1.1 Sammendrag
Regjeringen legger
i meldingen frem sine vurderinger av hvordan Norges Bank og forvaltningen
av Statens pensjonsfond utland (SPU) bør organiseres og styres.
I tillegg redegjøres det for regjeringens syn på formålet for sentralbankvirksomheten,
forholdet til statsmyndighetene og enkelte endringer i lov om Statens
pensjonsfond. I meldingen drøftes sentrale deler av sentralbanklovutvalgets
utredning NOU 2017:13 «Ny sentralbanklov. Organisering av Norges
Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland» og de høringsuttalelsene
som har kommet til denne. Som del av arbeidet er det også innhentet
ytterligere vurderinger fra Utenriksdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet
og Norges Bank.
Regjeringen ser det
som viktig med bred enighet om hvordan Norges Bank og forvaltningen
av SPU organiseres og styres. Regjeringen ønsker på denne bakgrunn
å legge til rette for at viktige veivalg er grundig forankret i
Stortinget gjennom fremleggelsen av denne meldingen, før regjeringen
fremmer en lovproposisjon.
Et sentralt spørsmål
som drøftes i meldingen, er om Norges Bank også fremover skal ha
ansvaret for den operative gjennomføringen av forvaltningen av SPU,
eller om dette bør legges til et eget særlovselskap utenfor Norges
Bank. Skal forvaltningen av SPU forbli i Norges Bank, er en viktig
problemstilling hvordan banken i så fall bør organiseres, herunder
om det bør være et eget styre for forvaltningen av SPU og en komité
for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Videre er det viktig
at den styringsmodellen som velges, har en god kontroll- og tilsynsordning
for både Norges Bank som landets sentralbank og operativ forvalter
av SPU.
Vurderingene i denne
meldingen av aktuelle styringsmodeller er avgrenset til gjeldende
styringsmodell og de modellene som er omtalt i sentralbanklovutvalgets
utredning. I tillegg drøftes en modell med et eget styre for forvaltningen
av SPU innenfor Norges Bank, i tillegg til eller i stedet for en
fagkomité for pengepolitikk og finansiell stabilitet, men hvor representantskapet
videreføres.
Finansdepartementets
vurderinger i årlige meldinger til Stortinget har vært at Norges
Bank har håndtert sine oppgaver på en god måte, noe også Stortinget
har sluttet seg til. Med dette som utgangspunkt har regjeringen
i sin vurdering av hvordan Norges Bank og forvaltningen av SPU bør
organiseres, lagt vekt på at det er bred tillit til Norges Bank
som institusjon. Det gjelder både sentralbankvirksomheten og kapitalforvaltningen.
Regjeringen mener at dagens styringsstruktur samlet sett har fungert
godt.
Regjeringen legger
etter en samlet vurdering opp til at den operative forvaltningen
av SPU forblir i Norges Bank. Det foreslås samtidig at det opprettes
en komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Etablering
av en egen fagkomité vil styrke styrets kapasitet til å følge opp
øvrige deler av bankens virksomhet, særlig kapitalforvaltningen.
Det vil legge til rette for at kompetansen i styret i større grad
kan innrettes mot disse delene av bankens virksomhet. En fagkomité
vil dessuten styrke den faglige innretningen av det organet som
beslutter virkemiddelbruken i pengepolitikken og finansiell stabilitet.
Representantskapet bør etter regjeringens vurdering videreføres
som kontroll- og tilsynsorgan for Norges Bank. Regjeringen fraråder
at det opprettes et eget styre for SPU i Norges Bank.
Regjeringens forslag
til organisering av Norges Bank og den operative forvaltningen av
SPU bygger i stor grad på det sentralbanklovutvalgets utredning
omtaler som modell C. I motsetning til utvalget legger imidlertid
regjeringen ikke opp til å redusere antallet medlemmer i representantskapet.
Regjeringen er i
hovedsak enig i utvalgets vurderinger av fordeling av oppgaver mellom
styret og fagkomiteen. Regjeringen foreslår at sentralbanksjefen
leder både styret og komiteen. Regjeringen foreslår å videreføre
en styringsstruktur med to visesentralbanksjefer og at begge sitter
i styret og komiteen. Regjeringen mener at samtlige medlemmer av
både styret og komiteen bør oppnevnes av Kongen i statsråd.
Regjeringen støtter
utvalgets forslag til formålsbestemmelse for sentralbankvirksomheten,
som er å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet
i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem,
og at banken ellers skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.
Videre er regjeringen enig i utvalgets forslag til hvordan forholdet
til statsmyndighetene bør presiseres og tydeliggjøres i ny lov.
Det bør, etter regjeringens syn, fremkomme av loven at regjeringen
kan presisere operative mål for de ulike delene av sentralbankens
virksomhet innenfor de rammene sentralbankloven setter opp. Regjeringen
deler også sentralbanklovutvalgets syn om at Norges Bank fortsatt
bør ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppfylle
sine mål. I gjeldende lov har banken plikt til å forelegge saker
av særlig viktighet for departementet før vedtak fattes. Regjeringen
er enig med utvalget i at plikten til å forelegge saker av særlig
viktighet for Finansdepartementet ikke bør videreføres, men at det
i stedet bør lovfestes at banken har en plikt til å informere om saker
av viktighet. Regjeringen støtter utvalget i at terskelen for instruksjon
av banken bør være høy, slik praksis har vært, og at det bør innføres
en slik terskel i loven.
Ifølge formålsbestemmelsen
i lov om Statens pensjonsfond skal fondet støtte opp under statlig
sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og andre
langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter.
Uavhengig av organiseringen av den operative forvaltningen av SPU
er det et vesentlig hensyn at målet med fondskonstruksjonen ligger
fast. Målet med forvaltningen av SPU, som er høyest mulig avkastning
etter kostnader til et risikonivå som skal være akseptabelt, må
også stå fast, herunder størst mulig grad av åpenhet og en ansvarlig
og kostnadseffektiv forvaltning. Regjeringen legger opp til å styrke
dette rammeverket ved å tydeliggjøre formålet for Statens pensjonsfond
i loven og lovfeste at SPU kun kan plasseres utenlands.
Regjeringen tar sikte
på å fremme en lovproposisjon med forslag til ny sentralbanklov
våren 2019. Lovproposisjonen vil, i tillegg til bestemmelser om
styring og organisering, formålet for Norges Banks sentralbankvirksomhet
og bankens forhold til statsmyndighetene, også omhandle bankens
oppgaver og ansvar for øvrig samt forslag til enkelte endringer
i lov om Statens pensjonsfond.
Bakgrunnen for arbeidet
med en ny sentralbanklov er omtalt i meldingens kapittel 2. Organiseringen
av Norges Bank og forvaltningen av SPU er omtalt i meldingens kapittel
3. I kapitlet inngår gjeldende organisering (avsnitt 3.1), sentralbanklovutvalgets
forslag for organiseringen (avsnitt 3.2), høringsuttalelser om organiseringen
(avsnitt 3.3) og omtale av Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementets
vurdering av Grunnloven § 75 bokstav c og Stortingets kontroll med
Norges Bank og forvaltningen av SPU (avsnitt 3.4). Finansdepartementets
vurderinger av hva som fremover vil være den mest egnede organiseringen
av Norges Bank og den operative forvaltningen av SPU, følger i avsnittene
3.5.2 og 3.5.3, mens det i avsnitt 3.5.4 er gitt en omtale av tilsynet
med sentralbankvirksomheten. Norges Banks budsjett er omtalt i avsnitt
3.5.5. Sentralbankens formål er omtalt i meldingens kapittel 4.
Forholdet til statsmyndighetene er omtalt i meldingens kapittel
5. Endringer i lov om Statens pensjonsfond er omtalt i meldingens
kapittel 6. Kapittel 7 i meldingen omhandler økonomiske og administrative
konsekvenser.