Sammendrag

Nærings- og fiskeridepartementet fremmer i proposisjonen forslag til lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden. Bakgrunnen for forslaget er Stortingets anmodningsvedtak 28. mai 2018, i forbindelse med behandlingen av Dokument 8:170 S (2017–2018) om balansert makt i verdikjeden for mat og dagligvarer. Stortinget ba regjeringen «fremme forslag til lov om god handelsskikk med tilsyn som innehar selvstendig beslutningskompetanse, men tilsynsalternativer kan utredes».

Lovforslaget bygger på anbefalingene i NOU 2013:6 God handelsskikk i dagligvarekjeden av 30. april 2013. Utredningen ble sendt på høring i 2013, og høringsuttalelsene til denne ble vurdert i departementets høringsnotat våren 2019. Dagligvareutvalget ble nedsatt på bakgrunn av funnene og anbefalingene fra det såkalte Matkjedeutvalget i NOU 2011:4 Mat, makt og avmakt – om styrkeforholdene i verdikjeden for mat.

Lovforslaget legger til rette for effektive forhandlinger og kontrakter mellom dagligvareleverandører og -kjeder for å bidra til mer samfunnsøkonomisk effektive løsninger. Overskuddet kan deretter videreføres til forbrukerne gjennom konkurranse mellom dagligvarekjedene. Med andre ord vil både næringsdrivende og forbrukere kunne ha fordeler av at loven innføres.

Med «dagligvarer» forstår departementet matvarer og andre nærings- og nytelsesmidler, dyremat, vaske- og rengjøringsmidler, toalettartikler, husholdningsvarer av papir og plast og liknende. Dagligvaremarkedet i Norge har et betydelig omfang. Tall for 2018 fra Nielsen Norge viser at omsetningen på detaljistnivå ble anslått til rundt 176 mrd. kroner.

Kapittel 2 i proposisjonen inneholder en nærmere beskrivelse av bakgrunnen for lovforslaget.

I kapittel 3 i proposisjonen behandles forholdet til annen relevant regulering. De fleste av de forholdene som omfattes av lovforslaget, er allerede omfattet av annen regulering. Lovforslaget endrer ikke gjeldende lover og regler som gir rammer for samarbeid mellom leverandører og videreforhandlere, her kalt vertikalt samarbeid, men vil være et supplement underlagt offentligrettslig håndheving. Lovforslaget er derfor, i motsetning til gjeldende rett, ikke avhengig av at kontraktspartene selv tar initiativ til håndheving. Spørsmålet om eventuell gjennomføring av EU-direktivet om urimelig handelspraksis i matkjeden drøftes også i dette kapitlet.

I kapittel 4 til 6 i proposisjonen gjennomgås alle bestemmelsene i lovforslaget. Mens kapittel 4 omhandler de innledende bestemmelsene om formål og virkeområde, behandles de materielle bestemmelsene om kravet til god handelsskikk i kapittel 5. Bestemmelser om håndhevingen av loven, om klage og domstolsbehandling, samt de avsluttende bestemmelsene (forskriftshjemmel, ikrafttredelse og overgangsregler), omtales i kapittel 6.

Det fremgår av lovforslaget § 1 at formålet med loven skal være å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser og ivaretakelse av forbrukernes interesser. Dette skal oppnås gjennom å stille krav til vertikale kontrakter mellom næringsdrivende og partenes adferd i forhandlinger innenfor dagligvarebransjen. Formålet er ikke å fremme næringsinteresser, men å effektivisere samarbeid i kontraktsforhold mellom leverandører og videreforhandlere på en måte som skal kunne gi gevinster som også kommer forbrukerne til gode gjennom vanlige markedsmekanismer.

Lovforslaget § 2 gjelder lovens virkeområde. Bestemmelsen slår fast at loven gjelder for forhandlinger og avtaler om leveranser av dagligvarer som er ment for videresalg til forbruker. Loven omfatter ikke hele verdikjeden, men gjelder handel mellom leverandører og videreforhandlere/detaljister. Dagligvaregrossisters videresalg til storhusholdningsvirksomhet som for eksempel kantine, hotell og restaurant omfattes også. Loven regulerer derimot ikke salg til forbrukere. Den gjelder heller ikke avtaler mellom primærprodusenter og industriaktører.

Lovforslaget § 3 inneholder en generalklausul som slår fast at det ikke skal foretas handlinger som strider mot god handelsskikk i forretningsforhold mellom næringsdrivende i dagligvarebransjen. Bestemmelsen angir også hvilke prinsipper god handelsskikk skal være basert på. Disse prinsippene er redelighet, forutberegnelighet og lojalitet. Bestemmelsen må leses i sammenheng med de etterfølgende særbestemmelsene, som gir eksempler på typer adferd som vil være i strid med disse prinsippene. Generalklausulen for god handelsskikk skal bidra ved tolkningen av de etterfølgende særbestemmelsene, men står også på egne ben og kan anvendes selvstendig.

Særbestemmelsene som presiserer typetilfeller som vil være i strid med god handelsskikk, fremgår av lovforslaget §§ 4 til 10.

Lovforslaget § 4 regulerer partenes krav på opplysninger ved forhandlinger og gjennomføring av avtaler om leveranser av dagligvarer. Hver av partene skal legge frem opplysninger som de kjenner til, og som de har grunn til å tro er av betydning for den annen part. Det kan være tale om opplysninger som er avgjørende for om avtalen i det hele tatt skal inngås, eller for innholdet i avtalen, for eksempel forhold som har betydning for vurdering av risiko. Opplysningsplikten gjelder ikke informasjon som partene har en berettiget grunn til å holde hemmelig. Bestemmelsen skal redusere risikoen for at avtalene er ubalanserte fordi partene har vesentlig ulik tilgang til informasjon.

Lovforslaget § 5 gir vern for investeringer eller andre tiltak som er foretatt i forståelse med den andre parten. Bestemmelsen skal motvirke at aktører utnytter den ubalansen i forholdet som kan oppstå som følge av slike investeringer, til å presse gjennom mer fordelaktige vilkår.

Lovforslaget § 6 nedfeller et krav til skriftlighet og klarhet. Dette er et formkrav som innebærer at vesentlige elementer må være nedfelt i avtalen mellom partene og ikke ensidig kan endres av én part. Formålet er å skape forutsigbarhet og notoritet i avtaleforholdet.

Lovforslaget § 7 slår fast at avtalen skal regulere ansvaret for svinn og kundereklamasjoner. Kommunikasjon mellom partene om hvilken risiko de tar på seg, vil presumptivt føre til en mer effektiv risikofordeling enn det som synes å være tilfellet i dag.

Lovforslaget § 8 gjelder delisting av produkter og oppsigelse av avtaleforholdet. Delisting innebærer at kjedene fjerner enkelte varer fra sortimentet. En part står fritt til selv å bestemme sitt varesortiment, men formkravene i bestemmelsen må oppfylles. Det skal avtales frister for varsling av delisting og oppsigelse. Delisting skal begrunnes skriftlig når en avtalepart krever det.

Lovforslaget § 9 nedfeller et vern mot etterligninger, for eksempel i forbindelse med forhandlerens utvikling av egne merkevarer i konkurranse med leverandørens produkter. Bestemmelsen rammer etterligninger som må anses som en urimelig utnyttelse av en annens innsats eller resultater og fører med seg fare for forveksling.

Lovforslaget § 10 slår fast at ingen parter må benytte ord eller handlinger som kan fremkalle alvorlig frykt, for eksempel trusler om utilbørlige represalier eller spredning av usann informasjon. Bestemmelsen adresserer påstander om en «fryktkultur» i bransjen.

Reglene om håndheving er nedfelt i lovforslaget §§ 11 til 19. Det foreslås opprettet et nytt faglig uavhengig og selvstendig offentlig tilsyn (Dagligvaretilsynet), som samlokaliseres med Forbrukertilsynet når dette etableres i Grenlandsområdet innen 1. januar 2021. I lovforslaget § 11 foreslås bestemmelser for å sikre Dagligvaretilsynets uavhengighet i saksbehandlingen.

Dagligvaretilsynet vil være helt avhengig av å få informasjon fra markedsaktørene og andre som har tilgang til opplysninger av interesse. Tilsynets fremste virkemiddel for å få tilgang til informasjon som er nødvendig for å håndheve loven, er lovens bestemmelse om opplysningsplikt. Enhver har plikt til å gi Dagligvaretilsynet de opplysninger som tilsynet krever for å kunne utføre sine oppgaver etter loven, jf. forslaget § 12. En annen viktig kilde til informasjon vil være tips fra foretak eller personer om mulige overtredelser av loven. Etter forslaget § 13 har Dagligvaretilsynet taushetsplikt om identiteten til aktører som gir tilsynet tips om adferd som er i strid med loven. Bakgrunnen for forslaget er at frykt for represalier eller andre negative virkninger ikke skal hindre foretak eller personer med informasjon om overtredelser i å dele disse med Dagligvaretilsynet.

Dagligvaretilsynet foreslås gitt et vidt spekter av virkemidler for å oppnå etterlevelse av loven. Departementet foreslår at Dagligvaretilsynets primære virkemiddel skal være å drive veiledning og informasjonsarbeid overfor aktørene, jf. forslaget § 14. I konkrete saker skal tilsynet dermed først gå i dialog og søke å veilede om hvordan loven kan overholdes. Dersom dette ikke fører frem, kan tilsynet treffe vedtak om forbud eller påbud mot aktører som bryter lovens materielle bestemmelser, jf. forslaget § 15. Ved brudd på et slikt vedtak kan tilsynet ilegge tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr etter forslag til §§ 16 og 17.

I §§ 18 og 19 foreslår departementet at Dagligvaretilsynets vedtak kan påklages til Markedsrådet eller bringes inn for domstolene. Markedsrådets vedtak etter loven kan også bringes inn for domstolene.

Lovforslaget åpner ikke for privat håndheving. Det er altså ikke anledning til å påberope seg lovens bestemmelser i et privat søksmål for domstolene.

I kapittel 7 i proposisjonen gir departementet vurderinger av de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Åsunn Lyngedal, Cecilie Myrseth, Nils Kristen Sandtrøen og Terje Aasland, fra Høyre, Margunn Ebbesen, Guro Angell Gimse, Kårstein Eidem Løvaas og Tom-Christer Nilsen, fra Fremskrittspartiet, Morten Ørsal Johansen og Bengt Rune Strifeldt, fra Senterpartiet, Geir Adelsten Iversen og lederen Geir Pollestad, fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes, fra Venstre, André N. Skjelstad, og fra Kristelig Folkeparti, Steinar Reiten, viser til at Stortinget, i forbindelse med behandlingen av Dokument 8:170 S (2017–2018) om balansert makt i verdikjeden for mat og dagligvarer, ba regjeringen om å «fremme forslag til lov om god handelsskikk med tilsyn som innehar selvstendig beslutningskompetanse, men tilsynsalternativer kan utredes». Bakgrunnen for forslaget er at det over flere år har vært utfordringer knyttet til en sterk maktkonsentrasjon i dagligvarebransjen. Utredninger har også vist at det over tid har utviklet seg ulike former for uheldig forretningspraksis i dagligvarebransjen. Komiteen viser til at lovforslaget var forutsatt å skulle bygge på anbefalingene i NOU 2013:6 God handelsskikk i dagligvarekjeden, og er tilfreds med at dette er ivaretatt gjennom det lovforslaget som er fremlagt.

Komiteen har merket seg at regjeringen i proposisjonen mener lovforslaget legger til rette for effektive forhandlinger og kontrakter mellom dagligvareleverandører og -kjeder, noe som skal bidra til mer samfunnsøkonomisk effektive løsninger. Deretter kan overskuddet videreføres til forbrukerne gjennom konkurranse mellom dagligvarekjedene. Komiteen har videre merket seg at regjeringen mener både næringsdrivende og forbrukere vil kunne ha fordeler av at loven innføres.

Komiteen har merket seg at regjeringens høringsrunde viste at nesten alle høringsinstansene var positive til at det skulle innføres en lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden. Også i den åpne høringen i komiteen ble det uttrykt bred støtte til at det nå er fremmet et slikt lovforslag for Stortinget.

Komiteen viser til at det over flere år har pågått omfattende diskusjoner om behovet for å regulere dagligvarekjeden bedre enn hva som i dag gjøres gjennom de ulike eksisterende lover som omfatter aktørene i dagligvarekjeden. Komiteen mener det som har fremkommet både gjennom NOU 2013:6 God handelsskikk i dagligvarekjeden og NOU 2011:4 Mat, makt og avmakt – om styrkeforholdene i verdikjeden for mat, tydelig viser en handelspraksis som krever ytterligere regulering for å bidra til bedre, mer effektiv, rettferdig bruk av samfunnets ressurser samtidig som forbrukerinteressene om pris, kvalitet, utvalg og tilgjengelighet ivaretas på en god måte.

Komiteen mener lovforslaget ikke løser alle problemstillinger som har vært diskutert i tilknytning til dagligvarekjeden, men at forslaget kan bidra til mer åpenhet i dagligvarebransjen og dermed være et viktig første skritt for å sikre mer konkurranse.

Komiteen viser til at regjeringen har varslet at den i løpet av våren 2020 vil legge frem en stortingsmelding målrettet mot konkurransen i dagligvaremarkedet. Komiteen forventer at det i meldingen vil komme konkrete tiltak for å sikre en mer balansert makt, og et større mangfold av aktører, i verdikjeden for mat og dagligvarer.

Komiteen er bekymret over manglende konkurranse i distribusjonsleddet. Både NOU 2013:16 og Oslo Economics’ rapport 2017-46 pekte på at tilgang til distribusjon på like vilkår har en stor betydning for konkurransesituasjonen. Komiteen peker på at det for mange er begrensede muligheter for å velge mellom ulike distribusjonsløsninger utenom kjedens egne løsninger. Komiteen peker på at det er i forbrukernes interesse at de løsningene som avtales for distribusjon, er effektive. Komiteen mener dette forutsetter konkurranse i distribusjonsleddet.

Komiteen viser til Innst. 292 S (2017–2018), der et samlet storting ba regjeringen gjennomføre en utredning og legge frem en egen sak der man gjennomgår og vurderer forhold knyttet til distribusjon og hvordan disse spiller inn på konkurransesituasjonen. Komiteen imøteser den kommende stortingsmeldingen om konkurransesituasjonen og mener det der bør gjøres en nærmere vurdering av distribusjonens innvirkning på konkurransen i dagligvarekjeden.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet slutter seg til beskrivelsen i Prop. 33 L (2019–2020) av den vertikale integrasjonen i dagligvarebransjen og peker på at den tilnærmede monopolsituasjonen som har oppstått, er svært uheldig for forbrukere og for konkurrenter til etablerte produsenter. Disse medlemmer understreker imidlertid at problemet ikke løses gjennom å innføre en lov om god handelsskikk, men at en dypere dereguleringsreform må gjennomføres. Disse medlemmer vil derfor primært arbeide for å oppheve de politiske reguleringene som hemmer konkurransen og hindrer forbrukermakten. Det dysfunksjonelle systemet som har oppstått i dagligvarebransjen, har bakgrunn i disse reguleringene. Disse medlemmer mener derfor at dagens produksjonskvoter og konsesjonsbegrensninger i norsk landbruk bør liberaliseres og på sikt avvikles. Disse medlemmer mener at samvirkenes særordninger og markedskontroll bør avvikles. Videre mener disse medlemmer at norske tollsatser på matvarer bør senkes, fordi høye tollsatser fører til mindre konkurranse som igjen resulterer i dyrere matvarer for forbrukerne. Disse medlemmer mener vi har kommet i den situasjonen at vi nå regulerer reguleringene.

Disse medlemmer vil likevel støtte Prop. 33 L (2019–2020) subsidiært og ber regjeringen sikre at den ikke innfører mer byråkrati og administrativt merarbeid for næringsdrivende enn det som er strengt tatt nødvendig. Disse medlemmer ser for øvrig frem til den varslede stortingsmeldingen om konkurransesituasjonen i dagligvarekjeden.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener forslaget til lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden er et fornuftig skritt på veien mot mindre maktkonsentrasjon og bedre forretningspraksis i dagligvarekjeden. Dette medlem mener imidlertid at loven ikke går til roten av problemene i dagligvarebransjen. Dette medlem viser til at den oligopolistiske markedsstrukturen i dagligvarebransjen generelt fører til høyere priser på dagligvarene enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt, og at forbrukerne derfor vil betale mer enn nødvendig for varene så lenge inngangsbarrierene for andre aktører ikke reduseres. Dette medlem viser til NOU 2011:4 Mat, makt og avmakt – om styrkeforholdene i verdikjeden for mat, som påpekte at dagligvarekjedene bruker sine maktposisjoner som innkjøpere til å presse marginene og overføre risiko til leverandørene og skaper et avhengighetsforhold for leverandørene, i tillegg til at de kamuflerer hvor deres egne marginer oppstår ved hjelp av kryssprising, samt driver med strategisk prising og tilbud av egne merkevarer.

Dette medlem mener derfor det bør innføres eierskapsbegrensninger i dagligvarebransjen, slik Matkjedeutvalget foreslo i 2011.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede en egen lov om eierskapsbegrensninger innenfor dagligvarehandelen. Utredningen bør vurdere et øvre tak på erverv og ervervslignende avtaler for aktører med betydelig eierstilling.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til høringsinnspill fra Norges Bondelag, hvor det påpekes at

«[p]rimærprodusentene er presset i verdikjeden for mat, der flere offentlige utvalg har pekt på utfordringer med høy konsentrasjon, økt innslag av vertikal integrasjon og uklare kontrakter og risikofordeling. Dette er ikke et særnorsk fenomen, og verdens bondeorganisasjon (WFO) er bekymra for en stadig mer konsentrert verdikjede der bonden blir pressa på pris og stadig mindre uavhengig.»

Disse medlemmer peker videre på at det er av avgjørende betydning å sørge for tilgang til produkter fra småskalaprodusenter i det norske dagligvaremarkedet. Politikken for dagligvarebransjen må også sees i sammenheng med våre jordbrukspolitiske mål om matsikkerhet, bærekraftig matproduksjon og distriktsutvikling.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere hvordan man kan øke tilgangen til produkter fra småskalaprodusenter i det norske dagligvaremarkedet, og komme tilbake til Stortinget med en sak.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til behovet for gode merkeordninger for å sørge for god informasjon til forbrukerne, slik at de kan gjøre informerte valg.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti peker på at informasjon om varers produksjonssted også er relevant informasjon for forbrukeren, som Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund (NNN) påpeker i sitt høringssvar, og manglende merking gjelder særlig butikkenes egne merkevarer (EMV).

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen stille krav til at butikkenes egne merkevarer (EMV) merkes med produksjonssted.»

Komiteen viser til de respektive merknader under de ulike lovparagrafene.