Bakgrunn
Dokument 12:2 (2015–2016),
grunnlovsforslag fremmet av Karin Andersen, Heikki Eidsvoll Holmås
og Bård Vegar Solhjell, gjelder grunnlovfesting av allemannsretten.
Forslagsstillerne
viser til at Grunnloven fastsetter visse grunnleggende regler for
vår styreform og om grenser for statsmaktenes handlefrihet i form
av menneskerettigheter. I tillegg til de menneskerettighetene som
opprinnelig fremgikk av Grunnloven, har Stortinget etter hvert innarbeidet
bestemmelser om en rekke andre grunnleggende, konvensjonsfestede
menneskerettigheter, og bestemmelser om vern av miljøet og om statens
plikt til å sikre at vi kan livnære oss av vårt arbeid.
I tillegg til å sikre
vern av et stort antall friheter og rettigheter uttrykker slike
bestemmelser viktige verdier som samfunnet bygger på.
Forslagsstillerne
viser til at allemannsretten i Norge springer ut av hevdvunnen,
århundregammel sedvane.
Allemannsretten er
en samlebetegnelse på retten alle har til å være i naturen uavhengig
av hvem som eier grunnen. Allemannsretten består av de tre hovedelementene
ferdsels-, oppholds- og høstingsrett. Turer til fots og på ski,
ridning, sykling, telting, bading, båtliv, plukking av bær og sopp
og fritidsfiske i sjøen gir viktige eksempler. Retten gjelder primært
i utmark, men vinterstid også på dyrket mark, og den gjelder i regulerte områder.
Allemannsretten,
slik den i dag er regulert i blant annet friluftsloven av 1957 med
senere endringer, har ifølge forslagsstillerne bidratt til å forme
oss som samfunn og som enkeltmennesker, til å konstituere vår kultur
og vårt hverdagsliv og vårt syn på det å være innbygger. De muligheter
til ferdsel, høsting og opplevelse som den legger til rette for,
er svært sentrale for oss. Det at alle kan bruke naturen, høste
og ferdes fritt uavhengig av privat eiendomsrett, er ifølge forslagsstillerne
et så stort gode at det fremstår som umistelig.
Forslagsstillerne
viser til at allemannsretten har bidratt til å utjamne økonomiske
forskjeller. I tidligere tider kunne den såkalte uskyldige nyttesretten
bety forskjellen mellom liv og død for fattigfolk. I vår tid er
den et viktig symbol på en frihetlig og likeverdig grunnholdning
i synet på alle innbyggere i landet. Den bygger på fellesskap og
binder folk sammen i opplevelser. Bevisstheten om at retten til
å bruke naturen (allemannsretten) er en verdi som gjelder uavhengig
av eiendomsrett, forsterker også folks oppfatning av at landet er
for alle. Mange brukere av allemannsretten er også selv grunneiere
og vil derfor ha både forståelse for og stor nytte av retten.
Forslagsstillerne
viser til at det kan virke som om allemannsretten står fjellstøtt
i Norge, men at den både i strandsonen og på fjellet hver eneste
dag er under press fra både grunneiere, utbyggere og det offentlige.
Allemannsretten er ifølge forslagsstillerne i seg selv ikke til hinder
for kommersiell bruk av utmark eller bruk av utmark til utvikling
av veier, jernbane osv. til fellesskapets beste. Omfanget av nye
aktivitetsformer, knappere arealressurser, økt folketall, konflikter
i strandsonen og krav om betaling for bruk av naturen (skiløyper
m.m.) er likevel eksempler på forhold som i sum kan true så vel allemannsrettens
naturgrunnlag som muligheten til å utnytte allemannsretten på den
måten vi har vært vant til.
Forslagsstillerne
viser til at allemannsretten ikke kan tas for gitt, og mener at
tiden er inne til å grunnlovfeste allemannsretten som en grunnleggende,
konstituerende frihet i Norge.
Det er ifølge forslagsstillerne
særlig grunn til å fremme et slikt grunnlovsforslag i 2015, som
er friluftslivets år.
Grunnlovfesting av
allemannsretten vil gi et vern mot raske og tilfeldige endringer.
Eiendomsretten nyter allerede sterk grunnlovsbeskyttelse og vern
etter internasjonale rettsregler som Den europeiske menneskerettskonvensjon.
Forslagsstillerne viser til at når eiendomsretten er grunnlovfestet,
bør også allemannsretten grunnlovfestes.
Siden naturen er
grunnlag for alt menneskelig liv, må naturgrunnlaget forvaltes på
sine egne premisser og med sikte på bevaring for etterslekten. At
plikten til å sørge for et slikt vern allerede er fastsatt i Grunnloven § 112,
har stor betydning også i relasjon til allemannsretten.
Samtidig vil grunnlovfesting
av allemannsretten innebære at alle lov- og forvaltningsvedtak må
ta tilbørlig hensyn til grunnlovsbestemmelsen og ligge innenfor de
rettslige grensene den setter.
Andre land i Europa
har ikke allemannsrett i samme forstand som i Norge. Mange land
har likevel lovgivning som i varierende grad sikrer befolkningen
adgang til naturen og rett til å bruke privat eiendom til rekreasjonsformål.
Sverige har grunnlovfestet en allemannsrett. Bestemmelsen i Regeringsformen
(RF) kap. 2 § 15 tredje ledd fastslår at «Alla ska ha tillgång till
naturen enligt allemansrätten …»
Grunnlovfesting etter
et av de alternativene som foreslås av forslagsstillerne, vil ikke
innebære noen fastlåsning til et detaljert innhold i begrepet allemannsrett. Innhold
og betydning har variert med tid og samfunnsforhold. Grensen mellom
eiendomsrett og allemannsrett er dynamisk og kan justeres av lovgiver.
Høyesterettsdommen i Rt. 2005 s. 1985 er et eksempel på dette, der
allemannsretten ga en del av grunnlaget for å akseptere den nye
lovbestemmelsen om fri fiskerett i ferskvann for barn som da nylig
var blitt vedtatt.
Tolkningen av en
ny grunnlovsbestemmelse om allemannsrett må ifølge forslagsstillerne
ta utgangspunkt i dens hovedinnhold slik det på vedtakstidspunktet
følger av hovedreglene i friluftsloven og annen aktuell lovgivning.
Senere lovbestemmelser vil fortsatt kunne justere allemannsrettens
nærmere innhold etter skiftende sosiale og miljømessige forutsetninger.
Nye bestemmelser som i vesentlig grad svekker allemannsrettens innhold
i forhold til det som gjelder på vedtakstidspunktet, vil derimot
ikke kunne vedtas.
Forslagsstillerne
antar at det er mest aktuelt å vedta en grunnlovsbestemmelse som
vil gi en plikt og begrense handlefriheten til stat og kommuner.
I siste instans vil en bestemmelse av denne karakter likevel også
kunne påberopes for domstolene i saker der for eksempel grunneierrettigheter
og rett til ferdsel, sanking osv. står mot hverandre. Dette gjelder
allerede fordi bestemmelser om eiendomsrett mv. vil måtte tolkes
i lys av allemannsretten.
Tilgangen til å drive
friluftsliv er sentral i allemannsretten, men allemannsretten omhandler
også andre formål. Muligheten til fri ferdsel er viktig, og dette
hensynet er viktig i kommunenes arealforvaltning. I eldre tider
var nytteformål viktigst. Fortsatt er dette en viktig del av allemannsretten
i forbindelse med undervisning, visse typer av næringsvirksomhet,
sanking av sopp og bær mv.
En grunnlovsbestemmelse
om allemannsrett må tolkes og anvendes i lys av grunnlovsvernet
for natur, helse og miljø. Forutsetningen er alltid at aktiviteten som
drives på grunnlag av allemannsretten, må drives hensynsfullt og
med tilbørlig varsomhet. Allemannsretten er dessuten begrenset av
lovgivning og forskrifter om naturmangfold, vannressurser, motorferdsel
og annet. Særregler om båndtvang, bålforbud og restriksjoner ved
drikkevann gir eksempler på begrensninger av mer lokal karakter.