Innledning

Denne proposisjonen om utviklingen av landmakten legger til rette for en videreutvikling av Hæren og Heimevernet i tråd med prioriteringene i langtidsplanen, jf. Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016). Fornyelsen har startet, og landmakten vil være under modernisering og utvikling i lengre tid. Regjeringen påpeker at tiltakene som foreslås i proposisjonen, hver for seg og sammen, gradvis vil øke den operative evnen.

Regjeringen viser til at man i denne proposisjonen viderefører den sikkerhets- og forsvarspolitiske prioriteringen i langtidsplanen om økt tilstedeværelse, trening og øving i Nord-Norge, og særlig i Finnmark. Styrket og permanent landmilitær tilstedeværelse i Finnmark gjenspeiler den strategiske betydningen av nordområdene. Dette vil gi bedre reaksjonsevne og økt nasjonal handlefrihet i nord. Forsvarets evne til å bidra til avskrekking og til forsvar av Norge, samt til å avverge og forebygge militær aggresjon, skal styrkes. Styrkingen er i tråd med norsk nordområdepolitikk og bidrar til stabilitet og forutsigbarhet.

Regjeringen påpeker at den prioriterer å beholde en nødvendig bredde i Hærens kapasiteter og å innføre moderne og relevante våpensystemer i brigadens manøveravdelinger. De økonomiske planrammene i langtidsplanen tar høyde for at landmakten skal styrkes betydelig. Utvikling av kapasiteter innenfor landmakten er gjort med en helhetlig forståelse av hvordan disse gir effekt i en fellesoperativ og alliert ramme.

Regjeringen foreslår å benytte verneplikten bedre for å få mer operativ evne ut av førstegangstjenesten. Videreutvikling av verneplikten og førstegangstjenesten er drevet av operative hensyn for å øke reaksjonsevnen og tilgjengeligheten.

I tråd med Stortingets forutsetninger vil anbefalte tiltak for å styrke, modernisere og videreutvikle landmakten gjennomføres innenfor den økonomiske planrammen som følger av Stortingets behandling av Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016).

Utvikling av Hærens og Heimevernets struktur

Dagens ordning med Hæren og Heimevernet som to separate og komplementære organisasjoner videreføres og utvikles i tråd med langtidsplanen, jf. Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016), med evne til operativ ledelse av underlagte styrker på taktisk nivå.

Videreutvikling av brigaden

Regjeringen påpeker at man foreslår flere tiltak for å øke Brigade Nords reaksjonsevne, kampkraft og utholdenhet. Brigaden skal videreutvikles som en fullmekanisert brigade med tre like mekaniserte manøverbataljoner, med forskjellig oppsettingsgrad. Det innebærer at avdelingene har ulik grad av bemanning i fred. Grunnleggende soldat- og fagutdanning tas ut av brigadens operative avdelinger og gjennomføres i egne utdanningsavdelinger. Alt reservepersonell i bataljonene skal gjennomføre jevnlige repetisjonsøvelser og kan ved behov kalles inn til tjeneste i løpet av få dager. Dette vil bidra til at brigaden har høyere operativ tilgjengelighet hele året. Hæren tilføres moderne materiell og kapasiteter som øker kampkraften.

Panserbataljonen videreføres på Setermoen som en vernepliktbasert bataljon med høy oppsettingsgrad.

2. bataljon på Skjold omgjøres fra en infanteribataljon til en mekanisert bataljon, basert på mobiliseringsdisponert personell. På Skjold vil tilstedeværelse opprettholdes ved at det også gjennomføres grunnleggende soldatutdanning i regi av Hærens våpenskole. Personellet i utdanningsvirksomheten vil være mobiliseringsdisponert i den operative strukturen. Målsettingen er at bataljonen skal være omgjort i løpet av 2021.

Regjeringen vil prioritere evnen til å stille fleksible styrkebidrag hjemme og ute på svært kort varsel. Derfor videreføres Telemark bataljon med tilhørende støttesystemer på Rena med dagens høye vervingsgrad. Telemark bataljon med tilhørende støtteavdelinger vil bli styrket gjennom innføring av en aktiv reserve.

Artilleribataljonen videreutvikles på Setermoen med tilføring av kampluftvern, nytt artilleriskyts og langtrekkende presisjonsvåpen. Anskaffelsen av kampluftvern får økt omfang for også å kunne utplasseres på Porsangmoen.

Øvrige avdelinger i brigaden videreføres.

Landmakten i Finnmark – Finnmark landforsvar

Regjeringen viser til at den vil styrke landmakten i nord. Ved å styrke den landmilitære tilstedeværelsen i Finnmark bedres Forsvarets evne til avskrekking og kollektivt forsvar, samt evnen til å avverge og forebygge militær aggresjon. Styrkingen er i tråd med norsk nordområdepolitikk og underbygger en normaltilstand med økt tilstedeværelse og aktivitet i nord. Regjeringen vektlegger at fasthet og forutsigbarhet fra norsk side ligger til grunn for alle tiltakene.

Den sikkerhetspolitiske utviklingen, med potensielt svært korte varslingstider, krever økt tilstedeværelse samt stor grad av forhåndsplanlegging og helhetlig tilnærming til anvendelse av landmilitære styrker i Finnmark. Hærens og Heimevernets avdelinger i Finnmark samles derfor under én felles ledelse, Finnmark landforsvar (FLF), med ansvar for å ivareta enhetlig og helhetlig planlegging og ledelse av landoperasjoner i Finnmark. Ledelsen lokaliseres ved, og utøver daglig ledelse fra, Garnisonen i Porsanger.

Regjeringen anbefaler å opprette en fullt oppsatt kavaleribataljon ved Garnisonen i Porsanger, underlagt FLF, basert på vernepliktig personell med evne til oppklaring, overvåking og strid. Avdelingen skal bidra til å videreutvikle landmaktens rolle i allierte fellesoperasjoner og ha evne til å lede langtrekkende ild. Videre må avdelingen ha evne til å understøtte egne operasjoner over tid, herunder må funksjoner som samband, ingeniør, logistikk og medisinsk evakuering ivaretas. Deler av et forsterket kampluftvernbatteri fra Setermoen samlokaliseres med kavaleribataljonen på Porsangmoen. Til sammen vil kavaleribataljonen og kampluftvernbatteriet bestå av om lag 400 personer.

Grensevakten underlegges FLF og viderefører sine oppdrag som i dag. Avdelingen styrkes med et jegerkompani i tråd med beslutningen i langtidsplanen. Grensevakten utvikles med evne til overvåking, mållokalisering og panserbekjempelse. Grensevakten tilføres en sanitetstropp, slik at evnen til å drive selvstendig strid, økes. Den grunnleggende soldatutdanningen ved Grensevakten flyttes til Indre Troms og samordnes med rekrutt- og fagskolen på Skjold.

Distriktstaben i HV-17 integreres i ledelseselementet ved FLF. Innsats- og områdestrukturen videreutvikler sin kapasitet, slik at disse sammen med hæravdelingene i Finnmark utgjør et mest mulig helhetlig og synkronisert samvirkesystem.

Ledelseselementet i FLF etableres ved innledningsvis å utnytte nåværende bygningsmasse. En rotasjonsordning, med utgangspunkt i Hærens øvrige avdelinger, vil gjøre det mulig å etablere en midlertidig løsning for tilstedeværelse av styrker på Porsangmoen innen utgangen av 2020.

De anbefalte tiltakene for økt permanent tilstedeværelse i Finnmark medfører et behov for å etablere nybygg i kombinasjon med eksisterende eiendom, bygg og anlegg. Spesielt vil det på Porsangmoen være nødvendig med ny bygningsmasse. De permanente løsningene kan ikke forventes ferdig etablert før i 2025.

Øvrige avdelinger i Hæren

Hans Majestet Kongens Garde (HMKG) anbefales videreført som i dag. Avdelingen er i dag den største hæravdelingen utenfor brigaden.

Hærens våpenskole videreutvikles, med ansvaret for den samlede fag- og soldatutdanningen i Hæren. Grunnutdanningen i Nord-Norge anbefales lokalisert hovedsakelig til garnisonene i Indre Troms.

Operasjonsstøtteavdelingen videreføres som beskrevet i langtidsplanen, med hovedansvar for daglig drift av Hærens baser og verksteder, og tilpasses de endringene som gjøres i operativ struktur, herunder den økte tilstedeværelsen i Finnmark.

Nærmere om enkelte kapasiteter

I tråd med langtidsplanen legger regjeringen opp til store investeringer i moderne materiell til landmakten. Det er vurdert ulike kapasiteter som skal bidra til at landmakten har den innretningen som er nødvendig, og at midlene brukes slik at de gir best mulig operativ evne. I likhet med andre anskaffelser av tunge kapasiteter i Forsvaret vil også anskaffelse av hovedsystemer til Hæren være tidkrevende.

Regjeringen vil anskaffe en ny, moderne stridsvognkapasitet. Den fagmilitære vurderingen er at en moderne stridsvognkapasitet er mest hensiktsmessig for å bekjempe fiendtlige stridsvogner, og den er derfor et viktig element i den mekaniserte strukturen. Det innebærer at det vedtatte prosjektet for oppgradering ikke vil gi stridsvogner med en tilstrekkelig operativ evne, og derfor stanses det godkjente stridsvognprosjektet. Regjeringen vil anskaffe moderne stridsvogner med ytelser som møter disse truslene, og som er i bedre stand til å bekjempe moderne stridsvogner.

Oppstarten av et prosjekt for anskaffelse av ny stridsvognkapasitet vil innebære en noe senere innfasing og at en ny kapasitet trolig ikke vil være på plass før tidligst 2025. Konsekvenser ved denne utsettelsen vil bli søkt redusert gjennom ulike tiltak for videreføring av stridsvognkapasiteten og kompetansen frem til nye stridsvogner er på plass.

Rørartilleri er en viktig kapasitet for landmakten, uavhengig av konseptuell innretning. Regjeringen vil gjennomføre anskaffelsen av 24 nye skyts i det pågående artilleriprosjektet. Gjeldende planer innebærer levering i perioden 2021–2024. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en egen investeringssak om anskaffelse av nytt artilleri i løpet av høstsesjonen 2017, når leverandøren er valgt.

Regjeringen vil på noe sikt tilføre landmakten våpensystemer med lengre rekkevidde og bedre presisjon. Det vil gi landmakten en ny kapasitet som øker den operative evnen, og som utvikler landmakten i en fellesoperativ retning. En slik kapasitet er planlagt innfaset etter 2028.

Regjeringen har iverksatt anskaffelse av kampluftvern til Hæren, med planlagt innfasing i perioden 2020–2021. De faglige vurderingene er at landmaktens avdelinger er sårbare for angrep fra luften, og at luftvern er en svært viktig kapasitet for kampkraften og egenbeskyttelsen til landmakten. Regjeringen vil derfor øke kampluftvernkapasiteten i Hæren ut over det som ligger i langtidsplanen. I tillegg tilføres de potensielt mest utsatte avdelingene i Finnmark bærbart luftvern. Denne ytterligere styrkingen av Hærens kampluftvern er planlagt i perioden 2025–2028.

Stortinget vedtok ved behandlingen av Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016) å flytte Luftforsvarets Bell 412-helikoptere til Rygge for å etablere en dedikert helikopterkapasitet til støtte for spesialstyrkene. Dette er høyt prioritert. Til grunn for regjeringens anbefaling i Prop. 151 S (2015–2016) lå også en faglig vurdering om at Bell 412 ikke er godt egnet for å understøtte Hærens behov, ettersom helikoptrene ikke har allværskapasitet og har liten løftekapasitet.

På bakgrunn av de fagmilitære anbefalingene prioriterer regjeringen andre kapasiteter, som artilleri, stridsvogn, økt luftvernkapasitet og langtrekkende våpensystemer, fremfor helikoptre til Hæren. Landmaktens behov for helikopterstøtte søkes dekket ved å utnytte Forsvarets helikopterflåte samt ved innleie og rekvisisjon av sivile helikoptre. Redningshelikoptrene inngår ikke i dette i fredstid.

Dagens løsning med delt lokalisering gir ikke en optimal utnyttelse av kapasiteten og gir ikke god støtte til hverken spesialstyrkene eller Hæren. Regjeringen vil derfor opprettholde prioriteringen om å øke spesialstyrkenes operative evne og flytte Bell 412 til Rygge, som vedtatt i langtidsplanen. Det innebærer at flyttingen gjennomføres når tilstrekkelig helikopterkapasitet er etablert i Nord-Norge.

Bruk av Forsvarets helikoptre prioriteres på bakgrunn av operative behov. Det ligger derfor en fleksibilitet til å omprioritere alle helikoptrene fra deres primæroppgaver til støtte for Hæren ved spesielle behov.

Elektronisk krigføring omfatter bruk av elektroniske sambands- og lokaliseringsmidler. En moderne landmakt må kunne operere under forhold der motstanderen benytter elektronisk krigføring og samtidig selv kunne bruke slike midler til egen fordel. Hæren har benyttet systemer for elektronisk krigføring i lang tid, men det er nødvendig å fornye kapasiteten for å gjennomføre elektroniske mottiltak (EMT). Regjeringen vil derfor styrke Hærens operative evne ved å gjenanskaffe kapasiteten til å gjennomføre EMT-operasjoner. Anskaffelsen planlegges gjennomført i perioden 2021–2024.

Utvikling av Heimevernet

Utviklingen av Heimevernet ble grundig vurdert under utarbeidelsen av langtidsplanen. Regjeringen holder fast på prinsippet om at strukturen skal være tilstrekkelig øvet og trenet samt utstyrt med moderne materiell.

De fagmilitære vurderingene i landmaktutredningen konkluderer med at det ikke bør gjøres vesentlige endringer i Heimevernets struktur sammenliknet med det som er vedtatt i langtidsplanen. Det er imidlertid behov for å styrke HV-17 i Finnmark ytterligere. Regjeringen vil derfor gjennomføre flere tiltak som vil øke Heimevernets operative evne i nord.

Heimevernets ledelse videreutvikles i tråd med langtidsplanen, med ansvar for ledelse av territorielle operasjoner på taktisk nivå. I Finnmark legges heimevernsstyrkene under Finnmark landforsvar, i tråd med prioriteringen av enhetlig ledelse og ansvaret for helhetlig planlegging av den landmilitære innsatsen i nord.

Basert på de vurderingene som nå er gjort, opprettholdes dagens elleve HV-distrikter og de geografiske ansvarsområdene.

Basert på de faglige vurderingene i landmaktutredningen følger regjeringen opp beslutningene fra Innst. 62 S (2016–2017), jf. Prop. 151 S (2015–2016), om å videreføre et antall på 35 000 og 3 000 mannskaper for henholdsvis område- og innsatsstrukturen. Dette sikrer fortsatt evne til å løse Heimevernets oppgaver over tid.

Det prioriteres å øke HV-17s kapasitet, øvingsnivå og evne til å samarbeide med Hæren. Innsatsstyrken til HV-17 gis oppklarings- og ildlederoppdrag. I tillegg tilføres styrken bærbart luftvern for økt egenbeskyttelse og kampkraft. For å kunne øke potensialet i HV-17 foreslås det også å øke mobiliteten gjennom tilførsel av lette terrengkjøretøy.

For å sikre tilstrekkelig tilgang på HV-styrker i Finnmark vil regjeringen innføre en ordning med øremerkede HV-områder og innsatsstyrker i andre deler av landet som er trent og utrustet for å forsterke operasjoner i Finnmark. Disse avdelingene skal trene jevnlig i innsatsområdet og ha materiell lagret der.

Trening og øving med allierte og partnere

Regjeringen legger opp til økt alliert øving og trening på norsk territorium. Allierte avdelinger som trener med norske avdelinger i Norge, bidrar til økt interoperabilitet og økt alliert kunnskap om å operere under norske forhold. Det er en økende interesse hos våre allierte for å trene i Norge, og regjeringen prioriterer øving, trening og operativt samarbeid med utvalgte allierte og partnere som vil være aktuelle i forsterkningsøyemed.

Personell og kompetanse

Videreutvikling av allmenn verneplikt og førstegangstjenesten

Allmenn verneplikt er et viktig grunnlag for landmaktens operative evne. Regjeringen legger opp til en ny innretning på verneplikten og førstegangstjenesten i Hæren, og det er fire prinsipielle forhold som skiller seg fra dagens praksis.

For det første skilles rekrutt- og fagutdanningen fra de operative avdelingene. For det andre vil de vernepliktige bli fordelt over flere innrykk i året. For det tredje økes differensieringen av lengden på førstegangstjenesten. For det fjerde innføres en aktiv reserve, som gjennomfører jevnlig trening og øving.

I sum utgjør disse tiltakene vesentlige endringer i bruken av den allmenne verneplikten og innretningen på førstegangstjenesten. For Hæren og Forsvaret vil disse endringene bidra til en helt nødvendig økning i den operative evnen. For fremtidige årskull som skal avtjene sin verneplikt, vil en lengre tjeneste, representert både ved førstegangstjeneste på 16 måneder og videre tjeneste i en aktiv reserve og Heimevernet, kunne oppleves å bli en større belastning.

Regjeringen mener de foreslåtte endringene vil bidra til å revitalisere verneplikten i Hæren og dens betydning for den nasjonale beredskapen. Endringene vil kunne øke legitimiteten til verneplikten, så vel som den enkeltes motivasjon for å avtjene den. Samtidig er det viktig å gi anerkjennelse til dem som gjennomfører førstegangstjeneste, og legge til rette for at den plikten samfunnet pålegger, ikke blir en urimelig belastning for den enkelte.

Behovet for vernepliktige i førstegangstjeneste videreføres på om lag samme nivå som i dag. Fordi vernepliktige med 16 måneders førstegangstjeneste står lenger i sine respektive stillinger, blir imidlertid det årlige behovet for nye rekrutter noe redusert.

Aktiv reserve

Den skjerpede beredskapen stiller nye krav til Forsvarets evne til hurtig og samtidig styrkeoppbygging. Langtidsplanen legger derfor opp til at det som tidligere var forsvarssjefens styrkebrønn, skal erstattes av identifiserte og trenede vernepliktige mannskaper.

Med en ny innretning for den allmenne verneplikten blir også den aktive reserven prinsipielt forskjellig fra den som allerede er vedtatt i langtidsplanen. Der dagens reserve blant annet skal bidra til å erstatte vernepliktige som er inne til førstegangstjeneste i de operative avdelingene, men som ikke har nådd et tilstrekkelig utdannings- og treningsnivå, vil den aktive reserven være en komplementær ressurs til personellet som utgjør den stående andelen av Hæren.

Den aktive reserven vil fylle stillinger i de fleste av Hærens avdelinger, som i varierende grad er oppsatt i det daglige. Reserven skal øves årlig sammen med dem som til daglig tjenestegjør i de operative avdelingene, og skal kunne være stridsklar i løpet av få dager. Reserven vil videre være todelt: en nasjonal reserve og en innsatsreserve. Den nasjonale reserven vil være representert i avdelingene som først og fremst er knyttet til nasjonal beredskap, og vil i all hovedsak bestå av vernepliktige. Innsatsreserven er en del av den nasjonale beredskapen, men er representert i avdelingene som også har beredskap for internasjonal innsats. Innsatsreserven vil være et viktig bidrag for å styrke Hærens evne til hurtig innsats. Det innebærer blant annet at det, til forskjell fra i dag, vil være mulig å stille hele Telemark bataljon fullt oppsatt på bare noen dagers varsel.

Rekruttering av soldater, befal og offiserer i Heimevernet

Heimevernet har, med en struktur på om lag 38 000 stillinger, behov for årlig tilførsel av i underkant av 1 000 befal og offiserer. Bare deler av dette behovet kan dekkes som følge av årlig turnover av fast tilsatte befal og offiserer i Forsvaret. Heimevernet utdanner derfor mye av dette personellet selv, men til tross for omfattende kursvirksomhet står flere stillinger vakante. Det anses derfor å være et betydelig potensial i å anvende flere av dem som Forsvaret har utdannet. Heimevernet må i større grad enn tidligere rekruttere fra andre forsvarsgrener enn Hæren, også blant dem som er eldre enn 35 år. Sistnevnte må ses i sammenheng med innfasing av spesialistkorpset.

Økt permanent tilstedeværelse og et ledelseselement med et særskilt ansvar for Finnmark vil være viktige tiltak for å håndtere spesielle forhold i dette geografiske området, blant annet utfordringer knyttet til rekruttering. For å ivareta Heimevernets behov for lokal forankring må det arbeides målrettet med rekruttering av vernepliktige fra de minst befolkede områdene av landet, og særlig i Nord-Norge. Dette må gjøres på flere måter. På kort sikt handler det om å kalle inn flere fra de nordligste fylkene.

Forsvarsloven åpner videre for å utvide rekrutteringsgrunnlaget ut over den nordlige regionen ved bruk av overføringsstyrker fra andre deler av landet for å bistå lokale avdelinger.

Omstillingskonsekvenser

Langtidsplanen legger opp til en omstilling av Forsvarets personellstruktur, blant annet gjennom å dreie ressurser fra stabs- og støttefunksjoner til operativ virksomhet. I den foreslåtte styrkestrukturen blir det færre stillinger i landmaktens stabs- og støttefunksjoner. En ny vernepliktsmodell, med mer erfarne vernepliktige soldater som er stridsklare året rundt, vil videre redusere behovet for grenaderer i enkelte stillinger. Spesialistkorpset får flere stillinger som skal styrke den operative virksomheten.

Innføringen av et spesialistkorps bestående av erfarne grenaderer og befal har vært en viktig prioritet for regjeringen. Å øke antallet stillinger i spesialistkorpset er i tråd med ambisjonen i Prop. 111 LS (2014–2015) og Prop. 151 S (2015–2016) om å dreie personellstrukturen i retning av færre offiserer og flere spesialister.

Omstillingen vil gjennomføres i perioden 2018–2021. Behovet for antall vernepliktige i førstegangstjeneste videreføres på om lag samme nivå som i dag.

Lovendringer

Forslaget til endringer innenfor personell- og kompetanseområdet innebærer at forsvarsloven bør endres på enkelte punkter. Særlig gjelder dette å lovfeste adgangen til å kunne benytte frivillige reserver til nasjonal beredskap. Et slikt lovarbeid er allerede varslet Stortinget i Prop. 151 S (2015–2016) i forbindelse med økt bruk av reservister med sivil kompetanse. Innføringen av en innsatsreserve aktualiserer dette ytterligere. Videre bør det gjøres mindre justeringer i enkelte paragrafer som følge av endringene i utdanningen av vernepliktige og reservister. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forslag til et oppdatert lovgrunnlag.

Utvikling av basestrukturen

Basestrukturen videreføres, jf. Stortingets behandling av Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016). Spesielt vil tiltakene i Finnmark og Troms innebære et behov for en kombinasjon av nyinvesteringer og tilpasset bruk av eiendom, bygg og anlegg (EBA), der de største investeringene gjennomføres på Porsangmoen, Setermoen og Skjold.

Gjennomføring og implementering

Regjeringen har allerede startet en nødvendig styrking av landmakten, jf. Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016). Regjeringen legger opp til å gjennomføre den videre omstillingen og fornyelsen av landmakten på tre hovedområder. For det første vil ordningen med soldatutdanning og endringer i førstegangstjenesten etableres, samt at kampstrukturen omstilles. For det andre vil basestrukturen etableres, og for det tredje vil nye operative kapasiteter tilføres. Enkelte kapasiteter er allerede under innfasing i tråd med gjeldende planer, og den planlagte fornyelsen vil strekke seg helt frem til 2030.

Strukturtabell

Hærens og Heimevernets operative struktur som foreslått i Prop 2 S (2017–2018)