Bakgrunn

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag for Stortinget om at fylkeskommunenes rett til selv å avgjøre opptaksmodell for videregående opplæring tas inn i opplæringslova.»

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jorodd Asphjell, Martin Henriksen, Nina Sandberg og Torstein Tvedt Solberg, fra Høyre, Marianne Synnes Emblemsvåg, Kent Gudmundsen, Turid Kristensen og Mathilde Tybring-Gjedde, fra Fremskrittspartiet, lederen Roy Steffensen og Hanne Dyveke Søttar, fra Senterpartiet, Marit Arnstad og Marit Knutsdatter Strand, fra Sosialistisk Venstreparti, Mona Fagerås, fra Venstre, Guri Melby, og fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, viser til representantforslaget. Kunnskaps- og integreringsminister Trine Skei Grande har uttalt seg om forslaget i brev til komiteen av 18. februar 2020. Brevet følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteen avholdt åpen høring i saken onsdag 12. februar 2020.

Komiteen viser til Granavolden-plattformen, hvor Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti kom til enighet om følgende punkt:

«Utrede ulike modeller for fritt skolevalg som sikrer elevenes rett til å velge skole og som ivaretar hensynet til en desentralisert skolestruktur.»

Dette var utgangspunkt for en skriftlig høring som regjeringen varslet 22. august 2019. Høringen «Fritt skolevalg – høring om forslag til endringer i forskrift til opplæringsloven kapittel 6» ble avsluttet 31. desember 2019, og Utdanningsdirektoratet mottok 137 svar.

Komiteen understreker at det i dag er opp til fylkeskommunene å bestemme om inntaket til videregående opplæring skal gjennomføres ved fritt skolevalg i hele fylket, innenfor fastsatte inntaksområder eller ved inntak etter nærskoleprinsippet. I representantforslaget tas det sikte på å bevare fylkenes mulighet til selv å bestemme opptaksmodeller for videregående skole. Regjeringens høringsforslag til endring av opptaksmodeller pekte på to alternative forslag hvor begge legger opp til fritt skolevalg, enten ved at det gjelder for hele fylket eller ved at man deler fylket inn i flere inntaksregioner.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at ved fritt skolevalg kan alle elevene søke seg til de videregående skolene de selv ønsker å gå på, uavhengig av hvor de bor eller hvor skolene ligger. Det er elevenes karakterer som avgjør hvilken skole de blir tatt inn på. For elever som er bosatt i fylkeskommuner som ikke har fritt skolevalg, er bosted avgjørende for hvilke videregående skoler de har mulighet til å søke seg til. I 2019 var det ni fylker som praktiserte fritt skolevalg i hele fylket, fem som hadde fritt skolevalg innenfor fastsatte inntaksområder, og fire som hadde inntak etter et nærskoleprinsipp.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at hvordan man organiserer inntak til videregående skole, og hvordan skolestrukturen skal se ut, er et av de viktigste virkemidlene fylkene rår over når de skal utforme et skoletilbud til beste for elever, lokalsamfunn og arbeidsliv i sine regioner. Regjeringens forslag om såkalt fritt skolevalg vil i praksis forby andre måter å organisere opptak til videregående på. Disse medlemmer mener fylkene selv best kan avgjøre inntakssystem for videregående opplæring og skolestruktur i sitt fylke, og vil advare mot at statlige myndigheter skal påtvinge fylkene én sentral modell. Disse medlemmer viser til at det i høringene som er gjennomført av både Utdanningsdirektoratet og utdannings- og forskningskomiteen, har kommet fram stor og entydig motstand mot regjeringens forslag.

Disse medlemmer vil påpeke at såkalt «fritt skolevalg» innebærer at opptaket er karakterbasert, og at elevene derfor konkurrerer om skoleplass på bakgrunn av karakterer.

Disse medlemmer mener debatt om inntakssystemet og skolestruktur er sunt og nødvendig. Denne diskusjonen bør etter disse medlemmers mening åpenbart avgjøres lokalt, slik at systemene best kan tilpasses behov, elevgrunnlag og næringsstruktur i de ulike regionene. Det er etter disse medlemmers oppfatning legitimt å argumentere for ulike inntaksordninger, eksempelvis karakterbasert inntak, men disse medlemmer ser det som særdeles uklokt å sentralisere slike beslutninger til regjeringskvartalet. Gode inntakssystemer i videregående skole vil måtte balansere mellom ulike hensyn, som elevenes valg, søkning til skolene, tilgang på lærerkrefter, arbeidslivets rekrutteringsbehov, ønsker for å opprettholde spredt bosetning og fylkenes økonomi. En sentralt pålagt modell for såkalt «fritt skolevalg» vil være rigid og frata fylkene nødvendig fleksibilitet. Dette kan gi negative konsekvenser i form av økt segregering og økte forskjeller og nedbygging av linjer eller skoler. Dette vil særlig kunne skje i distriktsfylker som har satset på å opprettholde en desentralisert skolestruktur.

Disse medlemmer finner det oppsiktsvekkende at det er nødvendig å minne regjeringspartiene og Fremskrittspartiet om at Norges fylker ikke er likt skrudd sammen, og at én sentralt bestemt løsning ikke alltid passer alle. Organiseringen av videregående skole er et eksempel på dette, der lokale forskjeller gjør det nødvendig å tilpasse virkemidlene til situasjonen og behovene i regionen.

I sin høring peker regjeringen på to alternative modeller for inntak: Det første alternativet er at fylkene skal kunne velge mellom fritt skolevalg i hele fylket og å dele inn fylket i flere inntaksregioner som gir «reelt fritt skolevalg». Dette innebærer at søkerne må kunne velge mellom minst to skoler med samme utdanningsprogram i hver inntaksregion. Disse medlemmer vil påpeke at ingen av de foreslåtte modellene fra regjeringen realistisk lar seg gjennomføre i alle fylker uten store konsekvenser for enten fylkets økonomi eller skolestruktur. Mange fylker har valgt å bruke ressurser på en desentralisert skolestruktur. Regjeringens forslag vil være en direkte trussel mot en slik desentralisert struktur, siden erfaringer viser at flere elever vil søke seg til byene ved karakterbasert opptak, og distriktsskoler vil få svikt i sitt elevgrunnlag.

Dersom regjeringen vil tvinge alle fylker til én ordning, kan det føre til at mange som sliter på skolen, blir tvunget til å flytte hjemmefra for å kunne ta videregående opplæring. Frafallet er høyt blant elever som er borteboere, og terskelen for å fullføre videregående skole heves hvis en elev i tillegg må flytte til en ny og ukjent plass fordi det var der eleven fikk skoleplass.

Det er etter disse medlemmer viktig at også debatten om inntaksordninger baserer seg på et godt forskningsgrunnlag, inkludert om effekten av karakterbasert skolevalg. Ifølge professor ved NTNU Cecilie Rønning Haugens forskningsrapport om konsekvensene av fritt skolevalg, i Oslo, er de fleste som benytter seg av fritt skolevalg såkalt privilegerte foreldre og elever, og disse finner sammen. Haugen viser også til forskning som har dokumentert at fritt skolevalg og resultatstyring bidrar til å forsterke forskjellene mellom skolene i Oslo. En doktorgradsavhandling fra Ingvil Bjordal viser at markedsretting i Oslo-skolen forsterker sosiale og etniske forskjeller og gir A- og B-skoler. OECD peker på at fritt skolevalg kan være særlig problematisk for allerede sårbare elever.

Disse medlemmer vil også vise til høringsinnspillet til forsker Astrid Marie Jorde Sandsør ved NIFU, der NIFUs oppsummering av egen forskning om «fritt skolevalg» ikke gir en entydig konklusjon om effektene av modellen, men på den ene siden hevder at «friere skolevalg fører sannsynligvis til bedre elevprestasjoner, eller i alle fall ikke til at elevprestasjonene reduseres». Samtidig sier NIFUs oppsummering at friere skolevalg fører til «økt segregering, både etter evne, sosial bakgrunn og etnisitet, som kan være uheldig for elever, skole og nærmiljø». Disse medlemmer viser videre til at Sandsør under komiteens høring fikk spørsmål om NIFU på bakgrunn av sin forskning ville anbefale en bestemt inntaksmodell, der Sandsør uttalte at NIFU ikke hadde tatt stilling til dette.

Disse medlemmer mener disse forskningsfunnene er interessante, og at fylkeskommunene er fullt i stand til å vurdere denne og annen forskning når de arbeider med inntaksmodeller i sine regioner.

Ved innføringen av regionreformen har regjeringen argumentert med økt lokaldemokrati. Da er det etter disse medlemmers oppfatning paradoksalt at regjeringen allerede før de nye fylkene var slått sammen, foreslo å overstyre det lokale selvstyret og tvinge fylkene til å styre skolen på en måte de selv ikke ønsker. Dette er slik disse medlemmer ser det, å frata fylkene myndighet, selv om regionreformen skulle føre til mer ansvar og flere oppgaver.

Disse medlemmer viser til høringsinnspillet fra KS, hvor det betviles om regjeringen i det hele tatt har hjemmel til å gjennomføre den foreslåtte forskriftsendringen. KS påpekte at innføringen av en statlig ordning for karakterbasert opptak i fylkeskommunene bryter med intensjonene i både kommuneloven, statens egne retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren, samt kvalitetsavtalen mellom regjeringen og KS.

Videre vises det til et skriftlig spørsmål til kunnskapsministeren fra representanten Mona Fagerås om hvorvidt det faktisk finnes hjemmel i lovverket for å endre forskriften slik regjeringen har ønsket (Dokument nr. 15:1011(2019–2020)). I sitt svar av 27. februar 2020 understreket kunnskaps- og integreringsminister Trine Skei Grande at det trolig ikke er en ubegrenset adgang for Kunnskapsdepartementet til å pålegge fylkeskommunene bestemte inntaksordninger. Videre i svaret viser kunnskapsministeren til at en eventuell forskriftsendring skal vurderes opp mot arbeidet med regjeringens stortingsmelding om videregående opplæring og ny opplæringslov, og at departementet i dette arbeidet skal «vurdere om lovhjemmelen bør justeres for å tydeliggjøre at det kan gis nasjonale forskriftsregler om fylkenes inntakssystemer». Disse medlemmer forstår kunnskapsministerens svar som at en beslutning om en mulig statlig overprøving av fylkenes inntakssystemer ligger lenger frem i tid enn først antatt.

Disse medlemmer mener at avklaringen fra kunnskaps- og integreringsminister Trine Skei Grande bør få konsekvenser for regjeringens konklusjon i saken. I stedet for å «vurdere om lovhjemmelen bør justeres» bør regjeringen etter disse medlemmers oppfatning skrinlegge hele forslaget som har møtt massiv motstand i høringsrundene. Norge er et langstrakt land med store lokale forskjeller, og det er disse medlemmers oppfatning at gode løsninger for skoler og elever bestemmes best lokalt. Disse medlemmer merker seg konsekvensene av denne avklaringen, som bl.a. er at det rødgrønne byrådet i Oslo kan fortsette arbeidet med å finne gode og rettferdige løsninger som vil dempe forskjellene i Osloskolen.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag for Stortinget om at fylkeskommunenes rett til selv å avgjøre opptaksmodell for videregående opplæring tas inn i opplæringslova.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti viser til Granavolden-erklæringen, hvor regjeringen ønsker å sikre at alle elever, uansett hvilket fylke de bor i, får større mulighet til å velge hvilken videregående skole de vil gå på, og at man skal sikre denne rettigheten innenfor en modell som samtidig tar hensyn til de ulike forutsetninger som finnes i de ulike regionene. Målet er at beslutningen om skole- og programvalg flyttes nærmest mulig dem det gjelder – elevene selv.

Disse medlemmer viser til at regjeringen har utredet ulike modeller som sikrer elevenes rett til å velge skole, og at regjeringen har sendt forslag til to ulike modeller for fritt skolevalg på høring. Begge modellene gir lokalpolitikerne mulighet til å lage egne inntaksområder og ta lokale hensyn. Disse medlemmer mener at et inntakssystem bør bidra til å oppfylle flere av regjeringens målsettinger som å motvirke sosial segregering og regjeringens mål om at ni av ti skal fullføre videregående. Disse medlemmer er opptatt av å lytte til de utfordringene som høringsinnspillene har pekt på, og mener at det er nødvendig å finne en innretning som ivaretar elevenes valgfrihet i så stor utstrekning som mulig samtidig som man sikrer at ingen elever får for lang reisevei, og ivaretar hensynet til en desentralisert skolestruktur og gir næringslivet den kompetansen det har behov for.

Disse medlemmer viser til at ved opptaket til videregående skole i 2019 hadde ni av fylkene fritt skolevalg i hele fylket, og i fem fylker var det fritt skolevalg innenfor fastsatte inntaksregioner. Bare fire fylker hadde inntak etter nærskoleprinsippet, noe som innebar at 40 000 elever ikke hadde samme valgfrihet som elevene i resten av landet og måtte søke seg til den skolen fylkespolitikerne hadde besluttet. Disse medlemmer vil peke på at statistikken tyder på at det ikke er klare sammenhenger mellom inntaksordningen og om elevene får oppfylt sitt førsteønske. Det vises også til at fylker med både få innbyggere og spredt bosetting praktiserte fritt skolevalg, og at hensynet til desentralisert skolestruktur ble ivaretatt også i disse fylkene. Disse medlemmer viser videre til at eksempelvis tidligere Akershus og Hordaland fylkeskommuner, som begge hadde en form for fritt skolevalg, hadde ordninger som sikret at ingen elever fikk for lang reisevei, enten ved å sette av et visst antall plasser til fordeling etter andreopptaket for å oppnå dette eller ved å åpne for unntak for å sikre at ingen ville få urimelig lang reisevei eller måtte flytte på hybel.

Disse medlemmer vil peke på at det kan være mange grunner til at en elev vil velge en annen skole enn nærskolen. Kanskje har eleven et ønske om å kunne velge et spesielt utdanningstilbud på en spesifikk skole. Eller kanskje ønsker eleven å bryte ut av et miljø eleven ikke trives i, og heller vil begynne på en annen skole for å starte om igjen med blanke ark, finne nye venner og få et nytt nettverk.

Disse medlemmer vil påpeke at elevenes rettigheter er en grunnleggende verdi, og at det bør være elevenes fremtidsønsker som avgjør hvilken skole eleven kan søke seg til – ikke foreldrenes bostedsadresse. Disse medlemmer avventer derfor gjennomgangen av de innkomne høringsinnspillene og regjeringens videre behandling av denne saken og ser frem til at regjeringen finner en innretning på fritt skolevalg i hele landet som ivaretar hensynet til både elevenes reisevei, en desentralisert skolestruktur og næringslivets behov.

Disse medlemmer vil vise til at der det er flere søkere enn plasser i et utdanningsprogram i videregående skole, vil elevene konkurrere om inntak basert på karakterer. Dette gjelder både ved fritt skolevalg og inntak basert på nærskoleprinsippet. Disse medlemmer er for øvrig godt kjent med at Norge er et langstrakt og variert land, og minner om at regjeringens forslag til modeller for fritt skolevalg tar hensyn til at det vil være behov for lokale tilpasninger gjennom muligheten for inndeling i inntaksregioner, noe som ivaretar hensynet til en desentralisert skolestruktur. Som det også vises til i disse partienes øvrige merknader, mener disse medlemmer at det er nødvendig å finne en innretning som ivaretar elevenes valgfrihet i så stor utstrekning som mulig samtidig som man for øvrig sikrer at ingen elever får for lang reisevei, og at næringslivet får den kompetansen det har behov for.

Disse medlemmer vil også vise til at det ikke er slik at innføring av fritt skolevalg fører til at flere elever må flytte hjemmefra for å gå på videregående skole. I tidligere Finnmark fylke ble det for eksempel færre borteboere etter at fylket innførte fritt skolevalg i 2012. Lokale tilpasninger vil kunne sikre at elever ikke får for lang reisevei eller må flytte på hybel.

Disse medlemmer mener at forskning på fritt skolevalg i Oslo, slik Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til, ikke uten videre kan sies å være allmenngyldig for alle landets kommuner, og vil peke på at forsker ved NIFU Astrid Marie Jorde Sandsørs høringsinnspill baserte seg både på internasjonal og nasjonal forskning.

Disse medlemmer vil også vise til at kunnskaps- og integreringsminister Trine Skei Grande i sitt svar på skriftlig spørsmål fra representanten Mona Fagerås viste til at det var Oplæringslovutvalget som hadde pekt på at det trolig ikke er en ubegrenset adgang til å pålegge fylkeskommunene bestemte inntaksordninger – dette var ikke en understrekning fra kunnskapsministeren. Disse medlemmer finner det riktig at forslagene vurderes i lys av høringsinnspillene og Granavolden-plattformen og opp mot arbeidet med regjeringens stortingsmelding om videregående opplæring og ny opplæringslov, samt at det i arbeidet også vurderes om lovhjemmelen bør justeres for å tydeliggjøre at det kan gis nasjonale forskriftsregler om fritt skolevalg.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har som mål å flytte makt og avgjørelser nærmest mulig den som må leve med konsekvensene av en avgjørelse. Skoletiden er av stor betydning for hvordan man gjør det senere i livet. Disse medlemmer mener derfor det burde være en selvfølge at man får velge sin egen skole. Elevenes rett til selv å bestemme hvilken videregående skole de vil gå på, er viktigere enn fylkespolitikernes rett til å bestemme opptaksmodell. Fritt valg av skole flytter makten over til den som bruker tjenesten, og bort fra politikerne, og sikrer at elevene får reell mulighet til å komme inn på den skolen de ønsker, uavhengig av deres økonomiske bakgrunn.

Disse medlemmer viser til høringsinnspillet til forsker Astrid Marie Jorde Sandsør ved NIFU. I notatet slås det ganske entydig fast at fritt skolevalg har positiv effekt på skoleresultatene og fører til høyere gjennomføringsgrad. Fritt skolevalg fører også til bedre resultater i grunnskolen, både for eksamens- og standpunktkarakterer.

Disse medlemmer påpeker at elever er forskjellige og har ulike utgangspunkt, målsettinger og kvaliteter, og at det finnes et mangfold av skoler med ulik profil, beliggenhet og organisering. Disse medlemmer mener derfor at det er et viktig prinsipp at elevene selv bør få kunne velge den skolen som passer dem best. Disse medlemmer finner det naturlig at inntaket baseres på karakterer, som er noe elevene kan påvirke selv. Dette vil kunne oppmuntre til ekstra innsats, og alle elever gis mulighet til å velge gode skoler, uavhengig av hvor de bor, og uavhengig av foreldrenes status og inntekt.

Disse medlemmer merker seg videre seg at segregering er et problem også i norsk skole, og at det er sammensatte årsaker til dette. Forskningen viser at ressurssterke familier søker seg vekk fra uønskede skoler, og at ressurssterke familier kan flytte til områder med bedre skoler. Fritt skolevalg gir familier som ikke er økonomisk ressurssterke nok til å flytte, en mulighet til å få barna sine inn på andre skoler enn dem som finnes i nærmiljøet. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at alle familier, uansett bakgrunn og sosial status, bør ha mulighet til å velge det beste for sine barn.

Disse medlemmer vil videre understreke betydningen av flere tiltak enn inntaksordningen for å ivareta målet om økt gjennomføring av videregående opplæring for elevene.

Disse medlemmer erkjenner at fritt skolevalg ikke er perfekt, men at det er den klart mest rettferdige løsningen. Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre at fylkeskommunene har plikt til å sørge for at alle elever som søker videregående skole, skal ha reelt fritt skolevalg, enten i hele fylket eller i inntaksregioner, og at endringene trer i kraft høsten 2021.»