1.1 Hovedfunn

• Petroleumstilsynets tilsynspraksis har for de undersøkte tilfellene hatt begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet.

• Enkeltepisoder viser at Petroleumstilsynets tilsynsmetodikk ikke bidrar til å avdekke alvorlige sikkerhetsutfordringer.

• Selskapene utbedrer ikke alltid regelverksavvik etter tilsyn, og Petroleumstilsynet følger ikke alltid godt nok opp at avvik rettes opp.

• Petroleumstilsynet tar for sent i bruk strenge reaksjonsmidler når det er behov for det, og undersøker ikke godt nok om selskapene etterkommer pålegg.

• Petroleumstilsynet følger i hovedsak opp hendelser og bekymringsmeldinger på en god måte.

• Petroleumstilsynet ga samtykke til å ta i bruk Goliat uten at plattformen var sikkerhetsmessig forsvarlig.

• Arbeids- og sosialdepartementet sikrer seg ikke relevant styringsinformasjon om Petroleumstilsynets effekt, og følger ikke opp at tilsynet ivaretar sitt ansvar for IKT- sikkerhet på en god nok måte.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Petroleumstilsynets tilsynspraksis har for de undersøkte tilfellene hatt begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet

Petroleumstilsynet skal legge premisser for, og følge opp, at aktørene i petroleumsvirksomheten holder et høyt nivå innenfor helse, miljø, sikkerhet og beredskap, jf. Kronprinsregentens resolusjon av 19. desember 2003. I likhet med i andre deler av næringslivet er det virksomhetene som er ansvarlig for helse, miljø og sikkerhet. Petroleumstilsynets oppfølging skal være systemorientert og risikobasert, og komme i tillegg til selskapenes egen oppfølging. At tilsynet er systembasert, betyr at det rettes mot relevante deler av selskapenes styringssystemer og eventuelle påfølgende verifikasjoner. At tilsynet er risikobasert, betyr at tilsyn rettes mot problemstillinger og virksomheter der helse, miljø og sikkerhetsforholdene er mest utfordrende og kritiske, mot forhold som kan gi risiko for uønskede hendelser eller tilstander, og hvor tilsynets innsats forventes å ha størst effekt. Tilsynsaktivitetene prioriteres ut fra helhetlige vurderinger av hvor risikoen er høyest, og tilsynsmetodikken tilpasses risiko og revisjonsobjekt.

Myndigheter og partene i næringen anser i hovedtrekk at dagens helse-, miljø- og sikkerhetsregime er robust og velfungerende, med et høyt sikkerhetsnivå. De har også tillit til at den nåværende system- og risikobaserte modellen for oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten er godt egnet. Undersøkelsen viser imidlertid at det er utfordringer på vesentlige områder. Til tross for tett oppfølging fra Petroleumstilsynet, gjennomførte granskinger, påpekninger av regelverksbrudd og virkemiddelbruk har selskapene i flere tilfeller nedprioritert å rette opp regelverksavvik:

• Dybdestudien av Goliat viser at Petroleumstilsynets gjentatte dokumenterte avvik på områdene logistikk, arbeidsmiljø og tennkildekontroll i perioden 2012 til 2017 hadde begrenset effekt på selskapets sikkerhetsarbeid. Eni rettet ikke opp vesentlige regelverksavvik før det hadde gått uforholdsmessig lang tid.

• Dybdestudien av Songa Endurance-hendelsen viser at Petroleumstilsynet gjentatte ganger har pålagt Equinor å sørge for læring fra alvorlige hendelser. Hendelsene har mer eller mindre de samme bakenforliggende årsakene. Riksrevisjonens vurdering er at Petroleumstilsynet ikke har fulgt opp godt nok at Equinor faktisk har lært av tidligere alvorlige hendelser. Equinors egen gransking av hendelsen i 2016 viste at økonomiske hensyn kom foran hensynet til sikkerhet. Dette bidro til at hendelsen inntraff.

• Dybdestudien av gasslekkasjen på Mongstad viser at Petroleumstilsynet i perioden 2010 til 2012 påpekte flere regelverksavvik innenfor vedlikehold i sine tilsyn og granskinger. Equinors gransking av gasslekkasjen i 2016 viser at selskapet ikke har fulgt opp alle avvikene som Petroleumstilsynet påpekte. Kutt i bevilgninger til vedlikehold og manglende oppfølging av regelverksavvik medvirket til den alvorlige hendelsen i 2016. Petroleumstilsynet har hatt for stor tillit til at Equinor ville rette opp i regelverksbruddene.

• Dybdestudien av IKT-sikkerhetshendelsen på Mongstad i 2014 viser at Petroleumstilsynets oppfølging av IKT-sikkerhet i Equinor har hatt liten effekt. Undersøkelsen viser at Equinor hadde IKT-sikkerhetsmessige utfordringer som tilsynet i liten grad har fanget opp.

I dybdestudiene er det flere eksempler på at Petroleumstilsynets tilsynspraksis har begrenset effekt på hvordan selskapene ivaretar sitt ansvar for helse, miljø og sikkerhet. Dybdestudiene viser at påpekninger av regelverksavvik og ilagte pålegg i flere tilfeller ikke følges opp av selskapene. Tre av de fire dybdestudiene involverer Petroleumstilsynets oppfølging av Equinor, enten direkte som operatør eller indirekte som rettighetshaver. Undersøkelsen viser at den tillitsbaserte modellen for oppfølging av petroleumsvirksomheten byr på utfordringer for Petroleumstilsynet når selskapene ikke tar tilsynets påpekninger på alvor. Equinor står for mer enn 70 pst. av all petroleumsaktivitet i Norge, og det er bekymringsfullt at heller ikke dette selskapet følger opp påpekninger fra Petroleumstilsynet. Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig at Petroleumstilsynets tilsynsmetodikk, oppfølging og bruk av reaksjonsmidler i liten grad har hatt ønsket effekt.

1.2.1.1 Enkeltepisoder viser at Petroleumstilsynets tilsynsmetodikk ikke bidrar til å avdekke alvorlige sikkerhetsutfordringer

Et av Petroleumstilsynets viktigste virkemidler for å kontrollere at selskapene etterlever regelverket, er tilsyn i form av revisjoner og verifikasjoner. Dybdestudiene viser at Petroleumstilsynet gjennomfører revisjoner og verifikasjoner, og avdekker regelverksbrudd. Dybdestudiene viser imidlertid også at alvorlige hendelser inntreffer som følge av regelverksavvik som Petroleumstilsynet kunne ha avdekket dersom de hadde tilpasset tilsynsmetodikken i større grad til risiko. På Mongstad var det mange indikasjoner på at Equinor hadde utfordringer med vedlikeholdet av anlegget.

Petroleumstilsynet hadde kunnskap om anlegget basert på gjentatte gasslekkasjer, hvorav noen alvorlige, og et betydelig vedlikeholdsetterslep. Likevel valgte Petroleumstilsynet i sitt tilsyn med vedlikehold på Mongstad i 2016 å gjennomføre et systemtilsyn uten verifikasjon av faktiske forhold på anlegget. I ettertid viste granskingen av hendelsen at flere regelverksbrudd var direkte medvirkende til den alvorlige gassulykken samme år. Riktignok viser Equinors egen gransking av hendelsen at selskapet var bedre kjent med problemene enn det Petroleumstilsynet ble opplyst om i tilsynet som ble gjennomført i 2016. Etter Riksrevisjonens vurdering er det likevel kritikkverdig at ikke Petroleumstilsynet i større grad kontrollerte den faktiske tilstanden på anlegget.

Tilsvarende viser dybdestudiene av Goliat og IKT-sikkerhetshendelsen på Mongstad at Petroleumstilsynet hadde informasjon og indikasjoner på sikkerhetsmessige utfordringer, men valgte å stole på at selskapene hadde kontroll. Dette var tilfelle når det gjelder tennkildekontroll på Goliat og IKT-sikkerhet i Equinor. Petroleumstilsynet gjennomførte ikke verifikasjoner av at Eni og Equinors planer, tiltak og prosedyrer ble omsatt i praksis. Det er Riksrevisjonens vurdering at Petroleumstilsynet hadde for stor tillit til selskapene i disse tilfellene. Sannsynligheten for at Petroleumstilsynet hadde avdekket vesentlige sikkerhetsutfordringer ville vært større dersom de hadde valgt tilsynsmetodikk som i større grad tok høyde for risiko og vesentlighet i sin oppfølging. Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at Petroleumstilsynet ikke gjennomførte verifikasjoner basert på tilgjengelig kunnskap om risiko og utfordringer.

1.2.1.2 Selskapene utbedrer ikke alltid regelverksavvik etter tilsyn, og Petroleumstilsynet følger ikke alltid godt nok opp at avvik rettes opp

Når Petroleumstilsynet avdekker regelverksbrudd i sine tilsyn, forventer tilsynet at selskapene retter opp disse innen en gitt frist. Dybdestudiene av Goliat og Mongstad viser at selskapene rapporterer skriftlig at regelverksbrudd er utbedret uten at dette er tilfelle. Petroleumstilsynet har erfaringer med at tiltak etter påviste avvik eller forbedringspunkter etter tilsyn kan bli nedprioritert i forbindelse med selskapenes interne budsjettprosesser. Dybdestudiene av Goliat og Mongstad viser at selskapene i noen tilfeller ikke opplyser Petroleumstilsynet om den faktiske HMS-tilstanden når de kommer på tilsyn. Riksrevisjonen mener Petroleumstilsynet i for liten grad verifiserer at muntlige og skriftlige tilbakemeldinger fra selskapene stemmer med virkeligheten.

Konsekvensen av dette kan være at selskapene ikke utbedrer regelverksbrudd, noe som kan øke risikoen for hendelser.

Petroleumstilsynet har i 2017 og 2018 trappet opp sin oppfølging av tidligere identifiserte regelverksbrudd. Dybdestudiene viser imidlertid at denne typen oppfølging først har blitt iverksatt etter at alvorlige hendelser har inntruffet eller som følge av mottatte bekymringsmeldinger. Petroleumstilsynet har for eksempel fulgt opp og verifisert planlegging og gjennomføring av boreaktiviteter i Equinor etter Songa Endurance-hendelsen. Tilsvarende er gjort etter gasslekkasjen på Mongstad i 2016. Tilsynet verifiserte også at Eni hadde etterlevd pålegget om stans i produksjonen på Goliat, som ble gitt på grunn av alvorlige avvik ved det elektriske anlegget, før Eni fikk gjenoppta produksjonen. Tilsynet som førte til pålegg om stans, var basert på en bekymringsmelding fra september 2017 om det elektriske anlegget på Goliat. Etter Riksrevisjonens vurdering er det positivt at Petroleumstilsynet har trappet opp sin oppfølging av tidligere regelverksbrudd. Riksrevisjonen mener likevel at det er kritikkverdig at Petroleumstilsynet i så stor grad forholder seg til møter og skriftlige redegjørelser fra selskapene når tilsynet vurderer hvordan regelverksbrudd er fulgt opp. Undersøkelsen viser i flere tilfeller at Petroleumstilsynet ikke gjennomfører verifikasjoner av at muntlige og skriftlige tilbakemeldinger fra selskapene stemmer med virkeligheten.

1.2.1.3 Petroleumstilsynet tar for sent i bruk strenge reaksjonsmidler når det er behov for det, og undersøker ikke godt nok om selskapene etterkommer pålegg

Petroleumstilsynet har flere lovfestede reaksjonsmidler til disposisjon der det avdekkes brudd på regelverket. De lovfestede reaksjonsmidlene inkluderer pålegg, tvangsmulkt, stans av virksomhet og overtredelsesgebyr. Bruken av reaksjonsmidler må stå i forhold til alvorlighetsgrad og vesentlighet. Petroleumstilsynet har i tillegg adgang til å anmelde saker til politiet.

Petroleumstilsynet bruker i liten grad reaksjonsmidler utover pålegg. Petroleumstilsynet vurderer pålegg som et veldig sterkt virkemiddel, og at dette ofte er mest effektivt for å få selskapene til å rette opp avvik. Dette framstår som et rimelig premiss når tilsynet kan ha tillit til at selskapene tar sitt ansvar på alvor og etterlever regelverket.

Undersøkelsen viser også at tilsynet tar i bruk pålegg ved det de vurderer som alvorlige funn. Petroleumstilsynet bruker derfor sjelden andre tilgjengelige reaksjonsmidler, og har bare brukt stans av virksomhet én gang i undersøkelsesperioden. Reaksjonsmidlene tvangsmulkt og overtredelsesgebyr har aldri blitt brukt.

Dybdestudien av Goliat viser at Petroleumstilsynet er for avventende med bruk av strenge reaksjonsmidler. De samme alvorlige avvikene ble avdekket i gjentatte tilsyn over flere år uten at tilsynet trappet opp bruken av reaksjonsmidler. Først høsten 2017, etter at plattformen hadde vært i drift i ett og et halvt år, påla Petroleumstilsynet Eni produksjonsstans. Da hadde tilsynet nok en gang avdekket manglende kontroll med tennkilder. Kontroll med tennkilder var også en forutsetning for Petroleumstilsynets samtykke til å ta i bruk innretningen, som ble gitt i januar 2016. Selskapet hevdet at de alvorlige regelverksbruddene var ordnet opp i, uten at de var det. Konsekvensen av at Petroleumstilsynet var avventende med å trappe opp bruken av reaksjonsmidler var at produksjon ble igangsatt på Goliat uten god nok kontroll med tennkilder. Etter Riksrevisjonens vurdering er det sterkt kritikkverdig at Petroleumstilsynet ikke har tatt i bruk tilgjengelige reaksjonsmidler overfor selskapet når det var påkrevd. Konsekvensen kan være at avvik ikke blir rettet opp i tide, og at risikoen for at alvorlige hendelser inntreffer øker.

Dybdestudien av Songa Endurance-hendelsen viser at pålegg gitt etter alvorlige hendelser der Equinor har vært operatør, ikke har hatt tilstrekkelig effekt. Fem alvorlige hendelser i perioden 2004–2016 har mange av de samme bakenforliggende årsakene. Disse årsakene har Petroleumstilsynet påpekt i tidligere tilsyn og granskinger, og Equinor har fått pålegg om å gjøre noe med dem. I påleggene etter hendelsene på Gullfaks C i 2010, på Heimdal i 2012 og på Songa Endurance i 2016 peker tilsynet på at Equinor må vurdere hvorfor tidligere iverksatte tiltak etter tidligere hendelser ikke har hatt effekt. Petroleumstilsynet har ikke fulgt opp pålegg gitt etter tidligere alvorlige hendelser godt nok. Selv etter den siste hendelsen i 2016 er det indikasjoner på at Equinor ikke har fulgt opp pålegg. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Petroleumstilsynet i for stor grad stoler på planene og tiltakene som selskapene presenterer for å etterkomme pålegg, og i for liten grad undersøker at planer og tiltak stemmer med faktiske forhold. En konsekvens av dette kan være at Equinor ikke gjennomfører nødvendige planer og tiltak, og dermed ikke reduserer risikoen for nye alvorlige brønnkontrollhendelser eller gasslekkasjer der Equinor er operatør.

1.2.2 Petroleumstilsynet følger i hovedsak opp hendelser og bekymringsmeldinger på en god måte

Alvorlige hendelser og ulykker som har eller kunne ført til død, alvorlig skade, akutt livstruende sykdom, svekking av sikkerhetsrelaterte barrierer som kunne ha satt innretningen i fare, og/eller akutt forurensning, skal rapporteres av operatøren til Petroleumstilsynet. Petroleumstilsynet plikter å følge opp hendelsene og iverksette tilsyn eller gransking dersom alvorlighetsgraden tilsier det.

Dybdestudiene av Goliat, Songa Endurance-hendelsen, Nyhamna og Mongstad samt den generelle gjennomgangen av hendelseshåndteringen viser at Petroleumstilsynet i de fleste tilfeller følger opp hendelser som er rapportert fra selskapene. Tilsynet ser ut til å ha gode systemer for å motta og registrere hendelser, og måten hendelsene følges opp på, er sporbare i tilsynets saksbehandlingssystemer. Operatørene er pålagt å rapportere hendelser til Petroleumstilsynet med gitte tidsfrister. Det er imidlertid eksempler på at selskapene av ulike årsaker unnlater å rapportere hendelser.

Petroleumstilsynet har påpekt brudd på rapporteringsplikten i flere tilsyn de siste årene, men tilsynet har ikke inntrykk av at underrapportering er et utbredt problem.

Petroleumstilsynet skal følge opp og håndtere meldinger om bekymringsfulle forhold i henhold til lov og egne prosedyrer. Undersøkelsen viser at Petroleumstilsynet i de fleste tilfeller følger opp bekymringsmeldinger i tråd med de kravene som stilles til oppfølgingen. Gjennomgangen viser at saksbehandlingen til dels er mangelfullt dokumentert i Petroleumstilsynets arkivsystem. I mange tilfeller er Petroleumstilsynets oppfølging ikke godt nok dokumentert, selv om sakene har blitt håndtert korrekt i henhold til Petroleumstilsynets prosedyre. Konsekvensen av at oppfølgingen av bekymringsmeldinger ikke er enhetlig og utfyllende journalført og dokumentert, er at den offisielle informasjonen om saksbehandlingen ikke er fullstendig.

1.2.3 Petroleumstilsynet ga samtykke til å ta i bruk Goliat uten at plattformen var sikkerhetsmessig forsvarlig

Petroleumstilsynet skal gi samtykke til å ta i bruk en innretning når det har tillit til at operatøren kan drive innretningen i henhold til krav i lover og forskrifter. Samtykke gis etter søknad fra operatøren og baseres på selve søknaden og på Petroleumstilsynets tidligere tilsyn, møter og erfaringer med operatøren.

Undersøkelsen viser at Petroleumstilsynet utviste for stor tillit til at Eni ville få Goliat klar før den ble tatt i bruk. Tilsynet var kjent med at Eni ikke hadde fullstendig oversikt over hva som var utført, og hva som gjensto av arbeid, på grunn av feilregistreringer i selskapets styringssystem. Petroleumstilsynet hadde derfor ikke pålitelig informasjon om gjenstående arbeid på Goliat på det tidspunktet det ga samtykke. Eni fikk samtykke til å ta i bruk Goliat under forutsetning av at Eni og Equinor kunne dokumentere at konkrete forutsetninger var oppfylt, og at det planlagte arbeidet for å ferdigstille plattformen var gjennomført. Petroleumstilsynet etterspurte ikke dokumentasjon på dette, ut over et møte der selskapene presenterte hva som var gjort, og hva som gjensto av planlagt arbeid. Petroleumstilsynet verifiserte heller ikke om forutsetningene for samtykket var oppfylt, eller om det planlagte arbeidet faktisk var gjennomført.

Petroleumstilsynet involverte Equinor som rettighetshaver for å gjennomgå og verifisere at Eni gjorde det som var nødvendig for å kunne starte opp driften på Goliat. Equinor utarbeidet en rapport etter sin gjennomgang som inneholdt flere kritiske funn, blant annet at det var stor usikkerhet omkring hva som gjensto av arbeid for å få kontroll med tennkilder. Rapporten forelå etter at samtykke ble gitt, og viste at det gjensto mye arbeid før forutsetningene for samtykket var oppfylt. Petroleumstilsynet etterspurte ikke Equinors rapport og verifiserte ikke at funnene var håndtert på en tilfredsstillende måte av Eni. Til tross for at Petroleumstilsynet stilte krav til Eni om å dokumentere at alle sikkerhetssystemer, var testet og funnet i orden, valgte tilsynet å stole på Eni og Equinors vurdering om at Goliat var klar til drift, uten å etterspørre dokumentasjon eller verifisere at sikkerhetssystemene var i orden.

Resultatene av Equinors gjennomgang, tilsynet med elektro og tennkilder i 2017, og pålegget som Petroleumstilsynet ga Eni i januar 2017 om å gå gjennom alle planene for ferdigstillingsarbeid, underbygger alle at samtykket til å ta i bruk Goliat ble gitt med for stor tillit til at Eni evnet å håndtere den komplekse arbeidsmengden som gjensto. Etter Riksrevisjonens vurdering tilsa tidligere erfaringer med selskapet at Petroleumstilsynet burde ha forsikret seg om at aktiviteter som gjensto før Goliat var klar til å tas i bruk, faktisk var gjennomført, før det ga samtykke til å ta i bruk innretningen. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Petroleumstilsynet ikke verifiserte at de utfordringene som hadde fulgt Goliat-prosjektet var utbedret før de ga samtykke.

1.2.4 Arbeids- og sosialdepartementet sikrer seg ikke relevant styringsinformasjon om Petroleumstilsynets effekt, og følger ikke opp at tilsynet ivaretar sitt ansvar for IKT-sikkerhet på en god nok måte

Arbeids- og sosialdepartementet skal fastsette overordnede mål, styringsparametere og krav til rapportering for Petroleumstilsynet, og utøve styring, oppfølging og kontroll med om tilsynet når målene som er satt.

Arbeids- og sosialdepartementet stiller gjennom tildelingsbrevet krav om at Petroleumstilsynet skal rapportere om effekter hos aktørene i petroleumsvirksomheten som følger av tilsynets innsats. Tildelingsbrevene gir føringer for hvordan dette skal måles og vurderes. Styringsparametere som skal måle effekt, er økt bevissthet, økt motivasjon og økt forebygging hos rettighetshavere. Målingen av effekt har i de senere årene vært basert på selskapenes kvalitative tilbakemeldinger til tilsynet i årlige møter. Etter Riksrevisjonens vurdering gir ikke kvalitative tilbakemeldinger fra selskapene god nok informasjon om tilsynets effekt.

De senere årene har Arbeids- og sosialdepartementet nedsatt utvalg som har vurdert tilsynets oppfølging av petroleumsvirksomheten. Arbeids- og sosialdepartementet har anledning til å nedsette uavhengig granskingskommisjon, jf. petroleumslovens § 10-10. Vilkårene for å nedsette en slik kommisjon er at det har skjedd en alvorlig ulykke eller en hendelse i virksomheten som har medført alvorlig fare for tap av liv eller større materiell skade eller forurensning av det marine miljø. Departementet har ikke benyttet seg av muligheten til å nedsette uavhengig granskingskommisjon siden West Vanguard-utblåsingen i 1985. Det har ikke vært storulykker i petroleumsvirksomheten innenfor Petroleumstilsynets ansvarsområde siden 1985. Det har imidlertid vært en rekke dødsulykker og mange alvorlige hendelser med storulykkepotensial. Hadde en uavhengig granskingskommisjon vært nedsatt, kunne denne ha gitt nyttig informasjon om hvordan Petroleumstilsynet følger opp selskapene i forkant av alvorlige hendelser.

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Arbeids- og sosialdepartementet ikke har sikret seg god og relevant informasjon om effekten av Petroleumstilsynets tilsynsvirksomhet på selskapenes arbeid med helse, miljø og sikkerhet. Uten god informasjon om effekten av Petroleumstilsynets arbeid, er det vanskelig for departementet å vurdere om tilsynet bruker ressursene på en måte som gir størst effekt.

Arbeids- og sosialdepartementet fikk ansvar for petroleumsloven § 9-3 Beredskap mot bevisste anslag i 2013 og delegerte ansvaret til Petroleumstilsynet samme år. Men departementet formulerte ikke dette som et mål i tildelingsbrev til Petroleumstilsynet før i 2015. I 2017 ble det presisert at målet også skulle gjelde IKT-systemenes evne til å stå imot operasjonelle feilhandlinger, etter at det i 2016 ble kjent at Equinor hadde blitt rammet av flere feilhandlinger fordi IKT-systemene ikke var beskyttet godt nok.

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Arbeids- og sosialdepartementet har brukt så lang tid på å definere mål for Petroleumstilsynets ansvar for IKT-sikkerhet.

Petroleumstilsynet har ikke konkretisert hvilke krav til IKT-sikkerhet i selskapene som følger av petroleumsloven § 9-3 fordi tilsynet mener kravene til rettighetshaver når det gjelder beredskap mot bevisste anslag er dekket av eksisterende forskrifter. Ytterligere utdypning av petroleumsloven § 9-3 er ifølge Petroleumstilsynet utsatt i påvente av ny sikkerhetslov. IKT brukes i alle faser av petroleumsvirksomheten, og dersom selskapene ikke ivaretar IKT-sikkerheten, kan dette medføre risiko for helse, miljø og sikkerhet. Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at departementet i for liten grad har fulgt opp hvordan Petroleumstilsynet ivaretar sitt ansvar for IKT-sikkerhet slik det blant annet følger av petroleumsloven § 9-3.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Arbeids- og sosialdepartementet

• sikrer at Petroleumstilsynet i større grad gjennomfører risikobaserte kontroller av at regelverksavvik utbedres og at pålegg etterleves

• sikrer at Petroleumstilsynet tar i bruk tilgjengelige reaksjonsmidler overfor selskapene der dette er påkrevd, og trapper opp bruken av strengere reaksjonsmidler etter behov

• utvikler en mer relevant måte å måle resultater og effekter av tilsynets virksomhet som dekker behovet for styringsinformasjon

• sørger for at Petroleumstilsynet følger opp IKT-sikkerhet i petroleumsvirksomheten på en bedre måte

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden for Arbeids- og sosialdepartementet understreker viktigheten av et høyt sikkerhetsnivå i petroleumsvirksomheten, og viser til regjeringens ambisjon om at petroleumsvirksomheten skal være verdensledende på helse, miljø og sikkerhet. Dette stiller også Stortinget og næringen seg bak. Ettersom petroleumsvirksomhet har et stort risikopotensial, er næringen strengt regulert gjennom konsesjonssystemet, og aktørene følges opp av et omfattende tilsynsregime. Aktørene er spesielt ressurssterke og driver høyteknologisk virksomhet som ifølge statsråden tilsier at tilsynsmyndighetenes oppfølging i hovedsak gjøres på et overordnet systemnivå. Petroleumstilsynet har gått bort fra detaljkontroll og over til en tilnærming med ansvarliggjøring av aktørene hvor tilsynet er basert på aktørenes systematiske oppfølging av egen virksomhet.

HMS-regimet slik det er i dag, har bred støtte og anses ifølge statsråden å ha hatt stor betydning for den positive utviklingen og det høye sikkerhetsnivået i norsk petroleumsvirksomhet. Statsråden viser også til at Meld. St. 12 (2017–2018) Helse, miljø og sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet fikk bred tilslutning i Stortinget i forbindelse med behandlingen.

Statsråden viser til Riksrevisjonens hovedmerknader som gjelder Petroleumstilsynets tilsynspraksis og bruk av reaksjonsmidler. Riksrevisjonen har tatt utgangspunkt i fire utvalgte dybdestudier og deler av Petroleumstilsynets virkemidler. Statsråden viser til at dette er prosjekter som må sies å være særskilt krevende, og er derfor ikke representative for norsk petroleumsvirksomhet og Petroleumstilsynets samlede tilsynspraksis.

Petroleumstilsynets strategi er basert på dialog og tillit, og tilsynet bruker sjelden formelle reaksjonsmidler. Fordelen med dette er ifølge statsråden at ansvaret er tydelig plassert hos selskapene, og det opprettholder et rom for å sende kraftigere signaler når tilsynet ikke har tillit til aktørenes egen oppfølging. Statsråden mener utviklingen kan tilsi at det i noen tilfeller er behov for at Petroleumstilsynet er tydeligere i sin reaksjonsbruk og basert på risikovurderinger etterprøver at avvik og pålegg blir fulgt opp.

Statsråden viser for øvrig til at Petroleumstilsynet i etterkant av Meld. St. 12 (2017–2018) er bedt om å tydeliggjøre og videreutvikle sin tilsynsstrategi og virkemiddelbruk. Statsråden framhever det som viktig at tilsynet er sterkt og tydelig, tilpasser seg utviklingen i næringen, og har kompetanse og kapasitet for å sikre legitimitet og autoritet i utøvelsen av myndighetsrollen. Statsråden har også bedt om videreutvikling av Risikonivå i norsk petroleumsvirksomhet (RNNP), som kan bidra til å utvikle ytterligere kunnskap om utfordringer og risikoer i næringen.

Statsråden er tilfreds med at Riksrevisjonen har funnet at Petroleumstilsynet i hovedsak følger opp hendelser og bekymringsmeldinger på en god måte, og har merket seg at det er potensial for å dokumentere saksbehandlingen av bekymringsmeldinger bedre i tilsynets arkivsystem.

Når det gjelder vurderingen av at samtykke til å ta i bruk Goliat uten at plattformen var sikkerhetsmessig forsvarlig, viser statsråden til at dette har vært et krevende prosjekt. Departementet har derfor på bakgrunn av dialog med Petroleumstilsynet tildelt tilsynet et utredningsprosjekt. I prosjektet skal utfordringer og forbedringstiltak etter Goliat- utbyggingen samt noen flere utbyggingsprosjekter vurderes. Utredningen skal ifølge statsråden omfatte alle faser og brukes til læring og forbedring, både i næringen og for myndighetene.

Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at de effektmålinger og effektrapporteringer som Petroleumstilsynet så langt har gjennomført, ikke har gitt kvalitativt god nok informasjon om effekter av tilsynets arbeid. Statsråden viser til at styringen tidligere var innrettet mot gjennomføring av aktiviteter, og at det har vært økt oppmerksomhet på effekter av tilsynets arbeid. Statsråden viser til at det å måle effekter av tilsyn er komplisert, og det jobbes derfor med å få på plass bedre styringsinformasjon om effekter av tilsynets arbeid. Det er blant annet gjennomført brukerundersøkelser i 2018 som vil kunne gi bedre informasjon om hvordan Petroleumstilsynets arbeid påvirker virksomhetene. Sammen med RNNP og erfaringer fra tilsynets arbeid vil dette kunne gi et godt grunnlag for å analysere og vurdere effekter. Ytterligere arbeid for å vurdere om Petroleumstilsynets innsats har effekt på lengre sikt og bidrar til måloppnåelse på de målene Stortinget har besluttet i Prop. 1 S vil ifølge statsråden kreve evalueringer og FoU. Statsråden har blant annet satt i gang et forskningsprosjekt (2018–2020) som skal se på effekter av virkemiddelbruk på arbeidsmiljøområdet. Dette omhandler i første omgang Arbeidstilsynet, men vil kunne gi nyttig kunnskap om effekter av virkemiddelbruk.

Statsråden viser for øvrig til at granskinger av hendelser og ulykker er en viktig kilde til informasjon om hendelsesforløp og bakenforliggende årsaker, og som kan gi nyttig informasjon om myndighetenes oppfølging. Departementet arbeider derfor med en vurdering av eksisterende granskingsordninger, hvor uavhengig gransking kan iverksettes ved behov.

Når det gjelder IKT-sikkerhet, viser statsråden til at dette er et viktig område, og at IKT-løsninger har vært i bruk over lang tid i petroleumsvirksomheten. Det har derfor over lengre tid vært oppmerksomhet om dette, for eksempel i forbindelse med diskusjoner som omhandler integrerte operasjoner og fjernstyring. Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at dette er et viktig område og som ikke blir mindre aktuelt i årene som kommer. Bevilgningene til Petroleumstilsynet er derfor økt på dette området og følges opp i styringsdialogen.

Statsråden kommenterer for øvrig at Riksrevisjonens anbefalinger som gjelder tilsynspraksis og bruk av reaksjonsmidler, er noe det arbeides med, blant annet som del av oppfølgingen av Meld. St. 12 (2017–2018). Statsråden vil i fortsettelsen ha oppmerksomhet mot å videreutvikle styringsinformasjon som vil gi grunnlag for analyser og vurderinger av effekter og ressursbruk i tilsynsvirksomheten.

Departementet vil også følge opp IKT-sikkerhet.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen finner det alvorlig at Petroleumstilsynets tilsynspraksis i de undersøkte tilfellene har hatt begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet. Statsråden mener de fire dybdestudiene omhandler prosjekter som er særskilt krevende, og at disse ikke er representative for Petroleumstilsynets samlede tilsynspraksis.

Riksrevisjonen vil understreke at utvalget av dybdestudier er foretatt med bakgrunn i at dette er innretninger og anlegg som av ulike grunner har hatt et særlig behov for oppfølging fra Petroleumstilsynet. Petroleumstilsynet har også fulgt opp disse tettere enn det som er vanlig fra andre innretninger og anlegg. Riksrevisjonen vil også tilføye at Equinor har en sentral rolle i tre av dybdestudiene. Riksrevisjonen har ellers merket seg at statsråden vil følge opp anbefalingene, sørge for at Petroleumstilsynet tydeliggjør og videreutvikler sin tilsynsstrategi og virkemiddelbruk, og har bedt Petroleumstilsynet være tydeligere i sin reaksjonsbruk i enkelte tilfeller og etterprøve at avvik og pålegg blir fulgt opp.