Søk

Innhold

1. Sammendrag

1.1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1.1 Innledning

Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil legge til rette for levende lokalsamfunn over hele landet. Regjeringen vil arbeide for å redusere statlig detaljstyring og byråkrati og sørge for at mer makt og myndighet desentraliseres til lokalsamfunn og deres folkevalgte.

Større og sterkere kommuner legger til rette for bedre velferdstjenester, en mer bærekraftig samfunnsutvikling og et sterkere lokalt selvstyre. Kommunereformen må derfor fortsette.

En fortsatt effektiv ressursbruk i kommunesektoren er en forutsetning for å utnytte ressursene til beste for innbyggerne og kunne oppfylle innbyggernes forventninger til tjenestetilbudet.

Regjeringen vil jobbe for at rammestyring fortsatt skal være hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren.

Kommunesektoren har et godt økonomisk fundament, og den gjennomsnittlige årlige realveksten i kommunesektorens oppgavekorrigerte frie inntekter har i perioden 2013–2017 vært 2,1 pst. I samme periode har befolkningen økt, og den gjennomsnittlige årlige veksten i kommunesektorens frie inntekter per innbygger var på 1,1 pst.

Det forventes at antall kommuner i ROBEK vil bli redusert fra 28 til om lag 13 i 2018. Dette vil være det laveste nivået siden registeret ble opprettet i 2001.

Regjeringen foreslår en vekst i de frie inntektene på mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner i 2019. Veksten i 2019 kommer på toppen av veldig sterk inntektsvekst de senere årene.

Strammere økonomisk handlingsrom vil presse fram mer effektive løsninger i kommunesektoren.

Regjeringen vil invitere til en inkluderingsdugnad for å få flere inn i arbeidslivet.

1.1.2 Utfordringer i kommunesektoren

Regjeringen har gjennomført en kommunereform, og 119 kommuner slår seg sammen til 47 nye kommuner. Fortsatt vil om lag halvparten av kommunene ha færre enn 5 000 innbyggere, og flere enn 120 kommuner vil ha færre enn 3 000 innbyggere.

Det vises i proposisjonen til at det i årene framover blir nødvendig å bygge et velferdssamfunn som kan bære en aldrende befolkning. Antall personer i arbeidsfør alder per person over 80 år er anslått å gå ned fra 15 i 2017 til 10 i 2030.

Den demografiske utviklingen har gjort at det de siste fem årene i gjennomsnitt har kostet i underkant av 2,5 mrd. kroner ekstra i året å opprettholde samme standard og dekningsgrad i tjenestetilbudet fra det ene året til det neste. Om ti år er det beregnet at det årlig vil koste rundt det dobbelte.

Endringer i demografi og befolkningssammensetning vil slå ulikt ut i Kommune-Norge. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder kapasitet og kompetanse til å levere gode velferdstjenester, og disse forskjellene vil forsterkes.

Lavere vekst i bruken av oljeinntektene vil gi mindre økonomisk handlingsrom. Redusert inntektsvekst og økte utgifter som følge av aldring i befolkningen vil sette sektorens handlingsrom under press.

1.1.3 Sterkt lokaldemokrati

Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati som gir folk og lokalsamfunn frihet og mulighet til å styre sin egen hverdag og samfunnsutvikling. Dette forutsetter en kommunestruktur som er tilpasset både dagens og framtidens utfordringer.

Kommuner som allerede har vedtatt sammenslåing fra 2020, er nå i en prosess for å utforme lokaldemokratiet i sine nye kommuner. Mange kommuner deltar i Kommunal- og moderniseringsdepartementets prosjekt Framtidens lokaldemokrati i nye kommuner. Andre kommuner er i en prosess hvor de vurderer sammenslåing. Regjeringen legger til rette ved å gi insentiver og verktøy for gode lokale prosesser.

Regjeringen la nylig fram forslag til ny kommunelov, som fortsatt vil legge grunnlaget for juridisk rammestyring av kommunene.

Det vises i proposisjonen til at rammefinansiering bidrar til effektiv bruk av offentlige ressurser og til at innbyggerne får et best mulig tilbud innen gitte økonomiske rammer.

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester.

Norge er blant landene i Europa hvor kommunene har størst handlingsrom slik som målt ved Europakommisjonens selvstyreindeks for lokale styresmakter. Kommunene har selv et ansvar for å utnytte handlingsrommet som rammestyringen gir. Godt samspill mellom innbyggerne og kommunen er viktig for å skape et best mulig samsvar mellom innbyggernes ønsker og behov.

Sterke statlige styringsvirkemidler som for eksempel øremerking og bemanningsnormer kan resultere i et uoversiktlig og lite fleksibelt styringssystem, der ordningene motvirker hverandre og den offentlige ressursbruken øker.

Regjeringen har fått gjennomført en områdegjennomgang av øremerkede tilskudd i kommunesektoren. Det ble kartlagt nærmere 250 tilskuddsordninger. Regjeringen vil følge opp dette arbeidet ved å gjennomgå og forenkle øremerkede ordninger for å gi større handlingsrom for kommunene og mindre byråkrati i stat og kommune.

Overføring av oppgaver fra staten til fylkeskommunene innebærer å gi innbyggerne større innflytelse over hvordan oppgavene løses.

Departementet vil legge til rette for en god gjennomføring av kommune- og fylkestingsvalget i 2019.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å samordne og dermed begrense statlige myndigheters innsigelser til kommunale planer.

Regjeringen vil legge til rette for digitale plan- og byggesaksprosesser som gir bedre medvirkning, raskere avklaringer og større forutsigbarhet.

1.1.4 En brukerorientert og effektiv offentlig forvaltning

Regjeringen vil videreutvikle offentlig forvaltning for å sikre at den er brukerorientert, effektiv og resultatorientert.

Arbeidet med innovasjon i offentlig sektor må forsterkes, og regjeringen vil utarbeide en egen stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med digitalisering av offentlige tjenester i tråd med føringene i Digital agenda for Norge.

1.1.5 Kommunene som næringsutviklere

Kommunene er sentrale i å legge til rette for utviklingen av det lokale næringslivet og har i dag flere roller som er viktige for å fremme en ønsket samfunns- og næringsutvikling. Bedrifter er avhengige av god teknisk infrastruktur, oppdaterte og forutsigbare kommuneplaner og rask behandling av reguleringsplaner og byggesøknader. Det pekes i proposisjonen på at gode kommunale tjenester er viktige for at attraktiv arbeidskraft skal ønske å bo og jobbe i en kommune. Kommunene kan også legge til rette for god transportinfrastruktur lokalt og regionalt.

Kommunene har i dag gode virkemidler, særlig gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven, til å kunne ta en aktiv rolle i samfunns- og næringsutviklingen.

Departementet har også tiltak knyttet til næringsutvikling i distriktene. Deler av de regionale utviklingsmidlene går til fylkeskommunene, slik at de kan følge opp kommuner med særlige distriktsutfordringer.

I tillegg gis det midler til utviklingsaktiviteter som skal bidra til inkludering av tilflyttere, mindre sårbare næringsmiljøer og til å styrke kommunens evne til å planlegge og gjennomføre utviklingstiltak.

1.2 Det økonomiske opplegget for 2019

1.2.1 Inntektsrammene for 2019

Det vises i proposisjonen til at regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner i 2019. Dette tilsvarer en vekst på mellom 0,7 og 0,9 pst.

Inntektsveksten for 2019 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2018 i revidert nasjonalbudsjett 2018. Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens inntekter i 2018 er endret når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil inntektsveksten for 2019 som nå varsles, kunne bli endret.

Innenfor veksten i frie inntekter er 200 mill. kroner begrunnet med opptrappingsplanen for rusfeltet. Videre er 100 mill. kroner av veksten begrunnet med opptrappingsplanen for habilitering og rehabilitering.

Med dette sørger regjeringen for et opplegg som gir rom for en videre styrking av tjenestetilbudet innenfor viktige satsingsområder som skole, helse, pleie- og omsorgstjenester, rus og barnevern.

Regjeringen legger opp til at fylkeskommunene får mellom -0,1 og 0,1 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Veksten i fylkeskommunenes frie inntekter må sees i sammenheng med at fylkeskommunene antas å få en nedgang i sine demografiutgifter som følge av anslåtte endringer i befolkningens sammensetning.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter er anslått til mellom 1 og 2 mrd. kroner. Anslaget for veksten i samlede inntekter er lavere enn veksten i frie inntekter. Dette skyldes at kommunesektoren i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2018 er foreslått tildelt om lag 2,4 mrd. kroner som følge av vekst i oppdrettsnæringen. Dette er engangsinntekter og bidrar dermed til lavere vekst fra 2018 til 2019.

Det er usikkerhet knyttet til merutgiftene grunnet demografiske endringer i 2019, og den varslede veksten i frie inntekter må sees i sammenheng med dette. Befolkningsveksten gjennom året 2017 ble langt lavere enn tidligere antatt. Oppdaterte beregninger basert på den faktiske befolkningsutviklingen i 2017 anslår de samlede merutgiftene i 2018 til 1,7 mrd. kroner, hvorav 1,4 mrd. kroner belaster de frie inntektene. Dette er vesentlig lavere enn anslagene i statsbudsjettet for 2018. Merutgiftene grunnet demografiutviklingen for 2019 forventes også å være lavere enn det som har vært tilfelle i årene før 2018.

Departementet tar sikte på å presentere nye anslag på merutgiftene i 2019.

Kommunesektorens økonomiske handlingsrom må også ses i sammenheng med pensjonskostnadene.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet. I tillegg er det rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren.

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser til å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Analyser fra Senter for økonomisk forskning viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med om lag 0,5 pst. per år i perioden 2008–2016 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg.

Regjeringen innførte fra og med 2015 en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE-reform). I statsbudsjettet for 2018 er overføringen satt til 0,7 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet.

Regjeringen ønsker å synliggjøre effektiviseringspotensialet som ligger i kommunesektoren. Dersom kommunesektoren klarer å effektivisere med 0,5 pst., tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2019 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten.

Det legges opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2019 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet for 2019 på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.

1.2.2 Pensjonskostnader

Pensjonskostnadene for 2019

Departementet anslår i proposisjonen at veksten i kommunesektorens samlede pensjonskostnader vil være i størrelsesorden 650 mill. kroner i 2019 ut over det som dekkes av den kommunale deflatoren. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Det legges opp til å endre forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene for Statens pensjonskasse i 2019 ved at forventet avkastning på pensjonsmidlene settes ned med 0,2 prosentpoeng.

Akkumulert premieavvik

Pensjonspremiene som kommuner og fylkeskommuner betaler inn til pensjonsordningene har over flere år vært høyere enn de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Dette ga en oppbygging av et akkumulert premieavvik i regnskapene i perioden 2002–2017.

Lavt rentenivå har over tid bidratt til veksten i pensjonspremier og pensjonskostnader. Kommunesektoren har samtidig betydelig gjeld og har dermed også fordeler av det lave rentenivået. Departementet understreker i proposisjonen at kommuner og fylkeskommuner har et selvstendig ansvar for pensjon, som er en del av lønns- og avtalevilkårene i kommunesektoren.

1.3 Endringer i det økonomiske opplegget for 2018

1.3.1 Inntektsveksten i 2018

Stortingets budsjettvedtak for 2018 innebar at realveksten i kommunesektorens samlede inntekter ble anslått til 1,3 mrd. kroner. Det ble anslått en reell reduksjon i de frie inntektene på 0,2 mrd. kroner.

Etter nye anslag i revidert nasjonalbudsjett 2018 anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2018 til 1,9 mrd. kroner, med en reell nedgang i de frie inntektene på 2,6 mrd. kroner. Nedgangen i frie inntekter må ses i sammenheng med at de ekstra skatteinntektene i 2017 ikke videreføres, samt nedjusteringen av skatteanslaget for 2018 med knapt 0,5 mrd. kroner. Som følge av økte skatteinntekter i 2017 går kommunesektoren inn i 2018 med et høyt inntektsnivå.

1.3.2 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2018

Forslag til bevilgningsendringer er fremmet i Prop. 85 S (2017–2018) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2018. I proposisjonen omtales følgende med betydning for kommunesektoren:

1.3.2.1 Helse- og omsorgsdepartementet

Investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser

Bevilgningen på kap. 761 post 63 foreslås økt med 59,3 mill. kroner i 2018 tilsvarende om lag 700 heldøgns omsorgsplasser. Dette er som følge av stor søknadsinngang til investeringstilskuddet i 2018. Basert på tilbakemeldinger fra Husbanken foreslås det en økning av tilsagnsrammen i 2018 på 1 186 mill. kroner. Total tilsagnsramme for 2018 blir etter dette på 4 235,5 mill. kroner, svarende til om lag 2 500 heldøgns omsorgsplasser. 40 pst. av rammen er forbeholdt netto tilvekst i 2018.

1.3.2.2 Nærings- og fiskeridepartementet

Havbruksfondet

I forbindelse med at det har blitt etablert et nytt system for kapasitetsjusteringer i norsk lakseoppdrettsnæring, ble det i 2015 besluttet at 80 pst. av inntektene fra salg av ny produksjonskapasitet skal tilfalle kommunal sektor gjennom det såkalte havbruksfondet. Midlene fordeler seg mellom alle kommuner og fylkeskommuner med oppdrettsvirksomhet, om lag 160 kommuner og 10 fylkeskommuner.

Kommunenes og fylkeskommunenes del av vederlaget for veksten som tildeles til fastpris, er beregnet til 756 mill. kroner. Det tas videre sikte på å tildele ytterligere ny kapasitet gjennom auksjon før sommeren 2018, noe som vil medføre økte inntekter for de angjeldende kommunene og fylkeskommunene. Det er usikkert hva inntektene fra auksjonen vil bli, men med et beregningsteknisk utgangspunkt i fastprisen vil kommunenes og fylkeskommunenes andel av vederlaget være om lag 1,5 mrd. kroner.

I tillegg til midlene til havbruksfondet foreslås det at bevilgningen økes med 74,9 mill. kroner knyttet til kommunenes andel av vederlag for tildeling av oppdrettstillatelser utlyst i 2013. Samlet foreslås bevilgningen på kap. 919 post 60 økt med 2 366,4 mill. kroner.

1.3.2.3 Kunnskapsdepartementet

Økt kompensasjon for gratis kjernetid i barnehagen

I saldert budsjett 2018 vedtok Stortinget å øke rammetilskuddet til kommunene med 24,8 mill. kroner som kompensasjon for å heve beløpsgrensen for gratis kjernetid i barnehage for 3–5-åringer til 533 500 kroner med virkning fra 1. august 2018. I etterkant av budsjettbehandlingen er det oppdaget at feil gjennomsnittsinntekt for husholdningene ble lagt til grunn. For å rette opp i dette foreslås det at bevilgningen på kap. 571 post 60 økes med 14,2 mill. kroner.

1.4 Lokaldemokrati

Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati. En grunnleggende forutsetning for et godt lokaldemokrati er at kommunene har oppgaver, frihet og ressurser til å foreta egne politiske valg.

Innbyggerne velger sine egne ledere som gjennom valgperioden ivaretar ansvaret kommunen er gitt.

En annen forutsetning for et godt lokaldemokrati er knyttet til kommunenes bruk av de handlingsmuligheter de har, med rettslig grunnlag i kommuneloven, til selv å organisere lokaldemokratiet i egen kommune. Lokalpolitikerne har et vesentlig ansvar for å sikre effektiv og ansvarlig politisk styring og sørge for at forholdet til innbyggere, frivillige organisasjoner og næringsliv ivaretas på en god måte.

Kommunestyret skal på en best mulig måte ta hensyn til interessene til ulike befolkningsgrupper. Kommunestyrer hvor kvinner og menn, ulike aldersgrupper, ulike samfunnssektorer og næringer er representert, kan bidra til dette.

Det skal være et godt samspill mellom kommunen og innbyggerne. Innbyggernes medvirkning i kommunale beslutningsprosesser er en viktig del av et levende lokaldemokrati.

Departementet vil legge til rette for en god gjennomføring av kommune- og fylkestingsvalget i 2019.

1.4.1 Tiltak for lokaldemokratiet i forbindelse med kommunereformen

1.4.1.1 Prosjektet Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte i 2017 i gang et toårig prosjekt for å støtte kommuner som skal slå seg sammen, og som ønsker å arbeide med å utvikle og fornye sitt lokaldemokrati.

Målet med prosjektet er å mobilisere og legge til rette for at kommunene vil arbeide med å utvikle og forbedre sitt lokaldemokrati som en viktig del av alt de skal gjøre i sammenslåingsfasen.

32 nye kommuner som til sammen utgjør 89 «gamle» kommuner, deltar.

Nærmere omtale av prosjektet finnes i proposisjonen.

1.4.1.2 Veileder lokaldemokrati

Sommeren 2015 lanserte departementet en egen veileder for utvikling av lokaldemokratiet i sammenslåtte kommuner.

Formålet med veilederen er å gi råd om hvordan kommunene kan utvikle lokaldemokratiet i forbindelse med sammenslåingsprosessen, og hva de bør ta hensyn til og tenke gjennom i denne sammenhengen. Departementet har satt i gang et arbeid med å oppdatere veilederen.

1.4.2 Digitale løsninger for levende lokaldemokrati

1.4.2.1 Bruk av digitale verktøyer for innbyggermedvirkning

Det vises i proposisjonen til at departementet har sett en økende interesse for bruk av digitale løsninger når kommunene vil kommunisere med innbyggerne og trekke innbyggerne med i politiske beslutningsprosesser.

Departementet har satt i gang et forprosjekt for å skaffe seg et bedre kunnskapsgrunnlag om bruk av digitale verktøy i lokaldemokratiet både i Norge og internasjonalt. Tanken er at kommunene skal få informasjon om verktøy som de kan arbeide videre med. Prosjektresultatet skal foreligge i løpet av våren 2018.

1.4.2.2 Minsak.no

Etter kommuneloven § 39 a kan innbyggerne i en kommune eller fylkeskommune fremme innbyggerforslag.

Departementet lanserte i 2013 en nettportal, minsak.no, som gjør det mulig for innbyggerne i alle kommuner og fylkeskommuner å fremme innbyggerforslag på Internett.

I mars 2018 ble det lansert en samisk versjon.

Siden opprettelsen av nettsiden i 2013 er til sammen 1 339 saker opprettet, mange av dem er trukket, og enda flere har ikke oppnådd det nødvendige antallet underskrifter. Det har vært et betydelig antall besøkende på nettsiden.

1.4.3 Kommunebarometer på representasjon av kvinner i lokalpolitikken

Departementet lanserte 8. mars 2018 et kommunebarometer som blant annet viser andelen kvinner i alle kommunestyrene i Norge.

Selv om kvinneandelen har økt over tid og kvinneandelen i kommunestyrene i snitt fremdeles er relativt høy sammenliknet med de fleste andre europeiske land, har utviklingen stagnert ved de siste valgene. Ved lokalvalgene i 2007 og 2011 var om lag 38 pst. av kommunestyrerepresentantene kvinner. Ved siste valg gikk andelen kvinner i kommunestyrene svakt opp til 39 pst. i landsgjennomsnitt.

Dette skjuler likevel store variasjoner mellom kommunene. I tillegg har kvinner i liten grad erobret de ledende posisjonene i kommunepolitikken. Andelen ordførere som er kvinner, var 22 pst. etter valget i 2011. Dette steg til 28 pst. ved valget i 2015.

Underrepresentasjon av kvinner i kommunestyret kan spre seg til utvalg, råd og styrer, og derfor er det viktig med god kjønnsfordeling i rekruttering og nominasjon til lokalpolitikken.

Kommunebarometeret er publisert på regjeringen.no.

Departementet vil også lansere en motivasjonskampanje for å styrke kvinnerepresentasjonen i lokalpolitikken.

1.4.4 Medvirkningsorganer – forskrifter til ny bestemmelse om råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom

Stortinget vedtok ved lov 16. juni 2017 nr. 62 en ny § 10 b i kommuneloven om råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom. Departementet har i vår fremmet en lovproposisjon om ny kommunelov for Stortinget. Den allerede vedtatte § 10 b i kommuneloven om råd inngår i dette helhetlige lovforslaget. Det skal utarbeides og fastsettes tre forskrifter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil involvere organisasjoner som representerer eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom i det videre arbeidet ved å sende forskriftene på alminnelig høring.

1.4.5 Arbeid med lokaldemokrati i Europarådet

1.4.5.1 Retningslinjer for sivilsamfunnets deltakelse i politiske beslutningsprosesser vedtatt i Europarådet

Ministerkomiteen i Europarådet vedtok 17. september 2017 Retningslinjer for sivilsamfunnets deltakelse i politiske beslutningsprosesser.

Retningslinjene understreker at det endelige ansvaret for å ta beslutninger ligger hos offentlige myndigheter som både har offentlig autoritet og demokratisk legitimitet til å gjøre det.

Formålet med retningslinjene er å styrke og legge til rette for deltakelse for individer, organisasjoner og sivilsamfunnet generelt i politiske beslutningsprosesser.

Staten sammen med kommunene og fylkeskommunene har et ansvar for å legge til rette for at sivilsamfunnet trekkes inn i politiske beslutningsprosesser.

1.4.5.2 Revisjon av rekommandasjon om innbyggernes deltakelse i lokalt offentlig liv

I 2001 vedtok Europarådets ministerkomité en anbefaling til medlemsstatene (Rekommandasjon Rek (2001) 19) Innbyggernes deltakelse i lokalt offentlig liv.

I 2016 bestemte Europarådet å gjennomgå og vurdere den eksisterende anbefalingen og behovet for å gjennomføre endringer bl.a. i lys av utviklingen av nye deltakelsesformer, nye teknologiske muligheter og en større bevissthet om sosiale skjevheter i deltakelse. Ministerkomiteen vedtok rekommandasjonen 21. mars 2018.

Det pekes på at lokaldemokratiet utsettes for et forventningspress, og at innbyggerne tar i bruk nye virkemidler i sitt engasjement. Et generelt utviklingstrekk i Europa er svekket tillit til folkevalgte organer. For blant annet å holde legitimiteten til politiske beslutningsprosesser oppe, er det behov for at offentlige institusjoner engasjerer seg overfor innbyggerne på nye måter.

1.5 Forholdet mellom stat og kommune

Det pekes i proposisjonen på at regjeringen vil legge til rette for levende lokalsamfunn i hele landet gjennom å spre makt og bygge samfunnet nedenfra. Rammestyring skal fortsatt være hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren.

Juridisk rammestyring betyr at kommunene får reell handlefrihet ved gjennomføring av lovpålagte oppgaver. I forslaget til ny kommunelov, som ble lagt fram for Stortinget i mars, foreslås det å lovfeste det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren. Lovforslaget legger til rette for fortsatt juridisk rammestyring. Økonomisk rammestyring innebærer at kommunesektoren i størst mulig grad finansieres gjennom frie inntekter (rammetilskudd og skatteinntekter), slik at prioriteringene kan gjøres lokalt. Dette innebærer at øremerkede tilskudd kun skal benyttes i særskilte tilfeller.

Kommunene har som planmyndighet stor handlefrihet i arealplanleggingen. Andelen planer møtt med innsigelse er redusert siden 2013, og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i et flertall av sakene avgjort innsigelsene helt eller delvis i samsvar med kommunens vedtak. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å samordne og dermed begrense statlige myndigheters innsigelser til kommunale planer.

1.5.1 Ny kommunelov

Regjeringen la nylig fram forslag til ny kommunelov, som fortsatt vil legge grunnlaget for juridisk rammestyring av kommunene, jf. Prop. 46 L (2017–2018). Kommuneloven er en rammelov for all kommunal virksomhet, med regler om kommunal organisering, styring og kontroll og saksbehandlingsregler som legger til rette for åpenhet og tillitsskapende forvaltning.

I lovforslaget er det blant annet foreslått å lovfeste det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren.

Regjeringen har i lovforslaget lagt vekt på å gi loven et innhold, en struktur og et språk som så langt det lar seg gjøre, ivaretar hensynet til enkelhet og tilgjengelighet.

I lovforslaget legger regjeringen opp til å videreføre kommunenes vide adgang til å organisere både den administrative og folkevalgte delen av virksomheten slik de selv mener det er hensiktsmessig. Dette er avgjørende for å legge til rette for gode lokale løsninger. Regjeringen legger videre opp til at saksbehandlingsreglene skal ivareta hensynet til åpenhet og gjennomsiktighet. Dette er viktig av hensyn til demokratisk deltakelse og kontroll. Det er også foreslått regler som setter kommunene i enda bedre stand til å styre og kontrollere egen virksomhet. God styring og kontroll er en forutsetning for å kunne opprettholde framtidig handlingsfrihet.

1.5.2 Oppfølging av områdegjennomgang av øremerkede tilskudd til kommunesektoren

Regjeringen mottok i desember 2017 en rapport fra ekspertgruppen som gjennomførte områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren.

I rapporten fremholder ekspertgruppen at det er bred politisk tilslutning til at kommunesektoren i hovedsak skal rammestyres, og dermed at øremerkede tilskudd kun skal benyttes i særskilte tilfeller. Etter ekspertgruppens syn gir dagens situasjon med nærmere 250 tilskuddsordninger en dårlig og lite effektiv statlig styring av kommunesektoren. Ekspertgruppen har foreslått en rekke tiltak som:

  • rydder opp i dagens uoversiktlige mengde av tilskudd,

  • bidrar til en bedre etterlevelse av dagens retningslinjer, og

  • gir en mer hensiktsmessig forvaltning.

Ekspertgruppen vurderer at Kommunal- og moderniseringsdepartementets retningslinjer for øremerking i all hovedsak er gode, men foreslår at dagens retningslinjer presiseres og suppleres for å sikre bedre etterlevelse.

Ekspertgruppen mener det er behov for en kraftig reduksjon i antallet tilskuddsordninger. Det er kartlagt 247 tilskuddsordninger hvor kommunesektoren mottar midler og/eller forvalter tilskudd. Ekspertgruppen har foreslått at 64 ordninger bør innlemmes i rammetilskuddet (tilsvarende 12,2 mrd. kroner), og at 38 ordninger bør slås sammen til færre og større ordninger.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enig med ekspertgruppen i at nærmere 250 ordninger er en klar indikasjon på at dagens retningslinjer for statlig styring av kommunesektoren ikke etterleves.

Ekspertgruppen har foreslått at dagens retningslinjer presiseres og fastsettes som et regelverk i form av et rundskriv.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener ekspertgruppens forslag til innlemminger gir et godt grunnlag for videre arbeid. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i samarbeid med berørte departementer gjennomgå alle forslagene og tar sikte på å komme tilbake med en samlet plan for innlemminger senest i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2020.

Ekspertgruppen har også foreslått at 38 av dagens tilskuddsordninger bør samles i færre og større ordninger.

Som et ledd i bedre samordning av den samlede tilskuddsporteføljen vil det bli utarbeidet en samlet plan for alle tilskuddsordninger, som angir neste evaluering eller framtidig innlemming, avvikling eller sammenslåing.

1.5.3 ESA-saken og arbeidsgrupperapporten om konkurranse på like vilkår

EFTAs overvåkningsorgan ESAs foreløpige vurdering fra 15. desember 2015 er at det generelle skattefritaket og konkursimmuniteten for kommunene er i strid med reglene for statsstøtte når kommunene utfører økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand. ESA har derfor foreslått å innføre en generell utskillingsplikt for den økonomiske aktiviteten, slik at denne legges i selskaper som betaler skatt og kan gå konkurs.

I januar 2018 leverte en arbeidsgruppe rapporten «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører» til næringsministeren, og den ble sendt på høring kort tid etter.

Arbeidsgruppen har vurdert de støtterettslige problemstillingene i saken og har kommet til at det norske skattefritaket er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Gruppen mener det kan argumenteres med at konkursimmunitet ikke vil være en støtterettslig fordel under visse forutsetninger: Kommunen må følge markedsaktørprinsippet, og den økonomiske aktiviteten må belastes med finansieringskostnader i samme utstrekning som en privat aktør. For å sikre overholdelse av regelverket foreslår arbeidsgruppen blant annet at det innføres krav om separat regnskap og skatteplikt for kommunens økonomiske aktivitet. Videre mener arbeidsgruppen at det må bli mer oppmerksomhet om, og stilles strengere krav til, at det offentlige overholder det EØS-rettslige markedsaktørprinsippet når de driver økonomisk aktivitet. Arbeidsgruppen kommer ikke med en generell anbefaling om å innføre en plikt til å skille ut den økonomiske virksomheten i egne selskaper og mener en slik plikt heller ikke følger av EØS-retten.

For øvrig legger arbeidsgruppen til grunn at offentlige tjenester som er allment tilgjengelige, basert på solidaritet og offentlig regulert innenfor det norske systemet, vil anses som ikke-økonomiske i støttereglenes forstand. Arbeidsgruppen mener dermed at utdanning, spesialisthelsetjenester, kommunale helse- og omsorgstjenester, barnehager og barnevern i all hovedsak ikke er EØS-rettslig økonomisk aktivitet og dermed faller utenfor støttereglene og eventuelle tiltak.

Rapporten har vært på høring. Regjeringen vil vurdere innspillene fra høringsinstansene, ha dialog med ESA om gode løsninger og ta stilling til den videre oppfølgingen av saken.

1.5.4 Endringer i IKS-loven

Departementet arbeider med å følge opp høringen om endringer i lov om interkommunale selskaper. Som opplyst i kommuneproposisjonen for 2018 må dette arbeidet sees i sammenheng med forslagene fra arbeidsgruppen som har utredet spørsmålet om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører, og arbeidsgruppens foreslåtte tiltak for sikre overholdelse av EØS-reglene i offentlig sektor.

1.5.5 Nasjonal samordning av tilsyn

Regjeringen ga i Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018 en redegjørelse for målene for statlig tilsyn med kommunesektoren. Det ble varslet at det skulle etableres en arena for nasjonal samordning av tilsyn. Arenaen ble etablert høsten 2017, og det er fastsatt et mandat.

Målet med samordningen er å legge til rette for at nasjonale tilsynsmyndigheter kan opptre mer enhetlig overfor kommuner og fylkesmenn, hvilket er en forutsetning for at Fylkesmannen kan utføre sin oppgave med å samordne tilsynet med kommunene. Et godt samordnet tilsyn skal bidra til at tilsynsvirksomheten når sine mål om bedre regelverksetterlevelse og bedre tjenesteyting i kommunesektoren. Arenaen skal arbeide for at de politisk fastsatte målene for samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren nås. Disse målene er at tilsyn med kommunesektoren skal være koordinert og effektivt, og at omfanget av tilsyn med kommunene totalt sett ikke skal øke.

1.5.6 Byvekstavtaler

Det pekes i proposisjonen på at helhetlige bymiljøavtaler mellom staten, fylkeskommunen og berørte bykommuner er det viktigste verktøyet for å nå nullvekstmålet for persontransport med bil i de største byområdene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har tatt initiativ overfor lokale myndigheter i de fire største byområdene til å bli enige om forpliktelser om boligbygging og arealbruk i byutviklingsavtaler.

I Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 er det lagt til grunn at bymiljøavtalene og byutviklingsavtalene skal samordnes til én avtale og kalles byvekstavtale. Det er videre besluttet en ny modell for organisering av byvekstavtalene. Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene fases nå ut, men belønningsmidlene videreføres i byvekstavtalene. Stortinget har gitt sin tilslutning til disse føringene, jf. Innst. 460 S (2016–2017).

1.6 Kommunereform

1.6.1 Kommunereform – status

I perioden 2014–2017 er totalt 119 kommuner vedtatt slått sammen til 47 nye kommuner. 5 av de nye kommunene trådte i kraft i 2017 og 2018, mens 109 kommuner nå gjennomfører sammenslåingsprosesser for å danne nye kommuner fra 2020. Det vil da være 356 kommuner i Norge. Det vises i proposisjonen til at arbeidet med kommunesammenslåinger skal fortsette.

Stortinget fattet vedtak om sammenslåinger av kommuner 8. juni og 7. desember 2017, og departementet har fulgt opp Stortingets vedtak gjennom å fastsette forskrifter for sammenslåingene. Forskriftene fastsetter blant annet navn på de nye kommunene, antall medlemmer i kommunestyrene og nødvendige unntak fra lover og forskrifter for å gjennomføre sammenslåingen. Departementet har lagt stor vekt på kommunenes ønsker og egne vedtak i forskriftene. Der hvor kommunene ikke har vært enige om navn på ny kommune, har departementet fastsatt navnet etter dialog med kommunene og etter innspill fra Språkrådet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utbetalt tilskudd til dekning av engangskostnader ved sammenslåingene. De 43 sammenslåingene som ble vedtatt av Stortinget i 2017, har til sammen fått utbetalt nær 1,3 mrd. kroner i tilskudd til å dekke kostnader knyttet til sammenslåingsprosessen, jf. inndelingslova § 15. Departementet utbetalte i 2017 også 150 mill. kroner i tilskudd til infrastruktur (veier og digitalisering).

I 2019 skal det gjennomføres valg til kommunestyrer og fylkesting. Departementet har fastsatt egne forskrifter for gjennomføring av kommunestyre- og fylkestingsvalget 2019 for kommuner og fylkeskommuner som er berørt av grenseendringer. Kommuner og fylkeskommuner som er berørt av grenseendringer fra 1. januar 2020, skal gjennomføre valget i 2019 som om grenseendringene er gjennomført.

Oppfølgingstilbud

Kommunene som slår seg sammen, får tilbud om oppfølging i sammenslåingsprosessen. Departementet, KS, Unio Kommune, LO Kommune, YS Kommune og Akademikerne Kommune samarbeider om oppfølgingstilbudet.

Forskning

I 2015 utlyste Norges forskningsråd, på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, midler til evaluering av kommune- og regionreformprosessene. En gruppe forskere fra Norge og Danmark ble tildelt prosjektet «Reshaping the Map of Local and Regional Self-Government. A study of the Norwegian Local Government Reform processes 2014–2019».

Unntak fra plikten til å justere merverdiavgift

I revidert nasjonalbudsjett 2017 ble det innført et unntak fra plikten til å justere merverdiavgiftskompensasjon etter merverdiavgiftskompensasjonsloven ved overdragelse av bygg og anlegg i forbindelse med en kommunesammenslåing eller -deling. Bakgrunnen for endringen var regjeringens reform av kommunestrukturen, der et sentralt prinsipp er at sammenslåinger og delinger ikke skal medføre utgifter eller prosedyrekrav for kommunene, se Prop. 130 LS (2016–2017) kapittel 14.

Det ble ikke foreslått tilsvarende endringer i merverdiavgiftsregelverket, fordi det for dette regelverket er sentralt at kommunene følger det samme regelverket som private virksomheter. I forbindelse med kommunale vann- og avløpsanlegg gjør likevel enkelte særlige hensyn seg gjeldende.

Finansdepartementet foreslår et nytt sjette ledd første punktum i merverdiavgiftsloven § 9-2. Endringen innebærer at det fastsettes et unntak fra plikten til å justere inngående merverdiavgift når kommunale vann- og avløpsanlegg overdras i forbindelse med sammenslåinger og delinger av kommuner.

Saken er nærmere omtalt i revidert nasjonalbudsjett 2018.

1.6.2 Fortsatt behov for endringer i kommunestrukturen

Et bredt flertall på Stortinget sluttet seg i 2014 til at det var behov for endringer i kommunestrukturen, jf. Innst. 300 S (2013–2014). Til tross for et høyt antall sammenslåinger i reformen, er ikke hovedtrekkene ved kommunestrukturen endret. Fortsatt vil om lag halvparten av kommunene ha under 5 000 innbyggere. Flere enn 120 kommuner vil ha færre enn 3 000 innbyggere.

Det vises i proposisjonen til at kommunene står overfor ulike utfordringer. Befolkningsnedgang og demografiske endringer gjør at mange av de små kommunene i løpet av 10–15 år ikke vil ha et bærekraftig forhold mellom antallet innbyggere i arbeidsfør alder og innbyggere over 67 år.

Kommuner i byområder opplever befolkningsvekst. Flere steder er ikke kommunegrensene tilpasset dagens bosettings- og arbeidsmønstre, og mange av de store byene har mangel på egnet areal for å legge til rette for framtidig vekst.

Fylkesmennenes tilrådninger i kommunereformen er samstemte om behovet for videre arbeid for å legge til rette for flere kommunesammenslåinger. En stor del av de små kommunene som har valgt å stå alene, har vansker med å rekruttere og beholde tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å levere likeverdige tjenester til sine innbyggere.

Flere fylkesmenn peker også på at det i flere regioner er gode forutsetninger for en positiv utvikling, til å skape nye arbeidsplasser og til å utvikle regionene til å bli motorer i samfunnsutviklingen. Det vises i proposisjonen til at kommunestrukturen svekker mulighetene for å ta ut vekstpotensialet. Det pekes også på at samfunnsutviklingsutfordringene er krevende å håndtere gjennom interkommunalt samarbeid.

Etter departementets vurdering er det særlig følgende to forhold som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen:

  • Kapasitet og kompetanse i små kommuner.

  • Behovet for mer helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling i byområder.

1.6.2.1 Kapasitet og kompetanse i små kommuner

I forslaget til ny kommunelov (Prop. 46 L (2017–2018)) som ble fremmet 16. mars i år, foreslår regjeringen å lovfeste enkelte prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. Ett av disse prinsippene sier at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.

Departementet mener at det norske kommunesystemet, basert på generalistkommuneprinsippet, en bred og omfattende oppgaveportefølje og statlig rammestyring, har store fordeler sammenliknet med alternativene. Det pekes i proposisjonen på at fordelene svekkes av en kommunestruktur hvor det over tid er blitt store forskjeller mellom de ulike kommunenes muligheter og rammebetingelser for å fylle sin rolle i dette systemet.

Den nasjonale politikken overfor kommunene gjennom flere tiår, med overføring av stadig større ansvar og nye krav og forventninger til kompetanse uten tilsvarende endringer i kommunestrukturen, gjør at det kan stilles spørsmål ved om mange av dagens kommuner er for små til å fylle sin rolle i det norske generalistkommunesystemet. I proposisjonen redegjøres det for noen eksempler på dette, knyttet til:

  • Fagmiljøer og kommunestørrelse

  • Helse og omsorg

  • Barnevern

  • Juridisk kompetanse

  • Innovasjons- og utviklingskapasitet

  • Samfunnsplanlegging og næringsutvikling

  • Interkommunalt samarbeid

1.6.2.2 Behov for mer helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling i byområder

Produktivitetskommisjonen omtalte i sin første rapport NOU 2015:1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd behovet for endringer i kommunestrukturen. Kommisjonen pekte på at det i et samfunnsøkonomisk perspektiv er en bedre kommunestruktur i byområder som gir de største gevinstene.

Kommisjonen viste til at kommunegrenser som avviker sterkt fra naturlige bo- og arbeidsområder, gir betydelig administrativt merarbeid knyttet til samarbeid, felles avklaringer, kjøp av tjenester, planlegging av kollektivtransport osv.

Kommisjonen mener det er klare styringsutfordringer i norske byområder knyttet til helhetlige areal- og transportløsninger.

Samfunnsplanleggingen blir mer helhetlig og bærekraftig når man kan se større arealer og flere innbyggere i sammenheng. I vekstkommuner rundt byene vil tettstedsgrenser og pendlingssoner i økende grad gå på tvers av kommunegrenser.

I noen tilfeller kan utfordringene komme til uttrykk gjennom mangel på areal for vekst og utvikling. Dette kan til slutt komme i konflikt med jordvernet. Kommunegrensene kan være til hinder for en helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling.

En rapport fra NIBR i 2015 (Harvold og Stokstad 2015) konkluderer med at interkommunalt samarbeid er begrenset, og at lokalpolitikken ofte setter klare grenser for plansamarbeid fordi lokalpolitikerne ønsker å styre bruken av eget areal uten å måtte ta hensyn til nabokommunen. I undersøkelsen kommer det fram at planleggere og administrasjonen i kommunene ser behov for samarbeid, men at politikerne ser planområdet som et felt for å fremme egen kommunes utvikling.

Det vises i proposisjonen til at behovet for en mer helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling tilsier at det er behov for sammenslåinger også rundt byene.

1.6.3 Innretning av videre arbeid

Flere av fylkesmennene skriver i sine årsrapporter for 2017 at arbeidet med kommunereform må fortsette, og at det er ønskelig med flere sammenslåinger.

Inndelingslova § 4 slår fast at Kongen gjør vedtak om sammenslåing av kommuner når kommunene har sluttet seg til forslaget. Dersom noen av kommunene har uttalt seg mot sammenslåing, skal saken legges fram for Stortinget.

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 93 7. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at gode og frivillige prosesser skal være utgangspunkt for endringer av kommunestrukturen. Eventuelle kommunesammenslåinger i perioden 2017–2021 skal utelukkende bygge på frivillighet.»

Det går fram av proposisjonen at departementet legger dette premisset til grunn for det videre arbeidet. Departementet vil følge opp vedtak fra kommuner om frivillig sammenslåing ved å legge til rette for vedtak av Kongen i statsråd i tråd med reglene i inndelingslova. På bakgrunn av anmodningsvedtaket vil det ikke være grunnlag for å legge fram saker om sammenslåing av kommuner for Stortinget i denne perioden.

Departementet vil ikke legge opp til noe samlet reformløp slik det var i perioden 2013–2017.

Gode, lokale prosesser og ønsker om sammenslåing er en stor fordel når kommunene skal slå seg sammen. Stortingets anmodningsvedtak innebærer imidlertid at det blir opp til den enkelte kommune å avgjøre om landet får en hensiktsmessig og framtidsrettet kommunestruktur. Dette medfører også at dette arbeidet nødvendigvis må ha et langsiktig perspektiv. Departementet finner grunn til å vise til at det fra perioden 2013–2017 er 45 kommuner som har vedtatt at sammenslåing er ønskelig eller nødvendig for egen kommune, men som ikke har fått tilsvarende positive vedtak fra sine nabokommuner. Disse kommunene vil være avhengige av positive vedtak i sine nabokommuner for å oppnå den styrkingen kommunestyret selv mener det er behov for.

Departementet mener at en mer ensartet og framtidsrettet kommunestruktur er en forutsetning for sterke velferdskommuner som kan gi gode og likeverdige tjenester og drive aktiv og helhetlig samfunnsutvikling nå og i framtiden.

Ekspertgruppens rapport «Kriterier for en god kommunestruktur» utgjorde det faglige grunnlaget for kommunereformen i perioden 2013–2017 og legges til grunn også i det videre arbeidet.

Departementet vil gi fylkesmennene en rolle i arbeidet også framover. Dette arbeidet må ha et langsiktig tidsperspektiv. I oppdraget til fylkesmennene for 2018 står det at de skal stimulere til diskusjoner om utfordringer i de enkelte kommunene og synliggjøre konsekvenser av status quo. Det er også en del av oppdraget til fylkesmennene å bidra til kommunesammenslåinger der det er hensiktsmessig.

1.6.3.1 Økonomiske virkemidler

Rammene for økonomisk kompensasjon ved sammenslåing av kommuner er slått fast i inndelingslova § 15, hvor det framgår at staten delvis skal kompensere kommunene for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingsprosessen, og at kommunene i en overgangsperiode blir kompensert for bortfall av rammetilskudd som følge av sammenslåingen. Kompensasjonen for bortfall av rammetilskudd gis gjennom inndelingstilskuddet i inntektssystemet.

Det pekes i proposisjonen på at regjeringen også i det videre arbeidet vil legge til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen. Departementet har imidlertid tidligere signalisert at disse ikke vil være like gode som i reformperioden 2014–2017, jf. Prop. 96 S (2016–2017).

Engangstilskudd ved kommunesammenslåing

Kommuner som slo seg sammen i perioden 2014–2017, mottok både tilskudd til dekning av engangskostnader og reformstøtte. For nye sammenslåinger foreslår departementet at disse tilskuddene slås sammen til et nytt «engangstilskudd ved kommunesammenslåing». Tilskuddet utbetales når sammenslåingen er vedtatt, og finansieres over kap. 573 Kommunereform på statsbudsjettet.

Tilskuddet beregnes etter en standardisert modell. Minstesatsen for to kommuner med under 15 000 innbyggere som slår seg sammen, settes til 25 mill. kroner. Departementet foreslår også at beløpet deretter økes med 10 mill. kroner per nye kommune i sammenslåingen ut over dette.

Kommuner som blir vedtatt slått sammen og delt i samme prosess, vil få beregnet engangstilskudd som om en hel kommune inngår i hver av sammenslåingene.

Inndelingstilskudd

Gjennom inndelingstilskuddet får kommunene i dag full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen, før det deretter trappes ned over fem år. Departementet foreslår at denne innretningen på inndelingstilskuddet videreføres.

Informasjon og folkehøring

Departementet ga i perioden 2014–2017 støtte på 100 000 kroner til hver kommune som utarbeidet informasjon og gjennomførte folkehøring. Departementet vil videreføre støtten på samme nivå framover, men støtten kan framover kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Tilskuddet dekkes innenfor skjønnstilskuddet. Departementet vil framheve ansvaret kommunene har for å gi god informasjon i forkant av folkehøringene.

1.6.4 Grensejusteringer

I Prop. 96 S (2016–2017) framgikk det at departementet etter Stortingets behandling av proposisjonen ville følge opp aktuelle initiativ om grensejusteringer i dialog med fylkesmennene, jf. inndelingslova § 8. Kommunal- og forvaltningskomiteen ba departementet i disse grensejusteringene ta utgangspunkt i lokale initiativ fra kommuner eller grendelag, jf. Innst. 386 S (2017–2017).

Departementet har på bakgrunn av lokale initiativ fra innbyggere eller kommuner igangsatt 15 utredninger av grensejusteringer. De fleste av disse berører kommuner som også er i en sammenslåingsprosess. Utredningsoppdragene er gitt til Fylkesmannen og skal gjennomføres i samarbeid med de berørte kommunene. I tillegg håndterer fylkesmennene 10–15 mindre saker om grensejusteringer, som Fylkesmannen er delegert myndighet til å avgjøre dersom de berørte kommunene er enige. Særlig av hensyn til lokale nominasjonsprosesser og gjennomføringen av kommunestyrevalget i 2019, men også for å sikre tilstrekkelig tid til forberedelser for en god overføring mellom kommunene, er det ønskelig med tidlige avklaringer av de aktuelle grensejusteringene. Departementet har så langt avgjort tre saker (Holmestrand/Re, Vågsøy/Eid/Selje og Hornindal/Stryn) og legger opp til å avgjøre de resterende sakene etter hvert som utredningene ferdigstilles. Der det vedtas grenseendringer med ikrafttredelse fra 2020, vil de berørte innbyggerne stemme ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 som om grenseendringene allerede er gjennomført.

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 95 7. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen ikke videreføre arbeid med grenseendring mellom Ski og Ås ut fra de klare vedtak som er gjort i saken fra Ås kommune.»

Departementet hadde på dette tidspunktet gitt Fylkesmannen i Oslo og Akershus i oppdrag å utrede en mulig grensejustering. På bakgrunn av vedtak i Ås kommune om at det kunne være grunnlag for å vurdere grensejustering for enkelte områder av kommunen, ba departementet Fylkesmannen om å videreføre utredningen, særlig av hensyn til å kunne gjennomføre en innbyggerundersøkelse i ulike deler av Ås. Innbyggerhøringen som ble gjennomført i februar 2018, viser at det i ett av områdene, Østensjø krets, er et klart flertall av innbyggerne som ønsker å tilhøre nye Nordre Follo kommune (sammenslåing av Ski og Oppegård). Ås kommune har i ettertid gjennomført en egen innbyggerhøring i et område i den aktuelle kretsen som også viser et stort flertall for en grensejustering. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har ansvaret for den videre oppfølgingen sammen med Ski og Ås kommuner og har myndighet til å fatte vedtak om grensejustering dersom kommunene blir enige. Kommunestyret i Ås vedtok i april 2018 at de vil gå i dialog med Ski om grensejustering av det aktuelle området.

1.7 Regionreformen gjennomføres

Det går fram av Jeløyplattformen at regionreformen skal gjennomføres, og at færre fylkeskommuner vil gi grunnlag for sterkere regioner som kan gi bedre tjenester og drive en mer samordnet samfunnsutvikling.

1.7.1 Ny fylkesstruktur fra 2020

Stortinget vedtok 8. juni 2017 at landet fra 2020 får 11 fylker: 10 fylkeskommuner og Oslo kommune med fylkeskommunale oppgaver.

Regionreformen gir en høyere minstestørrelse for fylkeskommunene. Ni fylker har i dag under 200 000 innbyggere, og ytterligere fem har under 300 000 innbyggere. Etter 2020 vil ingen fylkeskommuner ha under 200 000 innbyggere.

Målene for regionreformen er å styrke fylkeskommunenes rolle som samfunnsutvikler og gi større fylkeskommuner som bedre kan samhandle med regional stat. Større fylkeskommuner skal gi økt kapasitet og kompetanse til å ivareta dagens oppgaver på en bedre måte og til å kunne påta seg nye oppgaver. Regionreformen skal styrke fylkeskommunene som demokratisk arena.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet inngikk i 2016 en avtale med arbeidslivets parter i kommunesektoren, KS, LO Kommune, YS Kommune, Unio og Akademikerne, om et oppfølgingstilbud til kommuner som skal slå seg sammen. Avtalen varer ut 2019.

Samtlige fylkeskommuner, med unntak av Troms og Finnmark, har inngått avtaler om sammenslåingene og er godt i gang med arbeidet i fellesnemndene som forbereder sammenslåingene.

Etter at fylkestinget i Finnmark avviste den framforhandlede avtalen med Troms, ba Troms fylkeskommune i henhold til inndelingslova § 26 om at departementet fastsetter fellesnemndas sammensetning og fullmakter. Departementet fastsatte 5. april 2018 en forskrift for sammenslåingen av Troms og Finnmark, der det framkommer at fellesnemnda skal settes sammen av 17 medlemmer fra Finnmark og 19 medlemmer fra Troms.

1.7.2 Endringer i inndelingslova (fylkesnavn)

Departementet har i vår fremmet Prop. 65 L (2017–2018) om endringer i lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) for Stortinget. Bakgrunnen er Stortingets vedtak 8. juni 2017 om sammenslåing av tretten fylkeskommuner til seks fylkeskommuner fra 1. januar 2020, jf. Prop. 84 S (2016–2017) og Innst. 385 S (2016–2017).

1.7.2.1 Endring av navn på fylkesmannsembetene fra 2019

Departementet har ved flere anledninger fått spørsmål om fylkesmannsembetene kan få ta i bruk de nye fylkesnavnene på embetene allerede fra 1. januar 2019, ett år før sammenslåingen av fylkeskommunene finner sted. Departementet mener det er hensiktsmessig.

1.7.3 Endringer i valgloven (valgdistrikter ved stortingsvalg)

Departementet har i vår fremmet Prop. 76 L (2017–2018) om endringer i lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) for Stortinget. Bakgrunnen er at den nye fylkesinndelingen får konsekvenser for valgordningen, ettersom fylkene har vært valgdistrikter ved stortingsvalg.

Det følger av Grunnloven at det skal være 19 valgdistrikter, mens valgloven sier at det er fylkene som utgjør valgdistriktene. Som en konsekvens av ny fylkesinndeling må derfor enten Grunnloven eller valgloven endres.

1.7.4 Inndeling – regional stat

Som del av regionreformen har regjeringen vedtatt å gjennomgå regional stats inndeling i lys av ny fylkesstruktur. Dette ble først tatt opp i Meld. St. 22 (2015–2016) og senere gjentatt i Prop. 84 S (2016–2017).

Gjennomgangen skal vurdere endringer som kan bidra til mer sammenfallende regiongrenser mellom fylkeskommunene, fylkesmannsembetene og de deler av øvrig regional stat som har størst kontaktflate og samhandling med disse og seg imellom. De etablerte inndelingshensynene i staten skal ligge til grunn for gjennomgangen (kostnadseffektivitet, brukerretting, kompetanse og samordning), men samordningshensynet skal tillegges større vekt enn tidligere.

Søkelyset skal rettes mot de etatene som har mest samhandling med fylkeskommunen og Fylkesmannen, og der regionale avklaringer og dialog er nødvendig blant annet for samhandlingen med kommunene.

Det er bred støtte i Stortinget for dette, jf. Innst. 377 S (2015–2016) til Meld. St. 22 (2015–2016) og Innst. 385 S (2016–2017) til Prop. 84 S (2016–2017). Behovet for en slik gjennomgang er også tatt opp av Produktivitetskommisjonen og i Perspektivmeldingen.

Det skal prioriteres endringer i regional stats geografiske inndeling som:

  • bidrar til effektivisering av statlig forvaltning,

  • bidrar til bedre samhandling på tvers i staten,

  • bidrar til bedre samhandling mellom regional stat og fylkeskommunene, og

  • bidrar til forenkling for brukerne: kommuner, næringsliv og innbyggere.

Endringene bør understøtte samordningsrollene regionalt. Samtidig kan sektormyndighetene ha sektorspesifikke behov som tilsier en annen inndeling enn fylkene.

Difi har identifisert ti regionale statsetater som inngår i omfattende samarbeidsrelasjoner både med Fylkesmannen, fylkeskommunen og hverandre. Dette er Nav, Innovasjon Norge, Husbanken, IMDi, Bufetat, Statens vegvesen, NVE, Fiskeridirektoratet, Politiet og Sivilforsvaret.

Flere av de ti statsetatene har nylig endret sin inndeling og organisering eller er i ferd med å gjøre det. Forundersøkelsen viste at endringsbehov kan være knyttet til flere faktorer enn uhensiktsmessig inndeling. Dette kan for eksempel være spredt lokalisering av regionkontor, uklar ansvars- og oppgavefordeling og/eller manglende arenaer eller rutiner for samarbeid. Departementet legger derfor opp til en bred inngang i gjennomgangen av disse etatenes samhandling.

1.7.5 Utredning om fremtidig organisering av samarbeid om areal og transport i hovedstadsområdet

Ved Stortingets behandling av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå, besluttet Stortinget at Oslo fortsatt skal være selvstendig kommune og fylkeskommune. Det har blitt utredet om etablering av et nytt samarbeidsorgan – et hovedstadsråd – kan bidra til mer effektivt samarbeid om areal- og transportløsninger i hovedstadsområdet.

Utredningen har hatt som mål å se på alternative løsninger for bedre og mer effektiv samordning av areal- og transportpolitikken i hovedstadsområdet på tvers av fylkes- og kommunegrensene. Hvordan kommunene i bybåndet kan involveres på en bedre måte enn i dag, har blitt særskilt vurdert. Bybåndet er definert som prioritert vekstområde i Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. Samtidig har forutsetningen om at det skal etableres en byvekstavtale for areal- og transporttiltak i Oslo og Akershus, ligget til grunn for arbeidet, slik det er skissert i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029.

I utredningen har ulike modeller blitt vurdert. Den anbefalte løsningen er å kombinere en byvekstavtale med en videreutvikling av elementer fra dagens samarbeidsorganer.

Det betyr at det arbeides videre med en byvekstavtale i hovedstadsområdet hvor kommunene Bærum, Oppegård (Nordre Follo), Skedsmo (Lillestrøm) og Oslo, samt Akershus (Viken) fylkeskommune, vil bli invitert til å delta i den politiske styringsgruppen sammen med staten. Det legges opp til at Oslopakke 3 vil være del av den fremtidige byvekstavtalen.

Det anbefales at dagens samarbeidsråd for oppfølging av Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus videreutvikles til et hovedstadsråd som kan involvere de største kommunene i bybåndet. Utviklingen og formatet på et slikt råd vil det være planeierne, Oslo kommune og Akershus (Viken) fylkeskommune, som har ansvar for. For å oppnå økt samordning og effektivitet skal det legges vekt på et konstruktivt samarbeid mellom samarbeidsrådet/hovedstadsrådet og det arbeidet som skjer i forbindelse med byvekstavtalen. Staten inviteres til møter i samarbeidsrådet/hovedstadsrådet når det er relevant.

1.7.6 Fylkesgrensejusteringer

Da Stortinget behandlet regionreformen, ble det gitt en flertallsmerknad (Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre) om å se på grensejusteringer av de nye fylkene, jf. Innst. 385 S (2016–2017).

Dersom grensejustering mellom fylker gjelder mer enn én kommune, skal saken legges fram for Stortinget for vedtak, jf. inndelingslova § 6. Kommunal- og moderniseringsdepartementet ba fylkesmennene i brev 12. oktober 2017 om å kartlegge og ha dialog med kommuner i randsonene av de nye fylkene for å undersøke om det er aktuelle kandidater for fylkesbytte fra 1. januar 2020. Det ble lagt opp til en prosess med sikte på vedtak i Stortinget i løpet av våren 2018, slik at eventuelle grensejusteringer kan tre i kraft fra 1. januar 2020. For fylkesgrensejusteringer som iverksettes fra 1. januar 2020, vil departementet legge til rette for at innbyggerne kan stemme til fylkestinget i sitt nye fylke ved lokalvalget høsten 2019.

I proposisjonens pkt. 7.6.1, 7.6.2 og 7.6.3 redegjøres det for utvikling og prosesser for Rindal kommune i Møre og Romsdal fylke, Jevnaker og Lunner kommuner i Oppland fylke, Sør-Odal kommune i Hedmark fylke, og Sande og Holmestrand kommuner i Vestfold.

Det går frem av proposisjonen at det etter departementets vurdering bør legges stor vekt på kommunenes og innbyggernes ønsker i denne typen saker. Samtidig er det nødvendig å vurdere de ulike konsekvensene i hver enkelt sak.

Rindal kommune

Det vises i proposisjonen til at spørsmålet om Rindals fylkestilhørighet er godt kjent, og etter departementets vurdering har kommunen gode argumenter for sitt ønske. En fylkesgrensejustering for Rindal kan legge til rette for en god utvikling til det beste for innbyggerne i kommunen. Søknaden har støtte både regionalt og nasjonalt, jf. blant annet merknaden fra Stortinget i forbindelse med behandlingen av kommuneproposisjonen for 2018. Departementet tilrår derfor at Rindal kommune blir en del av Trøndelag fylke.

Inndelingslova sier ikke noe om hvor lang tid det bør være mellom vedtak om grenseendring og iverksettelse av vedtak. I rundskrivet til inndelingsloven skriver departementet:

«Eit vedtak om grenseendring som gjeld fleire enn eit fåtal personar, bør ikkje setjast i verk før andre årsskifte etter at vedtaket er fatta.»

To årsskifter er regelen for å sikre gode og forsvarlige prosesser ved slike endringer, blant annet knyttet til inntektssystemet og skatteinnkreving.

Hovedregelen er derfor at eventuelle vedtak om fylkesgrensejusteringer fattet av Stortinget våren 2018 trer i kraft fra 1. januar 2020. Departementet vil legge til rette for at innbyggerne kan stemme til sitt nye fylkesting ved valget høsten 2019. Dette er også i tråd med Stortingets merknad om Rindal og tidligere signaler gitt av departementet.

Departementet er kjent med at Rindal kommune ønsker å bli en del av Trøndelag allerede fra 1. januar 2019, og dette støttes av begge fylkesmennene. Etatene som eier basisregistrene, og brukerne av disse mener det vil være budsjettmessige konsekvenser ved en grensejustering av Rindal fra 1. januar 2019, men konkluderer med at det ikke vil være vesentlige praktiske utfordringer ved en slik endring.

Etter departementets vurdering bør det derfor legges til rette for at Rindal blir en del av Trøndelag fra 1. januar 2019.

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om fylkesgrensejustering mellom Møre og Romsdal og Trøndelag slik at Rindal blir en del av Trøndelag fra 1. januar 2019. Dersom fylkesinndelingen med 19 fylker slik den var i 2017 benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal Rindal regnes med til Sør-Trøndelag.

Departementet vurderer at eventuelle økonomiske ulemper for Møre og Romsdal fylkeskommune ved en grensejustering for Rindal er innenfor det som er forventet løst gjennom det økonomiske oppgjøret som skal skje mellom fylkene etter en grensejustering, jf. inndelingsloven § 18, og framtidig utjevning av inntekter og utgifter gjennom inntektssystemet.

Jevnaker kommune

Det vises i proposisjonen til at Jevnaker etter departementets vurdering har svært gode argumenter for et fylkesbytte, og fordelene for kommunen og innbyggerne fremstår som åpenbare. Kommunen har sterk tilknytning til Ringerike-regionen, og departementet mener at det vil være positivt for utviklingen i regionen at Jevnaker tilhører samme administrative område som de mest sentrale nabokommunene.

Markalovens virkeområde ligger i 19 kommuner, fordelt på fem fylker: Oslo, Akershus, Oppland, Buskerud og Østfold. Jevnaker og Lunner er de eneste kommunene i Oppland. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har en sentral rolle i oppfølgingen av markaloven. Departementet ser fordeler ved at alle Jevnaker kommunes saker knyttet til arealforvaltning og natur- og ressursspørsmål forvaltes av det nye fylkesmannsembetet for Oslo og Viken. Fylkesmannen i Oppland støtter isolert sett søknaden fra Jevnaker. Fylkestinget i Oppland stiller seg negativ til et fylkesbytte. Hovedargumentet er at fylkestinget ønsker at alle kommunene i Oppland blir med inn i det nye fylket. Departementet har forståelse for fylkestingets synspunkt, spesielt da Jevnaker er en av vekstkommunene i fylket. Departementet mener likevel at dette ikke bør tillegges avgjørende vekt i denne saken.

Om lag halvparten av elevene går på videregående skole i Gran. Det er etter departementets vurdering ingen ideell løsning ved et fylkesbytte. For nye Innlandet vil det kunne skape utfordringer å planlegge for drift av skolen, da elevgrunnlaget vil bli mer usikkert. Departementet mener likevel at det ikke kan tillegges stor vekt, da et fylkesbytte for Lunner og Jevnaker ikke vil ha direkte påvirkning på rettighetene til elever i andre kommuner i Oppland.

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om fylkesgrensejustering mellom dagens Oppland og dagens Buskerud, slik at Jevnaker blir en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold fra 1. januar 2020. Dersom fylkesinndelingen med 19 fylker slik den var i 2017, benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal Jevnaker regnes med til Buskerud.

Departementet vurderer at eventuelle økonomiske ulemper for nye Innlandet ved en grensejustering for Jevnaker er innenfor det som er forventet løst gjennom det økonomiske oppgjøret som skal skje mellom fylkene etter en grensejustering, jf. inndelingslova § 18, og framtidig utjevning av inntekter og utgifter gjennom inntektssystemet.

Lunner kommune

Det går fram av proposisjonen at etter departementets vurdering har også Lunner svært gode argumenter for et fylkesbytte. Diskusjonen om Lunners fylkestilhørighet har pågått i lang tid, og kommunen er i dag tett integrert med hovedstadsområdet med utstrakt arbeidspendling til Oslo. Kommunen mener at hverdagen for innbyggerne vil bli enklere dersom Lunner blir en del av nye Viken. Departementet støtter kommunens vurdering og mener at dette er gode argumenter for et fylkesbytte.

Om lag halvparten av Lunners areal reguleres av markaloven. Departementet ser fordeler ved at Lunner kommunes saker knyttet til arealforvaltning og natur- og ressursspørsmål forvaltes av det nye fylkesmannsembetet for Oslo og Viken. Etter departementets vurdering kan det være en fordel at alle kommunene innenfor markalovens virkeområde hører inn under det samme fylkesmannsembetet. Fylkesmannen og fylkestinget i Oppland har begge uttrykt bekymring for å etablere en ny fylkesgrense mellom Lunner og Gran. Departementet kan ikke se at et fylkesbytte for Lunner nødvendigvis vil få stor betydning for det eksisterende samarbeidet, og mener at dette ikke bør være til hinder for å justere fylkesgrensen slik at den oppleves som mer hensiktsmessig for kommunen og innbyggerne.

Fylkesmannen og fylkestinget peker også på at et fylkesbytte for Lunner vil påvirke den regionale balansen mellom Innlandet og Viken. Lunner er også en av vekstkommunene i fylket. Departementet har forståelse for synspunktene, men mener at dette ikke bør tillegges avgjørende vekt i denne saken. Et fylkesbytte for Lunner påvirker ikke i seg selv hvilket helseforetak kommunen er tilknyttet.

Elevene i Lunner kommune går i dag i all hovedsak på videregående skole i Gran kommune. Det er etter departementets vurdering ingen ideell løsning ved et fylkesbytte. For nye Innlandet vil det kunne skape utfordringer å planlegge for drift av skolen. Departementet mener likevel at det ikke kan tillegges stor vekt, da et fylkesbytte for Lunner og Jevnaker ikke vil ha direkte påvirkning på rettighetene til elever i andre kommuner i Oppland.

Etter en samlet vurdering mener departementet at disse motargumentene ikke er tilstrekkelig tungtveiende til å veie opp for kommunens eget ønske om fylkesbytte og fordelene et fylkesbytte vil ha for kommunen og innbyggerne.

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om fylkesgrensejustering mellom dagens Oppland og dagens Akershus, slik at Lunner blir en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold fra 1. januar 2020. Dersom fylkesinndelingen med 19 fylker slik den var i 2017, benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal Lunner regnes med til Akershus.

Departementet vurderer at eventuelle økonomiske ulemper for nye Innlandet ved en grensejustering for Lunner er innenfor det som er forventet løst gjennom det økonomiske oppgjøret som skal skje mellom fylkene etter en grensejustering, jf. inndelingslova § 18, og framtidig utjevning av inntekter og utgifter gjennom inntektssystemet.

Sør-Odal kommune

Sør-Odal er en del av Kongsvinger bo- og arbeidsmarkedsregion, og nær 18 pst. av arbeidstakerne pendler til senterkommunen Kongsvinger. Det er også stor utpendling til Osloregionen. Flertallet i kommunestyret ser på vekstmulighetene som betydelig større som en del av Viken. Sør-Odal har de siste ti årene hatt en befolkningsvekst på knapt 1 pst., og nabokommunene i Akershus har i samme periode hatt en kraftig befolkningsvekst på 15 pst. eller høyere.

Departementet har forståelse for kommunens ønske om fylkesbytte. Selv om det ikke nødvendigvis er en sammenheng mellom befolkningsvekst og fylkestilhørighet, kan det ikke ses bort fra at det blir enklere for Sør-Odal å vokse som en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold. For innbyggerne som pendler til Oslo-regionen, vil det kunne være en fordel dersom kommunen blir en del av det nye fylket og kan nyte godt av tilbudet til Ruter.

Både Fylkesmannen og fylkeskommunen og enkelte av nabokommunene i Kongsvinger-regionen er bekymret for konsekvensene for det regionale samarbeidet i området dersom Sør-Odal bytter fylke. Departementet ser at et fylkesbytte vil kunne påvirke samarbeidet i regionen, men mener dette hensynet isolert sett ikke bør tillegges avgjørende vekt. Fylkesmannen og fylkestinget viser også til at et fylkesbytte for Sør-Odal vil svekke det nye fylket. Departementet mener at dette ikke bør tillegges avgjørende vekt, selv om summen av de tre foreliggende søknadene utgjør en ikke ubetydelig andel av det nye fylket.

Da kommunestyret behandlet spørsmålet om fylkestilhørighet, var rådmannens tilråding at Sør-Odal bør bli en del av det nye fylket bestående av Hedmark og Oppland. Etter departementets vurdering framstår kommunen og innbyggerne som delte i spørsmålet om fylkestilhørighet, selv om det er flertall i kommunestyret for et fylkesbytte.

Innbyggerundersøkelsen som ble gjennomført, viste at det var marginalt flere innbyggerne i Sør-Odal som ønsket at Kongsvinger-regionen skulle bli en del av det nye fylket bestående av Hedmark og Oppland, enn det var som ønsket at Kongsvinger-regionen skulle bli en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold.

Etter departementets vurdering bør det også legges vekt på utfordringene et fylkesbytte vil kunne få for dagens elever fra de øvrige kommunene på Skarnes videregående skole. Dette ble spesielt framhevet i brevet fra Nord-Odal. Et fylkesbytte for Sør-Odal kan gi de øvrige elevene i Kongsvinger-regionen færre valgmuligheter. Nord-Odal kommune er spesielt bekymret for dette.

Departementet ser at det kan være fordeler for Sør-Odal kommune å bli en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold. Samtidig vil et slikt fylkesbytte kunne få direkte konsekvenser for innbyggere i nabokommunene, noe ordførerne i Nord-Odal, Kongsvinger, Eidskog og Åsnes har påpekt i brev til Fylkesmannen. I motsetning til hva som er tilfellet for Lunner og Jevnaker, vil innbyggerne i Nord-Odal og andre nabokommuner miste innflytelse over sitt viktigste skoletilbud dersom Sør-Odal bytter fylke.

Departementet tilrår derfor etter en samlet vurdering at det ikke gjennomføres en fylkesgrensejustering for Sør-Odal.

Sande og Holmestrand kommuner i Vestfold

Sande og Holmestrand skal slås sammen til nye Holmestrand fra 1. januar 2020. Kommunene har utredet framtidig fylkestilhørighet, og de to kommunestyrene har gjort ulike vedtak. Fellesnemnda for den nye kommunen anbefaler at kommunen forblir i Vestfold og blir en del av nye Vestfold og Telemark fylke. Dette får støtte fra fylkestinget i Vestfold og Fylkesmannen i Vestfold. Departementet har forståelse for at det kan være ulike synspunkter i denne saken, men da det ikke er enighet i Sande og Holmestrand, mener departementet at det ikke er grunnlag for å vurdere endret fylkestilknytning for den nye kommunen.

Departementet tilrår at det ikke gjennomføres en fylkesgrensejustering for nye Holmestrand.

Videre arbeid med å se på de nye fylkesgrensene

Departementet vil sette i gang en prosess for å vurdere ytterligere fylkesgrensejusteringer med sikte på at eventuelle endringer kan gjennomføres 1. januar 2024.

Fylkesvis mandatfordeling til Stortinget

Da Stortinget behandlet kommunereformen våren 2017, ble det vedtatt syv fylkesgrensejusteringer på bakgrunn av kommunesammenslåinger på tvers av fylkesgrensene.

  • Rømskog fra Østfold til Akershus (682 innbyggere)

  • Røyken og Hurum fra Buskerud til Akershus (31 902 innbyggere)

  • Svelvik fra Vestfold til Buskerud (6 672 innbyggere)

  • Hornindal fra Sogn og Fjordane til Møre og Romsdal (1 175 innbyggere)

  • Halsa fra Møre og Romsdal til Trøndelag (1 571 innbyggere)

  • Tjeldsund fra Nordland til Troms (1 259 innbyggere)

I tillegg ble Rissa (6 628 innbyggere per 1. januar 2017) i Sør-Trøndelag fylke og Leksvik kommune (3 480 innbyggere per 1. januar 2017) slått sammen til Indre Fosen kommune i Trøndelag fylke fra 1. januar 2018.

Endring av fylkesgrenser vil kunne ha konsekvenser for den fylkesvise mandatfordelingen departementet skal gjøre våren 2020.

1.7.7 Nye oppgaver til fylkeskommunene

I Meld. St. 22 (2015–2016) foreslo regjeringen endringer i oppgaver og ansvar for regionalt folkevalgt nivå. Stortinget sluttet seg til disse forslagene, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Dette ble fulgt opp våren 2017 i Prop. 84 S (2016–2017), jf. Innst. 385 S (2016–2017). Regjeringen er nå i gang med å følge opp forslagene til oppgaveoverføring til fylkeskommunene, inkludert anmodningsvedtak fremmet i forbindelse med Stortingets behandling av proposisjonen. I proposisjonen framgår status for oppfølging av Prop. 84 S (2016–2017):

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • Regional planlegging.

Nærings- og fiskeridepartementet

  • Anmodningsvedtak nr. 841 (2016–2017) om å overføre oppgaver innen regional næringsutvikling fra Innovasjon Norge til de nye regionene.

Klima- og miljødepartementet

  • Statlige sikrede friluftsområder.

  • Kulturminneområdet.

  • Sametinget.

  • Kirker.

Kunnskapsdepartementet

  • Et styrket fylkeskommunalt ansvar for kompetansepolitikken.

  • Anmodningsvedtak nr. 840 om ansvarsfordeling mellom regionale forskningsfond og Forskningsrådet.

  • Anmodningsvedtak nr. 842 og 843 om oppgaver som kan overføres fra IMDI.

Landbruks- og matdepartementet

  • Midler til utrednings- og tilretteleggingstiltak, kystskogbruket og foregangsfylke for økologisk jordbruk.

  • Anmodningsvedtak nr. 837 om fjelloven.

Kulturdepartementet

  • Stortingsmelding om den nasjonale kulturpolitikken.

Samferdselsdepartementet

  • Overføring av statlige fiskerihavner til nytt regionalt folkevalgt nivå fra 2020.

  • Overføring av oppgaven med statlig kjøp av flyruter til nytt regionalt folkevalgt nivå fra 2020.

  • Tilskudd til ikke-statlige lufthavner.

  • Endringer i støtteordningen for bredbånd fra og med 2018.

  • Anmodningsvedtak nr. 838 (2016–2017) om regional vegadministrasjon.

  • Anmodningsvedtak nr. 839 (2016–2017) om regelverket for løyver og behovsprøving for persontransport.

Se nærmere omtale i proposisjonens pkt. 7.7.

1.7.8 Ekspertutvalget som har vurdert nye oppgaver til fylkeskommunene

Etter anmodningsvedtak i Stortinget i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 22 (2015–2016) oppnevnte regjeringen i juni 2017 et ekspertutvalg som skulle foreslå ytterligere oppgaver til fylkeskommunene. Ekspertutvalget ble ledet av professor ved Universitet i Oslo, Terje P. Hagen, og leverte sin rapport Desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene 1. februar 2018. Rapporten har vært på tre måneders høring med frist 9. mai.

Departementene er nå i gang med å vurdere forslagene i rapporten og høringsinnspillene.

Det vises i proposisjonen til at forslag fra regjeringen som krever lov- eller forskriftsendringer, vil bli sendt på alminnelig høring der utredningsinstruksen krever dette, slik at høringsinstansene får anledning til å uttale seg om regjeringens konkrete forslag. Ev. forslag til lovendringer fremmes deretter for Stortinget. Forslag fra regjeringen som krever budsjettendringer, vil bli håndtert i den ordinære budsjettprosessen.

Som hovedregel skal oppgaveoverføring vurderes med sikte på overføring fra 1. januar 2020, men noen oppgaver kan kreve et lengre tidsløp. Departementet vil gi en status for arbeidet i kommuneproposisjonen for 2020.

I proposisjonen gjengis hovedinnholdet i ekspertutvalgets rapport. I innstillingen her gjengis kun utvalgets forslag til overføringer.

Utvalget foreslår oppgaveoverføringer til fylkeskommunene innen fem områder:

Næring, kompetanse og integrering

  • Oppdragsgiveransvar for minst halvparten av det offentliges midler som i dag forvaltes av Innovasjon Norge. Eierandel i Innovasjon Norge på mellom 50 og 66 pst.

  • Ansvar for oppgavene og virkemidlene som i dag ligger til Siva. Siva nedlegges.

  • Ansvar for om lag halvparten av det offentliges innsats for næringsrettet forskning som i dag ligger til Forskningsrådet. Midlene forvaltes etter modell av regionale forskningsfond.

  • Ansvar for Regionalt næringsprogram, som i dag ligger til Fylkesmannen. Midlene til investeringer og bedriftsutvikling i landbruket (IBU-midlene) overføres fra Landbruks- og matdepartementet til fylkeskommunene som gir oppdrag til Innovasjon Norge.

  • Ansvar for oppgavene og virkemidlene som i dag ligger til Distriktssenteret. Distriktssenteret nedlegges.

  • Ansvar for om lag halvparten av midlene over tilskuddsordningen Arktis 2030, som involverer nordnorske aktører, overføres til fylkeskommunene i Nord-Norge. Ansvaret ligger i dag til Utenriksdepartementet. Utvalget mener staten bør vurdere å gi fylkeskommunene i Nord-Norge et mer aktivt og formelt ansvar for å delta og forberede møter i Arktisk Råd.

  • Ansvar for oppgavene og virkemidlene knyttet til karriereveiledning som i dag ligger til Kompetanse Norge og Nav.

  • Ansvar for å legge til rette for og finansiere opplæring og utdanningstiltak som ikke er finansiert over ordinære bevilgninger til universiteter og høgskoler eller over fylkeskommunenes budsjetter til videregående opplæring og fagskoler. Det omfatter blant annet ansvar for ulike tilskudd som i dag ligger til Kompetanse Norge. Nasjonale oppgaver i Kompetanse Norge kan overføres til Utdanningsdirektoratet. Kompetanse Norge nedlegges.

  • Ansvar for store deler av oppgavene som i dag ligger til IMDi, herunder veiledning av kommunene, utbetaling av tilskudd til kommunene, kompetansetiltak og bosetting. Utbetaling av integreringstilskuddet og gjenværende oppgaver av nasjonal karakter kan overføres til ansvarlig departement. IMDi nedlegges.

Samferdsel

  • Ansvar for kjøp av fylkesinterne togruter og kjøp av togruter mellom henholdsvis Østfold/Akershus/Buskerud, Telemark/Vestfold, Hedmark/Oppland og Oslo, som i dag ligger til Jernbanedirektoratet. Ansvar for grenseoverskridende togruter forutsetter et nært samarbeid mellom fylkeskommunene, for eksempel ved at Østfold/Akershus/Buskerud tar et vertskommuneansvar som det største «jernbanefylket».

  • Ansvar for forvaltning av tilskudd til utbygging av bredbånd, som i dag ligger til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet.

Klima, miljø og naturressurser

  • Ansvar for klima- og miljøoppgavene, som i dag ligger til Fylkesmannen, med unntak av forurensingsområdet og oppgaver knyttet til kontroll, tilsyn og klage.

  • Fylkeskommunene får et regionalt samordningsansvar på klimaområdet knyttet til oppfølgingen av klimaloven.

  • Myndighet til å fatte vedtak om konsesjon til utbygging av vannkraft på 1–10 MW og vindkraft over 1 MW/fem turbiner, som i dag ligger til NVE. Fylkeskommunene kan benytte NVE i saksbehandlingen.

Kultur og kulturminnevern

  • Ansvar for prosjektmidler og driftsstøtte til institusjoner og arrangementer av lokal eller regional karakter og som i dag ligger til Norsk Kulturråd.

  • Ansvar for samtlige institusjoner innenfor kap. 323 Musikk og scenekunst, post 60 Landsdelsmusikerne i Nord-Norge, post 71 Region-/landsdelsinstitusjoner og post 73 Region- og distriktsopera, som i dag ligger til Kulturdepartementet. Fra post 70 under samme kap. overføres Den Nationale Scene og Bergen Filharmoniske Orkester. Flertallet av tilskuddene som finansieres over post 78 under samme kap., foreslås også overført.

  • Ansvar for flertallet av museer som finansieres over kap. 328 Museum og visuell kunst, post 70 Det nasjonale museumsnettverket. Flertallet av tilskudd som i dag finansieres over post 78 under samme kap., foreslås også overført.

  • Ansvar for investeringsmidler tilhørende ovennevnte institusjoner innen musikk, scenekunst og museum som i dag ligger til Kulturdepartementet (kap. 322 Bygg og offentlige rom, post 70 Nasjonale kulturbygg).

  • Ansvar for forvaltning av spillemidler til kulturbygg, Den kulturelle skolesekken, Musikkutstyrsordningen, Ordningen for innkjøp av musikkinstrumenter, Aktivitetsmidler kor, Krafttak for sang og Ordningen for historiske spill, som i dag ligger til Kulturdepartementet.

  • Ansvar for forvaltning av spillemidler på biblioteks-, arkiv- og museumsfeltet, som i dag ligger til Nasjonalbiblioteket, Arkivverket og Kulturrådet. Spillemidlene til idrettsanlegg i kommunene foreslås fordelt direkte til fylkeskommunene uten forutgående behandling i Kulturdepartementet.

  • Ansvar for hovedmengden av førstelinjeoppgaver på kulturminnefeltet som i dag ligger til Riksantikvaren. Ansvaret for relevante tilskuddsordninger foreslås lagt til fylkeskommunene.

Helse og levekår

  • Ansvar for folkehelseoppgavene, som i dag ligger til fylkesmannen, med unntak av oppgaver knyttet til tilsyn. Ansvar for tilskuddsordninger med relevans for lokalt og regionalt folkehelsearbeid, som i dag ligger til Helsedirektoratet og Fylkesmannen.

  • Ansvar for pedagogisk-psykologiske støttetjenester (PPT), som i dag ligger til Statped, og ansvaret for veiledning og støttetjenester overfor kommunene. Ansvar for statens spesialskole i Skådalen foreslås overført til Oslo kommune, som må ivareta et landsdekkende tilbud. Øvrige oppgaver i Statped kan overføres til Utdanningsdirektoratet. Statped nedlegges.

  • Ansvar for barnevernsinstitusjoner, fosterhjem og adopsjon, som i dag ligger til Bufetat. Ansvar for omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under femten år forblir statlige. Bufetat legges ned. Bufdir beholdes som fagdirektorat for barnevernet.

  • Ansvar for familievernet, som i dag ligger til Bufetat.

Utvalgets forslag innebærer at fylkeskommunene får forvaltningsansvar for relevante tilskudds- og prosjektmidler innenfor de oppgaveområdene som foreslås overført og som i dag er lagt til departementer, direktorater og Fylkesmannen.

Utvalgets forslag medfører nedleggelse av fem statlige institusjoner: IMDi, Kompetanse Norge, Statped, Distriktssenteret og Siva. I tillegg medfører det nedleggelse av Bufetat. Flere av oppgavene til departementer og direktorater som oppdragsgiver, fagorgan og/eller forvalter reduseres vesentlig.

Utvalget støtter regjeringens forslag til tiltak for å styrke regional planlegging som virkemiddel for samordning. Videre foreslår utvalget:

  • å tydeliggjøre og forankre statens plikt til deltakelse og oppfølging av regionale planer i plan- og bygningsloven

  • å vurdere hvordan Fylkesmannen kan innta en tilsynsrolle overfor statlige etater med hensyn til faktisk deltakelse i planprosesser og oppfølging i tråd med plan- og bygningsloven

  • å utvikle fastere prosedyrer for å sette samfunnsmål for KVU-arbeidet i den innledende idéfasen i KS-systemet og for tilsvarende prosesser for vurdering av andre store statlige investeringer

  • at regionale planbestemmelser videreutvikles og formidles som et virkemiddel for en langt større bredde av temaer enn hvordan det brukes i dag

  • at det i plan- og bygningsloven åpnes for at fylkeskommunen (etter anmodning fra aktuelle kommuner eller pålegg fra staten) i tillegg til staten kan tre inn i myndigheten til kommunestyret og utarbeide plan etter bestemmelsene for kommunal plan med juridisk bindende virkning

  • at staten aktivt bruker muligheten til å gi tydelige nasjonale forventninger til regional planlegging som virkemiddel for gjennomføring av nasjonal politikk

Utvalget foreslår at ansvar for planjuridisk veiledning av kommunene, som i dag ligger til Fylkesmannen, overføres til fylkeskommunene. Utvalget mener det er viktig å gjennomgå sektorlover med sikte på bedre harmonisering med plan- og bygningsloven.

Utvalget mener regionreformen legger grunnlag også for ytterligere utredninger og endringer:

  • Det bør utredes overføring av barnevernsoppgavene som i dag ligger til kommunene, til fylkeskommunen.

  • Det bør utredes overføring av ansvar for tilskuddsordningene innenfor arbeidsmarkedsopplæringen og bedriftsintern opplæring, som i dag ligger til Nav, til fylkeskommunene.

  • Staten bør kartlegge dagens tilsyns- og klagehjemler overfor fylkeskommunene med sikte på en reduksjon av antall hjemler og sterkere ansvarliggjøring av fylkeskommunen.

  • Spørsmålet om organiseringen av sykehusene bør vurderes på nytt, der en fylkeskommunal modell inkluderes i utredningen.

1.8 En brukerorientert, innovativ og effektiv offentlig forvaltning

Det pekes i proposisjonen på at ut over behovet for mer effektiv ressursbruk på grunn av en strammere offentlig økonomi og økte forventninger vil innovasjon i offentlig sektor være nødvendig fordi offentlig sektor må forholde seg til innbyggerne på andre måter enn tidligere. Sektoroverskridende utfordringer, slik som klimautfordringene, vil også kreve innovative løsninger på tvers av sektorer og virksomheter. En brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning er også nødvendig for å opprettholde tilliten til offentlige institusjoner.

Det er de siste årene gjennomført en rekke strukturreformer på kommunalt, regionalt og statlig nivå. Disse reformene gir et mulighetsrom for offentlig sektor til å se på hvordan de organiserer sine egne tjenester til det beste for innbyggerne.

1.8.1 En innovativ og nytenkende offentlig sektor

Økt innovasjon i offentlig sektor

Flere kommuner og offentlige virksomheter tenker nytt og jobber godt med innovasjon. Samtidig pekes det i Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017 på behov for en betydelig effektivisering av offentlig sektor.

Det er i dag ingen felles, helhetlig nasjonal politikk for hvordan vi skal tilrettelegge for innovasjon i offentlig sektor.

Regjeringen vil arbeide for en brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning med høy tillit, gjennom å øke takt, omfang og evne til innovasjon i offentlig sektor. En del av dette arbeidet blir å utarbeide en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor.

I arbeidet tas det sikte på å utvikle en nasjonal politikk for innovasjon i offentlig sektor, som

  • staker ut en tydelig retning for arbeidet som står seg over tid

  • etablerer gode rammevilkår og legger til rette for en kultur for økt innovasjon

  • gir konkrete verktøy for ledere og ansatte

Arbeidet bør gi retning og foreslå tiltak på flere områder. Et område som er relevant, er om virkemiddelapparatet for innovasjon i offentlig sektor er innrettet og organisert på en hensiktsmessig måte. For kommunesektoren kan det være sentralt å se på hvordan man kan unngå statlig detaljstyring. Å bygge innovasjonskompetanse og kapasitet i offentlig sektor vil også være viktig. Brukerorientering vil være et sentralt tema i arbeidet.

Digitalisering

Digitalisering skaper helt nye måter å levere offentlige tjenester på og er en viktig drivkraft for forenkling og forbedring av offentlig sektor.

I 2017 ble det bevilget 25 mill. kroner over prosjektskjønnet på kap. 571 post 64 til en KS-administrert ordning for finansiering av kommunale IKT-prosjekter. For 2018 har departementet satt av ytterligere 100 mill. kroner til formålet. KS har nå etablert DigiFin-ordningen, en finansieringsordning som gir støtte til IKT-prosjekter av nasjonal betydning som kan komme hele kommunal sektor til gode. I tråd med forutsetningene fra departementet bidrar kommunesektoren selv med et engangsbeløp til ordningen, tilsvarende 20 kroner per innbygger for kommunene og 5 kroner per innbygger for fylkeskommunene.

Det er etablert en medfinansieringsordning for små til mellomstore digitaliseringsprosjekter i staten. Ordningen dekker deler av utgiftene i digitaliseringsprosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Medfinansieringsordningen forvaltes av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Prosjektene finansiert gjennom medfinansieringsordningen i 2017 er beregnet til å gi årlige gevinster på om lag 350,3 mill. kroner i kommunal sektor. Difi har gitt foreløpig tildeling til nye prosjekter i 2018. Også i 2018 vil det bli igangsatt flere prosjekter der statlige etater gjennomfører digitaliseringsprosjekter som vil gi betydelige gevinster i kommunesektoren.

I tråd med omtale i statsbudsjettet for 2018 har Kommunal- og moderniseringsdepartementet utredet modeller for kommunal medfinansiering av statlige IKT-prosjekter som gir gevinster i kommunene. De årlige økonomiske rammene for kommunesektoren fastsettes med sikte på en balanse mellom kommunenes oppgaver/utgifter og inntekter. Dersom det gjennomføres statlige tiltak som fører til at kommunesektoren sparer penger, kan denne innsparingen trekkes ut av inntektsrammen. Det er derfor ikke behov for en egen ordning for medfinansiering av digitaliseringsprosjekter.

Digital deltakelse og kompetanse i befolkningen er en viktig forutsetning for å oppnå verdiskaping og vekst i samfunnet generelt. Norge ligger langt framme når det gjelder befolkningens tilgang til og bruk av IKT, men det er fortsatt mange innbyggere som ikke deltar digitalt. Kommunal- og moderniseringsdepartementet forvalter en tilskuddsordning rettet mot å øke innbyggernes digitale deltakelse og kompetanse. Departementet har videre tatt initiativ til den kommunale veiledningsordningen Digihjelpen. I april lanserte KS en netthåndbok med gode råd til kommuner som ønsker å etablere eller forsterke et veiledningstilbud.

Partssammensatt samarbeid om digital kompetanse

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS og hovedsammenslutningene LO Kommune, Unio, YS Kommune og Akademikerne Kommune har inngått avtale om et prosjekt for økt digital kompetanse i kommunene. Utviklingsprosjektet startet opp i mars 2018, og 40 prosjekter med til sammen 71 kommuner er tatt opp i arbeidet.

Forskrift om elektronisk faktura i offentlige anskaffelser

Kommunal- og moderniseringsdepartementet arbeider med en forskrift om elektronisk faktura i offentlige anskaffelser. Forskriften hjemles i lov om offentlige anskaffelser. Pliktsubjekt er offentlige oppdragsgivere som anskaffer varer og tjenester. Forskriften medfører at oppdragsgiver skal ta inn krav om at elektronisk faktura på fastsatt standardformat skal benyttes i sine kontrakter.

Dersom forskriften fører til økt bruk av elektronisk faktura, vil dette føre til gevinster både hos offentlige virksomheter og i næringslivet.

Forskriften forventes å tre i kraft 1. januar 2019.

Tidstyver i kommunene

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS og Difi har siden januar 2017 hatt et samarbeidsprosjekt for å fjerne eller redusere statlige tidstyver. Partene er nå enige om at samarbeidsprosjektet avsluttes.

Samarbeidsprosjektet har sett nærmere på en rekke saker som kommunesektoren opplever som tidstyver.

Klart språk i kommunene

Et klart og brukertilpasset språk er en viktig forutsetning for at forvaltningens brukere forstår sine rettigheter og plikter og for at digitale tjenester blir tatt i bruk. Departementet har siden høsten 2015 støttet et femårig program i KS for klart språk i kommunene.

Digitalisering av byggesaksprosessen

Kommunene bruker om lag 1,5 mrd. kroner årlig på saksbehandling av byggesaker. Hvert år sender privatpersoner og profesjonelle aktører om lag 100 000 byggesøknader til kommunene. Byggesøknader som ikke er komplette, er en stor tidstyv for både søkere og kommunene.

Staten ved Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) har nå kommet langt i oppfølging av ByggNett-strategien, som skal bidra til bedre og mer effektive digitale tjenester for kommunene, innbyggerne og byggsektoren.

Utviklingen av digitale selvbetjeningsløsninger for byggesøknader har foregått siden våren 2017.

eByggeSak er den nye generasjonen saksbehandlingssystem, utviklet etter en kravspesifikasjon fra KS. Mange kommuner er i ferd med å anskaffe systemet.

1.8.2 Effektivitet i kommunale tjenester

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester.

Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med om lag 0,5 pst. per år i perioden 2008–2016 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. En effektivisering på 1/2 pst. tilsvarer 1,2 mrd. kroner i frigjorte midler, som kan brukes til å styrke tjenestene.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene avdekker store forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

SØFs analyser viser at i 2016 var effektiviseringspotensialet for landet som helhet 13 pst. innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene, noe som innebærer at det kan frigjøres rundt 30 mrd. kroner til å styrke tjenestetilbudet. Det er store forskjeller mellom kommunene, og særlig blant de små kommunene er variasjonene store. Det gjennomsnittlige effektiviseringspotensialet per kommune er derfor høyere, 23 pst., når det ikke tas hensyn til antall innbyggere som bor i den enkelte kommune.

Det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner er like effektive.

Metoden er ikke egnet til å si noe om hvilken kommunestørrelse som er best egnet for en effektiv drift. Analysene ser på forskjeller mellom kommuner som er sammenliknbare i størrelse.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelige på nettsiden kommunedata.no.

Departementet tar sikte på også framover å publisere kommunevise tall over effektivitetspotensialet på kommunedata.no.

Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder

SØFs effektivitetsanalyse kan danne et grunnlag for en diskusjon om effektivitet i kommunene, men fra kommunens perspektiv vil andre tilnærminger og egne vurderinger måtte komme i tillegg for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester.

Eksempler på supplerende tilnærminger er å ta utgangspunkt i kommunens egne nøkkeltall fra KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) og andre datakilder, i tillegg til egne vurderinger.

I tillegg til KOSTRA bidrar flere nettsider til å beskrive tjenestene i kommunene.

Det kan også være effektiviseringspotensial i en god arbeidsgiverpolitikk. Blant annet kan høyt sykefravær og mye deltid trolig bidra til lite effektiv drift.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet.

1.9 Inntektssystemet for kommunene

Det går frem av proposisjonen at i 2019 foreslås det ikke større endringer i inntektssystemet.

De regionalpolitiske tilskuddene, inkludert veksttilskuddet, videreføres med samme kriterier og forutsetninger som i 2018. I 2017 ble det innført en egen overgangsordning til kommuner som slår seg sammen og som tapte på endringene i basistilskuddet og småkommunetillegget. Ordningen videreføres som en del av innbyggertilskuddet i 2019, og kompensasjonen til den enkelte kommune beregnes på samme måte som i 2018.

1.9.1 Distriktsindeksen og regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet

Departementet legger opp til at dagens distriktsindeks (oppdatert med tall for 2017) videreføres ved fordeling av distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge også i 2019. Departementet vil videre vurdere innretningen på de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet nærmere. Vurderingen vil primært ha fokus på bruken av distriktsindeksen ved fordeling av distriktstilskuddene i inntektssystemet. Departementet vil komme tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2020.

1.9.2 Rus og psykisk helse i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet

I utgiftsutjevningen i inntektssystemet får kommunene full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Dette skjer ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Kostnadsnøkkelen for kommunene ble endret fra og med 2017. I kommuneproposisjonen for 2017 ble det varslet at departementet skulle arbeide videre med å utvikle et kriterium som kan fange opp utfordringer knyttet til rus og psykiske helseproblemer. Spesielt innenfor sektorene barnevern og sosialhjelp antas det at omfanget av rus- og psykiske lidelser kan påvirke kommunenes utgifter.

På oppdrag fra departementet har Senter for økonomisk forskning (SØF), i samarbeid med SINTEF Teknologi og ledelse, utredet hvordan et eventuelt kriterium for rus og psykisk helse kan utformes. SØF/SINTEF anbefaler å benytte data fra Norsk Pasientregister for videre analyser.

Med utgangspunkt i resultatene og anbefalingene i dette prosjektet pågår det et internt arbeid i departementet med å vurdere de foreslåtte dataene, om disse kan benyttes i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet og om det er en sammenheng mellom rus- og psykiske lidelser og variasjoner i kommunenes utgifter til sosialhjelp og barnevern. Det går frem av proposisjonen at målet er å etablere et eget kriterium som fanger opp denne sammenhengen. Departementet vil komme tilbake til saken på et egnet tidspunkt.

1.9.3 Vurdering av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg

Kriteriet antall psykisk utviklingshemmede over 16 år er ett av kriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg og skal fange opp variasjonene i kommunenes utgifter til tjenester til denne gruppen. Kriteriet utgjør i dag om lag 14 pst. av delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. I tillegg til finansieringen gjennom de frie inntektene er det også to øremerkede tilskudd som omfatter tjenester til personer med psykisk utviklingshemming; vertskommunetilskuddet og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Nytt inntektssystem for kommunene trådte i kraft i 2017. I denne gjennomgangen ble kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen oppdatert på bakgrunn av nye statistiske analyser av de sektorene som inngår i utgiftsutjevningen. Analyser foretatt i departementet viste at kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg skulle gis en betydelig lavere vekt, mens analyser utført av SSB tilsa en vekting av kriteriet på om lag 9,7 pst. I kommunal- og forvaltningskomiteens behandling av kommuneproposisjonen for 2017 hadde komiteens flertall følgende merknad:

«Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til avtalen mellom Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre om nytt inntektssystem for kommunene, hvor det er enighet om at det skal foretas ytterligere utredninger av verdien på kriteriet for psykisk utviklingshemmede i kostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, som fremlegges Stortinget på egnet måte. I påvente av dette beholdes vektingen av dette kriteriet uendret i forhold til dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg.»

På bakgrunn av dette er det gjennomført et eksternt prosjekt for å vurdere vektingen av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Prosjektet ble gjennomført av Agenda Kaupang og Oslo Economics, som leverte sin rapport Psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet høsten 2017. Resultatene fra prosjektet tilsier at kriteriet skulle gis en vekting på i underkant av fem pst., og i rapporten konkluderer Agenda Kaupang og Oslo Economics med at kostnadsvekten til kriteriet er for høy i dagens delkostnadsnøkkel.

De senere årene er det utført en rekke analyser som alle indikerer at kriteriet antall psykisk utviklingshemmede er vektet for høyt i dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg. Departementet vil arbeide videre med denne problemstillingen fram mot neste helhetlige revisjon av kostnadsnøkkelen.

1.9.4 Beregning av samlet utgiftsbehov for kommunene

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene få full kompensasjon for kostnadsforskjeller som de selv ikke kan påvirke.

Utgiftsbehovet på kommunenivå beregnes med utgangspunkt i kostnadsnøkkelen og oppdaterte kriteriedata.

I beregningen av samlet utgiftsbehov er det hittil benyttet kommunekassetall fra KOSTRA. Alternativet til å benytte tallene for kommunekassen er å benytte konserntall. Konserntallene er regnskapstall som i tillegg til tall for kommunekassen omfatter regnskapsopplysninger fra kommunale foretak (KF) og interkommunale selskaper (IKS).

Kvaliteten på konsernregnskapstallene anses som god. SSB anbefaler på generelt grunnlag å benytte konserntall. Kommunekassetall er mest aktuelt for intern bruk i kommunene.

Departementet foreslår at samlet utgiftsbehov for kommunene fra og med 2019 beregnes på bakgrunn av konsernregnskapstall og ikke på grunnlag av kommunekassetall, da dette gir et riktigere bilde av virksomheten.

Konsekvenser av endringen

Samlede netto driftsutgifter for de sektorene som inngår i kommunenes utgiftsbehov, vil være noe lavere ved bruk av konserntall enn ved bruk av kassetall. Dette skyldes at overføringer fra kommunekassen til kommunale foretak og interkommunale selskaper (som rapportert i kassetallene) samlet sett er større enn driftsutgiftene som blir rapportert fra kommunale foretak og interkommunale selskaper. Forskjellen er først og fremst knyttet til regnskapstall for lokaler, særlig skolelokaler. Bruk av konserntall vil isolert sett gi et lavere samlet utgiftsbehov og beløp til omfordeling enn bruk av kassetall. Dette betyr at kommuner med utgiftsbehov under landsgjennomsnittet (lettdrevne kommuner) vil bli trukket noe mindre i utgiftsutjevningen ved bruk av konserntall i stedet for kassetall. Kommuner med utgiftsbehov over landsgjennomsnittet (tungdrevne kommuner) vil bli tilført noe mindre i utgiftsutjevningen.

Selv om netto driftsutgifter er noe lavere ved bruk av konserntall enn ved bruk av kassetall, betyr ikke det nødvendigvis at kommuner med høyere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet vil få lavere frie inntekter fra et år til et annet det året en går over fra å benytte kassetall til å benytte konserntall. Netto driftsutgifter blir framskrevet med vekst i frie inntekter i perioden fra siste tilgjengelige regnskapsår til gjeldende budsjettår, og kriteriedata blir oppdatert hvert år. Hvis dette skulle gi større negative utslag for enkeltkommuner, vil de fanges opp av inntektsgarantiordningen.

1.9.5 Bosettingskriteriene og kommunesammenslåinger

I kostnadsnøkkelen for kommunene er det to kriterier som fanger opp ufrivillige kostnader knyttet til bosettingsmønsteret i kommunen; «reiseavstand innenfor sone» og «reiseavstand til nærmeste nabokrets». I Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2018 ba kommunal- og forvaltningskomiteen departementet om å vurdere bosettingskriteriene i lys av kommunereformen.

Bosettingskriteriene beregnes som reiseavstander innenfor kommunegrensene. Når kommuner slår seg sammen, beregnes bosettingskriteriene innenfor de nye kommunegrensene.

Etter departementets vurdering er det ikke grunn til å tro at en sammenslåing nødvendigvis vil slå negativt ut. Departementet ser imidlertid på ordninger som vil dempe eventuelle utslag på bosettingskriteriene som følge av en sammenslåing og lette overgangen til en ny kommune. Departementet vil komme tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2020.

1.9.6 Inndelingstilskuddet

Gjennom inndelingstilskuddet får kommunene i dag full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av kommunesammenslåingen. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen, før tilskuddet deretter trappes ned over fem år.

For kommuner som ble vedtatt slått sammen i perioden for kommunereformen, skal inndelingstilskuddet beregnes ut ifra gjeldende inntektssystem i 2016, før endringene i inntektssystemet i 2017.

Før kommunereformen ble inndelingstilskuddet beregnet på gjeldende inntektssystem det året sammenslåingen trådte i kraft. For nye sammenslåinger etter 2017 legges det til grunn at inndelingstilskuddet igjen skal beregnes ut ifra gjeldende inntektssystem på sammenslåingstidspunktet.

1.9.7 Anmodningsvedtak nr. 94 om inntektssystemet

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 94, 7. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at inntektssystemet for kommunene skal sikre likeverdige muligheter til å utvikle velferdstjenester til innbyggerne og ikke brukes som element i videreføring av kommunereformen.»

Kommunesektoren har viktige velferdsoppgaver og forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Den overordnede målsettingen med inntektssystemet er å legge til rette for et godt og likeverdig tjenestetilbud over hele landet. Dette skjer i hovedsak gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet, der kommunene kompenseres fullt ut for ufrivillige kostnadsforskjeller i kommunal tjenesteproduksjon. I tillegg omfordeles skatteinntekter mellom kommunene gjennom inntektsutjevningen.

Det vises i proposisjonen til at med endringene i inntektssystemet i 2017 fikk man et inntektssystem som var mer nøytralt med tanke på kommunestruktur, og som gjorde det mindre ulønnsomt for kommuner å slå seg sammen. Samtidig opprettholdt man et system som kompenserte fullt ut for ufrivillige kostnadsulemper.

Formålet med utgiftsutjevningen er å kompensere kommunene for ufrivillige kostnadsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Kostnadsnøkkelen, som benyttes i utgiftsutjevningen, må oppdateres med jevne mellomrom for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, levekår, reiseavstander og andre strukturelle forhold.

Med endringen i inntektssystemet i 2017 blir nå kompensasjonen for smådriftsulemper differensiert mellom kommunene ut fra graden av frivillighet på smådriftsulempene. Ufrivillige smådriftsulemper blir fortsatt kompensert fullt ut gjennom basiskriteriet i kostnadsnøkkelen. Dette er i tråd med hovedprinsippet i utgiftsutjevningen.

Endringene i inntektssystemet ga et mer nøytralt inntektssystem enn tidligere, men systemet er fortsatt ikke fullt ut nøytralt med hensyn til kommunestruktur. Flere elementer, slik som småkommunetillegget i distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge, gjør at kommuner som velger å slå seg sammen, vil komme ut med et lavere rammetilskudd enn om de ikke slår seg sammen. Det vises i proposisjonen til at man derfor har et eget inndelingstilskudd i inntektssystemet som i en periode kompenserer kommunene for dette.

Det er lagt opp til at inntektssystemet skal evalueres og gjennomgås om lag hvert fjerde år, og regjeringen vil legge Stortingets vedtak til grunn for det videre arbeidet.

1.10 Inntektssystemet for fylkeskommunene

1.10.1 Kostnadsnøkkelen for båt og ferje

Departementet presenterte i kommuneproposisjonen for 2018 en ny kostnadsnøkkel for båt og ferje, som et flertall på Stortinget sluttet seg til (jf. Innst. 422 S (2016–2017)).

Bruken av ferjestandarden fra Nasjonal transportplan 2010–2019 ved beregning av normerte ferjekostnader sikrer at alle ferjesamband måles ut fra et felles referansegrunnlag. Det er ikke en statlig anbefaling.

Departementet varslet i kommuneproposisjonen for 2018 at ferjestandarden ville bli oppdatert på bakgrunn av nyere trafikktall, og at de normerte ferjekostnadene ville bli beregnet på nytt med utgangspunkt i den nye standarden.

Vegdirektoratet leverte forslag til ny ferjestandard 16. mars 2018. Forslaget er i stor grad en videreføring av gjeldende standard, men direktoratet foreslår noen endringer i inndelingen i standardklasser. Direktoratet foreslår også å øke antall normerte avganger for noen av klassene, samt noen andre justeringer.

Det vises i proposisjonen til at selv om den nye ferjestandarden ikke er en statlig føring for hvilket rutetilbud fylkeskommunene skal legge opp til, er det viktig at fylkeskommunene får mulighet til å uttale seg om standarden før den tas i bruk i inntektssystemet. Standarden er derfor sendt på høring til fylkeskommunene med svarfrist 25. mai.

For å gi fylkeskommunene tilstrekkelig tid til å uttale seg om den oppdaterte standarden har det ikke vært mulig å beregne ferjekriteriet på nytt til kommuneproposisjonen for 2019. Departementet foreslår derfor å utsette oppdateringen av kriteriet til 2020. Oppdateringen vil da kunne ses i sammenheng med de øvrige endringene i inntektssystemet fra 2020.

1.10.2 Ferjeavløsningsordningen

Ferjeavløsningsordningen innebærer at fylkeskommunene kan delfinansiere ferjeavløsningsprosjekter med midlene de ville fått for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Ordningen ble lagt fram i kommuneproposisjonen for 2016, og retningslinjer for ordningen ble presentert i kommuneproposisjonen for 2017.

1.10.2.1 Anmodningsvedtak nr. 66 om ferjeavløsningsordningen

Anmodningsvedtak nr. 66, 4. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen vurdere behovet for justeringer i dagens ferjeavløsningsordning for fylkeskommunale ferjer og komme tilbake med en redegjørelse i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2018.»

Retningslinjer for ferjeavløsningsordningen ble fastsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet 22. februar 2016, og presentert i kommuneproposisjonen for 2017, jf. Prop. 123 S (2015–2016). Oppdaterte retningslinjer er presentert i kommuneproposisjonen for 2018, jf. Prop. 128 S (2016–2017). Kommunal- og forvaltningskomiteen hadde ikke merknader til retningslinjer og oppdaterte retningslinjer i innstillinger til kommuneproposisjonene for 2017 og 2018 (jf. Innst. 410 S (2015–2016) og Innst. 422 S (2016–2017)). Retningslinjene er sist revidert 10. november 2017.

Om ordningen

Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygd et nytt veisamband, dvs. en bro eller undersjøisk tunnel, som erstatter et ferjesamband. Ferjeavløsningsordningen skal sikre at fylkeskommunene ikke får lavere tilskudd på grunn av dette i inntektssystemet, og bidrar dermed til å delfinansiere veiprosjektet. Det kan gis ferjeavløsningsmidler for en periode på inntil 40 år, men i sum skal det ikke gis mer i kompensasjon enn byggekostnaden ved prosjektet som erstatter det nedlagte ferjesambandet. Renteutgifter blir ikke dekket av ordningen.

Fylkeskommunene skal ikke få dobbel kompensasjon for de samme byggekostnadene. Momskompensasjonen og et eventuelt finansieringsbidrag fra bompenger trekkes derfor fra byggekostnadene når beregningsgrunnlaget fastsettes.

Rentekostnader

Ordningen finansieres innenfor rammetilskuddet til fylkeskommunene, og alle fylkeskommuner bidrar dermed til finansieringen av ordningen. I retningslinjene legges det til grunn at rentekostnader ikke blir dekket av ferjeavløsningsordningen. Hvis rentekostnadene også skal dekkes innenfor ordningen, vil det kunne gi et betydelig høyere beløp som må dekkes innenfor rammetilskuddet.

Siden midler til ordningen hentes fra en gitt ramme til fylkeskommunene samlet, er det etter departementets vurdering ikke urimelig at den enkelte fylkeskommune må bidra med egne midler til å dekke renteutgifter knyttet til eventuelle låneopptak. Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer store offentlige investeringer og vil binde opp deler av rammetilskuddet med en fast fordeling over en svært lang tidsperiode. Ferjeavløsningsprosjekter bør derfor, på linje med andre fylkeskommunale investeringsprosjekter, være gjenstand for prioritering innenfor fylkeskommunenes frie midler.

Bompenger

I retningslinjene for ferjeavløsningsordningen presiseres det at fylkeskommunene ikke skal kunne få dobbel kompensasjon for de samme byggekostnadene, for eksempel både gjennom ferjeavløsningsmidler og bompenger.

Nytt ferjekriterium og konsekvenser for beregning av ferjeavløsningsmidler

Da inntektssystemet for fylkeskommunene ble oppdatert i 2015, ble det lagt fram en ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje, med antall ferjesamband som kriterium for ferjer. I årene etter oppdateringen ble det arbeidet med å få på plass et bedre kriterium for fylkesveiferjer. Dette ble også etterlyst av fylkeskommunene.

Fra 2018 fordeles midlene til ferje etter kriteriet «normerte ferjekostnader» for de enkelte ferjesamband. Kriteriet tar hensyn til en rekke ulike forhold, som trafikkmengde, sambandslengde og farvannstype. Flertallet av fylkeskommunene har uttalt at kriteriet er mer treffsikkert enn det forrige ferjekriteriet.

Endringen i kostnadsnøkkelen har ført til at en del veiprosjekter som erstatter ferjesamband som er billigere å drifte enn gjennomsnittet, ikke kommer like gunstig ut i ferjeavløsningsordningen som de gjorde med den gamle kostnadsnøkkelen. Det er en naturlig konsekvens av en ønsket omlegging av inntektssystemet. Etter departementenes vurdering bør tilskudd til ferjeavløsningsprosjekter gjenspeile det fylkeskommunene får etter kostnadsnøkkelen.

Samlet vurdering

Det går fram av proposisjonen at Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet mener at ferjeavløsningsordningen er en god ordning. Ordningen gir en sikker og forutsigbar finansieringskilde over en svært lang tidsperiode. Det er ingen andre tilfeller i inntektssystemet der det gis lovnader om finansiering over så lang tid. Departementene foreslår ingen ytterligere endringer i ferjeavløsningsordningen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet anser dermed at anmodningsvedtaket er oppfylt.

1.10.2.2 Nye prosjekter i ordningen fra 2019 – Bjarkøyforbindelsene

Veiprosjektet Bjarkøyforbindelsene ble vedtatt av fylkestinget i Troms i 2014 og vil avløse ferjesambandet Grytøy–Bjarkøy–Sandsøy for disse øyene i Harstad kommune. Fylkeskommunen søkte om ferjeavløsningsmidler 9. november 2015. Samferdselsdepartementet bekreftet 25. august 2016 at prosjektet er omfattet av ferjeavløsningsordningen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsatte i brev av 7. juni 2017 de årlige ferjeavløsningsmidlene til 13,691 mill. kroner (i 2017-kroner).

Fylkeskommunen kan motta ferjeavløsningsmidler for en periode på inntil 40 år, men i sum skal det ikke gis mer i ferjeavløsningsmidler enn byggekostnaden ved prosjektet som erstatter ferjesambandet. Merverdiavgiftskompensasjonen trekkes fra byggekostnaden når beregningsgrunnlaget skal fastsettes. I beregningene er det lagt til grunn en byggekostnad ekskl. mva.-kompensasjon på 921,5 mill. kroner (i 2017-kroner). Etter 40 år vil de prisjusterte ferjeavløsningsmidlene til Bjarkøyforbindelsene komme opp i til sammen 922,8 mill. kroner, eller 1,3 mill. kroner mer enn de nominelle byggekostnadene. Departementet har derfor fastsatt utbetalingsperioden til 40 år.

Troms fylkeskommune har i brev av 22. februar 2018 informert om at Bjarkøyforbindelsene forventes åpnet for trafikk i desember 2018. Fylkeskommunen vil derfor få utbetalt ferjeavløsningsmidler for prosjektet fra og med 2019. Ferjesambandet Grytøy–Bjarkøy–Sandsøy vil samtidig tas ut av kriteriedata til delkostnadsnøkkelen for båt og ferje.

1.10.3 Beregning av samlet utgiftsbehov for fylkeskommunene

Departementet foreslår at samlet utgiftsbehov for fylkeskommunene, som for kommunene, fra og med 2019 beregnes på bakgrunn av konsernregnskapstall, og ikke på grunnlag av regnskapstall fra fylkeskommunekasse, da dette gir et riktigere bilde av virksomheten.

1.10.4 Nytt inntektssystem fra 2020

Inntektssystemet må tilpasses endringer i fylkesinndelingen og nye oppgaver fra 2020. Som tidligere varslet vil departementet presentere et forslag til et revidert inntektssystem for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen for 2020. Fylkeskommunene og andre berørte parter vil få mulighet til å komme med innspill i løpet av prosessen.

1.11 Skjønnstilskuddet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår i proposisjonen at den samlede skjønnsrammen for 2019 blir satt til 1 548 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 1 166 mill. kroner til kommunene og 382 mill. kroner til fylkeskommunene.

Fylkesmannens skjønnstilskudd

Basisrammen til kommunene og fylkeskommunene utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet.

Basisrammen til kommunene i 2019 settes til 1 000 mill. kroner, en reduksjon på 100 mill. kroner sammenliknet med 2018. Fra og med 1. januar 2019 vil det være ti fylkesmannsembeter. Basisrammen tildeles de nye embetene.

Rammetilskuddet til kommunene bør i størst mulig grad fordeles etter faste kriterier og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. Reduksjonen i basisrammen til kommunene overføres til innbyggertilskuddet, som dermed sikrer en fordeling etter faste kriterier og større forutsigbarhet for kommunene. Basisrammen til kommunene er redusert med totalt 191 mill. kroner siden 2017, og reduksjonen ble foretatt i fylkene med de høyeste basisrammene målt i kroner per innbygger. Det er fortsatt store forskjeller i størrelsen på skjønnsrammen mellom de ulike fylkesmannsembetene, og det tas sikte på en ytterligere utjevning i 2019.

Basisrammen til fylkeskommunene

Basisrammen til fylkeskommunene settes til 332 mill. kroner i 2019. Dette er en reduksjon på 19 mill. kroner sammenliknet med 2018. Oppland fylkeskommune har en høyere skjønnsramme enn sammenliknbare fylkeskommuner, uten at dette lenger har en faglig begrunnelse. Det ble derfor varslet i kommuneproposisjonen for 2016 at basisrammen til Oppland fylkeskommune over en periode på fem år skal reduseres med 44 mill. kroner. Dette vil bli fulgt opp i 2019 med en reduksjon på 9 mill. kroner. Hordaland fylkeskommune mottok i 2017 20 mill. kroner ekstra i skjønnstilskudd som en kompensasjon for nedgang i rammetilskuddet etter oppdatering av kriteriet for innbyggere bosatt spredt. Skjønnstilskuddet til Hordaland ble trappet ned med 10 mill. kroner i 2018 og vil trappes ned med ytterligere 10 mill. kroner i 2019.

Fordelingen av basisrammen til den enkelte fylkeskommune legges fram i statsbudsjettet.

Andre ordninger

I 2018 er det satt av totalt 75 mill. kroner innenfor skjønnstilskuddet til kommunereform. I 2017 ble det etablert en overgangsordning til kommuner som skal slå seg sammen i kommunereformen, men som midlertidig får redusert basistilskudd og småkommunetillegg fram til de får inndelingstilskudd etter at sammenslåingen trer i kraft. I 2018 utgjør denne ordningen 135 mill. kroner, hvorav 100 mill. kroner finansieres av innbyggertilskuddet og 35 mill. kroner av skjønnstilskuddet. Fra og med 2019 vil hele kompensasjonen til disse kommunene gis gjennom innbyggertilskuddet med en særskilt fordeling.

I 2017 og 2018 er det gitt en kompensasjon til kommuner som ble stående ufrivillig alene etter kommunereformen og som tapte på endringene i basistilskuddet og småkommunetillegget i inntektssystemet fra 2016 til 2017. I 2018 er denne kompensasjonen 40 mill. kroner. Kompensasjonen ble gitt i en overgangsperiode og reduseres til 20 mill. kroner i 2019. Ordningen avvikles fra 2020.

I 2018 går 72,5 mill. kroner til å kompensere kommuner for retaksering, som følge av endringen i adgangen til å ilegge eiendomsskatt på produksjonsutstyr og installasjoner. Departementet vil komme tilbake med fordelingen av midlene i 2018. Kompensasjonen er en engangsbevilgning og vil ikke videreføres i 2019.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Hvert år holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet for kommuner og fylkeskommunene for å ha mulighet til kompensere kommunesektoren for kostnader etter uforutsette hendelser.

De tilbakeholdte skjønnsmidlene går hovedsakelig til kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter naturskader.

Skjønnstilskudd kan tildeles kommuner og fylkeskommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser som gjelder håndtering av den akutte krisesituasjonen og/eller reparasjoner av kommunal/fylkeskommunal infrastruktur til opprinnelig standard.

Det er satt av totalt 170 mill. kroner i tilbakeholdte midler i 2019. Innenfor kommunenes skjønnstilskudd er det satt av 120 mill. kroner og innenfor fylkeskommunenes skjønnstilskudd er det satt av 50 mill. kroner.

Prosjektskjønnsmidler

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter som fordeles av departementet. Tilskuddet skal komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnsmidler.

Det foreslås å sette av 26 mill. kroner i 2019 til prosjektskjønn.

Følgende kriterier for prosjektskjønnsmidlene gjelder for 2019:

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av midler til utviklings- og fornyingsprosjekter. Midlene fordeles av departementet. Tilskuddet må komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnsmidler.

Formålet med midlene er å bidra til utviklings- og fornyingsprosjekter i og for kommunesektoren. Prosjektene skal ha overføringsverdi til flere kommuner og/eller fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet. Tilskudd kan gis til KS etter søknad til utviklings- og fornyingsprosjekter, utredninger, forskning, konferanser og andre formidlingsarenaer. Tilskudd kan gis til GKRS (Foreningen for god kommunal regnskapsskikk) etter søknad.

Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer.

Prosjektskjønnsmidlene kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres via prosjektskjønnsmidlene.

Innenfor basisrammen til kommunene setter fylkesmannsembetene av skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Kommuner kan søke Fylkesmannen om tilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter.

1.12 Oppgavefordeling og regelverk

I proposisjonens kapittel 12 Oppgavefordeling og regelverk gis en omtale for hvert departement.

Arbeids- og sosialdepartementet

  • Innlemming av tilskudd til boligsosialt arbeid i rammetilskuddet

  • Gjennomgang av kvalifiseringsprogrammet

  • Forskrift om arbeidstid for avlastere

Barne- og likestillingsdepartementet

  • Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021)

Helse- og omsorgsdepartementet

  • Leve hele livet – en kvalitetsreform for eldre

  • Lovfesting av dagaktivitetstilbud til hjemmeboende personer med demens

  • Opptrappingsplan for habilitering og rehabilitering

  • Opptrappingsplan for rusfeltet

  • Digitalisering av helse- og omsorgstjenesten

    • IKT-organisering i helse- og omsorgssektoren

    • Én innbygger – én journal

  • Kommunal betaling for pasienter i psykisk helsevern og TSB

  • Omsorg 2020

    • Forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene

    • Investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser

Justis- og beredskapsdepartementet

  • Ny personopplysningslov

Klima- og miljødepartementet

  • Tilskudd til verdensarvområdene og utvalgte kulturlandskap i jordbruket

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • Oppfølging av samerettsutvalget

  • Endringer i matrikkellova

  • Effektive planprosesser

  • Overvannshåndtering

  • Innlemming av boligsosialt kompetansetilskudd i rammetilskuddet

Kunnskapsdepartementet

  • Plikt til tidlig innsats

  • Plikt til å samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og SFO

  • Bemannings- og pedagognorm i barnehage

  • Språkkrav for ansatte i barnehagen

  • Språkkrav i barnehagen for personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder

  • Norm for lærertetthet

  • Utskifting av læremidler som følge av fagfornyelsen i skolen

  • Integreringsløftet – regjeringens strategi for en helhetlig og samordnet integreringsinnsats

Landbruks- og matdepartementet

  • Endringer i reglene om nydyrking

Samferdselsdepartementet

  • Forskrift om energi- og miljøkrav ved offentlige anskaffelser av kjøretøy

  • Nasjonale takstretningslinjer for nullutslippskjøretøy

    • Bompenger

    • Ferjer

    • Parkering

Se proposisjonen for nærmere omtale.

1.13 Utviklingen i kommuneøkonomien

1.13.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2017 anslås til 2,0 pst. i 2017, mens realveksten i de frie inntektene anslås til 1,4 pst. Inntektsveksten ble med dette høyere enn i budsjettopplegget for 2017 og også høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2018. Oppjusteringen hadde særlig sammenheng med tilpasninger til økt skatt på utbytte hos personlige skatteytere.

Etter flere år med klart lavere sysselsettingsvekst enn inntektsvekst, tok sysselsettingsveksten seg opp og var mer på linje med inntektsveksten i 2016 og 2017. Sysselsettingsveksten i 2017 anslås til 1,8 pst. For 2017 anslås aktivitetsveksten til 2,1 pst., som er høyere enn inntektsveksten.

Investeringsnivået i kommunesektoren har vært høyt gjennom flere år og har bidratt til et økende gjeldsnivå. Underskuddene (negative nettofinansinvesteringer) har vært betydelige, og nettogjelden har økt kraftig, fra 20 pst. av inntektene i 2007 til 47,5 pst. ved utgangen av 2017. Mye av investeringene er i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester, og staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten. Rentenivået er for tiden svært lavt. Når effekten av en renteendring på kommunesektorens pensjonsmidler holdes utenom, bidrar gjeldsoppbyggingen til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger. Høy inntektsvekst og redusert underskudd i 2017 reduserte imidlertid gjeldsgraden.

I 2017 ser kommunesektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultat på 3,8 pst. av inntektene. Dette er godt over det anbefalte nivået fra teknisk beregningsutvalg (TBU) for kommunal og fylkeskommunal økonomi, som sier at det over tid bør ligge på om lag 2 pst. for sektoren samlet.

Gode driftsresultater de siste årene bidro til at antall kommuner i ROBEK ble kraftig redusert.

1.13.1.1 Engangstilskudd til kommunalt vedlikehold på Sør- og Vestlandet

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2017 vedtok Stortinget et øremerket tilskudd til kommuner på Sørlandet og Vestlandet på 650 mill. kroner til vedlikehold og rehabilitering av kommunale veier, bygg og anlegg. Tilskuddet ble gitt til kommuner i Aust- og Vest-Agder, Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal, som hadde en arbeidsledighet over landsgjennomsnittet.

Rapporteringen fra sektoren viser at kommunene har brukt midlene de fikk i ekstraordinært tilskudd til vedlikehold i 2017, godt.

Tilskuddet kom mange sektorer til gode.

1.13.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi tegner et bilde av at kommunesektorens plass i norsk økonomi var stabil fra 2002 til 2008, økte fra 2008 til 2009 som følge av tiltakene mot finanskrisen og konjunkturnedgangen i næringslivet, for deretter å stige gradvis fram til 2017.

1.13.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren.

Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene. De første årene etter 2009 var det en klar avdemping i aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen. Etter 2013 tok aktivitetsveksten seg opp igjen. Veksten i sysselsettingen var i denne perioden relativt lav, mens det var en sterk vekst i investeringene. Denne utviklingen kan tolkes som at kommunesektoren har prioritert oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst.

1.13.4 Økonomisk balanse

1.13.4.1 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene.

Fra og med 2014 ble merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer ført i investeringsregnskapet, ikke i driftsregnskapet som tidligere. Endringen i hvordan merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer skulle inntektsføres i kommuneregnskapene, medførte en reduksjon i netto driftsresultat på nærmere to prosentpoeng fra 2013 til 2014 (brudd i tidsserien).

Denne endringen gjorde at det tekniske beregningsutvalg (TBU) for kommunal og fylkeskommunal økonomi endret sin anbefaling for nivået på netto driftsresultat. Fram til 2013 var anbefalingen at netto driftsresultat over tid burde utgjøre om lag 3 pst. for sektoren samlet. Fra 2014 anbefalte utvalget at netto driftsresultat burde utgjøre om lag 2 pst. for sektoren samlet når også kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper tas med, med et anbefalt nivå for kommunene samlet (inklusive Oslo) og for fylkeskommunene samlet på henholdsvis 1 ¾ og 4 pst.

Netto driftsresultat har i årene 2015 til 2017 ligget godt over de anbefalte nivåene, både i kommunene og i fylkeskommunene. I 2017 anslås netto driftsresultat til 3,8 pst. for sektoren som helhet. For kommunene (inkl. Oslo) var driftsresultatet 3,8 pst. og for fylkeskommunene 4,3 pst. Selv om driftsresultatet anslås å bli noe redusert i forhold til 2016, ligger netto driftsresultat i både kommunene og fylkeskommunene over de anbefalte nivåene på henholdsvis 1 ¾og 4 pst.

De gode driftsresultatene de tre siste årene bidro til at antall kommuner i ROBEK ble kraftig redusert.

Netto driftsresultat kan benyttes til å finansiere årets investeringer, dekke inn tidligere underskudd eller avsettes til disposisjonsfond for senere bruk. Kommunene benyttet netto driftsresultat i 2017 til å styrke de økonomiske bufferne. For landet inkl. Oslo økte disposisjonsfond fra 10,2 pst. i 2016 til 11,5 pst. i 2017.

De fleste fylkeskommuner har hatt en forbedring i disposisjonsfond fra 2016 til 2017. For landet uten Oslo økte disposisjonsfond/mindreforbruk fra 11,0 pst. til 11,4 pst.

Kommunene som hadde akkumulerte merforbruk fra tidligere år, benyttet driftsresultatene til å redusere eller dekke inn disse i 2017. For kommunene samlet ble akkumulert merforbruk redusert fra 0,2 pst. av driftsinntektene til 0,1 pst.

1.13.4.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Ved utgangen av 2017 var det registrert 28 kommuner i ROBEK, det laveste antallet siden registeret ble opprettet i 2001. Ingen av fylkeskommunene var i registeret. Ni av ROBEK-kommunene var fra Nordland, mens fire var fra Møre og Romsdal. Akershus, Oppland, Aust-Agder, Vest-Agder, Hordaland og Nord-Trøndelag hadde ingen kommuner i registeret.

I løpet av 2017 ble 20 kommuner meldt ut av ROBEK, mens én kommune ble meldt inn. Av kommunene som ble utmeldt, hadde seks av kommunene vært i ROBEK i totalt ti år eller mer. De ureviderte regnskapstallene for 2017 og foreløpige tilbakemeldinger fra fylkesmennene indikerer at antallet ROBEK-kommuner kan bli redusert til om lag 13 i løpet av 2018.

Blant de seks kommunene som har vært kortest tid i ROBEK, har samtlige dekket inn merforbruket i 2017. Disse kommunene ligger an til å bli meldt ut av ROBEK i etterkant av at kommunestyrene har vedtatt årsregnskapet for 2017. De kommunene som ser ut til å bli værende i ROBEK inn i 2019, ser alle ut til å være kommuner som har hatt lengre fartstid i ROBEK, men også blant disse dekket flere inn gamle merforbruk i løpet av 2017.

På samme måte som i 2016 fikk kommunene drahjelp av en høy skatteinngang også i 2017. Det at det akkumulerte merforbruket er redusert, viser samtidig at kommunene også har tatt grep for å omstille kommunen og kommuneøkonomien.

Blant kommunene med store akkumulerte merforbruk har samtlige vært i ROBEK i fem år eller mer. For Torsken, Halden og Bremanger har den negative utviklingen snudd de siste årene, og kommunene har dekket inn deler av underskuddet.

Se nærmere omtale av disse kommunene i proposisjonen.

1.13.5 Investeringer og gjeld

1.13.5.1 Investeringer

Investeringene i kommunesektoren ligger på et historisk høyt nivå, og veksten i investeringene fortsatte i 2017. Selv om investeringsveksten var noe lavere enn i de foregående årene, bidro investeringene til å trekke aktivitetsveksten opp. I 2017 utgjorde investeringene i kommunesektoren i størrelsesorden 79 mrd. kroner, det høyeste nivået noensinne.

1.13.5.2 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringer. Dersom aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten, trekker dette i retning av at underskuddene (de negative nettofinansinvesteringene) vil bli større.

Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd og gjeldsoppbyggingen i kommunesektoren.

1.13.5.3 Gjeld

Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene.

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) vel 500 mrd. kroner ved utgangen av 2017. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper eller stod fremdeles ubrukt på konto (om lag 94 mrd. kroner). Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (om lag 80 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak (knapt 52 mrd. kroner).

Basert på disse tallene kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv, anslås til rundt 274 mrd. kroner, det vil si godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene (og i stor grad også avdragene) i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger og lignende.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på vel 101 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2017 anslås til om lag 173 mrd. kroner. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med nærmere 1 ¾ mrd. kroner, eller vel 0,3 pst. av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2017 utgjorde pensjonsmidlene 474 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået. Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom være noen momenter som kan ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået.

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak godt og vel halvparten av låneopptakene til kommunal sektor.

I årene fram til finanskrisen i 2008 ble kommuneforvaltningens gjeld i all hovedsak tatt opp i Kommunalbanken og Kommunekreditt. I årene etter finanskrisen har sertifikat- og obligasjonsmarkedet blitt en viktigere lånekilde for kommunene. Andelen av gjelden som har blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonslån, økte fra 13 pst. i 2008 til oppunder 30 pst. i 2017. Veksten var spesielt sterk i sertifikatlån, dvs. lån med under ett års løpetid, særlig i 2014 og 2015, da om lag 1/3 av nye lån ble tatt opp i dette markedet. De to siste årene ble imidlertid en betydelig større del av nye lån tatt opp i Kommunalbanken sammenliknet med de to foregående årene. Blant lånene som ble tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet, var det samtidig en dreining fra sertifikatlån til obligasjonslån med lengre løpetid. Som en konsekvens av dette avtok veksten i kommunesektorens sertifikatlån, og i løpet av 2017 gikk omfanget av sertifikatlån også noe ned.

Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet, når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Om lag 60 pst. av kommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet, hadde ved årsskiftet tilstrekkelig likviditet til om nødvendig å løse inn sertifikatlånene uten behov for å ta opp nye lån. I kommuneloven § 52 og tilhørende finansforskrift slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse rammene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement.

Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement.

I lys av utviklingen i markedet fra finanskrisen i 2008 og fram til 2015 endret departementet finansforskriften for kommuner og fylkeskommuner med virkning fra 1. januar 2017. Både administrasjonens og lokalpolitikernes ansvar tydeliggjøres. Endringen innebar et tydeligere krav om at refinansieringsrisikoen ved eventuelle kortsiktige låneopptak skal synliggjøres i rapporteringen fra administrasjonen til kommunestyret/fylkestinget, og det kom også klarere fram at kommunene skal ta hensyn til – og ta stilling til – risikoen som knytter seg til å ta opp kortsiktige lån.

1.14 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

1.14.1 Demografisk utvikling

Den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere over 67 år. I perioden 2012–2017 økte antall innbyggere i disse gruppene med vel 124 000, noe som indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Samlet sett økte innbyggertallet med om lag 244 000, tilsvarende 4,8 pst., i perioden 2012–2017. Til sammenlikning økte antall innbyggere i de viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester med ca. 6,9 pst. i samme periode.

Gjennom 2017 gikk tallet på barn og unge noe ned. Antall eldre fortsatte å øke kraftig. Samlet sett økte innbyggertallet med i overkant av 37 000 i løpet av 2017, noe som er en svakere vekst enn de siste årene.

1.14.2 Barnehage

Antall barn i aldersgruppen 1–5 år ble noe redusert i perioden 2012–17. Antall barn med barnehageplass har også blitt redusert i perioden, men ikke like mye. Dette medførte at barnehagedekningen gikk opp fra 90,1 pst. i 2012 til 91,3 pst. i 2017. Vel halvparten av plassene var i kommunale barnehager.

Det har vært en økning i den avtalte oppholdstiden. I snitt økte avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass med nærmere 1 time fra 2012 til 2017. Kapasitetsveksten i denne perioden var altså større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på.

Både andelen ansatte og andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gikk opp i perioden.

Etter en lengre periode med relativt sterk vekst i barnehagesektoren har veksten avtatt de siste årene. I 2017 var det en svak nedgang i antall barn med plass i barnehage, sammenliknet med året før. Denne utviklingen må ses på bakgrunn av at barnekullene var mindre og at det var færre barn i alderen 1–5 år, sammenliknet med året før. Til tross for at antall barn i barnehager gikk ned, økte likevel dekningsgradene for barn i alderen 1–5 år. Samlet barnehagedekning var 91,3 pst. i 2017. Andelen barn som gikk i private barnehager, gikk noe opp, mens andelen barn som gikk i kommunale barnehager, gikk noe ned.

I snitt tilbrakte barna om lag like mye tid i barnehagen i 2017 sammenliknet med 2016. Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk i kommunale barnehager viste en liten økning fra 2016 til 2017.

1.14.3 Grunnskole

Det var en svak vekst i elevtallet i grunnskolen perioden 2012–2017. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene, der 3,6 pst. av elevene går, enn i de kommunale. Også i ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, var det en svak økning gjennom perioden.

I 2017 var det en liten økning i elevtallet. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene enn i de kommunale. Veksten i antall årstimer til undervisning viste også en liten økning fra 2016 til 2017. Den sterke veksten som en tidligere så innenfor spesialundervisningen, ser ut til å ha flatet ut de siste årene.

60,9 pst. av barn mellom seks og ni år hadde plass i skolefritidsordningen (SFO) i 2017. Mens det fram mot 2012 var en liten, men jevn, økning i andelen elever i SFO, har det i perioden 2012–2017 vært en liten og jevn reduksjon i andelen elever i skolefritidsordningen.

1.14.4 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet, har veksten avtatt de siste årene. I perioden 2012–2017 ble elevtallet i videregående skole redusert med om lag 1 200. Reduksjonen i elevtallet består av en liten økning i de private skolene og en litt større reduksjon i de fylkeskommunale skolene. Reduksjonen i elevtallet kan også skyldes at det ble noe færre unge i alderen 16–18 år. Andelen elever som har sluttet i løpet av året, har blitt redusert i perioden.

1.14.5 Barnevern

Omfanget av barnevernstjenestene økte kraftig i perioden 2012–2017. Antallet årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok imot hjelp fra barnevernet, gikk opp, også når det ses opp mot veksten i antallet barn og unge.

1.14.6 Sosialtjenester

Innenfor sosialtjenestene var det en økning i antall mottakere av sosialhjelp i perioden 2012–2017. Andelen i aldersgruppen 20–66 år som mottok sosialhjelp, har økt noe i perioden.

1.14.7 Boliger for vanskeligstilte

Antall kommunalt disponerte boliger til vanskeligstilte økte med 1,1 pst. i perioden 2012–2017. Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør en høy andel av de som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det vises i proposisjonen til at det derfor er viktig at en tilstrekkelig andel av boligene tilrettelegges for rullestolbrukere. Siden 2012 har en større andel av boligene vært tilrettelagt for personer som bruker rullestol.

Blant husstander som benyttet seg av et midlertidig botilbud i løpet av året, har andelen vært stabil fra 2016 til 2017.

1.14.8 Omsorgstjenestene

Omfanget av omsorgstjenester økte i perioden 2012–2017. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte omsorgstjenester. Det økende behovet skyldtes at det ble flere eldre innbyggere. Antall yngre mottakere økte betydelig mer enn befolkningsveksten isolert sett skulle tilsi og utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Samlet sett viser utviklingen de siste årene en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester.

Sett i forhold til 2016 mottok noen flere eldre kommunale helse- og omsorgstjenester i 2017. Spesielt gjaldt dette innen hjemmetjenestene, mens det for den institusjonsbaserte omsorgen var en liten nedgang. Tallet på mottakere under 67 år fortsatte å øke i 2017. Lege- og fysioterapidekningen i institusjonene ble bedre i perioden 2012–2017. Eneromsdekningen på institusjonene ligger stabilt på om lag 95 pst. Antallet avtalte årsverk økte med nærmere 5 000 fra 2016 til 2017.

1.14.9 Kommunale helsetjenester

Kommunene hadde i årene 2012–2017 en høy og stabil dekningsgrad for helsestasjonsundersøkelser av små barn. Lege- og fysioterapidekningen gikk opp i perioden. I 2017 var det en svak nedgang i antallet helseundersøkelser blant barn og unge. Dette kan sees i sammenheng med at antall barn i aldersgruppen gikk ned i 2017. Tallet på hjemmebesøk etter fødsel gikk også ned fra 2016 til 2017, noe som kan skyldes lavere fødselstall i 2017 sammenliknet med 2016. Ressursinnsatsen uttrykt ved avtalte årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten økte med vel 300 fra 2016 til 2017.

1.14.10 Administrasjon

Sentraladministrasjonen i kommunesektoren har ut fra de foreløpige KOSTRA-tallene økt fra 2016 til 2017. SSB benyttet fra 2015 A-ordningen som kilde for sysselsettingsstatistikken. Det er derfor et brudd i tidsserien, og tall fra 2016 og 2017 er ikke sammenliknbare med tidligere år. Tallene er beheftet med usikkerhet.