3.1 Innledning

I det følgende gis det en oversikt over de bestemmelser som er gitt, samt en omtale av praksis som har vært fulgt, for behandling av gradert informasjon som ledd i Stortingets parlamentariske virksomhet.

3.2 Stortingets forretningsordens bestemmelser om taushetsplikt

I Stortingets forretningsorden (fo.) § 75 er det fastsatt egne regler om taushetsplikt for stortingsrepresentantene. Bestemmelsen lyder:

Ǥ 75 Representantenes taushetsplikt

Representantene har taushetsplikt om alle saker som behandles for lukkete dører i Stortinget. Taushetsplikten gjelder også for behandlingen av slike saker i komiteene.

Representantene har videre taushetsplikt om det som de under utøvelsen av stortingsvervet får kjennskap til om:

• a) informasjon som er gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen, og

• b) forhold av den art som er omhandlet i forvaltningsloven § 13 (noens personlige forhold, eller tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår). Reglene i forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f gjelder tilsvarende så langt de passer.

Første gang en representant møter, skal vedkommende gi taushetserklæring etter et formular som presidentskapet har fastsatt.»

Bestemmelsen i § 75 første ledd gjelder saker som behandles for lukkede dører i Stortinget, samt for behandlingen av slike saker i komiteene, dvs. komiteenes forberedelse av saker som skal behandles for lukkede dører i plenum etter Stortingets forretningsorden § 36.

Bakgrunnen for at det i § 75 annet ledd er fastsatt at det foreligger taushetsplikt om informasjon som er gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen eller forhold som nevnt i forvaltningsloven § 13, er at disse sentrale regelverkene ikke gjelder direkte for stortingsrepresentantene. Det har derfor vært behov for et særskilt hjemmelsgrunnlag for å ilegge representantene taushetsplikt om slike opplysninger.

Brudd på taushetsplikt er belagt med straffansvar etter ansvarlighetsloven § 14 (for riksrett) og etter straffeloven § 209, og det er lagt til grunn at bestemmelsen om taushetsplikt i forretningsordenen må ses som en gyldig «instruks» i relasjon til straffeloven § 209.

I tillegg til bestemmelsen i Stortingets forretningsorden § 75 er det gitt egne regler om taushetsplikt i § 16 femte ledd, som fastsetter at forhandlingene i den utvidede utenriks- og forsvarskomité er hemmelige, og § 17 femte ledd som fastsetter at det ikke er adgang til å gjengi uttalelser som er gitt i et møte i Europautvalget, når referatet i saken ikke er offentlig. Det er lagt til grunn at også brudd på disse bestemmelsene, i likhet med brudd på § 75, er belagt med straffansvar etter ansvarlighetsloven § 14. I praksis er særlig den utvidede utenriks- og forsvarskomité et viktig organ for formidling av gradert informasjon fra regjeringen til Stortinget.

En egen bestemmelse som pålegger referatforbud fra møter i fagkomiteene er gitt i § 25. Bestemmelsen fastsetter generelt at komiteens møter foregår for lukkede dører, samt at det ikke er adgang til å gjengi uttalelser som er gitt av andre komitémedlemmer i et lukket komitémøte. Bestemmelsen må suppleres med bestemmelsen i § 31 siste ledd om at det ikke er tillatt å offentliggjøre en innstilling før den er endelig avgitt. I motsetning til bestemmelsene i §§ 16, 17 og 75 kan brudd på §§ 25 eller 31 i seg selv ikke sanksjoneres etter ansvarlighetsloven. Dersom det gis informasjon gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesloven eller informasjon underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven i møter i fagkomiteene, vil det imidlertid i tillegg foreligge taushetsplikt etter § 75 annet ledd, jf. omtale av sanksjoner ved brudd på denne bestemmelsen ovenfor.

3.3 Andre regler om behandling av gradert og annen taushetsbelagt informasjon i Stortingets forretningsorden

Stortingets forretningsorden har en rekke bestemmelser om behandling av taushetsbelagt informasjon. Med ett unntak gjelder disse behandling av taushetsbelagt informasjon generelt og er ikke avgrenset til å gjelde informasjon gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.

Det følger av Stortingets forretningsorden § 19 at granskningskommisjoners rapporter skal være offentlige med mindre særlige hensyn tilsier at de helt eller delvis bør være taushetsbelagt.

I Stortingets forretningsorden § 27 femte ledd er det fastsatt egne regler om komiteens adgang til å motta taushetsbelagte opplysninger i høringer. Slike opplysninger kan komiteen bare motta for lukkede dører. Det fremgår videre av bestemmelsen at komiteen under åpen høring ikke kan gjengi eller vise til opplysninger underlagt lov- eller instruksfestet taushetsplikt.

I Stortingets forretningsorden § 29 andre ledd er det fastsatt regler om behandling av graderte dokumenter i komiteene. Ved siden av § 75 annet ledd bokstav a er dette den eneste bestemmelsen i Stortingets forretningsorden som uttrykkelig refererer til sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen. Bestemmelsen lyder:

«Graderte dokumenter bringes til komitémedlemmenes kunnskap på komiteens møterom. Dokumenter gradert høyere enn begrenset eller fortrolig kan ikke tas med ut av møterommet, med mindre komiteen vedtar at det kan gjøres. Graderte dokumenter som tas med ut av møterommet, må oppbevares slik at de ikke er tilgjengelige for uvedkommende.»

Bestemmelsen kom inn i Stortingets forretningsorden i 2009. Før dette hadde det vært opp til den enkelte stortingskomité selv å bestemme hvordan graderte dokumenter som kom den i hende, skulle håndteres. Som begrunnelse ble det i Innst. S. nr. 288 (2008–2009) vist til at presidentskapet hadde kommet til at det ville være gunstig at noen grunnleggende regler om dette ble fastsatt i Stortingets forretningsorden. Det ble videre vist til at de regler som ble foreslått, samsvarte med det som var vanlig praksis.

Formuleringen «bringes til komitémedlemmenes kunnskap» ble valgt for å gi komiteen mulighet til å bestemme for eksempel at graderte dokumenter må leses på komitérommet, og det ble vist til at dette særlig ville være aktuelt for dokumenter gradert hemmelig eller strengt hemmelig.

Ifølge Stortingets forretningsorden § 29 tredje ledd kan presidentskapet etter søknad samtykke i at én representant fra hvert parti som ikke er representert i en komité, får tilgang til alle dokumenter i den aktuelle komiteen, jf. nærmere omtale nedenfor. I slike tilfeller er det fastsatt at regler om konfidensialitet og behandling av komiteens dokumenter gjelder tilsvarende for den representanten som får tilgang.

En praktisk viktig bestemmelse er § 36 om gjennomføring av stortingsmøter for lukkede dører. Det følger av Grunnloven § 84 at Stortinget holdes for åpne dører unntatt i de tilfeller hvor det motsatte bestemmes ved stemmeflertall. Møter for lukkede dører forekommer i dag relativt sjelden, men et eksempel fra nyere tid er møtet 19. juni 2017, hvor Stortinget behandlet et gradert tillegg til Innst. 483 S (2016–2017) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.

3.4 Reglementer fastsatt av Stortinget

I reglement vedtatt av Stortinget 20. juni 1996 er det gitt regler om avgradering av a) møtereferater og innstillinger i saker behandlet for lukkede dører i Stortinget og avdelingene og b) protokoller og referater fra møter i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité. I reglementet ble myndigheten til å treffe beslutning om avgradering delegert til presidentskapet etter tilråding fra utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører. Reglementet er omtalt nærmere under pkt. 5 nedenfor.

Det følger av reglement for åpne kontrollhøringer vedtatt av Stortinget 11. juni 2001 § 4 sjuende ledd at komiteen bare kan motta taushetsbelagte opplysninger for lukkede dører, og at komiteen under en åpen høring ikke må gjengi eller vise til opplysninger underlagt lov- eller instruksfestet taushetsplikt (jf. tilsvarende regulering i Stortingets forretningsorden § 27 femte ledd). Ifølge reglementet § 3 første ledd skal den som møter ha tilgang til komiteens saksdokumenter, med mindre regler om taushetsplikt tilsier noe annet.

3.5 Sikkerhetsklarering og autorisasjon

Det er lang praksis for at stortingsrepresentanter ikke underlegges prosedyrer om sikkerhetsklarering eller autorisasjon for tilgang til informasjon eller tilgang til objekter i kraft av sine verv som stortingsrepresentanter. Utenriks- og forsvarskomiteen viser i Innst. 103 L (2017–2018) til at

«[g]jennom valget til verv som stortingsrepresentant i tråd med Grunnlovens bestemmelser anses representantene klarert og autorisert til å motta informasjon og ha tilgang til objekter der slike krav stilles».

I den nye sikkerhetsloven fremgår det nå direkte av § 1-4 annet ledd at bestemmelsene i kapittel 8 om personellsikkerhet ikke gjelder for stortingsrepresentanter. Dette innebærer blant annet at stortingsrepresentanter, i likhet med regjeringsmedlemmer og høyesterettsdommere, ikke underlegges lovens prosedyrer for sikkerhetsklarering eller autorisasjon.

Representantenes rådgivere sikkerhetsklareres og autoriseres dersom de skal gis tilgang til informasjon som ledd i sin bistand til representantene, enten det gjelder tilgang til graderte dokumenter eller deltakelse i høringer eller møter for lukkede dører. Se for øvrig nærmere om forslag til regulering av rådgiveres tilgang til gradert informasjon under pkt. 4.4 nedenfor.

Gjennom bestemmelser om sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets administrasjon vedtatt 19. desember 2018 gjøres sikkerhetslovens regler om personellsikkerhet gjeldende for ansatte i Stortingets administrasjon.

3.6 Representantenes tilgang til gradert informasjon oversendt Stortinget

Gradert informasjon formidlet til Stortinget vil normalt bare gjøres tilgjengelig for medlemmene av den komiteen som får saken til behandling. Representanter som ikke er medlem av den aktuelle komiteen, kan imidlertid på nærmere vilkår få rett til innsyn eller mulighet til å søke om tilgang til graderte dokumenter som behandles i komiteen.

Spørsmålet om andre representanters tilgang til gradert informasjon i komiteene ble drøftet på prinsipielt grunnlag på 1980-tallet. I skriv 5. februar 1987 sendt til stortingsgruppene, komiteene og med kopi til statsministeren, ga presidentskapet uttrykk for sin oppfatning om dette. Dette er senere gjentatt i Innst. S. nr. 246 (1995–1996) fra presidentskapet, som omhandlet endringer i Stortingets forretningsorden om EØS-konsultasjonsorganet (nå Europautvalget), der det heter:

«Når dokumenter er oversendt en stortingskomité i forbindelse med en sak som Stortinget senere skal treffe avgjørelse i, må det antas at også stortingsrepresentanter som ikke er medlem av vedkommende komité, har rett til å kreve innsyn i dokumentet, jf. skriv 5. februar 1987 fra Presidentskapet […]. Presidentskapet understreket at man her begrenset seg til de dokumenter som en komité har fått oversendt i forbindelse med en sak som det skal avgis innstilling om til Stortinget/Odelstinget. Når det gjelder saker som ikke forutsettes behandlet i Stortinget (eller Odelstinget og Lagtinget), men hvor saksbehandlingen foregår innenfor komiteen i henhold til forretningsordenens bestemmelser, mente Presidentskapet at det neppe er noe grunnlag for at representanter utenfor komiteen skal ha rett til å sette seg inn i eventuelt gradert grunnlagsmateriale.»

Med saker hvor saksbehandlingen foregår innenfor komiteen i henhold til forretningsordenens bestemmelse siktes det her særlig til møter i den utvidede utenriks- og forsvarskomité (fo. § 16) og møter i Europautvalget (fo. § 17). I Innst. S. nr. 285 (2000–2001) er det ellers lagt til grunn at når en sak fra den utvidede utenriks- og forsvarskomité er brakt inn for Stortinget, kan referat fra forhandlingene ikke omdeles uten at komiteen selv har bestemt dette.

Denne forståelsen av representantenes rett til tilgang til informasjon må suppleres med regelen i forretningsordenen § 29 tredje ledd, som ble vedtatt i 2013. Ifølge bestemmelsen kan presidentskapet samtykke i at en representant fra hvert parti som ikke er representert i vedkommende komité, får tilgang til alle saksdokumentene i en komité. Regler om konfidensialitet og behandling av komiteens dokumenter gjelder i så fall tilsvarende for den representanten som gis slik tilgang. Denne bestemmelsen gir en videre rett til innsyn, da den ikke er avgrenset til de dokumenter komiteen har fått oversendt i forbindelse med en sak den skal avgi innstilling om til Stortinget. Etter denne bestemmelsen kan det også gis tilgang til utkast til komitéinnstillinger, protokoller fra komitémøter mv. Bestemmelsen er utformet med henblikk på at partier som ikke er representert i en ordinær fagkomité, skal kunne ha anledning til å følge det løpende arbeidet i fagkomiteen, og den løser derfor ikke spørsmålet om eventuelle innsyn i materiale fra tidligere stortingsperioder. Bestemmelsen gir heller ikke rett til innsyn i dokumenter i den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen eller Europautvalget, jf. omtale ovenfor.