Jeg viser til brev av 10. oktober fra energi- og miljøkomiteen med vedlagt representantforslag 18 S. Komiteen ber om at departementet utreder følgende forslag:

"Stortinget ber regjeringen ta initiativ til å etablere et CO2-fond for utslippsfri olje- og gassproduksjon etter modell av NOx-fondet. CO2-fondet finansieres via en økning i CO2-avgiften for offshorenæringen"

Representantforslaget berører spørsmål som ligger innenfor ansvarsområdet til andre statsråder. Forslaget har derfor blitt forelagt finansministeren og klima- og miljøministeren som har bidratt i utarbeidelsen av svaret.

Klimavirkemidler i petroleumssektoren

Norge har oppfylt kyotoforpliktelsen i den første forpliktelsesperioden (2008–2012), og vi vil oppfylle norsk kyotoforpliktelse i inneværende periode (2013–2020). Under Parisavtalen har Norge meldt inn et betinget utslippsmål om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. sammenliknet med 1990. Klimaloven lovfester dette målet. EU har meldt inn et tilsvarende mål. Vi er i dialog med EU om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030. Norge deltar allerede i EUs kvotesystem for bedrifter (EU ETS). Dette vil inngå som én av tre pilarer i en avtale om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030. Norske kvotepliktige bedrifter bidrar dermed på lik linje med bedrifter i EU til å redusere kvotepliktige utslipp. Det tar klimaloven høyde for. Samlet kvotemengde som utstedes i kvotesystemet skal i 2030 være 43 pst. lavere enn utslippene i 2005. Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er, og skal være, sektorovergripende virkemidler i form av klimagassavgifter og omsettelige kvoter. Prising av utslipp medvirker til å gi næringslivet kontinuerlig egeninteresse av å redusere utslipp for å redusere utslippskostnaden, skaper markeder for ny utslippsteknologi og gir insentiv til teknologiutvikling og innfasing av ny teknologi i alle sektorer.

Kvotepliktige bedrifter står i utgangpunktet overfor lik pris på utslipp; kvoteprisen. Kvoteprisen har steget betydelig gjennom 2018 og er i dag nær 200 kroner per tonn CO₂.

Utslipp fra utvinning av petroleum har stått overfor en pris på utslipp siden 1991 da CO₂-avgiften ble innført. Utslippene fra slik virksomhet ble innlemmet i kvotesystemet i 2008. Mer enn 90 prosent av klimagassutslippene fra utvinning på sokkelen står dermed overfor en pris for utslipp gjennom kvoteprisen. I tillegg blir CO₂-utslipp fra utvinning på sokkelen ilagt CO₂-avgift som for 2018 tilsvarer 453 kroner per tonn CO₂ ved forbrenning av naturgass. Petroleumsvirksomheten er en av få sektorer som i tillegg til kvoteplikt har CO₂-avgift. Dette stiller selskapene overfor en samlet pris for klimagassutslipp på opp mot 650 kroner per tonn CO₂ for en stor andel av utslippene. Dette er vesentlig høyere enn for de aller fleste andre virksomheter i Norge og vesentlig høyere enn for petroleumsvirksomhet i alle andre land. Kvoteplikt og CO₂-avgift gir oljeselskapene sterke insentiver til å identifisere og gjennomføre tiltak som reduserer CO₂-utslippene.

For utslipp fra virksomheter som inngår i kvotesystemet, vil CO₂-utslippene over tid bestemmes av samlet kvotemengde. Dersom samlet kvotemengde over tid er uendret, vil frigjorte kvoter fra norsk petroleumsvirksomhet som følge av tilleggsvirkemidler, motsvares av økte utslipp i andre sektorer/land. Noen av de frigjorte kvotene kan bli slettet som følge av EUs nye kvotemarkedsreform.

Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Ifølge klimaloven skal det ved vurdering av måloppnåelse tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske kvotesystemet for bedrifter.

Om fondsløsninger og miljøavtaler

I representantforslaget foreslås det at CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen økes, og at merprovenyet overføres til et CO₂-fond. Selskaper som velger å slutte seg til fondet, vil få anledning til å søke om støtte for å implementere prosjekt som vil redusere utslippene fra norsk sokkel.

I representantforslaget vises det til at forslaget om CO₂-fond for petroleumsnæringen er etter modell av NO_x-fondet. Finansieringen av det skisserte CO₂-fondet for petroleumsnæringen er imidlertid forskjellig fra finansieringen av NO_x-fondet.

Enheter som er omfattet av miljøavtale med staten om reduksjon av NO_x-utslipp, er fritatt for NO_x-avgift. NO_x-fondet finansieres gjennom en medlemskontingent fastsatt av NO_x-fondet selv. NO_x-fondet står fritt til å justere medlemskontingenten opp eller ned. Staten har ikke instruksjons- eller styringsrett over NO_X-fondet og har ikke krav på representasjon i NO_X-fondets styrende organer. Det er dermed næringslivet selv som fastsetter hvilken pris utslipp av NO_x skal ha for deres medlemmer, og ikke Stortinget gjennom NO_x-avgiften.

I representantforslaget legges det derimot til grunn at CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten skal økes, og at merprovenyet skal overføres til et fond. Dette forutsetter at det ikke gis noe avgiftsfritak for CO₂-avgiften, men at Stortinget fortsatt fastsetter hvor mye det skal koste å slippe ut CO₂ på sokkelen i tillegg til kvoteprisen. Forslaget innebærer derfor i realiteten at CO₂-avgiften for petroleumsvirksomhet videreføres med en høyere avgiftssats, men at deler av provenyet fra CO₂-avgiften på sokkelen skal øremerkes et CO₂-fond, i stedet for å gå inn på Statens pensjonsfond utland.

Øremerking betyr at inntekter fra en skatt eller avgift forutsettes brukt til et bestemt utgiftsformål. Øremerking binder opp offentlige midler slik at det er mindre som kan brukes til andre formål. I praksis er øremerking derfor en prioritering som ved budsjettbehandling ikke vil være synlig mot andre prioriteringer. Å knytte mengden av midler investert til miljøformål til en spesifikk og variabel inntekt kan gi for lite investeringer sammenlignet med behovet. Det kan også gi for mye investeringer. Øremerkede inntekter vil også endre seg over tid helt uavhengig av behovet på utgiftssiden, noe som kan være uheldig for miljøformålet. Øremerking er dermed samfunnsøkonomisk uheldig.

I representantforslaget legges det opp til at fondet og virksomheter som slutter seg til fondet, må få klare krav til utslippsreduksjoner. Dette er for virksomhetene som er tilsluttet NO_X-fondet fastlagt gjennom en avtale. En miljøavtale har egenskaper som avviker fra bruk av avgift på mange måter. Dette er nærmere drøftet i Meld St. 2 (2016-2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017, kap. 4.3. I denne omtalen vises det bl.a. til at en miljøavgift setter en pris på miljøskadelige aktiviteter. Størrelsen på miljøavgiften bør reflektere den eksterne kostnaden og gi aktørene et insentiv til å redusere den miljøskadelige aktiviteten gjennom endringer i driften eller investeringer i ny teknologi. Myndighetene har ikke full informasjon om kostnadene ved å redusere utslipp for bedrifter og husholdninger. En miljøavgift legger til rette for desentraliserte beslutninger. Det er et kostnadseffektivt virkemiddel som gjør det lønnsomt å gjennomføre alle utslippsreduksjoner med lavere marginalkostnad enn avgiften. Miljøavgifter er også et fleksibelt virkemiddel som kan justeres for å nå et gitt miljømål.

En miljøavtale vil derimot normalt ikke bidra til kostnadseffektive utslippsreduksjoner for de utslipp som er omfattet av miljøavtalen. Dette skyldes at det i miljøavtaler vil være vanskelig å sikre at de billigste utslippsreduserende tiltakene tas først, da fordelingen av utslippsreduksjoner mellom virksomhetene ofte vil måtte baseres på skjønn.

En miljøavtale vil typisk gjelde for en lengre periode, og innenfor denne tidsperioden vil det være krevende å endre virkemiddelbruken. Miljøforpliktelsen i en miljøavtale må derfor formuleres på en måte som sikrer at miljømålet nås, samtidig som miljøavtaler ikke bør ha for lang varighet.

Det er ikke klart hvilken type tiltak som ev skal kvalifisere for tilskudd fra et CO₂-fond. CO₂-reduksjoner kan både oppnås gjennom mer effektive gassturbiner, elektrifisering fra land, vindkraftprosjekter på sokkelen og en rekke andre tiltak. Videre ville det være krevende å vurdere størrelsen på tilskuddet og en måtte vurdere om en skulle måle opp mot dagens CO₂-pris eller mot den økte CO₂-prisen etter innføring av et ev. CO₂-fond. For at klimapolitikken skal virke effektivt bør selskapene stå overfor en felles CO₂-pris som reflekterer de eksterne kostnadene ved utslipp. Da kan selskapene velge de beste tiltakene for utslippsreduksjon både internt i sektoren og mellom ulike sektorer.

En begrunnelse for representantforslaget synes så være et ønske om å støtte Equinors havvindprosjekt. I representantforslaget fremgår det at Equinor anslår behovet for statlig støtte til 2,5 mrd. kroner. Ifølge forslagsstillerne er det problematisk at prosjektet er så stort at eventuell statlig støtte vil redusere Enovas muligheter til å samtidig støtte prosjekter på fastlandet.

Enova har en langsiktige finansieringsmodell og betydelige rammer. Enova har mulighet til å overføre ubenyttede midler fra et år til det neste, som er en viktig forutsetning for at Enova kan være en troverdig dialogpartner i markedet generelt, og i forbindelse med store prosjekter spesielt.

Klima- og miljødepartementet styrer Enova gjennom en styringsavtale om forvaltningen av midlene i Klima- og energifondet. I avtalen er mål og midler satt i sammenheng for fireårsperioden 2017-2020. Ved inngangen til 2018 hadde Enova om lag 4,6 mrd. kroner til disposisjon, hvorav 2 050 mill. kroner var en ordinær bevilgning til Klima- og energifondet over statsbudsjettet, 670 mill. kroner var forventede inntekter fra påslaget på nettariffen, og i tillegg ble det overført 1 866 mill. kroner i ikke disponerte midler fra 2017. I tillegg har Enova forventninger om at kansellerte prosjekter frigir ytterligere 650 mill. kroner i 2018. Videre har Enova en tilsagnsfullmakt på 400 mill. kroner i 2018.

Styringsavtalen legger føringer for hvordan Enova skal prioritere midlene i Klima- og energifondet. I styringsavtalen er det tre delmål:

• a) Reduserte klimagassutslipp som bidrar til å oppfylle Norges klimaforpliktelse for 2030.

• b) Økt innovasjon innen energi- og klimateknologi tilpasset omstillingen til lavutslippssamfunnet.

• c) Styrket forsyningssikkerhet gjennom fleksibel og effektiv effekt- og energibruk.

Havvindprosjekter kan være omfattet av Enovas delmål om økt innovasjon tilpasset omstillingen til lavutslippssamfunnet, jf. regjeringens strategi for flytende vindkraft som ble lagt frem i Olje- og energidepartementets Prop. 1 S (2017-2018). I styringsavtalen er det satt krav om at Enova ved utformingen av virkemidler rettet mot ny energi- og klimateknologi, skal legge vekt på mulighetene for global spredning, og påfølgende utslippsreduksjoner. Til grunn for tildelinger skal det ligge en vurdering av innovasjonshøyde og gjennomføringsevne. Sentralt i styringsavtalen er kravet om at Enova skal prioritere sin innsats der mulighetene for å påvirke utviklingen er størst og mot teknologier og løsninger som er tilpasset lavutslippssamfunnet. Innenfor rammene av styringsavtalen er det opp til Enova å prioritere mellom områder og tildele støtte til enkeltprosjekter.

Opprettelse av en separat ordning for tiltak offshore ville redusere Enovas muligheter til å prioritere mellom de mest effektive prosjektene på tvers av sektorer. En separat ordning ville innebære at prosjekter som i et nasjonalt perspektiv (på tvers av sektorer) ikke mest mulig effektivt bidrar til å oppfylle klimaforpliktelsene likevel vil kunne tildeles støtte, fordi disse prosjektene innad i den enkelte sektor (hhv. offshore- eller fastlandsvirksomhet) anses som best egnet. Dette betyr at effekten på klimagassutslippene i forventning vil bli mindre enn dersom Enova kan prioritere prosjekter på tvers av sektorer slik som i dag. En helthetlig og effektiv prioritering av de mest effektive klimatiltakene er nettopp begrunnelsen for at hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er, og skal være, sektorovergripende virkemidler. Uten en slik politikk blir effekten av hver krone som brukes på å redusere utslippene mindre, noe som betyr at klimamålene blir dyrere og vanskeligere å nå.

Hvordan forslaget relaterer seg til det finanspolitiske rammeverket

Statlige bidrag til nye klimatiltak bør fremgå på lik linje med andre utgifter, slik at de kan prioriteres opp mot andre formål i de årlige budsjettene. Representantforslaget betyr en omgåelse av det finanspolitiske rammeverket, som sier at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten går uavkortet til fondet, og at forventet realavkastning av fondet brukes over tid. Dette følger det grunnleggende prinsippet om å skille opptjening og bruk av oljeinntekter, og legger til rette for god makroøkonomisk styring og effektiv bruk av offentlige midler. Representantforslaget bryter dermed med loven om Statens pensjonsfond og ville kreve endring av loven.

Hoveddelen av kostnadene ved det foreslåtte klimafondet ville finansieres av fellesskapets midler. Staten ved SDØE belastes CO₂-avgift på lik linje med oljeselskapene for sine andeler i produserende felt. Videre er oljeselskapenes avgiftsbetalinger en utvinningskostnad som er fradragsberettiget i deres skattegrunnlag og staten dekker dermed 78 pst. av selskapenes avgiftsbetaling i form av lavere petroleumsskatt. De private bedriftene vil etter skatt bare finansiere om lag 16 pst. av økt CO₂-avgift som ev. skal inngå i et CO₂-fond, mens staten vil finansiere om lag 84 pst. Det er da også tatt hensyn til avgiftsbetalingene fra SDØE.

Alle statens inntekter fra petroleumsvirksomheten, inklusiv CO₂-avgiften på sokkelen, inngår i kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten som i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland. Dersom økt CO₂-avgift på sokkelen ikke inngikk i kontantstrømmen, men gikk til et CO₂-fond for å finansiere løpende prosjekter, ville overføringene til Statens pensjonsfond utland reduseres og avkastningen fra fondet ville bli mindre i årene fremover. Dermed ville i praksis hoveddelen av regningen for klimatiltakene skyves over på fremtidige budsjetter og fremtidige generasjoner.

Regjeringens satsing på energiteknologi og havvind

Norge har i dag et offentlig virkemiddelapparat som støtter opp under satsinger på nye energiteknologier, slik som teknologier for flytende havvind, i alle faser av innovasjonskjeden, fra en ny idé blir unnfanget og forsket på, til teknologien tas i bruk. De mest sentrale virkemiddelaktørene er Norges forskningsråd, Enova og Innovasjon Norge. Disse samarbeider i dag om kommunikasjon, samordning og synliggjøring av virkemidlene for næringsliv og forskningsmiljøer. Samarbeidet er viktig for å sikre effektiv utnyttelse av offentlige midler. De tre virkemiddelaktørene har virkemidler som kan gi støtte til prosjekter i ulike faser i innovasjonskjeden.

Offshore vindkraft er et prioritert område i Energi21-strategien

Energi21 er et OED-oppnevnt strategiorgan for forskning, utvikling og demonstrasjon innenfor energiområdet. Hovedmålet for Energi21 er å gi råd og anbefalinger til OED og virkemiddelapparatet (Norges forskningsråd, Enova, Gassnova og NVE), samt energibransjen for øvrig, om hvordan satsingen på utvikling av nye klima- og miljøvennlige energiteknologier bør prioriteres og gjennomføres. Energi21-strategiene er utviklet i et samarbeid mellom næringsliv, akademia og relevante myndighetsorganer, og blir oppdatert om lag hvert tredje år.

Energi21 anbefaler i sin fjerde strategi (juni 2018) en strategisk satsing på havvind, som ett av seks prioriterte satsingsområder. Satsingsområdene representerer fagområder der Norge har fortrinn i fremtidens energimarkeder gjennom naturgitte energiressurser, teknologi- og kompetansebase samt industriell erfaring. Satsingsområdene har stort potensiale for verdiskaping innen ressursutnyttelse og videreutvikling av en leverandørindustri rettet mot nasjonale og internasjonale energimarkeder.

Støtte til havvindteknologier gjennom ENERGIX-programmet

ENERGIX er et stort energiforskningsprogram i Norges forskningsråd som startet opp i 2013. Det skal realisere sentrale energi- og næringspolitiske mål og er et viktig virkemiddel i implementeringen av Energi21-strategien. Programmet skal gi ny kunnskap som fremmer en langsiktig og bærekraftig omstilling av energisystemet, med mer fornybar energi, mer energieffektive løsninger, økt integrasjon mot Europa og økt behov for fleksibilitet.

Forskningstematikken innenfor havvind er bred i programmet. Havvindprosjekter som har fått støtte fra ENERGIX inkluderer blant annet utvikling av nye konsepter for flytende vindkraft, installasjonskonsepter for flytere, fundamenter til bunnfaste turbiner, modeller for installasjon av bunnfaste fundamenter, bølge- og vindbelastninger for fundamenter, drifts- og vedlikeholdssystemer, tilkomstsystemer og vindberegningsmodeller.

Oppsummering og konklusjon

Petroleumsvirksomheten på norsk sokkel står overfor strenge virkemidler for å begrense utslippene. Hovedvirkemidlene i klimapolitikken på norsk sokkel er økonomiske, jf. Prop 80 S (2018-2019); kvoteplikt og CO₂-avgift. Etablering av et CO₂-fond for utslippsfri olje-og gassproduksjon vil ikke bidra til mer effektiv oppfyllelse av norske klimaforpliktelser. Representantforslaget innebærer en omgåelse av det finanspolitiske rammeverket, som sier at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten skal gå uavkortet til Statens pensjonsfond utland, mens forventet realavkastning av fondet kan brukes over tid. Representantforslaget bryter med loven om Statens pensjonsfond og ville kreve endring av loven.

Norge har i dag et offentlig virkemiddelapparat som støtter opp under satsinger på nye energiteknologier, slik som teknologier for flytende havvind, i alle faser av innovasjonskjeden, fra en ny idé blir unnfanget og forsket på, til teknologien tas i bruk. På denne bakgrunn vurderes det ikke som hensiktsmessig å etablere et CO₂-fond for petroleumssektoren slik representantene foreslår.