11. Regionale utviklingsplaner og investeringsplaner i helseforetakene
11.1 Sammendrag
I Meld. St. 11 (2015–2016) Nasjonal helse- og sykehusplan (2016–2019) fikk de regionale helseforetakene i oppdrag å utarbeide regionale og lokale utviklingsplaner. De regionale utviklingsplanene er basert på helseforetakenes lokale utviklingsplaner og gir en oversikt over nå-situasjonen i regionene, utfordringsområder og strategisk retning. Investeringer i nye sykehusbygg er en innsatsfaktor i arbeidet med å realisere pasientens helsetjeneste. Det følger av Granavolden-plattformen at Nasjonal helse- og sykehusplan skal inneholde en helhetlig beskrivelse av investeringsplanene for sykehusene. Kapitlet gir en oversikt over de regionale helseforetakenes utviklings- og investeringsplaner og en kortfattet beskrivelse av systemet for investeringer i nye sykehusbygg.
Oppsummering av regionale utviklingsplaner
Under følger et kort sammendrag av de strategiske målene og hovedområdene i de regionale utviklingsplanene per region. Det er redegjort særskilt for mål og tiltak innenfor psykisk helsevern i planene, jf. at psykisk helsevern er det fagområdet som gis oppmerksomhet i denne helse- og sykehusplanen.
Helse Nord RHF
Helse Nord RHF skal prioritere psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling for å skape kvalitetsmessig bedre og mer tilgjengelige tjenester. Barne- og ungdomspsykiatri skal ha særlig oppmerksomhet. Helse Nord RHF vil sikre et godt faglig tilbud i psykisk helsevern gjennom implementering av pakkeforløp, system for pasientopplevd nytte og effekt av behandling samt satsing på forskning og felles faglige standarder. Regionen vil legge vekt på å gi et riktig tilbud til personer med flere samtidige alvorlige og langvarige lidelser og videreutvikle modeller for tidlig hjelp gjennom samarbeid og veiledning.
Helse Midt-Norge RHF
Helse Midt-Norge RHF vil prioritere psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling, styrke det regionale samarbeidet, implementere nasjonale pakkeforløp samt utvikle standardiserte pasientforløp. Regionen vil stimulere til forskning, innovasjon og fagutvikling med særlig vekt på forskning innenfor tverrfaglig spesialisert rusbehandling
Helse Midt-Norge RHF har «En fremragende helsetjeneste» som overordnet mål.
Helse Sør-Øst RHF
Helse Sør-Øst RHF vil fortsette å prioritere psykisk helsevern, spesielt tiltak rettet mot barn og unge, og tverrfaglig spesialisert rusbehandling. Regionen vil støtte etablering av flere ambulante tilbud, intensivere arbeidet med forebygging, håndtering av voldsrisiko og selvmordsforebygging og inkludere effektmål for behandling i psykisk helsevern i virksomhetsstyring.
Helse Vest RHF
Helse Vest RHF omtaler ikke psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling særskilt i sin regionale utviklingsplan. Tiltaksområdene i planene dekker imidlertid hele spesialisthelsetjenesten.
Regional utviklingsplan for Helse Vest har fire tiltaksområder med overordnede mål og definerte tiltak.
God styring gir rom for investeringer
De regionale helseforetakene har ansvar for å prioritere mellom ulike investeringsprosjekter i regionen, planlegge disse og beslutte igangsetting av enkeltprosjekter. Etter en viss tid i planleggingen av større investeringsprosjekter (konseptfasen) skal de regionale helseforetakene legge frem resultater og vurderinger for Helse- og omsorgsdepartementet, sammen med ekstern kvalitetssikring. Dette danner grunnlag for søknad om lån i den statlige låneordningen som er etablert.
Gjennomførte investeringer
Helseforetakene overtok bygg og utstyr av varierende kvalitet da staten tok over sykehusene i 2002. Det ble foretatt en verdsetting av helseforetakenes bygningsmasse og utstyr, og verdien ble i 2003 satt til 66,6 mrd. kroner. Verdien har økt med nær 24 mrd. kroner til 90,5 mrd. kroner i 2018. Det er store variasjoner mellom de regionale helseforetakene. Helse Nord RHF har relativt sett hatt størst økning, mens Helse Sør-Øst RHF har den laveste relative økningen.
Tilstandsgrad
Helseforetakene registrerer tilstandsnivå og oppgraderingsbehov for sykehusbyggene med bistand fra Multiconsult. Registrering av tilstand gjøres i henhold til Norsk Standard (NS 3424) på en skala fra 0 til 3, der 0 og 1 er «godkjent», mens 2 og 3 tilsier behov for vedlikeholdstiltak. Målet for en tilfredsstillende bygningsmessig tilstandsgrad er om lag 1,2.
Det ble gjennomført en tilstandsvurdering i 2014 som en del av Nasjonal helse- og sykehusplan (2016–2019). Denne ble fulgt opp gjennom en ny vurdering i 2017. Helseforetakene har fått krav om at bygningsmassen skal vurderes hvert fjerde år. Gjennomsnittlig tilstandsgrad for helseforetakenes sykehusbygg var 1,46 i 2017. Dette var en svak forbedring fra 2014, hvor gjennomsnittlig tilstandsgrad var 1,48. Det betyr at spesialisthelsetjenesten har både moderne sykehusbygg og sykehus som krever betydelige oppgraderinger. Samtidig er det store variasjoner mellom helseregionene. Helse Sør-Øst, som eneste region, hadde en reduksjon i tilstandsgraden i sine sykehusbygg i perioden 2014–2017.
Investeringsplaner for perioden 2020–2024
De regionale helseforetakene behandlet de siste økonomiske langtidsplanene i juni 2019. Samlet for alle helseregionene planlegges det investeringer for nærmere 93 mrd. kroner i perioden 2020–2024. Til sammenlikning ble det i perioden 2016–2019 investert for om lag 46 mrd. kroner. Dette innebærer en betydelig oppgradering av og investeringer i sykehusbygg landet over, noe som også skaper positive synergier for arbeidsmiljø-, HMS- og pasientsikkerhetsarbeid i spesialisthelsetjenesten. Sykehusenes investeringsplaner fremover må ses i lys av dagens tilstandsgrad på bygningsmassen, at arealbehovene endres med nye behandlingsformer, og at det må legges til rette for ny medisinsk teknologi og digitale løsninger.
Økt ansvar for det enkelte helseforetak
Regjeringen slo i Granavolden-erklæringen fast at den vil videreføre dagens styringsmodell, men gi mer myndighet og ansvar til det enkelte sykehus. Regjeringen mener at tiltakene i Nasjonal helse- og sykehusplan bidrar til dette. Dette gjelder særlig forslaget om å innføre helsefellesskap som den primære arenaen for å utvikle samhandlingen mellom helseforetak og kommuner. Nasjonal helse- og sykehusplan gir også nasjonale føringer for neste lokale utviklingsplaner, blant annet knyttet til akuttmedisinske tjenester, innretning av akuttmottak og mål for flytting av tjenester hjem til pasientene, noe som vil bidra til å bemyndiggjøre helseforetakene.
For å gi departementet råd om hvordan helseforetakene, innenfor dagens styringsmodell, kan gis økt ansvar og myndighet, ble det våren 2019 satt ned en arbeidsgruppe med styrerepresentanter og ledere på ulike nivå i helseforetakene. Arbeidsgruppen anbefalte tydeliggjøring av rollen til styrene i helseforetakene, mer tilpassede oppdrag fra regionale helseforetak til helseforetak i lys av lokale behov og forutsetninger, tettere integrasjon av avtalespesialister og private leverandører med avtale og tettere og mer forpliktende samarbeid med kommunene.
Oppfølging av merknad fra komiteen til behandling av Prop. 83 L (2017–2018) om sykehusgodkjenning
I 2018 behandlet Stortinget Prop. 83 L (2017–2018) Endringer i spesialisthelsetjenesteloven (godkjenning av virksomheter og helsetjenester). I forbindelse med behandlingen av denne proposisjonen ga komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre i innstillingen uttrykk for, under punktet om «Godkjenning av bruk av betegnelsen universitetssykehus», at «kravene som stilles for å få godkjent status som universitetssykehus, bør ses på i forbindelse med revidert nasjonal helse- og sykehusplan».
Denne nasjonale sykeshusplanen (Meld. St. 7 (2019–2020)) må ikke forstås som en revisjon av den forrige. Departementet har heller ikke mottatt innspill underveis i arbeidet om problemstillingene som ble behandlet i Prop. 83 L (2017–2018). Siden Stortinget behandlet Prop. 83 L (2017–2018), har Kunnskapsdepartementet oppnevnt et ekspertutvalg (Grimstadutvalget) som tidligere i år leverte rapporten «Studieplasser i medisin i Norge. Behov, modeller og muligheter». I rapporten er det drøftet ulike modeller for å øke antall studieplasser ved medisinutdanningen i Norge. Utvalget anbefaler eksempelvis studiemodeller der studentene er ved campuser utenfor universitetsbyen i større deler av studietiden, som del av studieplanen ved sitt lærested. I samsvar med dette anbefaler utvalget etablering av nye campuser.
Dersom oppfølgingen av dette utvalgsarbeidet gjør at det blir behov for økt kapasitet i utdanningen, vil det kunne føre til at flere sykehus må bidra til utdanningen på en annen måte enn de gjør nå. Det kan blant annet gjøres ved at de bidrar mer både i den gjennomgående kliniske undervisningen i hele studiet og i praksisstudiene. Det er imidlertid usikkert om en slik eventuell utvikling vil føre til at det blir behov for flere universitetssykehus, eller om det vil være mer formålstjenlig at nye campuser heller knyttes til eksisterende universitetssykehus i et tettere samarbeid om undervisning og forskning. Slike spørsmål må utredes grundig. Det er derfor naturlig å se oppfølgingen av komiteens merknad til Prop. 83 L (2017–2018) i sammenheng med behandlingen av dette utvalgets arbeid.
11.2 Komiteens merknader
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener norske sykehus trenger en demokrati- og ledelsesreform, blant annet fordi god ledelse og faglig medbestemmelse fra de ansatte er av avgjørende betydning for å benytte kompetansen i sykehusene best mulig. Helseforetaksmodellen har medvirket til at det er blitt mange flere ledernivåer på sykehus, og at mange ikke kjenner sin nærmeste sjef, som gjerne arbeider på et annet geografisk sted. Disse medlemmer mener at innføring av reell stedlig ledelse er svært viktig for å skape gode og effektive tjenester til beste for pasienten. Disse medlemmer viser til at Senterpartiet tidligere ikke har fått nødvendig flertall for sin modell for reell stedlig ledelse, og at flere helseforetak på grunn av dette innfører klinikkledelse selv om Stortinget ved behandlingen av den forrige helse- og sykehusplanen vedtok at stedlig ledelse skal være hovedregelen på norske sykehus. Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunnen følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen pålegge de regionale helseforetakene å innføre stedlig ledelse ved alle sykehus og større sykehusavdelinger, og at stedlig leder skal få ansvar for hele virksomheten med både faglig ansvar, økonomisk ansvar og personalansvar.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener god kommunikasjon mellom ulike enheter gir god pasientflyt på tvers av avdelinger. Dette krever førstelinjeledere som er til stede og aktivt medvirkende i den daglige driften. Disse medlemmer understreker at stedlig ledelse er sterkt medvirkende til å bygge en god kultur og sterke fagmiljøer. God kultur og godt arbeidsmiljø skapes ved å ha en stedlig leder som kan bidra med nødvendige avklaringer i daglig drift og minimere usikkerhet og sørge for tydelig oppgavefordeling, og som kjenner de ansattes omgivelser og rammevilkår ved å delta nært i pasientbehandlingen. Disse medlemmer mener derfor at innføring av stedlig ledelse i spesialisthelsetjenesten kan bidra til bedre og mer effektiv pasientbehandling.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at ved behandlingen av Innst. 206 S (2015–2016) ble dette vedtatt i Stortinget, men det har siden kommet flere eksempler på at stedlig ledelse ikke praktiseres. Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen gjennom foretaksmøtet og/eller styringsdokumenter sørge for at stedlig ledelse blir hovedregelen ved norske sykehus.»
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til forslag fra medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti i Innst. 78 S (2019–2020):
«Stortinget ber regjeringen omgjøre vedtaket fra foretaksmøtet i Helse Sør-Øst RHF 24. juni 2016 og gjennom et nytt foretaksmøte sikre at sykehusutbyggingen i Oslo planlegges ut fra følgende sykehusstruktur:
Radiumhospitalet opprettholdes som spesialisert kreftsykehus.
Ullevål sykehus bygges ut som stort akuttsykehus med traumesenter.
Aker sykehus blir nytt lokalsykehus for hele Groruddalen.
Rikshospitalet opprettholdes uforandret for lands- og regionsfunksjoner.
I senere faser samles regionsfunksjonene på Ullevål.»
Disse medlemmer viser til høringsuttalelse fra Kristiansand regionråd. Her påpekes det at Kristiansand kommune ønsker å samlokalisere sin nye legevakt med akuttbygget ved Sørlandet Sykehus Kristiansand. Imidlertid avhenger en slik samlokalisering av at Helse Sør-Øst fatter en beslutning om å bygge akuttbygget, hvilket igjen avhenger av fremdriften i andre byggeprosjekter i Helse Sør-Øst og de driftsøkonomiske resultatene i helseregionens sykehus. Disse medlemmer konstaterer at den usikkerheten og uforutsigbarheten som Kristiansand kommune er stilt overfor, er et resultat av at ansvaret for å legge investeringsplaner er lagt til de regionale helseforetakene heller enn til Stortinget, samt at helseforetakene må finansiere sine investeringer gjennom å drive med økonomisk overskudd. Disse medlemmer konstaterer at investeringsmodellen for sykehussektoren i dette tilfellet er til hinder for den typen samhandling som meldingen tar til orde for.