Komiteens medlemmer, fra Arbeiderpartiet, Jonas Gahr Støre, fra Høyre, Trond Helleland og lederen Tone Wilhelmsen Trøen, fra Fremskrittspartiet, Siv Jensen, fra Senterpartiet, Marit Arnstad, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Venstre, Terje Breivik, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Miljøpartiet De Grønne, Une Bastholm og fra Rødt, Bjørnar Moxnes, viser til behandlingen av midlertidig lov 27. mars 2020 nr. 17 om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven) av hvor et enstemmig storting støttet, for en avgrenset periode og under gitte forutsetninger, at regjeringen skulle få videre rammer for effektivt å kunne håndtere krisen som følge av utbruddet av Covid-19. Komiteen understreket i Innst. 204 L (2019–2020) betydningen av at Stortinget som landets øverste statsmakt har og tar sitt konstitusjonelle ansvar. Komiteen viser til at regjeringen nå har foreslått en forlengelse av varigheten for denne midlertidige loven.

Komiteen mener at en i vurderingen av hvorvidt en forlengelse av koronaloven er nødvendig, må legge vekt på de føringer Stortinget ga ved behandlingen av Innst. 204 L (2019–2020), og hvorvidt disse er fulgt opp av regjeringen i de forskrifter som er fastsatt siden loven trådte i kraft.

Stortinget foretok en rekke presiseringer, innstramminger og tilføyelser i regjeringens lovforslag i Prop. 56 L (2019–2020), slik at de dilemmaer og vanskelige avveininger en slik lov innebærer, ble bedre rammet inn. En samlet komité la til grunn at krisen vi sto og fortsatt står oppe i, krever et tett og tillitsfullt samarbeid mellom storting og regjering.

I Innst. 204 L (2019–2020) er det lagt til grunn at koronaloven anvendes slik at Grunnloven ikke utfordres, at menneskerettighetslovgivningen respekteres, at prinsippet om domstolenes og påtalemyndighetens uavhengighet ivaretas, og at innskrenkning av rettigheter må være forenlig med Norges folkerettslige forpliktelser. Komiteen begrenset lovens anvendelse og styrket de rettighetene som Stortinget og et mindretall i Stortinget har i de tilfeller hvor en slik unntakslov anvendes. Det ble understreket at koronaloven kun skal anvendes dersom det er nødvendig, dersom andre gjeldende lover ikke kan fungere som hjemmel for en ny forskrift, eller hvis det haster så mye at en alminnelig lovgivningsprosess ikke er forsvarlig. Det ble videre understreket at loven ikke skal komme til anvendelse dersom formålet kan ivaretas gjennom normal lovbehandling i Stortinget, eller dersom det er tid til å gjennomføre en ordinær lovgivningsprosess.

Komiteen understreket nødvendigheten av at det i begrunnelsen for forslag til forskrifter i medhold av koronaloven måtte utdypes hvorfor det ikke var anledning til å gjøre dette vedtaket gjennom en ordinær behandling i Stortinget, at tidspress og konsekvenser av dette presset måtte synliggjøres, og at begrunnelsene måtte være så fyllestgjørende at de står seg i ettertid. Videre ble det oppfordret til at politisk omstridte saker skulle fremmes og behandles på ordinær måte.

I forslaget til forlengelse av loven viser departementet til at selv om komiteen understreket at koronaloven bare skal gjelde så lenge det er nødvendig, og ikke lenger enn én måned fra ikrafttredelse, altså til 27. april 2020, ble det åpnet for en forlengelse dersom behovet for loven etter én måned ikke var redusert, og dersom erfaringene med loven gjør en forlengelse forsvarlig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at departementet i det foreliggende lovforslaget legger til grunn at det vil være behov for tilpasninger til lovgivningen også etter 27. april. Regjeringen har nå startet en gradvis oppmykning av de strenge smittevernstiltakene som ble iverksatt med stenging av barnehager, utdanningsinstitusjoner og visse bransjer, slik som frisører og utelivsaktører.

Flertallet viser til at det fortsatt er stor usikkerhet rundt smittesituasjonen framover, og mener det tilsier at visse sikkerhetsmekanismer bør være tilgjengelige også den nærmeste tiden. I tillegg vises det til et behov for at en rekke av forskriftene som allerede er fastsatt, fortsetter å gjelde. Departementet anfører at det vil være vanskelig å få fremmet proposisjoner til Stortinget på de aktuelle områdene før 27. april, og at det kan oppstå behov for å fastsette forskrifter etter dette tidspunktet. Det foreslås at loven forlenges med én måned frem til 27. mai 2020. Høringsrunden departementet har gjennomført, viser at høringsinstansene, med unntak av to, slutter opp om en begrenset forlengelse av loven.

Flertallet viser til vedlagte brev fra justis- og beredskapsministeren av 17. april 2020, som redegjør for et alternativ til en forlengelse av lovens virketid. Alternativet innebærer at en heller vedtar et nytt hjemmelsgrunnlag for spesifikke unntaksforskrifter fastsatt i medhold av koronaloven, slik at disse forskriftene spesifikt kan forlenges.

Flertallet mener dette alternativet ikke synes tilrådelig i dagens situasjon med fortsatt fare for plutselig økt smittespredning og med rask utvikling i kunnskapen om viruset. Det kan oppstå behov for å justere allerede fastsatte unntaksforskrifter og også oppstå behov for nye unntaksforskrifter, selv om departementet ikke har planer om nye forskrifter for øyeblikket.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at koronaloven forrykker det grunnleggende forholdet mellom statsmaktene som er etablert gjennom Grunnloven og konstitusjonell sedvane.

Disse medlemmer vil understreke at det ved starten av Covid-19-utbruddet hersket tvil om hvorvidt Stortinget kunne ivareta sine oppgaver på normal måte, og at det var en fare for at nødvendige regelendringer ikke ville bli behandlet raskt nok. På samme måte hadde regjeringen ikke full oversikt over hvilke regelendringer som kunne bli nødvendige for å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner under pandemien.

Ved hjelp av koronaloven ga et enstemmig storting derfor Kongen i statsråd fullmakt til å gi forskrifter som utfylte, supplerte eller fravek gjeldende lovgivning. Disse medlemmer peker på at det siste (derogasjon, muligheten til å fravike lover) er særlig utfordrende i norsk statsskikk, gitt Stortingets suverene myndighet på lovgivningsområdet.

Disse medlemmer merker seg at regjeringen som begrunnelse for forlengelse vektlegger at en oppheving av loven innebærer at man ikke lenger kan gi forskrifter etter loven. Det medfører selvsagt riktighet. Dette vil imidlertid kunne erstattes av en behandling hvor regjeringen raskt fremmer proposisjoner til Stortinget som blir behandlet på mindre enn én uke, slik vi den siste tiden har sett blant annet ved behandlingen av Prop. 69 L (2019–2020) og Prop. 74 L (2019–2020). I realiteten vil en slik behandling ikke ta vesentlig mer tid enn behandlingen av forskrifter etter koronaloven. Disse medlemmer mener at en ordning med raske høringer, slik regjeringen har gjennomført for koronalovforskrifter de siste ukene, kombinert med rask behandling i Stortinget, er fullt mulig. Disse medlemmer finner på denne bakgrunn ikke å kunne gå inn for en forlengelse av koronaloven og vil derfor primært stemme imot lovforslaget.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, erkjenner at det har gått kort tid siden loven ble vedtatt, og at det derfor er begrenset med erfaringer. Videre ser flertallet at det har vært liten tid til å fremme proposisjoner på de områdene hvor forskrifter har blitt fastsatt med hjemmel i koronaloven. Flertallet vil derfor under visse forutsetninger støtte et forslag om å forlenge koronaloven med én måned frem til 27. mai.

Flertallet vil understreke at koronaloven anses å ha fungert hensiktsmessig og i pakt med det som var Stortingets utgangspunkt: å ta ansvar for en effektiv håndtering av krisen som følge av utbruddet av Covid-19. De fleste forskrifter som har blitt fastsatt, har vært riktige og nødvendige, og flertallet erkjenner at det må gis tid nok til at sakene kan fremmes i proposisjoner til ordinær behandling i Stortinget. Flertallet mener imidlertid én måneds forlengelse er tilstrekkelig med tid for regjeringen til å utarbeide nye lover til erstatning for forskriftene som er fastsatt med hjemmel i koronaloven. Flertallet vil ikke støtte en forlengelse av loven ut over 27. mai 2020.

Komiteens medlem fra Rødt går imot en forlengelse av koronaloven. Håndteringen av koronapandemien krever politisk handlekraft, men det er etter dette medlems syn demokratiet og en åpen og opplyst debatt som gir oss de mest treffsikre og effektive tiltakene. Det er avgjørende å verne om demokratiet, rettssikkerheten og maktfordelingsprinsippet, og det er i krisetider dette virkelig settes på prøve.

Dette medlem viser til Innst. 204 L (2019–2020), jf. Prop. 56 L (2019–2020), hvor et samlet storting gikk imot regjeringens opprinnelige forslag til generalfullmaktslov, som ville gitt en nærmest uinnskrenket hjemmel til å overta Stortingets funksjoner og tilsidesette gjeldende lover og rettigheter. Stortinget gav regjeringen en avgrenset fullmakt i én måned til å gjøre forsvarlige, effektive og forholdsmessige tiltak gjennom forskrifter for å begrense forstyrrelsen av sentrale samfunnsfunksjoner og avhjelpe negative konsekvenser av koronapandemien for samfunnet og befolkningen. Samtidig fikk et mindretall på en tredjedel av stortingsrepresentantene muligheten til å oppheve forskrifter gitt etter koronaloven helt eller delvis, også før de trer i kraft.

Dette medlem er av den oppfatning at regjeringen har strukket bruken av koronaloven ut over de rammene Stortinget fastsatte i sin behandling. Derfor støtter ikke dette medlem en forlengelse av loven.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at den koronaloven som ble vedtatt i Stortinget, var annerledes enn det lovforslaget regjeringen la fram. Lovens virketid ble satt til én måned, ikke seks måneder som regjeringen foreslo. Dernest ble det stilt strenge krav til begrunnelsen for forskrifter og presisert at forskriftene ikke kunne bryte med Grunnloven eller innskrenke rettigheter på tvers av Grunnloven, menneskerettsloven og Norges folkerettslige forpliktelser. Kongen i statsråd fikk kun adgang til å endre regelverk knyttet til 62 navngitte lover, og det ble understreket at loven kun skulle komme til anvendelse hvis formålet ikke kunne ivaretas gjennom ordinær lovbehandling i Stortinget. Endelig ble det etablert en ordning hvor et mindretall på en tredjedel av Stortingets medlemmer kunne stanse forskrifter etter koronaloven etter en særskilt prosedyre. Disse medlemmer understreker at Stortingets restriktive fullmaktslov og den tverrpolitiske enigheten om denne var avgjørende for aksept for og oppslutning om en slik lov i det norske samfunnet.

Disse medlemmer er av den oppfatning at en slik krisefullmaktslov var berettiget den første måneden etter Covid-19-utbruddet. Argumentene for å forlenge loven er imidlertid ikke like sterke. Regjeringen legger nå opp til en gradvis normalisering av en rekke samfunnsfunksjoner. Disse medlemmer mener tiden også er inne for å gå tilbake til normalsituasjonen mellom statsmaktene i Norge, nemlig at Stortinget innehar den lovgivende myndighet.

Disse medlemmer vil understreke at man gjennom gjeldende koronalov har fått vedtatt de endringer i lovverket som var mest påtrengende ved selve utbruddet av Covid-19. Til sammen 21 forskrifter er fastsatt med i hjemmel i loven. Disse medlemmer viser til at man i samme tidsrom også har fremmet 11 vanlige lovproposisjoner hvor behandlingen har vist at Stortinget har klart å forene behovet for raske regelendringer med kravet om å fullføre lovgivningsprosessen etter Grunnlovens regler.

Disse medlemmer viser til at forslaget innebærer at koronaloven utløper 27. april 2020, og at det etter denne dato dermed ikke kan gis nye forskrifter med hjemmel i loven.

Disse medlemmer har imidlertid forståelse for ønsket om å videreføre de eksisterende forskriftene som er gitt etter koronaloven, fram til 27. mai 2020.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag til rettsgrunnlag for de eksisterende koronaforskriftene i tråd med dette:

«Midlertidig lov om videreføring av forskrifter gitt med hjemmel i koronaloven skal lyde:

§ 1 Formål og varighet

Forskrifter gitt med hjemmel i midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven) fortsetter å gjelde fram til 27. mai 2020.

Kongen kan helt eller delvis oppheve forskriftene gitt med hjemmel i koronaloven før dette tidspunktet.

Dersom stortingsrepresentanter, som til sammen representerer minst en tredjedel av Stortingets medlemmer, ikke lenger kan støtte en bestemt forskrift, eller deler av en forskrift, og uttrykker dette skriftlig i tråd med vedtatt arbeidsordning i Stortinget, plikter Kongen straks å oppheve de aktuelle bestemmelsene. Vedtaket om opphevelse av forskrift, eller deler av forskrift, skal umiddelbart meddeles Stortinget skriftlig.

§ 2 Lovens ikrafttredelse og opphevelse

Loven trer i kraft straks og oppheves 27. mai 2020.»

Komiteen viser til at Kongen har vedtatt forskrifter hvor mindretallsrettighetene i Stortinget har vært benyttet, og at deler av forskriftene derfor har blitt opphevet. Dette har vært begrunnet med at det ikke var godtgjort at de var nødvendige, eller at de har vært for generelle eller ikke blitt rammet godt nok inn.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke at regjeringen i fortsettelsen må gi gode begrunnelser for hvorfor forskriftene ikke kan fremmes som lovsaker til Stortinget, og at selv ikke en svært rask stortingsbehandling vil være raskt nok for formålet. Flertallet vil videre understreke at forskriftene gitt etter koronaloven må være forholdsmessige og klart avgrenset.

Hensynet til menneskerettigheter må utredes og drøftes særskilt for unntaksforskrifter der dette er relevant. I alle spørsmål som berører arbeidslivets regler, understreker flertallet at regjeringen plikter å involvere partene i arbeidslivet og legge stor vekt på å komme til enighet med disse.

Komiteen mener at bruken av mindretallsrettigheter viser at den balansen Stortinget gjennom lovbehandlingen søkte å oppnå, er ivaretatt.

Komiteen vil vise til at Stortinget i tiden etter at koronakrisen rammet oss, har vist seg i stand til å behandle saker på svært kort tid. En rekke saker er blitt hastebehandlet av Stortinget.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at lovens formål om å «legge til rette for forsvarlige, effektive og forholdsmessige tiltak som er nødvendige for å begrense forstyrrelsen av sentrale samfunnsfunksjoner som følge av Covid-19, og for å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor eller samfunnet for øvrig», langt på vei kan ivaretas gjennom ordinær lovbehandling. Regjeringen må derfor legge til grunn at ordinær lovbehandling skal være regelen, og forberede seg på å få det til.

Flertallet forventer dermed at det i tiden frem mot 27. mai 2020 bare unntaksvis skal gis forskrifter etter denne loven.

Komiteens medlem fra Rødt viser til følgende merknad fra en samlet komité i Innst. 204 L (2019–2020):

«I begrunnelsen som gis for vedtak gjort i medhold av denne lov, skal det utdypes hvorfor det ikke var anledning til å gjøre dette vedtaket gjennom en ordinær behandling i Stortinget. Tidspress og konsekvenser av dette presset vil være viktig å få frem i en slik begrunnelse. Slike begrunnelser må i tillegg være så fyllestgjørende at de står seg i ettertid.»

Dette medlem mener dette ikke har vært tilfelle ved fastsettelsen av flere av forskriftene etter koronaloven, herunder:

• Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 459 om forenklinger og tiltak innenfor justissektoren for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19.

• Forskrift om endring i midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 491 om tilpasninger i lovgivningen om barnehager som følge av utbrudd av Covid-19.

• Forskrift om endring i midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 492 om tilpasningen i lovgivningen om grunnskoleopplæring og videregående opplæring som følge av utbrudd av Covid-19.

• Midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 734 om unntak fra regler om fysisk årsmøte og generalforsamling mv. i eierseksjonssameier, borettslag og boligbyggelag for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19.

• Midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 735 om kompensasjonsytelse til selvstendig næringsdrivende og frilansere som har mistet inntekt som følge av utbrudd av Covid-19.

Dette medlem viser også til høringssvar fra Advokatforeningen om at tiltak i forskrifter fastsatt etter koronaloven «gjennomgående er for vide, for omfattende eller ikke strengt nødvendige som følge av koronasituasjonen».

Det var etter dette medlems syn tilfelle blant annet for de første forskriftene innen utdanningssektoren, fastsatt 27. mars 2020, som gav vide fullmakter langt ut over koronalovens formål, og hvor deler av forskriftene ble opphevet av Stortinget.

Rødt har reservert seg mot deler av flere forskrifter på politisk grunnlag, blant annet innenfor justissektoren og helsesektoren, begrunnet i rettssikkerhet og i å skjerme rus- og psykiatribehandlingen for barn og unge. Dette medlem mener forskrifter med behov for forlengelse burde vært lagt fram som proposisjoner til Stortinget, slik at de kunne gjennomgått ordinær politisk behandling innen koronaloven utløper.

Dette medlem vil peke på at Stortinget har hatt en effektiv behandling av mange saker som følge av koronapandemien. Dette medlem vil samtidig understreke viktigheten av å opprettholde de demokratiske prinsippene for stortingsbehandling framover, og unngå å fravike fastsatt arbeidsordning ut over det absolutt nødvendige.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det er viktig å benytte anledningen til å forbedre loven, også selv om den kun skal gjelde i én ekstra måned. Den endelige versjonen av loven vil skape en viktig basis og presedens for eventuelle senere tilfeller av slike unntakslover. Flertallet viser til høringsinnspill fra blant andre Advokatforeningen og understreker behovet for å styrke rettssikkerhetsgarantiene og avgrense loven på en klarere måte.

Flertallet understreker betydningen av domstolenes kontroll med forvaltningen. Det gjelder ikke minst når forvaltningen gis særlige fullmakter som i loven her. Det var derfor grunn til å ta inn en egen bestemmelse om domstolskontroll i loven § 6. Her ble det også presisert at domstolene etter koronaloven både kan prøve lovligheten av de vedtak som er truffet, og av forskrifter gitt i medhold av loven.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at når dette flertallet nå går inn for ytterligere én måneds forlengelse av loven, er forutsetningen at loven skal brukes med stor forsiktighet i tiden fremover. I lys av dette foreslås et tillegg i § 6 som innebærer en utvidet domstolskontroll for de få nye forskriftene som kan forventes å bli fastsatt etter 27. april. For tiltak truffet i medhold av disse forskriftene vil domstolene kunne prøve både tiltakets forsvarlighet og nødvendighet, herunder dets forholdsmessighet.

Dette flertallet foreslår derfor en ny bestemmelse i § 2 annet ledd og et nytt tredje punktum i § 6.

Dette flertallet foreslår videre en lovteknisk endring i § 4 første ledd.

Dette flertallet fremmer følgende forslag:

Ǥ 2 andre ledd skal lyde:

En midlertidig forskrift kan likevel ikke begrense grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper eller domstolenes uavhengighet.

Nåværende andre til femte ledd blir tredje til sjette ledd.

§ 4 første ledd skal lyde:

Forskrifter fastsatt i medhold av § 2 trer i kraft én dag etter at Stortinget er skriftlig meddelt den nye forskriften, med mindre forskriften blir opphevet etter § 5.

§ 6 nytt tredje punktum skal lyde:

I prøvingen av lovligheten av forskriften kan domstolen prøve både tiltakets forsvarlighet og nødvendighet, herunder dets forholdsmessighet, jf. også § 2.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt støtter disse lovendringene subsidiært, dersom stortingsflertallet velger å forlenge koronalovens virketid til 27. mai 2020.

Komiteen mener det er viktig å se det samlede lovverket for krisesituasjoner i sammenheng, og ber regjeringen evaluere hvordan relevante lover fungerer sammen, og om det bør gjøres endringer for å sikre helhetlig krisehåndtering, rettssikkerhet og demokratisk kontroll.