Reversering av økningen i særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer vil ha betydelige provenykonsekvenser. Av hensyn til en helhetlig budsjettbehandling, bør endringer i skatter og avgifter vurderes samlet og eventuelt besluttes i forbindelse med de årlige budsjettrundene. Dersom avgiftsendringer besluttes fortløpende gjennom året, undergraves budsjettprosessen som et svært viktig middel for en samlet vurdering av mulige endringer. Regjeringen vurderer gjeldende særavgifter løpende. Eventuelle endringsforslag vil bli fremmet i de årlige budsjettrundene.

Det er allment akseptert at pris påvirker atferd. Særavgiftene på alkohol og tobakk bidrar til å øke prisen og redusere forbruket av disse varene. Avgifter på usunne matvarer vil trolig ha liknende virkning. Det er imidlertid mer krevende å utforme treffsikre avgifter på usunn mat. Det skyldes blant annet at det er vanskeligere å trekke grensene mellom sunn og usunn mat ut fra objektive og tekniske kriterier slik som for alkohol og tobakk. Dels skyldes dette at det ikke synes å være noen klar oppfatning av hvilke varer som faktisk er sunne/usunne, og dels at blandingsprodukter kan ha både sunne og usunne ingredienser. Videre er det normalt overforbruk av usunne næringsmidler som er problematisk, ikke moderat inntak gjennom et normalt kosthold. Det er også fare for at avgifter på utvalgte usunne varer kan skyve forbruket over på andre varer som ikke nødvendigvis er spesielt sunne. Samlet sett bør en derfor ikke ha overdreven tro på hva avgifter kan utrette på kostholdsområdet. Andre tiltak kan ha vel så god effekt. Dessuten er det hver enkelt av oss som har ansvar for at vi spiser sunt.

I dag er det særavgifter på sukker, sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer som er tilsatt sukker eller kunstig søtning. Disse avgiftene er i første rekke fiskale, men de kan også ha positive helsemessige effekter.

I tillegg ilegges alle næringsmidler merverdiavgift med redusert sats på 15 pst. Det er tungtveiende argumenter mot å endre merverdiavgiften på enkelte matvarer for å påvirke prisen på disse i forhold til andre matvarer. Merverdiavgiften er en generell avgift på forbruk, dvs. at den bør ilegges alle varer og tjenester med generell sats. Dersom man skal ha en redusert sats på næringsmidler, bør den omfatte alle næringsmidler. Merverdiavgiften er ikke egnet til å tilgodese spesielle formål, enten det er kosthold eller andre hensyn. Slike endringer i merverdiavgiften kan gi store avgrensings- og kontrollproblemer og høye administrative kostnader. Spesielle satser for enkelte produkter kan dessuten skape betydelige smitteeffekter fordi andre sektorer eller gode formål også vil ønske å benytte merverdiavgiftssystem for å fremme sine interesser. Dette vil svekke merverdiavgiften som en av statens viktigste inntektskilder. Merverdiavgiften oppkreves i alle ledd i kjeden, dvs. at ved for eksempel en høy sats for enkelte matvarer må både produsenter og importører, grossister og detaljister vurdere hvilken sats varen skal ha. En slik ordning vil dermed berøre et stort antall næringsdrivende og medføre store økte administrative kostnader for næringslivet.

Skattedirektoratet, ved det tidligere Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD), har tidligere vurdert om særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer, alkoholfrie drikkevarer og rent sukker, burde erstattes med en generell avgift på sukkerinnholdet i mat- og drikkevarer, jf. Prop. 1 LS (2012-2013) Skatter og avgifter og toll 2013 punkt 11.16. Konklusjonen var at en slik avgift vil være vanskelig å praktisere, vil medføre økt byråkrati og gi store kontrollproblemer for avgiftsmyndighetene. Det vil også være krevende å avgiftslegge kun tilsatt sukker.

I arbeidet vurderte TAD, i samråd med Mattilsynet, om EUs regelverk for merking av totalt sukkerinnhold i mat- og drikkevarer (matinformasjonsforordningen) kunne danne grunnlag for en ny generell sukkeravgift. TADs konklusjon var at forordningen var uegnet til dette. Begrunnelsen var blant annet at forordningen inneholder en rekke unntak som i praksis innebærer at flere sukkervarer faller utenfor merkebestemmelsene. I tillegg krever merkereglene kun merking av totalt sukkerinnhold, ikke mengden tilsatt sukker. Helsedirektoratet uttalte at det ikke var noen gode helseargumenter for en avgift basert på totalt sukkerinnhold. Dette fordi mange matvarer som inngår i et sunt og variert kosthold i tråd med myndighetenes anbefalinger, inneholder naturlige sukkerarter.

TAD vurderte det derfor slik at dersom man til tross for manglende merking likevel skulle avgiftslegge etter mengde tilsatt sukker, måtte avgiften baseres på deklarering fra importører eller produsenter. En slik løsning ville ifølge TAD ha klare svakheter, fordi det ikke finnes analysemetode for å fastslå mengde tilsatt sukker med nødvendig grad av sikkerhet. Det er med andre ord ikke mulig å kontrollere aktørenes deklarering. En avgiftsomlegging ville dessuten innebære at et betydelig antall nye virksomheter ble avgiftspliktige etter særavgiftsregelverket, noe som ville gi økte administrative kostnader. På bakgrunn av dette frarådet TAD en ny særavgift på tilsatt sukker i mat- og drikkevarer. Regjeringen Stoltenberg II fulgte TADs anbefaling, og foreslo ingen avgiftsomlegging i budsjettet for 2013.

Jeg er godt kjent med utfordringene knyttet til dagens avgiftsfritak. Skatte- og avgiftssystemet bør utformes så nøytralt som mulig. Samtidig må hensynet til nøytralitet balanseres mot andre viktige hensyn. Avgiftsfritaket for småforsendelser medfører at slike varer kan fritas fra deklareringsplikten ved innførsel. Dermed påløper det ikke kostnader knyttet til tollekspedering ved innførselen. Det er særlig viktig å holde de administrative kostnadene nede når varene har lav verdi. Til illustrasjon tar en av de største speditørene ca. 160 kroner i gebyr for å tollekspedere varer med verdi over 350 kroner. Dette er ikke et gebyr til tollmyndigheten, men prisen speditøren tar for en tjeneste. Dersom tilsvarende gebyr pålegges varer med verdi under 350 kroner, vil det bli en handelsbarriere for varer i dette segmentet.

En avvikling av 350-kronersfritaket forutsetter grundige utredninger. Det er ikke realistisk å avvikle grensen fra 2019. Jeg vil imidlertid arbeide for å finne gode løsninger på dette området som balanserer de ulike løsningene. EU har nå vedtatt å avvikle sitt avgiftsfritak fra 2021. Tilbydere som er etablert i tredjeland - eksempelvis Norge - kan registrere seg via en forenklet registreringsløsning og betale merverdiavgift før varene sendes til mottakeren i EU. EU arbeider for tiden med å utarbeide nødvendig regelverk for å gjennomføre løsningen. Jeg er opptatt av at vi følger med på dette regelverksarbeidet. Også OECD vurderer løsninger som ivaretar de ulike hensynene. Finansdepartementet deltar aktivt i dette arbeidet.

Det foreligger allerede mye informasjon fra ulike kilder som kan bidra til å belyse omfanget av grensehandel, netthandel, tax free-handel og uregistrert forbruk.

Den viktigste kilden for grensehandel er en kvartalsvis undersøkelse som Statistisk sentralbyrå gjennomfører om nordmenns handel på dagsturer til utlandet. Undersøkelsen viser ikke grensehandel fordelt på enkelte varegrupper. Sist gang SSB publiserte tall for grensehandel fordelt på utvalgte varegrupper, var i 2011.

Modellen KONSUM-G ble opprinnelig laget for arbeidet i Grensehandelsutvalget (NOU 2003: 17). Modellen har siden blitt videreutviklet, og Statistisk sentralbyrå oppdaterer modellen årlig. Modellen beskriver effekter på skatteinntektene av å gjøre endringer i avgiftene på grensehandelsutsatte varer, som alkohol og tobakksvarer. I modellen er det blant annet gjort antagelser om nordmenns grensehandel av matvarer, alkohol og tobakksvarer, målt i kroner. Disse tallene er beheftet med betydelig usikkerhet.

Folkehelseinstituttet gir anslag på nordmenns forbruk av sigaretter og snus (i volum) som kommer fra uregistrerte forsyningskilder, dvs. grensehandel, tax free og smugling. Også bransjeorganisasjonen Tobakkindustriens Felleskontor gjennomfører en årlig undersøkelse hvor de anslår omfanget av sigaretter i Norge som kommer fra uregistrerte kilder. Tobakkindustriens metode er å plukke tomme sigarettpakker fra gater og avfallsdunker i forskjellige norske byer, for så å undersøke hvor pakkene kommer fra.

Videre gir Folkehelseinstituttet statistikk for omsetningen av tax free-varer på norske lufthavner. Tallene er brutt ned på øl, vin, hetvin, brennevin, sigaretter, røyketobakk og snus. Tax free-omsetningen av sjokolade, sukkervarer, parfyme mv., oppgis ikke.

Det er flere kilder som kan belyse utviklingen i netthandel fra utlandet. Hovedorganisasjonen Virke gjennomfører en årlig utvalgsundersøkelse (Virkes e-Handelsrapport). Undersøkelsen anslår nordmenns kjøp av forskjellige varer og tjenester fra norske- og utenlandske nettbutikker. Betaling over nettet med norske bankkort kan være en annen kilde til informasjon om netthandel fra utlandet. Videre har Tolldirektoratet oversikt over deklarert merverdiavgift, særavgifter og toll, som følge av postimport av varer fra utlandet med verdi over 350 kroner (inkludert frakt- og forsikringskostnader).

Varesendinger med verdi under 350 kroner (inkl. frakt- og forsikringskostnader) til mottaker i Norge er fritatt for merverdiavgift og eventuelle andre avgifter eller toll. Disse varene registreres ikke. Det foreligger av den grunn ikke statistikk som viser omfanget av netthandel av varer med lav verdi fra utenlandske nettbutikker. Departementet arbeider nå med å skaffe informasjon som er egnet til å belyse omfanget av netthandelen av varer med verdi under 350 kroner.