Sammendrag
Justis- og beredskapsdepartementet
foreslår i denne proposisjonen lovendringer som skal legge til rette
for et effektivt samarbeid mellom offentlige organer i forbindelse
med bekjempelse av arbeidslivskriminalitet. Det foreslås en bestemmelse
i personopplysningsloven 2018 som åpner for at offentlige myndigheter
kan utlevere personopplysninger til hverandre når det er nødvendig
for å forebygge, avdekke, forhindre eller sanksjonere arbeidslivskriminalitet.
Det følger av personopplysningsloven
§ 1 at personvernforordningen gjelder som norsk lov. Etter personvernforordningen
artikkel 4 nr. 1 er en personopplysning enhver opplysning om en
identifisert eller identifiserbar fysisk person.
Prinsippet om formålsbegrensning
følger av forordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b, som fastsetter
at personopplysninger skal «samles inn for spesifikke, uttrykkelig
angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte
som er uforenlig med disse formålene». Prinsippet om formålsbegrensning
bidrar til å sikre at den enkelte har kontroll med hvordan egne
personopplysninger blir behandlet, da prinsippet gir forutsigbarhet
om hvilke formål opplysninger om en selv vil kunne bli brukt til.
Forordningen artikkel
6 nr. 4 inneholder nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger for
andre formål enn det de var innhentet for. Det følger av denne bestemmelsen
at viderebehandling for nye, uforenlige formål ikke er tillatt uten
et særskilt grunnlag for viderebehandlingen. All form for bruk av
personopplysninger til nye formål kan betegnes som viderebehandling,
i denne sammenhengen siktes det til viderebehandling i form av utlevering
til en annen behandlingsansvarlig.
Adgangen til informasjonsutveksling
mellom offentlige organer vil i tillegg være begrenset av reglene om
taushetsplikt, jf. forvaltningsloven §§ 13 flg. I motsetning til
formålsbegrensningen etter forordningen gjelder taushetsplikten
uavhengig av om opplysningene skal utveksles for forenlige eller
uforenlige formål.
Viderebehandling
av personopplysninger kan også utgjøre et inngrep i retten til privatliv
etter EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. I slike tilfeller vil
viderebehandlingen bare være tillatt dersom den har tilstrekkelig hjemmel,
forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig.
Det ble i høringsnotatet
vist til at personopplysningsregelverket ikke bør hindre nødvendig
informasjonsdeling mellom etatene som arbeider for å bekjempe arbeidslivskriminalitet.
På denne bakgrunn ble det foreslått en bestemmelse som på nærmere
vilkår tillater at offentlige myndigheter kan utlevere personopplysninger
til andre offentlige myndigheter som har bruk for opplysningene
i sitt arbeid mot arbeidslivskriminalitet.
Høringen ga bred
støtte til å klargjøre adgangen til å utveksle personopplysninger
i forbindelse med bekjempelse av arbeidslivskriminalitet. Det var
noe uenighet blant høringsinstansene om det praktiske behovet for
å utveksle ikke-taushetsbelagte personopplysninger, men departementet
har merket seg at Arbeidstilsynet ga klart uttrykk for et praktisk
behov for å utveksle slike personopplysninger i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet.
Flere høringsinstanser påpekte imidlertid at gjeldende sektorlovgivning
allerede gir adgang til å utveksle ikke-taushetsbelagte personopplysninger
for disse formålene. Høringen viste likevel stor oppslutning om
å klargjøre adgangen til slik utveksling av personopplysninger.
Høringen viste noe
mer uenighet om hvorvidt en slik klargjøring bør gjøres i sektorlovgivningen
eller i personopplysningsloven. Enkelte høringsinstanser mener at
en klargjøring i sektorlovgivningen vil gjøre regelverket enklere
og mer tilgjengelig for brukerne, mens andre høringsinstanser fremholder
det motsatte synspunktet – at en klargjøring i personopplysningsloven
vil være mer pedagogisk.
Slik det også ble
påpekt i høringsnotatet om saken, mener departementet at en risiko
ved å ta inn en bestemmelse om utveksling av personopplysninger
i forbindelse med bekjempelse av arbeidslivskriminalitet i personopplysningsloven
er at bestemmelsen kan misforstås dithen at den begrenser utleveringsadgangen
på områder som ikke omfattes av den foreslåtte reguleringen. Som
påpekt i høringsnotatet mener departementet at bestemmelser som
gir grunnlag for utlevering av taushetsbelagte personopplysninger,
også vil kunne gi rettslig grunnlag for utlevering av ikke-taushetsbelagte
personopplysninger. Etter departementets syn vil det å presisere
dette i enkelte slike bestemmelser, i stedet for å innta en særskilt
bestemmelse i personopplysningsloven, innebære en ikke ubetydelig
risiko for uheldige motsetningsslutninger ved anvendelse av likelydende bestemmelser
der dette ikke er særskilt presisert. En klart avgrenset klargjøring
i personopplysningsloven vil derimot innebære mindre risiko for
misforståelser. På denne bakgrunn foreslår departementet at det
tas inn en bestemmelse i personopplysningsloven om utveksling av
ikke-taushetsbelagte personopplysninger i forbindelse med bekjempelse
av arbeidslivskriminalitet.
Departementet foreslår
at bestemmelsen kun skal åpne for utlevering av personopplysninger
der dette er nødvendig for å forebygge, avdekke, forhindre eller sanksjonere
arbeidslivskriminalitet. Formuleringen er ment å sikre at alt arbeidet
det offentlige gjør mot arbeidslivskriminalitet, faller inn under
bestemmelsen. Alle offentlige organer som arbeider mot arbeidslivskriminalitet,
vil kunne utveksle personopplysninger i medhold av bestemmelsen.
Samtidig bidrar endringen til at bestemmelsen ikke dekker mer enn
det som kan anses som bekjempelse av arbeidslivskriminalitet.
Departementet foreslår
også en forskriftshjemmel som åpner for at innholdet i bestemmelsen
kan klargjøres nærmere i forskrift ved at det kan angis hvilke organer
som kan utveksle opplysninger i medhold av bestemmelsen. Forskriftshjemmelen
er ment som en sikkerhetsventil som kan benyttes dersom det viser
seg at det er et behov for å presisere eller begrense hvilke organer
som kan utveksle personopplysninger etter bestemmelsen.
Når det gjelder spørsmålet
om bestemmelsen åpner for utveksling av store mengder personopplysninger,
vil departementet understreke at det må foretas en konkret vurdering
av om vilkårene for utveksling foreligger i det enkelte tilfellet.
Bestemmelsen åpner derfor kun for overføring av større mengder personopplysninger
så langt vilkårene er oppfylt for hver enkelt opplysning.
Forordningen artikkel
6 nr. 4 krever at bestemmelser i nasjonal rett som åpner for viderebehandling
for uforenelige formål,
«utgjør et nødvendig
og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse
av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1».
De aktuelle formålene
etter artikkel 23 nr. 1 er i dette tilfellet bokstav d om forebygging,
etterforskning, avsløring eller straffeforfølging av straffbare
forhold eller iverksettelse av strafferettslige sanksjoner, bokstav
e om andre viktige mål av generell allmenn interesse og bokstav
h om kontroll-, tilsyns- eller reguleringsfunksjon som, også midlertidig,
er knyttet til utøvelse av offentlig myndighet i tilfellene nevnt
i bokstav a–e og g. Som nevnt over vil det også kunne følge tilsvarende
krav av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.
Det er etter departementets
syn klart at det å bekjempe arbeidslivskriminalitet er et mål som
omfattes av et eller flere av de opplistede målene i artikkel 23
nr. 1. Det at utleveringsadgangen ikke gjelder særlige kategorier
av personopplysninger eller taushetsbelagte personopplysninger,
innebærer at bestemmelsen ikke utgjør et omfattende inngrep i privatlivet.
Bestemmelsens innhold er noe uklart, men begrepet «arbeidslivskriminalitet»
sett i sammenheng med uttalelsene i forarbeidene her, må likevel
sies å med tilstrekkelig forutsigbarhet angi i hvilke tilfeller
personopplysninger kan utveksles. Det er etter departementets syn
klart at det er nødvendig å legge til rette for at offentlige myndigheter effektivt
kan bekjempe arbeidslivskriminalitet. Da bestemmelsen ikke utgjør
et omfattende inngrep i privatlivet, må inngrepet kunne sies å være
forholdsmessig.
Forslaget skal legge
til rette for mer effektiv bekjempelse av arbeidslivskriminalitet,
noe som kan innebære besparelser for samfunnet. Det er imidlertid
vanskelig å tallfeste eventuelle besparelser som en følge av forslaget.
Forslaget innebærer ikke økte kostnader eller andre administrative
konsekvenser for det offentlige. Forslaget er i hovedsak en klargjøring
av hjemmelsgrunnlaget for utlevering av personopplysninger og vil
trolig ikke føre til større endringer i berørte etaters arbeid.