Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Masud Gharahkhani, Stein Erik Lauvås, Eirik Sivertsen og Siri Gåsemyr Staalesen, fra Høyre, Norunn Tveiten Benestad, Torill Eidsheim, Olemic Thommessen og Ove Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Jon Engen-Helgheim og Helge André Njåstad, fra Senterpartiet, Kari Anne Bøkestad Andreassen og Heidi Greni, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen, og fra Kristelig Folkeparti, Torhild Bransdal, viser til Prop. 47 L (2019–2020).

Komiteen viser til at Kunnskapsdepartementet foreslår endringer i lov 10. juni 2005 om norsk statsborgerskap nr. 51 (statsborgerloven) og lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven).

Bakgrunnen for forslaget er ny personvernforordning i EU (europaparlamentets- og rådsforordning (EU) 2016/679).

Komiteen viser til at formålet med bestemmelsen er å gi statsborgermyndighetene en klar hjemmel for behandling av personopplysninger i statsborgersaker. Statsborgermyndighetenes oppgaver etter statsborgerregelverket forutsetter behandling av personopplysninger om et stort antall utenlandske og norske borgere.

Komiteen mener det er viktig å sikre nødvendige verktøy for en trygg, effektiv og rettferdig saksbehandling i statsborgerskapsspørsmål. Med endringer i både tekniske muligheter og behov er det avgjørende at lovverket på gjeldende område holdes oppdatert. Proposisjonens forslag omhandler i hovedsak endringer med formål om å gi statsborgerskapsmyndighetene nødvendige hjemler for å behandle personopplysninger i statsborgerskapssaker, dette på bakgrunn av EUs nye personvernforordning.

Komiteen viser til høringssvarene der blant annet Advokatforeningen, Jussbuss, Kompetanse Norge, Oslo politidistrikt, Politiets utlendingsenhet, Politidirektoratet (POD), Rettspolitisk forening, Utenriksdepartementet, UDI og Utlendingsnemnda (UNE) støttet forslaget.

Komiteen viser til foreslåtte endringer i introduksjonsloven slik at automatiserte avgjørelser kan benyttes i sammenheng med innhenting og bruk av personopplysninger. Forslaget slik komiteen ser det, endrer kun bestemmelsene slik at automatiserte avgjørelser blir eksplisitt tillatt brukt under eksisterende lovhjemmel og regulert gjennom forskrift.

Komiteen understreker viktigheten av å ivareta individers personvern. Proposisjonens forslag ivaretar disse hensyn i god balanse med de behov aktuelle myndigheter har.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at statsborgerskap er en rettighet, så fremt søkeren oppfyller visse vilkår. Etter hovedregelen i statsborgerloven § 7 stilles det krav om at søkerens identitet er klarlagt, og at søkeren har fylt tolv år. Videre stilles det krav om at søkeren er bosatt i Norge og har til hensikt å forbli bosatt her, og at søkeren har eller fyller vilkårene for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven og har til sammen syv års opphold i Norge i løpet av de siste ti årene. Søkeren må oppfylle kravene om gjennomført norskopplæring og kunnskaper i norsk muntlig og samfunnskunnskap. Søkere som er ilagt straff eller en annen reaksjon for et straffbart forhold, må ha utholdt karenstid.

Flertallet viser til at i mange saker kan vilkårene som stilles for rett til norsk statsborgerskap, avgjøres på grunnlag av enkle, forhåndsdefinerte kriterier. Statsborgersaker, både innvilgelser og avslag, er derfor godt egnet for maskinell behandling. Selv om vilkåret om klarlagt identitet er skjønnsmessig utformet, vil det likevel i mange saker være mulig å ta stilling til også dette vilkåret på bakgrunn av forhåndsdefinerte kriterier som ikke innebærer bruk av skjønn. Avgjørelser som utelukkende er basert på automatisert behandling av personopplysninger, vil ikke kunne bygge på skjønnsmessige lov- eller forskriftsvilkår, med mindre avgjørelsen er utvilsom. Søkere skal gis rett til manuell overprøving av avgjørelsen, og dette vil gjelde klagebehandlingen både i Utlendingsdirektoratet og i Utlendingsnemnda. Utlendingsdirektoratet skal også foreta jevnlige manuelle kontroller av bruken av automatiserte avgjørelser, og både positive og negative vedtak skal kontrolleres.

Flertallet viser til at det i forordningen artikkel 22 ikke skilles mellom helautomatiserte avgjørelser som gjelder voksne og barn. Det følger imidlertid av fortalepunkt 38 at barns personopplysninger fortjener et særlig vern, ettersom barn kan være mindre bevisste på aktuelle risikoer, konsekvenser og garantier samt på de rettigheter de har når det gjelder behandling av personopplysninger.

Artikkel 29-gruppen, som var forløperen til Personvernrådet, har i «Guidelines on Automated individual decision-making and Profiling» uttalt at det ikke eksisterer et absolutt forbud mot helautomatiserte avgjørelser som gjelder barn, men at det bør utvises forsiktighet.

Hensynene bak fortalepunkt 38 og Personvernrådets anbefaling vil ikke i like stor grad gjøre seg gjeldende for barn i statsborgersaker. For det første vil det ofte være den som har foreldreansvaret, eller vergen som opptrer på vegne av barnet overfor myndighetene, og det legges til grunn at de foresatte vil ivareta barnets rettigheter og friheter. For det andre vil adgangen til å bruke automatiserte avgjørelser være begrenset til saker som først og fremst baserer seg på objektive kriterier og avgjørelser som ikke inneholder skjønnsmessige vurderinger. Barn vil i denne sammenhengen ikke være mer sårbare enn andre søkere. Barn vil ofte også søke om norsk statsborgerskap sammen med sine foreldre, og det vil være hensiktsmessig at sakene kan behandles samlet.

Flertallet mener at utdypende bestemmelser for å klargjøre hjemmelsgrunnlaget egner seg best i forskriftsform, da utformingen kan bli både detaljert og omfangsrik. Videre er den foreslåtte strukturen i statsborgerregelverket tilsvarende som for utlendingsregelverket, og disse bør være like. Som Utlendingsnemnda påpeker i sitt høringsinnspill, kan det skape unødvendig tvil om forståelsen dersom bestemmelsene ikke er likelydende der de kan være det.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet er enig i at bruk av automatiserte avgjørelser kan innebære både økt effektivitet og bedre ressursutnyttelse. Utfallet av en søknad om norsk statsborgerskap har store konsekvenser for søker, og det stiller store krav til rammene for slike beslutninger.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, påpeker at for å ivareta tilliten til offentlig forvaltning og for å sikre at teknologiens muligheter kan utnyttes effektivt, er det avgjørende å legge til grunn åpenhet, pålitelighet og etterprøvbarhet, både når det gjelder automatiserte beslutninger og automatiserte beslutningsgrunnlag som har vesentlig betydning for de det gjelder.

Flertallet viser til forslag i Innst. 460 S (2016–2017):

«Stortinget ber regjeringen om å legge frem et forslag som sikrer åpenhet om algoritmer som gir grunnlag for beslutninger som har vesentlig betydning for enkeltindivider eller samfunnet. Forslaget bør vurdere behovet for og hvem som eventuelt bør sertifisere og kontrollere slike algoritmer.»

Flertallet savner en klargjøring av krav til åpenhet og hvem som har ansvar for å kontrollere grunnlaget for de automatiske beslutningene. Slik kontroll er av stor betydning, både for å sikre pålitelige og korrekte beslutninger og for å sikre at mer avansert automatisering i fremtiden ikke reproduserer systematiske skjevheter i de historiske manuelle beslutningene, såkalt algoritmisk diskriminering.

Flertallet viser til at Nasjonal strategi for kunstig intelligens etablerer gode etiske prinsipper for bruk av kunstig intelligens, men at dette må følges opp i praktisk handling i forvaltningen. Flertallet viser til at å få på plass disse rammer fra starten av også vil bidra til at den nødvendige tilliten og rammene er på plass for å kunne utnytte mer avansert teknologi i fremtiden.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er enig i at bruk av automatiserte avgjørelser kan innebære både økt effektivitet og bedre ressursutnyttelse, og støtter forslaget om en hjemmel for bruk av automatiserte avgjørelser etter introduksjonsloven, siden noen av de avsluttende prøvene i norsk og samfunnsfag sensureres av et automatisk system og resultatet derfor kan utgjøre en automatisert avgjørelse. Dette gjelder flervalgsprøver og andre prøver der det kun er ett riktig svar. Når det gjelder forslaget om bruk av automatiserte avgjørelser i statsborgerskapssaker, støtter ikke dette medlem det.

Utfallet av en søknad om norsk statsborgerskap har store konsekvenser for søker, og det er da avgjørende at automatiserte avgjørelser knyttes til spesifikke og angitte saksporteføljer i lovs form, ikke til en fullmakt til å avgjøre hvilke saker dette skal omfatte i forskrift. Dette medlem er enig i innvendingene som har kommet fra enkelte høringsinstanser om at vilkårene om at behandlingen må være «forsvarlig», og at «avgjørelsen ikke inneholder skjønnsmessige vurderinger», er for vag. En avgrensning kan for eksempel være at automatiserte avgjørelser bare brukes ved innvilgelser, og, som flere høringsinstanser har påpekt, at det må kreves manuell gjennomgang av alle avslag.

Dette medlem mener at alle vedtak som berører barn, må behandles manuelt. Dette medlem understreker at barn har egne rettigheter, og viser også til at det i fortalepunkt 71 fremgår at helautomatiserte avgjørelser, inkludert profilering, ikke bør gjelde barn. Regjeringens svar på dette er at dette ikke i så stor grad gjør seg gjeldende for barn i statsborgerskapssaker, og viser til at det ofte vil være den som har foreldreansvaret, eller vergen som opptrer på vegne av barnet overfor myndighetene, og den legger til grunn at de foresatte vil ivareta barnets rettigheter og friheter.

Dette medlem viser til at Utlendingsdirektoratet i sin høringsuttalelse uttaler at selv om enkelte bestemmelser og vilkår i statsborgerskapsregelverket er skjønnsmessig utformet, vil det likevel være mulig å avgjøre enkeltsaker på bakgrunn av forhåndsdefinerte kriterier som ikke innebærer bruk av skjønn. Dette understreker igjen betydningen av at hvilke saker som det kan tas i bruk automatiserte avgjørelser i, må være definert i lovs form for å sette klare grenser. Regjeringen viser også til at hjemmelen for automatiserte avgjørelser kan omfatte saker som er underlagt vilkår som er formulert skjønnsmessig, og trekker fram vilkåret om klarlagt identitet som eksempel og uttaler:

«For eksempel gir vilkåret om klarlagt identitet i statsborgerloven § 7 først ledd bokstav a og statsborgerforskriften kap 1, i flere henseender rom for skjønn. Like fullt vil man ofte kunne ta stilling til vilkåret på bakgrunn av objektive kriterier, slik som at søkeren har fremlagt gyldig pass fra bestemte land, og at saken ikke inneholder inkonsistente registreringer av identitet. Hjemmelen for automatiserte avgjørelser bør også omfatte slike saker såfremt behandlingen er forsvarlig.»

Det er mange skjønnsmessige vurderinger i forskriftsbestemmelsene om klarlagt identitet, som «åpenbart at de fremlagte dokumentene viser søkers riktige identitet» (statsborgerforskriften § 1-1) eller som i unntaket i forskriften § 1-2 om at «søkeren hadde berettiget grunn til å forlate hjemlandet uten originalt pass med tilstrekkelig notoritet …». Dette medlem mener det ikke hjelper at departementet viser til at alle klager skal behandles manuelt, og mener forslaget fra regjeringen må avgrenses mye mer enn det regjeringen legger opp til når det gjelder hvilke saker som kan underlegges automatisert behandling, og at vilkårene for bruk av automatiserte avgjørelser bør fremgå av statsborgerloven, ikke forskriften. Det bør også gå frem av loven at alle klager skal behandles manuelt.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et lovforslag med vilkår for bruk av automatiserte avgjørelser i statsborgerskapssaker der vilkårene og hvilke saksporteføljer dette skal gjelde er klart definert og avgrenset i statsborgerloven. Det må også gå klart frem av loven at påklaget vedtak skal være underlagt manuell klagebehandling.»

«I statsborgerloven gjøres følgende endring:

Ny § 29 a skal lyde:

§ 29 a Behandling av personopplysninger

Organene nevnt i § 2 kan behandle personopplysninger, herunder personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10, når dette er nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her.

Kongen kan gi forskrift om behandlingen, blant annet om formålet med behandlingen, behandlingsansvar, hvilke personopplysninger som kan behandles, hvem det kan behandles personopplysninger om, adgangen til viderebehandling, utlevering, registerføring og tilgang til registre.»