Sammendrag

Representantene Torgeir Knag Fylkesnes, Audun Lysbakken, Kirsti Bergstø og Heikki Eidsvoll Holmås fremmet 25. april 2017 et forslag om å innføre et produksjonsvederlag for oppdrett av laks, ørret og regnbueørret innenfor territoriallinjen, jf. Dokument 8:103 S (2016–2017) og Innst. 348 S (2016–2017). I behandlingen av forslaget vedtok stortingsflertallet følgende:

«Stortinget ber regjeringen sette i gang et arbeid med å utrede en avgift pr. kilo eksportert ubearbeidet fisk og komme tilbake til Stortinget i statsbudsjettet for 2018, slik at vederlaget kan tre i kraft senest 1. juli 2018.»

I statsbudsjettet for 2018 la ikke regjeringen fram et forslag til en slik avgift slik Stortinget ba om. Dette ble blant annet begrunnet med at regjeringen så det slik at en eksportavgift ville være i strid med EFTA-konvensjonen.

Forslagsstillerne mener det fremdeles finnes gode grunner til å innføre en avgift på oppdrettsfisk. Dersom det er krevende med en eksportavgift, er en alternativ løsning å innføre en produksjonsavgift på all oppdrettsfisk som produseres i Norge, uavhengig av om den eksporteres eller ei.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag i dokumentet:

«Stortinget ber regjeringen utrede en avgift pr. kilo produsert fisk fra oppdrettsanlegg og legge frem forslag om dette i Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2019. Produksjonsvederlaget skal innføres senest 1. juli 2019.»

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ruth Grung, Cecilie Myrseth, Nils Kristen Sandtrøen og Terje Aasland, fra Høyre, Margunn Ebbesen, Ingunn Foss, Kårstein Eidem Løvaas og Tom-Christer Nilsen, fra Fremskrittspartiet, Kjell-Børge Freiberg og Morten Ørsal Johansen, fra Senterpartiet, Geir Adelsten Iversen og lederen Geir Pollestad, fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes, fra Venstre, André N. Skjelstad, og fra Kristelig Folkeparti, Steinar Reiten, er enig med forslagsstillerne i at oppdrettsnæringen har vist seg å bli en stor og viktig suksessnæring for Norge.

Komiteen viser til at forslagsstillerne ønsker å få utredet en avgift pr. kilo produsert laks og regnbueørret fra oppdrettsanlegg og legge frem forslag om dette i Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2019. Avgiften skal følge fordelingsnøkkelen i havbruksfondet.

Komiteen viser til statsrådens svarbrev, datert 30. april 2018 (vedlagt innstillingen), hvor statsråden meddeler komiteen at regjeringen ønsker å utrede en grunnrenteskatt på havbruk med innføring i 2020.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre peker også på at de eventuelle inntekter en slik skatt genererer, kan bedre det finanspolitiske handlingsrommet. Dette gir mulighet for å redusere skadelige skatter og avgifter.

Disse medlemmer merker seg videre at statsråden mener at en grunnrenteskatt er en mer treffsikker og rettferdig løsning for næringen og de berørte kommunene. I motsetning til en produksjonsavgift vil en grunnrenteskatt tilpasse seg lønnsomheten i næringen.

Disse medlemmer merker seg at statsråden viser til at Havbruksfondet, som fordeler inntekter fra kapasitetsøkninger i oppdrettsnæringen, er opprettet for å ivareta hensynet til inntekter til kommuner som legger til rette for oppdrettsnæringen.

Disse medlemmer merker seg at det nye systemet for vekst i havbruksnæringen kan innebære tildeling av ny tillatelseskapasitet annethvert år. Statsråden viser i sitt svarbrev til at kommunene kan få betydelige inntekter fra Havbruksfondet, rent beregningsteknisk anslått til 2,3 mrd. kroner i økte inntekter i 2018.

Disse medlemmer mener det vil være naturlig å ta en helhetlig stilling til hvordan hensynet til kommunenes inntekter fra oppdrettsnæringen skal ivaretas, når grunnrenteskatten er utredet.

Disse medlemmer merker seg at samtlige høringssvar påpeker behovet for en grundig utredning av en eventuell grunnrentebeskatning for å sikre treffsikkerhet og legitimitet i næringen og samfunnet for øvrig.

Disse medlemmer vil også påpeke at flertallet av høringssvarene foretrekker grunnrentebeskatning framfor en produksjonsavgift slik forslagsstillerne skisserer det.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener vertskommunene må sikres stabile og forutsigbare inntekter for bruk av areal og for å tilrettelegge for nytt areal for oppdrettsnæringen, også når det ikke er vekst. Sjømatnæringen er en av våre viktigste kystnæringer og må sikres helhetlige rammebetingelser til å skape flere lønnsomme arbeidsplasser og økt verdiskaping.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til høringsinnspill fra Nettverk fjord- og kystkommuner (NFKK), som representerer 76 kommuner og 65 pst. av lokalitets-MTB i Norge. NFKK mener ordningen med en produksjonsavgift må innføres fra 1. juli 2019, parallelt med en grundig utredning av hele skatte- og avgiftsspørsmålet der forslagene sees i sammenheng. De foreslår et NOU-utvalg som utreder grunnrenteskatt/naturressursskatt som eventuelt kan avløse havbruksfond og produksjonsavgift slik at kommunene oppebærer et riktig vederlag. Eksisterende havbruksfond må videreføres inntil et eventuelt bedre alternativ er utredet og vedtatt av Stortinget, og både næringen og berørte kystkommuner må bli representert i utvalget.

Disse medlemmer viser til høringsinnspill fra LO, NNN og Fellesforbundet, som ber Stortinget avvise forslaget fra Sosialistisk Venstreparti og be regjeringen om å foreta en grundig gjennomgang av dagens skatte- og avgiftsordninger, samt ordningen med havbruksfond, for å se om de inntekter de gir, fordeles til kommunene på en fornuftig og rettferdig måte, samt grunnrentebeskatning. For at utredningen skal ha høyest mulig legitimitet i næringen og samfunnet for øvrig, anbefaler LO at den gjøres gjennom en Norsk Offentlig Utredning (NOU). Det forutsettes at man unngår dobbeltbeskatning, og at kommunene som har avsatt areal, tilføres forutsigbare årlige midler.

Disse medlemmer viser til høringsinnspill fra Sjømat Norge, som går imot innføring av en produksjonsavgift og mener det vil svekke konkurransekraften i næringen og kan føre til at investeringer og arbeidsplasser skjer i andre land. De mener at de ulike forslagene om økt beskatning må utredes grundig, og anbefaler en offentlig utredning av hvordan ulike skatte- og avgiftsregimer vil slå ut i næringen. De viser til at det er vanlig praksis at store skattespørsmål utredes gjennom en NOU. De støtter at kommunene som legger til rette for havbruksaktivitet, sikres forutsigbare inntekter. Laks- og ørretoppdrett er produksjon av sunn mat som konkurrerer med andre matvarer som er både skjermet og subsidiert. Dobbeltbeskatning må unngås, og havbruksselskapene betaler allerede i dag betydelig særskatt gjennom vederlaget for ny konsesjonskapasitet.

Disse medlemmer viser til høringsinnspill fra Norske Sjømatsbedrifters Landsforening (NSL), som anbefaler å avvise forslaget om produksjonsvederlag og anbefaler en NOU. De mener blant annet at forslaget kan gjøre det enda vanskeligere for lokalt eide selskap å investere. Eventuelle endringer i skatteregimet for havbruksnæringen må skje ved en helhetlig gjennomgang, at konkurransekraften opprettholdes, at det totale skattetrykket for næringen holdes uendret, samt at vertskommunene sikres økte og mer forutsigbare inntekter for de arealer de stiller til disposisjon.

Disse medlemmer viser til at Norsk Industri motsetter seg innføring av en produksjonsavgift, fordi særnorske avgifter og beskatning kan føre investeringer, og dermed arbeidsplasser, ut av Norge. Næringen er inne i en viktig omstillingsfase. Det vil kreve forsterket forskningsinnsats og store investeringer å eliminere problemfaktorer som rømming og lakselus. De anbefaler en NOU om hvordan ulike skatte- og avgiftsregimer vil slå ut i næringen. En grunnleggende forutsetning må være at konkurransekraften til norsk havbruksnæring ikke svekkes. De er positive til at vertskommunene sikres forutsigbare inntekter uten at skattetrykket økes. De viser også til NOU 2013:10 – Naturens goder, om verdier av økosystemtjenester, der et samlet utvalg ikke foreslo innføring av grunnrente for oppdrettsnæringen.

Marine Harvest ASA mener det ikke bør innføres en ny avgift for havbruksnæringen, men at det bør utarbeides en NOU om hvordan ulike skatte- og avgiftssystem vil slå ut for næringen. De fremhever at konkurransekraften til norsk havbruksnæring ikke må svekkes, og at kommunene skal sikres forutsigbare inntekter uten at det totale skattetrykket for næringen økes. Utredningen må inkludere produksjonsavgift, arealavgift, grunnrente og innretning av eksisterende skatter og avgifter, herunder havbruksfondet, FHF-avgiften, eksportavgiften, innretning på eiendomsskatt og selskapsskatt. Konsesjonsavgiften og forvaltning og organisering av Havbruksfondet, må vurderes herunder hvorvidt utbetalinger kan skje over flere år for å sikre forutsigbarhet for kommunene.

Disse medlemmer registrerer at samtlige høringsinstanser ønsker en helhetlig utredning og helst en NOU.

Disse medlemmer mener at det må utarbeides en NOU som behandler ulike former for beskatning av havbruksnæringen, inklusive produksjonsavgift og ressursrente. Utredningen må også omfatte Havbruksfondet og prising av konsesjonene. Eksisterende skattlegging av næringen må inkluderes i utredningen. Det er en forutsetning at det ikke skal forekomme dobbeltbeskatning, og at kommuner som har satt av areal, skal tilføres forutsigbare årlige midler. Utredningen må videre vurdere den internasjonale konkurransesituasjonen og ta for seg både forutsetningen for lønnsomhet i havbruksnæringen og risikoen som er forbundet med biologisk produksjon i sjø. Utredningen må også belyse de ringvirkninger som havbruksnæringen har, og hvordan dette fordeles mellom ulike deler av landet, samt hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker sysselsettingen, industrialiseringen i Norge og forholdet mellom norsk og utenlandsk eierskap.

Disse medlemmer understreker at spørsmålet om innføring av en eventuell særskatt eller grunnrenteskatt på havbruk er faglig og politisk komplisert, og at både representanter fra havbruksnæringen, leverandørene til næringen, partene og havbrukskommuner derfor må ta del i det kommende utredningsarbeidet. Disse medlemmer mener det er viktig at næringen får forutsigbare rammebetingelser, og ber regjeringen ferdigstille NOUen slik at spørsmålet om beskatning av havbruksnæringen kan sluttføres i Stortinget våren 2020.

Disse medlemmer mener at beskatningen av næringen må innrettes slik at næringen har et godt grunnlag for kunnskapsutvikling, innovasjon, investeringer og vekst som bidrar positivt til å sikre og videreutvikle Norges varige konkurransefortrinn som en verdensledende sjømatnasjon.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at forslagsstillerne mener at norske kommuner bør få tilført en del av verdiskapingen innen oppdrettsnæringen gjennom en form for skattlegging. Dette medlem støtter intensjonen i representantforslaget og viser samtidig til at det ble flertall for forslaget i Innst. 348 S (2016–2017) om å utrede en avgift per kilo eksportert ubearbeidet fisk. I statsbudsjettet for 2018 la ikke regjeringen fram et forslag til en slik avgift slik Stortinget ba om. Dette ble blant annet begrunnet med at regjeringen vurderte en eksportavgift til å være i strid med EFTA-konvensjonen. Dette medlem forholder seg til denne konklusjonen, men mener, i likhet med forslagsstillerne, at det finnes andre mulige løsninger for beskatning av oppdrettsnæringen som vil sikre vertskommunene en større andel av verdiskapingen enn i dag. Dette medlem mener det er et viktig prinsipp at kommuner som stiller areal til disposisjon, får en andel av verdiskapingen.

Dette medlem registrerer at regjeringen den 27. april i år varslet at den vil utrede og eventuelt foreslå en grunnrenteskatt på havbruk med innføring i 2020. Det er en tilnærming til spørsmålet om beskatning av oppdrettsnæringen som dette medlem finner interessant. Likevel mener dette medlem at også en avgift per kilo produsert fisk, med nødvendig fleksibilitet i forhold til priser i markedet og driftsmarginer for det enkelte selskap, kan være en aktuell modell for beskatning av oppdrettsnæringen.

Dette medlem støtter at regjeringen igangsetter et utredningsarbeid der ulike modeller for beskatning av oppdrettsnæringen blir utredet og lagt frem for Stortinget. Dette medlem vil likevel presisere at forutsetningen om at vertskommunene skal få tilført en del av verdiskapingen gjennom beskatning av oppdrettsnæringen, må ligge til grunn for utredningen. Dette er også i tråd med prinsippet som har ligget til grunn for Havbruksfondet, der inntektene fordeles med 70 pst. til kommuner, 20 pst. til staten og 10 pst. til fylkeskommuner. Samme fordelingsnøkkel vil være aktuell for fordeling av grunnrente/produksjonsavgift.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om å nedsette et partssammensatt utvalg som skal utarbeide en NOU som behandler ulike former for beskatning av havbruksnæringen, herunder produksjonsavgift og grunnrentebeskatning/ressursrenteavgift. Ett av målene med utredningen er at vertskommuner skal sikres stabile og forutsigbare årlige inntekter for bruk av areal og for å tilrettelegge for nytt areal for oppdrettsnæringen også når det ikke er vekst. Utredningen må også vurdere den internasjonale konkurransesituasjonen for havbruksnæringen, forutsetninger for lønnsomhet, risikoen ved biologisk produksjon i sjø, samt hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker sysselsettingen og industrialisering i Norge og forholdet mellom norsk og utenlandsk eierskap. Beskatningen må innrettes slik at næringen har et godt grunnlag for kunnskapsutvikling, innovasjon, investeringer og bærekraftig vekst.

Saken må sluttføres i Stortinget våren 2020, med sikte på mulig ikrafttredelse medio 2020. Havbruksfondets innretning og fordeling sees i sammenheng med annen beskatning.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og regjeringspartiene har blitt enige om et forslag om å sette ned et NOU-utvalg som skal se på ulike former for beskatning av havbruksnæringen og vurdere Havbruksfondets innretning. Disse medlemmer mener dette forslaget er såpass omfattende og åpent at det i praksis åpner muligheten for å gå bort fra forslaget om å innføre en ny produksjonsavgift eller grunnrente hvor vertskommunene får en rettferdig andel. Forslaget åpner også for en omlegging av den etablerte ordningen med havbruksfond. En slik løsning vil disse medlemmer advare mot. Med en slik løsning risikerer man at oppdrettsselskapene ikke blir pålagt å betale mer til lokalsamfunnene der verdiskapingen skjer. Disse medlemmer viser til at bakgrunnen for at forslaget om produksjonsavgift ble fremmet, var å få til en mer rettferdig fordeling fra oppdrettsnæringen til oppdrettskommunene.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet er opptatt av at kommuner som stiller areal til disposisjon for oppdrett, skal beholde en andel av verdiskapingen. Disse medlemmer mener ordningen med havbruksfond fungerer etter intensjonen. Ulempen er at tilførselen av inntekter i fondet er avhengig av vekst og dermed lite forutsigbar. Disse medlemmer mener det vil være naturlig at oppdrettsselskapene bidrar noe mer til vertskommunene gjennom innføring av en avgift på produksjon. Dagens ordning med havbruksfond beholdes.

Disse medlemmer mener oppdrettsnæringen er uegnet for grunnrentebeskatning. Ny teknologi og nye produksjonsmetoder vil også gjøre at næringen er mindre stedbunden. Disse medlemmer frykter at en kraftig økning i beskatningen slik regjeringen legger opp til, vil skape usikkerhet for produksjon i Norge og norske arbeidsplasser.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjerningen i statsbudsjettet 2019 legge frem forslag til en avgift per produsert kilo laks og regnbueørret, som i sin helhet skal tilfalle vertskommunene.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet er opptatt av å beholde et mangfold av aktører i oppdrettsnæringen. Det er en bekymring for at dagens konsesjonssystem og betaling for vekst gjør at næringen blir svært kapitalkrevende. Disse medlemmer mener derfor det må utredes et system som erstatter dagens kjøp av konsesjoner med et system med utleie av konsesjoner.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til Innst. 348 S (2016–2017), hvor et flertall gikk inn for å utrede en avgift per kilo ubearbeidet og eksportert laks og regnbueørret med sikte på innføring senest 1. juli 2018. Flertallet anførte også at inntektene skulle følge fordelingsnøkkelen i Havbruksfondet. Regjeringen mente en slik avgift ville være i strid med EFTA-konvensjonen og prinsipper om vekstfremmende skattesystem, og varslet i statsbudsjettet at de ikke hadde til hensikt å gjennomføre anmodningsvedtaket.

Dette medlem mener realiteten i saken ikke har endret seg siden den tid. Det er fortsatt gode grunner til å innføre en beskatning av grunnrenten som oppdrettsnæringen nyter godt av i dag. Ifølge forskere beløper grunnrenten i oppdrettsnæringen seg til 27 mrd. kroner, større enn for vannkraft, men fortsatt har vi ikke etablert beskatning slik at fellesskapet får noe tilbake for bruk av fellesskapets ressurser.

Dette medlem er tilfreds med at regjeringen også ser rimeligheten i å innføre en slik beskatning, og viser til regjeringens forslag til skisse til modell for grunnrentebeskatning. Det er spesielt to større forskjeller i de to foreslåtte modellene som det er viktig å avklare. Der forslagsstillers modell tar utgangspunkt i en avgift basert på produsert kilo fisk, tar regjeringens modell utgangspunkt i beregnet overskudd i selskapene. Og der forslagsstiller tar utgangpunkt i at fordelingsnøkkelen skal følge den allerede etablerte for Havbruksfondet, er regjeringens utgangspunkt at avgiften i sin helhet skal gå til staten som en fiskal avgift.

Dette medlem vil understreke viktigheten av at vertskommunene mottar en vesentlig andel av inntektene fra en slik avgift, og viser til den brede enigheten omkring fordelingsnøkkelen i Havbruksfondet.

Dette medlem ser utfordringene ved ikke å knytte avgiftene til overskudd, men er bekymret for mulighetene dette gir for skattetilpasning og økt byråkrati. Dette medlem mener derfor en modell hvor en avgift per produsert kilo fisk justeres ut fra endring i priser i markedet, vil kunne kombinere de to ulike hensynene bedre.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2019 foreslå en avgift per produsert kilo laks og regnbueørret, som justeres ut fra laks- og ørretprisene og følger fordelingsnøkkelen i havbruksfondet.»