Hovedinnholdet i proposisjonen

Klima- og miljødepartementet foreslår i Prop. 11 L (2018–2019) endringer i lov 6. mai 2009 nr. 35 om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven).

Lovproposisjonen inneholder endringsforslag vedrørende markaloven § 2 og gjelder rammene for hvilke justeringer av markagrensen som kan vedtas i forskrift. Departementet foreslår at markaloven § 2 endres slik at det blir enklere å praktisere bestemmelsen og gis større forutberegnelighet for kommunene.

Endringen som foreslås, innebærer at dagens bestemmelse om adgang til å foreta innskrenkende justeringer av markagrensen gjennom forskrift deles i to ulike bestemmelser med nærmere angitte vilkår. Det foreslås for det første en bestemmelse om adgang til innskrenkende justeringer der vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig. Videre foreslås en bestemmelse om mindre innskrenkende justeringer for tilfeller hvor grensen går gjennom boligeiendommer, eller den av andre grunner medfører større praktiske ulemper for forvaltningen av en eiendom, og justeringen ikke er til nevneverdig skade for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse.

Proposisjonen inneholder også forslag om endring av markagrensen i Lunner og Nittedal kommuner. Markagrensen foreslås endret slik at ca. 225 dekar tas ut av marka i Lunner kommune og ca. 524 dekar tas ut i Nittedal kommune, i henhold til kommunenes forslag om grenseendringer. I tillegg foreslås det å legge til tre områder i marka på totalt 743 dekar i Nittedal kommune. Områdene er foreslått av kommunen og gjelder del av Berger skog nord for Tumyrhaugen (ca. 479 dekar), område ved Asveien nord (ca. 151 dekar) og Kirkebylia sør (ca. 113 dekar).

Det foreslås i tillegg en endring av markaloven § 10 slik at det gjennom forskrift kan åpnes for bruk av elsykler i utmark innenfor marka. Endringen innebærer at det tilføyes et nytt sjette ledd i § 10.

Nærmere om forslaget om endring i markaloven § 2

Markaloven ble vedtatt og trådte i kraft i 2009. Markas grenser er fastsatt i loven, og bevaring av grensene er et av formålene med loven, jf. markaloven § 1 første ledd annet punktum. Ved å ta inn sikring av markas grenser som lovformål ønsket lovgiver å hindre at markagrensen ble utsatt for flere mindre grensejusteringer over tid som samlet sett kunne utgjøre betydelige inngrep i marka. Loven inneholder en hjemmel for å justere markagrensen gjennom forskrift, jf. § 2 annet ledd. Bestemmelsen åpner for at grensen både kan innskrenkes og utvides gjennom forskrift.

I september 2015 ble markagrensen justert 47 steder i 11 kommuner. Endringene ble gjort på bakgrunn av innspill fra kommunene og gjaldt hovedsakelig mindre områder som ikke var i konflikt med friluftsliv eller naturverdier. I forbindelse med vedtaket ble det varslet at regjeringen planla å fremme en egen sak til Stortinget hvor det blant annet skulle vurderes ytterligere grensejusteringer særlig av hensyn til klimavennlig boligbygging nær kollektivknutepunkter. I tillegg ble det varslet at det skulle iverksettes et arbeid med å klargjøre markaloven § 2 for å få en forutsigbar behandling av fremtidige justeringssaker. Dette forslaget legges nå frem i proposisjonen.

Forslag til endringer i markaloven ble sendt på høring 6. april 2017 med frist for uttalelse 1. august 2017. Departementet opprettholder forslagene som ble fremmet i høringen om endringer i markaloven § 2, med noen mindre språklige endringer.

Vilkårene for utvidelse av marka til andre områder foreslås ikke endret i denne lovproposisjonen. Ordlyden i § 2 annet ledd om slike utvidelser foreslås imidlertid noe endret som følge av at bestemmelsene om innskrenkende grensejusteringer er foreslått skilt ut i nytt tredje og fjerde ledd. Lovendringen vil ikke endre på de føringer som ble gitt i Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) s. 39 om utvidelser av marka.

Lovforslaget innebærer endringer vedrørende adgang til innskrenkende justeringer av markagrensen gjennom forskrift. Departementets forslag innebærer at det i bestemmelsen presiseres nærmere hvilken adgang Kongen i statsråd har til å foreta innskrenkende grensejusteringer. Departementet mener at loven bør suppleres med kriterier i samsvar med det som i dag fremgår av forarbeidene, og foreslår at det åpnes for innskrenkende grenseendringer etter to alternativer.

Det foreslås for det første at grensen kan justeres der vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig. For det andre foreslås det en åpning for tekniske justeringer der dagens grense skaper praktiske problemer for forvaltning av eiendom i markagrensen. I lys av høringen og innkomne forslag til presisering av bestemmelsen legger departementet frem et forslag med en noe endret ordlyd enn hva som ble sendt på høring.

Bestemmelsen i høringsforslagets tredje ledd om mulighet til å vektlegge innlemmelse av områder i marka ved vurderinger av innskrenkinger av grensen er flyttet til nytt femte ledd. Departementet mener det kan være positivt at flere områder innlemmes i marka, både naturfaglig og av hensyn til friluftslivet, men slike innlemmelser må forankres i de berørte kommunene slik at det skapes legitimitet rundt markagrensen.

Forslaget innebærer ikke større endringer i eksisterende lov, og forslaget antas derfor ikke å få økonomiske eller administrative konsekvenser. En nærmere beskrivelse av hvilke konsekvenser som følger av markaloven, ble vurdert i forarbeidene til lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven) Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) s. 51 flg.

Nærmere om forslaget om grenseendringene i Lunner og Nittedal

Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus legger føringer for hvor utviklingen skal skje fremover. Boligutbygging nær kollektivknutepunkter er viktig nasjonal politikk. Områdene som nå foreslås endret, ligger i nærheten av kollektivknutepunkter og oppfyller således kravene om hvor det er ønskelig at boligutviklingen primært skal skje. Departementet mener fortetting nær kollektivknutepunkter er svært viktig i et klimaperspektiv.

Markaloven § 2 første ledd annet punktum sier i dag:

«Virkeområdet er nærmere avgrenset som det fremgår av Miljøverndepartementets digitale kart 'Markagrensen' datert 2. april 2009.»

Ved en endring av grensen som endringsforslaget innebærer, må dato for dette kartet endres. Samtidig gjøres en oppdatering av departementets navn til Klima- og miljødepartementet.

Området i Lunner som foreslås tatt ut av marka, ligger ved Harestua og er på 225 dekar. Plasseringen ligger nært opp til Gjøvikbanen og i gangavstand til eksisterende infrastruktur i området. I den regionale planen for areal og transport i Oslo og Akershus er Harestua nevnt som et av utbyggingsområdene nær hovedstadsområdet. Å legge til rette for boliger her vil derfor oppfylle kravet om nærhet til et kollektivknutepunkt og kan bidra til å sikre et levedyktig lokalsamfunn.

I Nittedal forslås å grenseendre et område på 524 dekar sørvest for Kruttverket på Rotnes. Området ligger nær eksisterende bebyggelse og kollektivknutepunkter og i gang- og sykkelavstand fra Nittedal stasjon, som er kommunens viktigste knutepunkt. Området ligger i randsonen til marka. Nittedal kommune foreslår også å legge tre områder til marka som kompensasjon for områder som tas ut.

Kun et fåtall av høringsinstansene går imot forslaget. Departementet kan ikke se at det er kommet opp synspunkter i høringen som medfører at forslaget ikke bør fremmes. Selv om hensyn til klimavennlig boligbygging nær kollektivknutepunkter er viktig, så er en langsiktig bevaring av markagrensen også et svært tungtveiende hensyn. Departementet vil derfor understreke at forslaget om endring av markagrensen for disse to arealene ikke innebærer et signal om at tilsvarende endringer vil være aktuelt i fremtiden. Fremtidige endringer av markagrensen forutsettes behandlet i henhold til vilkårene for grensejustering etter markaloven § 2, med de presiseringer som er foreslått i denne bestemmelsen. Det kan ikke påregnes at endringer i grensen som faller utenfor denne bestemmelsen, vil bli fremmet for Stortinget som forslag om grenseendring gjennom endring av markaloven.

Forslaget innebærer ikke større endringer i eksisterende lov og antas derfor ikke å få økonomiske eller administrative konsekvenser.

Adgang til å bruke elsykler i marka

Utgangspunktet etter motorferdselloven er at all motorisert ferdsel i utmark er forbudt.

Klima- og miljødepartementet endret i 2017 forskrift 15. mai 1988 nr. 356 for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag ved å tilføye en ny § 2 a) i forskriften, der det fastslås at elsykler kan brukes i utmark. Kommunen ble gitt myndighet til å forby bruk av elsykler i bestemte områder eller traséer.

For utmark som ligger innenfor markalovens geografiske virkeområde, er bruk av elsykler fortsatt forbudt på grunn av forbudet mot motorisert ferdsel i markaloven § 10. Åpning for bruk av elsykler i marka krever derfor lovendring.

I tillegg til skogsmark og stier anses også veier som ikke er opparbeidet for kjøring med vanlig bil, som utmark etter motorferdselloven § 2. Det betyr at traktorveier, kjerreveier og andre enkle landbruksveier som ikke er kjørbare med vanlig bil (altså biler uten høy bakkeklaring og firehjulsdrift), er utmark. På slike veier i marka er dermed elsykler forbudt.

Private skogsbilveier som er opparbeidet for kjøring med vanlig bil, er ikke utmark. På slike veier gjelder derfor ikke markalovens forbud mot motorferdsel. Det betyr at elsykler i utgangspunktet vil kunne brukes fritt på slike veier i marka. Grunneier har etter friluftsloven § 4 anledning til å forby motorferdsel på private veier. Departementet vil komme tilbake til forslaget om å endre bestemmelsen i friluftsloven § 4 i egen proposisjon om endringer i friluftsloven.

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet sendte Miljødirektoratet 17. desember 2015 på høring et forslag om adgang til bruk av elsykler i utmark, herunder forslag om endring i markaloven.

Proposisjonen gjelder kun spørsmålet om åpning for bruk av elsykler i marka. For sammenhengens skyld har departementet gitt en kort oversikt over høringsinstansenes syn på høringsforslaget om endringer i reglene for bruk av elsykler i utmark generelt, i tillegg til synspunktene som gjelder marka spesielt. Det vises her til proposisjonens kapittel 4.3.3.

Når departementet i 2017 åpnet for bruk av elsykler i utmark, var dette ut fra et synspunkt om at elsykler med begrenset wattstyrke og hastighet umiddelbart skiller seg lite fra vanlige sykler både når det gjelder utseende, funksjon, skadepotensial og støynivå. Departementet vurderte det slik at en åpning for elsykler ville ha svært begrenset betydning for eventuelt senere press eller forventning om åpning for andre kjøretøy.

Departementet la videre vekt på at elsykler åpner for lavterskel-friluftsliv, og at dette er positivt for folkehelsen.

Høringen viste et klart flertall for at bruk av elsykler burde avgrenses til veier og større stier med fast toppdekke. En slik løsning ville i stor utstrekning dekke det praktiske behovet for elsykkelbruk. Når departementet i sin forskriftsendring i 2017 ikke begrenset bruken av elsykler til slike traséer, var dette i første rekke ut fra hensynet til et enkelt, oversiktlig og brukervennlig regelverk.

Det foreligger etter det departementet kjenner til, ikke faglig dokumentasjon i dag som tilsier at elsykler er mer skadelige for naturmangfold enn vanlige sykler. Når det gjelder terrengslitasje, kan man ikke se bort fra at elsykler kan gi noe mer avtrykk, men avgjørende for slitasjen er sannsynligvis først og fremst det samlede antall syklister. Departementet antar derfor at skadepotensialet for elsykler på sti er begrenset så lenge bruken ikke blir svært omfattende.

Når det gjelder brukerkonflikter, vil departementet påpeke at elsykler og vanlige sykler er likestilt utenfor utmark, herunder i Oslos bykjerne, dette til tross for at trafikken av syklister, elsyklister og gående gjennomgående er betydelig større her enn i marka.

De aller fleste høringsinstanser som uttalte seg om spørsmålet, stilte seg positive til åpning for elsykler i marka. Etter en samlet vurdering foreslår departementet, i samsvar med forslaget i høringen, å innføre en hjemmel i markaloven for departementet til å gi forskrift som tillater bruk av elsykler i marka.

En rekke sentrale høringsinstanser i Osloområdet som Oslo kommune, Oslo og Omland friluftsråd, Lillomarkas venner og Naturvernforbundet i Oslo og Akershus ga i høringen uttrykk for at de ikke motsatte seg åpning for elsykler såfremt dette ble avgrenset til veier og turveier.

Departementet har vurdert om det i marka kun bør åpnes for bruk av elsykler på veier og turveier, til tross for at denne begrensningen ikke gjelder i resten av landet. Som for resten av landet vil imidlertid en slik begrensning kunne få uheldige utslag enkelte steder, og det vil skape tolkningsproblemer i praksis. Departementet mener videre at det i utgangspunktet bør gjelde samme regler for elsykler i marka som ellers i landet, dersom det ikke finnes sterke og klare holdepunkter for at det vil medføre vesentlig større konflikter og mer slitasje her enn i bynære områder i landet for øvrig. Departementet kan ikke se at man har holdepunkter for dette i dag. Departementet viser dessuten til at kommunene vil ha mulighet til å forby eller begrense bruk av elsykler i bestemte områder eller på nærmere angitte strekninger, jf. forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark § 2 a), som også vil gjelde for marka.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at forskriften som departementet utarbeider, utformes slik at elsykler skal kunne brukes i marka på lik linje som ellers i landet.

Forslaget utvider det geografiske området der elsykler er tillatt, og vil kunne få konsekvenser for politiets og Statens naturoppsyns eventuelle bruk av ressurser til kontroll av at syklene tilfredsstiller kravene til elsykler, jf. § 2 a) i forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og vassdrag. Departementet legger til grunn at disse utgiftene er begrensede og vil kunne dekkes innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer.

Ut over dette antas forslaget ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.