1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i utlendingsloven. Endringsforslagene gjelder i første rekke reglene om utvisning.

For det første foreslås det en adgang til utvisning av utlendinger med midlertidig og permanent oppholdstillatelse som blir ilagt straff for enkelte seksuallovbrudd som ikke har tilstrekkelig høy strafferamme til at de i dag er angitt som utvisningsgrunnlag.

For det andre foreslås det å innføre en adgang til utvisning av utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse som straffes for alvorlige overtredelser av vegtrafikkloven.

Det foreslås videre å rette en mangel i utvisningsbestemmelsene som består i at det i dag er hjemmel for å utvise utlendinger som bærer kniv på offentlig sted, men ikke dem som bærer skytevåpen o.l. Det foreslås også noen ytterligere endringer av mer presiserende og teknisk karakter.

Proposisjonen inneholder i tillegg forslag til retting av en feil i utlendingsloven 125 a om retten til fortsatt opphold for britiske borgere og deres familiemedlemmer. Dette endringsforslaget er kun omtalt i proposisjonen under merknader til de enkelte bestemmelsene.

Avsnitt 7 i proposisjonen inneholder regjeringens tilbakemelding på Stortingets anmodningsvedtak nr. 856 fra stortingsperioden 2017–2018 om å «sikre at praksis i forvaltningen i saker angående utlendingsloven § 53 første ledd (mishandlingsbestemmelsen) er i tråd med lovgivers intensjon, og melde tilbake til Stortinget så raskt som mulig de vurderinger og eventuelle endringer som er gjort.»

1.2 Bakgrunnen for lovforslagene om endring i utvisningsbestemmelsene

Det vises i proposisjonen til at et sentralt element i utlendingskontrollen er å hindre adgang til landet for utlendinger som begår lovbrudd eller utgjør en fare, samt å stanse ytterligere kriminalitet fra utlendinger som har begått straffbare handlinger etter innreise og som pålegges å forlate landet som følge av dette, se Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 288.

Det vises i proposisjonen til at det er viktig at utlendingslovgivningen ikke har en unødig høy terskel for utvisning i tilfeller hvor utvisning ellers fremstår som en rimelig og forholdsmessig reaksjon. Dette kan også ha betydning for befolkningens tillit til innvandringsreguleringen og for synet på innvandrere generelt.

Da gjeldende straffelov trådte i kraft i 2015, fikk en rekke lovbrudd hevet eller senket strafferamme. For å beholde gjeldende rettstilstand ble derfor utvisningsbestemmelsene i blant annet utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c, § 67 første ledd bokstav b og § 68 første ledd bokstav b endret. Hver av disse bestemmelsene angir at en utlending som straffes etter en straffebestemmelse med strafferamme over et visst nivå, kan vurderes utvist. I tillegg viser bestemmelsene også til noen utvalgte straffebud med lavere strafferamme, men som hadde høyere strafferamme etter tidligere straffelov, se Prop. 145 L (2014–2015).

Departementet har gjennomgått bestemmelsene om utvisning og kommet til at det er grunn til å åpne for utvisning ved flere lovovertredelser enn i dag overfor utlendinger med henholdsvis midlertidig og permanent oppholdstillatelse. Endringene vil også innebære en utvidet adgang til utvisning av EØS-borgere og andre tredjelandsborgere som kan påberope seg EØS-regelverket.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte sitt forslag til lovendringer på høring 25. april 2019.

I proposisjonens pkt. 4 gis en omtale av forslagene i høringsnotatet. Hovedsynspunktene i høringsuttalelsene er gjengitt i proposisjonens pkt. 5.

1.3 Gjeldende rett

1.3.1 Utvisning av utlendinger som ikke er omfattet av EØS-regelverket

Adgangen til å utvise utlendinger som ikke er omfattet av EØS-avtalen, er regulert i utlendingsloven kapittel 8.

Utvisning av utlendinger uten oppholdstillatelse er regulert i § 66. Utvisning av utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse er regulert i § 67. Utvisning av utlendinger med permanent oppholdstillatelse er regulert i § 68.

Selv om de objektive vilkårene for utvisning i §§ 66, 67 og 68 er oppfylt, kan utvisning ikke besluttes dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene, jf. utlendingsloven § 70. Ifølge bestemmelsen skal barnets beste være et grunnleggende hensyn i saker som berører barn.

Utvisning må også vurderes opp mot de menneskerettslige reglene i Grunnloven og i folkeretten.

I proposisjonen pkt. 3.1 gis en nærmere omtale av kravet til forholdsmessighet, herunder om momenter som er sentrale ved forholdets alvor og momenter som er relevante når man skal vurdere hensynet til utlendingen og vedkommendes familie.

1.3.2 Utvisning etter EØS-regelverket

For utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen, finnes særskilte regler om utvisning i utlendingsloven kapittel 13. Bestemmelsene bygger på direktivet om fri personbevegelighet, direktiv 2004/38/EF (unionsborgerdirektivet). EØS-avtalens grunnleggende prinsipper om fri bevegelighet må gis den nødvendige vekt i tolkningen og anvendelsen av utvisningsreglene. Utgangspunktet er at den offentlige orden først og fremst skal opprettholdes ved at myndighetene benytter samme reaksjoner overfor EØS-borgere som overfor norske borgere.

Det gis i proposisjonens pkt. 3.2 en nærmere beskrivelse av de aktuelle reglene om utvisning etter EØS-regelverket.

Også for utvisning av EØS-borgere stilles det krav til forholdsmessighet.

1.4 Departementets vurdering

1.4.1 Generelt

Det vises i proposisjonen til at departementet har gjennomgått utvisningsbestemmelsene for å vurdere hvilke endringer det kan være grunnlag for. Departementet ga 30. januar 2020 en instruks til UDI og politiet om at de på nærmere vilkår skal vurdere utvisning overfor utlendinger uten oppholdstillatelse ved straff for ordensforstyrrelser.

I proposisjonen foreslår departementet å utvide adgangen til å utvise utlendinger med midlertidig eller permanent oppholdstillatelse.

1.4.2 Adgang til å vurdere utvisning ved enkelte seksuallovbrudd som i dag har for lav strafferamme til å kunne medføre utvisning

1.4.2.1 Utvisning av utlendinger som ikke er omfattet av EØS-regelverket

Departementet viser til høringsforslaget om adgang til å vurdere utvisning av utlendinger med midlertidig eller permanent oppholdstillatelse ved enkelte seksuallovbrudd som ikke har tilstrekkelig høy strafferamme til at de i dag kan føre til utvisning. Dette gjelder nærmere bestemt ved overtredelse av følgende bestemmelser i straffeloven:

• § 297 (seksuell handling med noen som ikke samtykker)

• § 298 (seksuelt krenkende eller annen uanstendig atferd offentlig eller uten samtykke)

• § 306 (avtale om møte med barn under 16 år med forsett om å begå seksuelt overgrep)

Det vises i proposisjonen til at det ved enkeltstående handlinger som ligger nær den nedre grense for bestemmelsenes anvendelsesområde, i de fleste tilfeller vil være uaktuelt å vurdere en så alvorlig forvaltningsmessig reaksjon som utvisning av en utlending som har oppholdstillatelse.

Ved gjentatte overtredelser av de aktuelle lovbestemmelsene vil det derimot kunne være god grunn til å vurdere utvisning.

Det understrekes i proposisjonen at reglene ikke bare har betydning for adgangen til utvisning av tredjelandsborgere, men også for adgang til utvisning av EØS-borgere som innvandrer årlig for kortere eller lengre tid. Selv om hver av innstramningsforslagene skulle få liten praktisk anvendelse, vil denne typen saker kunne skape stor oppmerksomhet. Det kan virke uheldig for tilliten til myndighetenes kontroll med innvandringen dersom en avskjærer utlendingsforvaltningen fra å kunne vurdere konkret om utvisning er forholdsmessig i de tilfellene som drøftes.

I tillegg til ved gjentatte overtredelser vil det også ved enkeltstående grove overtredelser kunne være grunn til å treffe vedtak om utvisning dersom utlendingen ikke har sterk tilknytning til Norge ut over det som allerede følger av at utlendingen har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse.

Departementet mener at det ikke har kommet noen tungtveiende innvendinger i høringen mot at overtredelse av straffeloven §§ 297, 298 og 306 skal kunne føre til utvisning også av utlendinger som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse. Departementet fastholder forslaget fra høringsnotatet om at overtredelse av de nevnte straffebudene skal kunne føre til utvisning etter utlendingsloven § 67 første ledd bokstav c og § 68 første ledd bokstav b.

Når det gjelder utlendinger som har permanent oppholdstillatelse, er det særlig grunn til å fremheve at det må være tale om grove eller gjentatte overtredelser av de aktuelle bestemmelsene for at det skal bli aktuelt med utvisning. Se nærmere i proposisjonens avsnitt 6.4 om forholdsmessighetsvurderingen.

1.4.2.2 Utvisning av utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket

Det vises i proposisjonen til at endringen i utvisningsreglene i utlendingsloven §§ 67 og 68 som er foreslått, har som følgevirkning at det også vil kunne vurderes utvisning for overtredelse av straffeloven §§ 297, 298 og 306 overfor en utlending som kan påberope EØS-regelverket, selv om vedkommende har oppholdsrett ut over tre måneder. Utvisning vurderes i så fall etter utlendingsloven § 122.

Det stilles for utvisning etter EØS-regelverket krav til at det må være personlige forhold ved utlendingen som innebærer at vedkommende utgjør «en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn». Det må med andre ord kunne konstateres en klar risiko for gjentakelse eller for at utlendingen vil begå andre straffbare forhold av et visst alvor. Dette innebærer i praksis at det er langt vanskeligere å se for seg utvisning etter EØS-regelverket på grunnlag av et enkeltstående straffelovbrudd enn når utvisning vurderes etter utlendingsloven § 67 eller § 68. Dersom det derimot foreligger gjentatte lovbrudd, kan dette være en klar indikasjon på fortsatt gjentakelsesfare.

Dersom utlendingen har varig oppholdsrett etter utlendingsloven § 115 (EØS-borger) eller § 116 (familiemedlem til EØS-borger), vil det i praksis være lite aktuelt med utvisning for overtredelse av de aktuelle straffelovbruddene.

Departementet kan ikke se at det har innkommet noen vesentlige innvendinger i høringsrunden mot at en utvidelse av utvisningsgrunnene i §§ 67 og 68 bør føre til en strengere utvisningspraksis også etter § 122 i utlendingslovens EØS-kapittel.

1.4.3 Utvisning ved brudd på vegtrafikkloven

1.4.3.1 Utvisning av utlendinger som ikke er omfattet av EØS-regelverket

I høringsnotatet foreslo departementet en adgang til å utvise utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse for overtredelse av vegtrafikkloven. Forslaget til utvisningsgrunnlag var formulert som følger:

«(…) når utlendingen for mindre enn ett år siden her i riket har sonet eller er ilagt straff for overtredelse av vegtrafikkloven.»

Det ble presisert i høringsnotatet at tiltaket i første rekke skulle gjelde overfor utlendinger som har begrenset tilknytning til Norge, og hvor

• utmålt straff ligger i øvre sjikt av strafferammen,

• overtredelsen inngår som et av flere lovbrudd, eller

• utlendingen tidligere er straffet.

Når det gjelder de mest alvorlige overtredelsene av vegtrafikkloven, som f.eks. meget grove fartsoverskridelser og kjøring i sterkt ruspåvirket tilstand, fastholder departementet i proposisjonen at det kan være god grunn til å vurdere utvisning. Dette gjelder også for slike alvorlige tilfeller som man særlig ser hver vinter med kjøring av tunge kjøretøyer med alvorlige sikkerhetsmangler. Dette er tale om alvorlige lovbrudd som ikke bare kan skape livsfare for lovbryteren selv, men som også kan skape stor fare for medtrafikanter og allmennheten. Utvisning vil både kunne ha en allmennpreventiv virkning og, fremfor alt, hindre at utlendingen på nytt kan skape fare på norske veier.

Departementet viser til at det har vært bred støtte blant de høringsinstansene som har uttalt seg, til å utvide utvisningsadgangen overfor utlendinger som begår alvorlige trafikklovbrudd, men flere har argumentert for presiseringer.

Departementet er enig i at det både er rimelig og hensiktsmessig med mer presise krav til forholdets alvor enn det ble lagt opp til i høringsnotatet. De aller fleste trafikklovbrudd er av mindre alvorlighet og avgjøres med forenklet forelegg. Det er klart at de færreste (jf. vedlagte rettebrev av 24. mars 2020) trafikklovbrudd bør gi grunnlag for reaksjoner etter utlendingsloven, og det er derfor heller ikke hensiktsmessig at politiet skal ha en lav terskel for å opprette utvisningssak.

På den annen side er departementet ikke enig i at det bare skal vurderes utvisning dersom utlendingen er straffet for gjentatte trafikklovbrudd, selv om det i praksis er ved gjentatte lovbrudd utvisning vil være særlig aktuelt.

Når det gjelder den nærmere presisering av hvor alvorlige forhold det bør være tale om før utvisning skal være aktuelt, er dette ikke opplagt. Departementet har ved vurderingen sett hen til forskrift 19. desember 2003 nr. 1660 om tap av retten til å føre motorvogn mv..

Departementet antydet i høringsnotatet at det ville være vesentlig om det er idømt straff i det øvre sjikt av strafferammen. Så strenge straffer forekommer imidlertid svært sjelden, og departementet har etter en ny vurdering kommet til at det er mer hensiktsmessig å legge vekt på om utlendingen er dømt til ubetinget fengselsstraff. En dom på ubetinget fengselsstraff bekrefter at det er tale om et særlig alvorlig forhold.

Samtidig bør det ikke gjelde noe absolutt krav til at forholdet er straffet så strengt.

Departementet har kommet frem til at terskelen for utvisning på grunn av trafikklovbrudd mest hensiktsmessig kan formuleres som følger:

«(…) når utlendingen for mindre enn ett år siden her i riket har sonet eller er ilagt straff for alvorlig overtredelse av én eller flere bestemmelser i vegtrafikkloven, og utlendingen ble dømt til ubetinget fengselsstraff, den straffbare handlingen skapte særlig stor fare for andre trafikanter eller for allmennheten, eller utlendingen er straffet for flere lovovertredelser som kan føre til tap av retten til å føre motorvogn, eller for flere tilfeller av kjøring uten førerrett.»

1.4.3.2 Saker om utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket

Fordi det ikke er adgang til å utvise utlendinger som har midlertidig oppholdstillatelse for brudd på vegtrafikkloven, jf. utlendingsloven § 67, treffes det i dag heller ikke vedtak om utvisning av utlendinger som har oppholdsrett ut over tre måneder (utlendingsloven §§ 112 til 114) etter EØS-regelverket. UDI treffer heller ikke vedtak om utvisning av yrkessjåfører som omfattes av EØS-reglene og som kjører på oppdrag i Norge.

Det fremgår av proposisjonen at når det åpnes for å vurdere utvisning av utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 67 for brudd på vegtrafikkloven, vil det i praksis også bli vurdert utvisning av EØS-borgere med oppholdsrett ut over tre måneder (og av yrkessjåfører på oppdrag) på dette grunnlaget. Det må imidlertid i EØS-tilfellene kunne konstateres risiko for nye lovovertredelser, og utvisning kan utelukkende begrunnes i vedkommendes personlige forhold. Etter EØS-regelverket kan utvisning ikke begrunnes i allmennpreventive hensyn.

Utvisning av utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket, forutsetter en risiko for gjentakelse. Det må derfor vurderes hvilken fare det er for nye alvorlige lovbrudd og faresituasjoner. Det understrekes imidlertid at alle saker vil kreve en konkret helhetsvurdering opp mot skrankene som følger av unionsborgerdirektivet og utlendingsloven § 122.

1.4.4 Krav til forholdsmessighet

Både utlendingsloven, Grunnloven og folkeretten stiller krav til at inngrep i privatlivet eller familielivet må være forholdsmessig, og det gjelder et særskilt krav om å legge vekt på hensynet til barnets beste.

Når det gjelder overtredelser av vegtrafikkloven, blir dette også presisert nærmere gjennom særskilte krav til forholdets alvor i selve lovteksten.

Det er i første rekke overfor utlendinger med begrenset tilknytning at det i praksis vil bli spørsmål om utvisning etter de nye bestemmelsene. Det vil være mindre aktuelt med utvisning av utlendinger som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse og som enten kan vise til sterk tilknytning ut over botiden eller langvarig botid ut over de tre årene som kreves for permanent oppholdstillatelse. I slike tilfeller vil det lett kunne fremstå som uforholdsmessig å utvise på grunn av slike lovbrudd som er drøftet foran. Det samme gjelder dersom saken berører barn, og hensynet til barnets beste taler klart imot utvisning.

Utvisning kan likevel bli aktuelt dersom det er et klart mønster av gjentatte overtredelser eller dersom det er andre forhold som skaper særskilt frykt for gjentakelse. Før det eventuelt treffes vedtak om utvisning, må det uansett alltid foretas en konkret helhetsvurdering av tiltakets forholdsmessighet.

1.4.5 Spørsmålet om en generell senking av kravet til strafferamme i utvisningssammenheng

Det vises i proposisjonen til at et særskilt spørsmål har vært om departementet i stedet for å konkretisere hvilke lovbrudd med lavere strafferamme enn «fengsel i mer enn ett år» som skal kunne danne grunnlag for utvisning, burde senke kravet til generell strafferamme til «fengsel i ett år eller mer». Politiet har foreslått dette, både fordi de mener det bør kunne vurderes utvisning når en utlending med relativt begrenset tilknytning er straffet for et forhold med strafferamme på fengsel i ett år, og fordi det vil forenkle politiets arbeid med å identifisere hvilke saker som skal forberedes for mulig utvisning.

Departementet har forståelse for politiets synspunkt om at et kasuistisk regelverk kan by på noe mer arbeid med å identifisere hvilke lovovertredelser som kan gi grunnlag for å reise utvisningssak. På den annen side gir kasuistiske regler en mer treffsikker identifisering av når det vil kunne være forholdsmessig med utvisning. Ved et lavere strafferammekrav vil bestemmelsen kunne favne langt flere saker som så må forberedes for utvisningsvurdering, men hvor utvisning viser seg uaktuelt.

Også hensynet til den enkelte utlending tilsier at det er uheldig om det forhåndsvarsles om mulig utvisning i tilfeller hvor dette i praksis er uaktuelt. Rettssikkerhetshensyn taler også for at lovgiver bør ha identifisert hvilke lovovertredelser som skal kunne føre til utvisning.

Noen høringsinstanser foreslår at strafferammen i straffeloven eventuelt heves for de aktuelle straffebudene som skal danne grunnlag for utvisning. Departementet deler ikke dette synspunktet. De hensynene som begrunner en strafferettslig reaksjon etter straffeloven, er ikke fullstendig sammenfallende med de hensynene som begrunner en forvaltningsmessig reaksjon om utvisning etter utlendingsloven. Det er også situasjonen allerede i dag at Stortinget har valgt ut noen straffebud med lavere strafferamme som man har gjort til mulige utvisningsgrunnlag.

1.4.6 Annet

Departementet fastholder i proposisjonen forslaget om å presisere i utlendingsloven § 122 annet ledd bokstav b at EØS-borgeren må ha hatt opphold i riket «de siste» ti år for at det utvidede vernet mot utvisning skal gjelde. Den foreslåtte presiseringen vil gjøre bestemmelsen mer likelydende med unionsborgerdirektivet artikkel 28 nr. 3 bokstav a, som krever at personen har hatt opphold «de ti forudgående år». Departementet mener derfor at det ikke er grunnlag for at endringen av ordlyden stenger for å legge vekt på EU-domstolens praksis.

Utlendingsloven § 67 første ledd bokstav c angir som utvisningsgrunnlag at utlendingen bærer kniv eller lignende skarpt redskap på offentlig sted (jf. straffeloven § 189 annet ledd). Det må derfor anses som en uheldig mangel at det ikke er angitt som utvisningsgrunnlag at vedkommende eventuelt bærer skytevåpen e.l., jf. § 189 første ledd.

Departementet foreslår å rette dette ved at det i utlendingsloven § 67 første ledd bokstav c inntas en henvisning til § 189 første ledd.

Enkelte høringsinstanser har stilt seg kritiske til at det å bære luft- og fjærvåpen eller våpenetterligninger skal kunne føre til utvisning. Departementet understreker imidlertid at det må være tale om forhold som er av slik art at det har ført til straffereaksjon. Dessuten skal det i alle tilfeller foretas en forholdsmessighetsvurdering etter § 70.

I tråd med det som ble foreslått i høringen, har departementet lagt opp til visse redaksjonelle forbedringer i utlendingsloven § 67 første ledd og § 68 første ledd.

Det gis i dag ikke fritt rettsråd uten behovsprøving i saker om utvisning på grunn av ilagt straff, se utlendingsloven § 92 første ledd. Departementet har heller ikke funnet grunnlag for å foreslå noen særregler om rett til fritt rettsråd ved utvising på grunn av brudd på de nye utvisningsgrunnlagene som er omhandlet i denne proposisjonen. Siden utvisning på grunn av brudd på vegtrafikkloven vil bli regulert i en helt ny bestemmelse (§ 67 første ledd bokstav f), er det nødvendig å presisere i utlendingsloven § 92 at det ikke skal gis fritt rettsråd i saker om utvisning etter denne bestemmelsen.

1.5 Oppfølging av anmodningsvedtak nr. 856 (2017–2018) – oppholdstillatelse på grunn av mishandling i samlivsforholdet

1.5.1 Bakgrunn

Stortinget ba 6. juni 2018 i vedtak nr. 856 regjeringen «sikre at praksis i forvaltningen i saker angående utlendingsloven § 53 første ledd (mishandlingsbestemmelsen) er i tråd med lovgivers intensjon, og melde tilbake til Stortinget så raskt som mulig de vurderinger og eventuelle endringer som er gjort».

Personer som har opplevd vold i samlivsforholdet og som har hatt en oppholdstillatelse som ektefelle eller samboer etter utlendingsloven §§ 40 eller 41, har etter søknad rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Det stilles ikke krav om årsakssammenheng mellom mishandlingen og samlivsbruddet. Det er også uten betydning hvem av partene som har tatt initiativ til samlivsbruddet.

1.5.2 Departementets vurdering

I tråd med Stortingets anmodningsvedtak har Justis- og beredskapsdepartementet foretatt en gjennomgang og evaluering av regelverk og praksis etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Det er lite rettspraksis på området. I dom fra Borgarting lagmannsrett (LB-2016-116118-2) bemerket lagmannsretten at det «i enkelte av UNEs beslutninger kan reises spørsmål om det er lagt til grunn en for høy terskel for hva som omfattes av mishandlingsbegrepet i utlendingsloven», men retten tok ikke stilling til dette spørsmålet.

Departementet har foretatt en vurdering av praksis på området holdt opp mot bestemmelsens ordlyd og lovens forarbeider. Når det gjelder selve mishandlingsbegrepet, vurderer departementet på denne bakgrunn at terskelen for mishandling etter utlendingsloven § 53 fremstår å være lavere enn etter straffeloven § 282, og at psykisk mishandling i seg selv kan være tilstrekkelig. Dette anses å være i tråd med lovgivers intensjon. Om alvorlighetsgrad og omfang står det i lovens forarbeider i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) at den forståelsen av mishandlingen som legges til grunn i UDIs rundskriv, ligger på riktig nivå.

Mishandlingsbegrepet ble tydeliggjort i revidert rundskriv fra UDI i mai 2019. Dette bidrar til økt forutberegnelighet for søkerne.

Departementet understreker at beviskravet i mishandlingssaker etter utlendingsloven skal være lavt. Gjeldende retningslinjer gir klare føringer på et lite strengt krav til sannsynliggjøring, samtidig som det følger klart av både praksis og retningslinjer at det ikke stilles et dokumentasjonskrav. For å unngå all usikkerhet mht. utfall må terskelen for opphold settes svært lavt. Dette gir en klar fare for misbruk av regelverket. Departementet mener at hensynet til å forhindre misbruk av regelverket tilsier at terskelen ikke senkes ytterligere. Det vises for øvrig til Ot.prp. nr. 75 (2006–2007).

UDI jobber for tiden med en større revidering av sine retningslinjer og vil vurdere om det er behov for å tydeliggjøre beviskravet ytterligere der. På bakgrunn av UDI og UNEs redegjørelser for praksis mener departementet at bestemmelsen praktiseres i tråd med lovgivers intensjoner. Det foreslås derfor ingen endringer.

Departementet mener at dagens lave beviskrav bør videreføres. Det vises bl.a. til Ot.prp. nr. 75 (2006–2007).

I lovens forarbeider ble det videre drøftet hvorvidt det burde være et krav om sannsynlighetsovervekt.

Som lagt til grunn i lovens forarbeider skal hovedregelen være at søkerens fremstilling legges til grunn dersom søkeren gir en troverdig forklaring om hva vedkommende har vært utsatt for. Dersom det finnes holdepunkter for å stille spørsmål ved søkerens forklaring, må utlendingsmyndighetene vurdere fremstillingen opp mot disse opplysningene. Heller ikke ved denne vurderingen skal det stilles et krav om sannsynlighetsovervekt for at mishandlingen skal ha funnet sted.

Mishandlingsbestemmelsen ble 1. november 2018 utvidet til å omfatte mishandling utført av andre enn samlivspartneren. Bestemmelsen omfatter nå også tilfeller hvor utlendingen har vært utsatt for mishandling av andre personer i samme husstand. I tillegg omfattes mishandling utført av svigerfamilie som ikke bor i samme husstand. Det presiseres i Prop. 68 L (2017–2018) at det skal gjelde et tilsvarende lavt beviskrav ved påstand om mishandling fra andre medlemmer av husstanden eller svigerfamilie, som ved mishandling fra samlivspartneren. Dersom søkeren utsettes for mishandling fra både samlivspartneren og andre i husstanden eller svigerfamilie, skal det foretas en samlet vurdering.

Samtidig ble det fastsatt unntak fra underholdskravet i saker om oppholdstillatelse på grunn av mishandling, jf. utlendingsforskriften § 10-8 fjerde ledd bokstav f.

Videre ble det med virkning fra 1. november 2018 fastsatt i utlendingsforskriften § 19-2 fjerde ledd at utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b skal gjelde tilsvarende for familiemedlemmer til EØS-borgere.

I tillegg til mishandlingsbestemmelsen gir utlendingsloven § 53 annet ledd mulighet for opphold i tilfeller hvor utlendingen havner i en urimelig vanskelig situasjon ved retur til hjemlandet etter en skilsmisse.

Departementet vurderer at utlendingsloven § 53 ivaretar våre internasjonale forpliktelser på dette området.

Det er gjennomført en rekke informasjonstiltak om mishandlingsbestemmelsen, herunder på UDIs egen informasjonsside om vold (udi.no/vold) og nettportalen dinutvei.no, samt informasjonsmateriell utarbeidet i samarbeid med sentrale aktører på feltet.

Regjeringen arbeider nå med en ny handlingsplan mot vold i nære relasjoner. Planen legges frem i 2020 og skal blant annet inneholde tiltak for å forebygge volden, beskytte og hjelpe utsatte. Situasjonen for særlig sårbare grupper vil i likhet med tidligere handlingsplaner bli viet stor oppmerksomhet.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at forslaget samlet sett ikke vil ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Eventuelle merutgifter av forslaget dekkes innenfor berørte etaters gjeldende budsjettrammer.

2.1 Utvisning

Komiteen mener at et sentralt element i utlendingskontrollen er å hindre adgang til landet for utlendinger som begår lovbrudd eller utgjør en fare, samt å legge til rette for utsendelse av utlendinger som har begått straffbare handlinger etter innreise, for blant annet på den måten å hindre ytterligere kriminalitet.

Komiteen mener det er viktig at utlendingslovgivningen både skal virke preventivt og skape aksept for innvandring. Derfor er det også viktig å vurdere utvisning i tilfeller hvor dette fremstår som en rimelig og forholdsmessig reaksjon.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, mener at forvaltningen bør ha adgang til å utvise utlendinger med midlertidig og permanent oppholdstillatelse for visse seksuallovbrudd som i dag ikke fører til utvisning, og for ulovlig bevæpning på offentlig sted, samt adgang til å utvise utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse som straffes for alvorlige overtredelser av vegtrafikkloven.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at forvaltningen bør ha adgang til å vurdere å utvise utlendinger med midlertidig og permanent oppholdstillatelse for visse seksuallovbrudd som i dag ikke fører til utvisning, og for ulovlig bevæpning på offentlig sted, samt adgang til å vurdere å utvise utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse som straffes for alvorlige overtredelser av vegtrafikkloven.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til erfaringer fra asyl- og transittmottak, hvor det jevnlig blir beslaglagt ulike typer våpen fra beboere, deriblant stikk- og slagvåpen. Disse medlemmer mener det er viktig av hensyn til asylinstituttets legitimitet at bestemmelsene om utvisning grunnet ilagt straff og bæring av våpen benyttes i forbindelse med denne typen lovbrudd begått av asylsøkere og på asylmottak. Det er rimelig å forvente at utlendinger som blir fratatt stikkvåpen i en bygate, vil møte de samme reaksjonene som en som blir fratatt stikkvåpen i tilknytning til et asylmottak.

Disse medlemmer mener utvidelsene som foreslås i proposisjonen, er gode og vil utgjøre en videreutvikling av de verktøy utlendingsmyndighetene har i ivaretakelsen av ansvaret sitt. Det er i disse medlemmers øyne viktig at utlendingsmyndighetene har mulighet for å ta avgjørelser på et bredest og best mulig grunnlag. Det vil derfor i den sammenheng være formålstjenlig at de samme myndighetene får adgang til å benytte brudd på lokale politivedtekter i sin helhetsvurdering i utvisningssaker.

Disse medlemmer mener regjeringen må utarbeide forslag om en slik utvidelse, og på bakgrunn av dette fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utarbeide og komme tilbake til Stortinget med forslag som åpner for å benytte brudd på lokale politivedtekter som grunnlag i utvisningssaker.»

Disse medlemmer viser til at terskelen for å utvise EØS-borgere er høy med dagens ordning og fortsatt vil være det med proposisjonens foreslåtte endringer. Med den allerede høye terskelen lagt til grunn mener disse medlemmer at skjermingsbestemmelsen i utlendingsloven § 122 annet ledd bokstav b burde skjerpes fra ti til femten år. Når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det, og det foreligger personlige forhold ved en EØS-borger som kan tilsi at vedkommende vil begå fremtidige straffbare handlinger eller forstyrrelser av den offentlige orden, vil en skjermingsbestemmelse som unntar fra utvisning etter 15 års lovlig opphold, være mer naturlig og formålstjenlig for å ivareta rettsoppfatningen i samfunnet.

Disse medlemmer fremmer på bakgrunn av dette følgende forslag:

«I utlendingsloven gjøres følgende endring:

§ 122 annet ledd bokstav b skal lyde:

• b) er EØS-borger som har oppholdt seg de siste femten år i riket, med mindre det er tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet, eller»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti understreker at departementet påpeker i proposisjonen når det gjelder de nye overtredelsene i § 297 (seksuell handling med noen som ikke samtykker), § 298 (seksuelt krenkende eller uanstendig atferd offentlig eller uten samtykke) og § 306 (avtale om møte med barn under 16 år med forsett om å begå seksuelle overgrep) at

«ved enkeltstående handlinger som ligger nær den nedre grense for bestemmelsenes anvendelsesområde vil det i de fleste tilfeller være uaktuelt å vurdere en så alvorlig forvaltningsmessig reaksjon som utvisning av en utlending som har oppholdstillatelse. Ved gjentatte overtredelser av de aktuelle overtredelsene kan det derimot være kunne være god grunn til å vurdere utvisning».

Departementet uttaler også at når det gjelder utlendinger med permanent oppholdstillatelse

«er det særlig grunn til å fremheve at det må være tale om grove eller gjentatte overtredelser av de aktuelle bestemmelsene for at det skal bli aktuelt med utvisning.»

Komiteen viser til proposisjonen side 16, som omhandler utvisning ved brudd på vegtrafikkloven, der departementet skriver følgende:

«Departementet antydet i høringsnotatet at det ville være vesentlig om det er idømt straff i det øvre sjikt av strafferammen. Så strenge straffer forekommer imidlertid svært sjelden, og departementet har etter en ny vurdering kommet til at det er mer hensiktsmessig å legge vekt på om utlendingen er dømt til ubetinget fengselsstraff. En dom på ubetinget fengselsstraff bekrefter at det er tale om et særlig alvorlig forhold.

Samtidig bør det ikke gjelde noe absolutt kra til at forholdet er straffet så strengt.[……]»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser videre til at forholdsmessighetsvurderingen vil sette viktige skranker for om en utlending kan utvises også etter de nye bestemmelsene, og som det påpekes i proposisjonen vil det i første rekke være for utlendinger med begrenset tilknytning at det i praksis vil bli spørsmål om utvisning etter de nye bestemmelsene. Det samme gjelder dersom saken berører barn og hensynet til barnets beste taler mot utvisning.

Dette medlem viser til at det i dag ikke gis fritt rettsråd (rettshjelp) uten behovsprøving i saker om utvisning på grunn av ilagt straff, jf. utlendingsloven § 92 første ledd. Dette medlem mener at et så inngripende forvaltningsvedtak som utvisning er, tilsier at det bør gis fritt rettsråd i disse sakene. I dag gis det fritt rettsråd i saker som gjelder utvisning på grunn av brudd på utlendingsloven, men ikke ilagt straff, og heller ikke etter brudd på vegtrafikkloven, som det nå foreslås å kunne utvise på bakgrunn av. Dette medlem er enig med Advokatforeningen, Jussbuss, Jussformidlingen, NOAS, Antirasistisk Senter og Rettspolitisk forening, som alle tar til orde for at det bør gis fritt rettsråd i alle utvisningssaker. Advokatforeningen sier i sin høringsuttalelse at de:

«er prinsipielt uenig at det bør gjøres forskjell i tilgangen til fritt rettsråd basert på grunnlaget for utvisning. Som omtalt i Advokatforeningens Rapport om fremtidens frie rettshjelpsordning har utvisningssakene den samme dramatiske konsekvensen uavhengig av hvilken lov utlendingen har brutt som førte til utvisningsvedtaket.»

På bakgrunn av dette fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendring slik at det også gis fritt rettsråd i saker om utvisning på grunn av ilagt straff etter straffeloven eller vegtrafikkloven, på lik linje som ved utvisning på grunn av brudd på utlendingsloven.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at utlendingsloven ikke gir noen rett til fritt rettsråd uten behovsprøving i saker om utvisning på grunn av ilagt straff. I en tidlig periode under den forrige utlendingsloven gjaldt det en slik rett, men denne ble senere opphevet, se Ot.prp. nr. 2 (1994–95) avsnitt 2.2.1 og Innst. O. nr. 42 (1994–1995) avsnitt 3. Det var også et bevisst valg ved vedtakelsen av dagens utlendingslov at en rett til fritt rettsråd uten behovsprøving ikke ble gjeninnført, se Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) avsnitt 17.6.6.

Det sentrale politiske synspunkt som ligger til grunn for at det ikke gis rett til fritt rettsråd uten behovsprøving i saker om utvisning på grunn av ilagt straff, er at det ikke er rimelig å prioritere tilbudet om fritt rettsråd i saker om utvisning på grunn av ilagt straff høyere enn i andre saker som omfattes av loven om fri rettshjelp, og som underlegges en behovsprøving. I forarbeidene er det vist til at utvisning blir grundig vurdert og etablert gjennom en forutgående rettslig prosess i straffesaken, og at det vil variere hvor sterk personlig og velferdsmessig betydning saken har for den enkelte utlending.

Disse medlemmer mener det ikke er noen grunn til å gjøre endringer i denne prinsipielle tilnærmingen nå, eller å foreslå noen særregulering i tilknytning til de nye utvisningsgrunnlagene som nå innføres.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det i forbindelse med utvisningssaker per i dag er anledning til å få fritt rettsråd gjennom en ordning med behovsprøving. Videre vil rettssikkerheten til utlendinger i utvisningssaker med grunnlag i ilagt ubetinget straff være ivaretatt ved at de har hatt adgang til fritt rettsråd i straffesaken.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil også understreke betydningen av at regjeringen raskt kommer tilbake til Stortinget med forslaget om alternative reaksjonsformer til utvisning så snart høringsrunden er ferdig.

2.2 Oppfølging av anmodningsvedtak nr. 856 (2017–2018) – oppholdstillatelse på grunn av mishandling i samlivsforholdet

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til departementets oppfølging av anmodningsvedtak nr. 856 (2017–2018) om oppholdstillatelse på grunn av mishandling i samlivsforholdet. Departementet viser til at UDI for tiden jobber med en større revidering av sine retningslinjer og vil vurdere om det er behov for å tydeliggjøre beviskravet ytterligere der. Samtidig konkluderer regjeringen med at på bakgrunn av UDI og UNEs redegjørelse av praksis, praktiseres bestemmelsen i tråd med lovgivers intensjoner. Dette medlem viser til at Borgarting lagmannsrett (LB-2016-116118-2) har stilt spørsmål ved om det er lagt til grunn en for høy terskel for hva som omhandles av mishandlingsbestemmelsen i UNEs praksis, og til Jussbuss sin rapport av 20. mai 2018, Praktiseringen av utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b (mishandlingsbestemmelsen), hvor de konkluderer med at myndighetene legger til grunn en høyere terskel enn hva som har vært lovgivers intensjon, og det vises til flere domsavsigelser hvor det ikke er samsvar mellom myndighetenes praktisering og domstolenes forståelse av bestemmelsen.

Dette medlem viser også til at Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) gjennom mange års erfaring opplever at terskelen for å få opphold etter denne bestemmelsen er altfor streng. JURK har i erfaringsutvekslingsmøte med UDI fått beskjed om at UDI ikke vil endre praksisen siden de har fått beskjed av regjeringen at de er enige i den praksisen som føres i dag. Dette gjør at JURK prøver å finne andre rettsgrunnlag for å søke om oppholdstillatelse før § 53 første ledd bokstav b, siden terskelen er så høy. For at JURK skal føle seg trygge på å kunne anbefale klienter å søke etter denne bestemmelsen, mener de det er behov for en grundig gjennomgang av UDIs og UNEs praksis opp mot rettskildebildet og således lovgivers intensjon. Det hjelper ikke at regjeringen har sett på UDIs saksbehandlingsrutiner på overordnet nivå, det trengs en gjennomgang av negative vedtak for å sikre at bestemmelsen praktiseres riktig.

I tillegg er det også viktig å følge opp UDIs samarbeid med politiet da avgjørelsen i UDI i utgangspunktet kun baserer seg på skriftlig transkripsjon av politiets intervju av søkeren. Det er i slike saker sentralt at politiet i tilstrekkelig grad benytter seg av tolk og gode intervjumaler. Det er også viktig at UDI i stor nok grad følger opp med egne intervjuer der informasjonen i saken er mangelfull.

Dette medlem mener på denne bakgrunn at det ikke er grunnlag for å utkvittere anmodningsvedtaket, og ber regjeringen om å gå igjennom flere domsavsigelser, positive og negative vedtak i utlendingsforvaltningen, samt kontakte organisasjoner som jobber med oppfølgingen av personer som har søkt om oppholdstillatelse etter § 53 første ledd bokstav b (mishandlingsbestemmelsen), for å sikre at terskelen ligger så lavt som forutsatt.