Vurdering
av representantforslag 98S (2016-2017) om kommunal frihet
Jeg viser til brev 19. april 2017
fra Kommunal- og forvaltningskomiteen, som ber om min vurdering av
Representantforslag 98 S (2016–2017) fra stortingsrepresentantene
Andre N. Skjelstad, Pål Farstad og Trine Skei Grande om kommunal
frihet. Svaret er utarbeidet i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet,
Nærings- og fiskeridepartementet og Finansdepartementet.
Representantene viser til at kommunene
bør gis et større lokalt handlingsrom. Jeg viser til at regjeringen
allerede i erklæringen fastslo at mer makt og myndighet må overlates
til lokalsamfunnet. Dette har vi fulgt opp gjennom stortingsperioden.
Regjeringen har foreslått å overføre
en rekke oppgaver til kommunene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet
la 5. april 2017 fram Prop. 91 L (2016–2017) Endringer i ekteskapsloven og bustøttelova
m.m. (oppgaveoverføring til kommunene) og lov om overføring av ansvar
for kollektivtransport. Lovproposisjonen inneholder forslag
til lovendringer knyttet til oppgaver som skal overføres til kommunene.
Regjeringen har gitt kommunene mer
ansvar og økt handlingsrom på flere områder. Det gjelder bl.a. arealsaker
hvor terskelen for innsigelser er hevet og kommunene nå får medhold
i langt flere saker enn tidligere, motorferdsel i utmark, små vindkraftanlegg og
frivilligsentraler. Flere oppgaver til kommunene håndteres i andre
prosesser, og omtales også i lovproposisjonen. Det gjelder blant
annet overføring av tannhelsetjenesten og barnevernsreformen, som
er henholdsvis Helse- og omsorgsdepartementets og Barne- og likestillingsdepartementets
ansvarsområder.
Jeg gjør oppmerksom på at vi har vist
kommunene tillit også på andre områder: Tilskuddsordningen til Den
kulturelle spaserstokken ble regionalisert fra og med 2014 ved at
midlene på til sammen 30,8 mill. kroner ble gitt som tilskudd til
alle fylkeskommunene for videre fordeling til kommunene. Midlene
på statsbudsjettet ble overført til Kommunal- og moderniseringsdepartementets
budsjett i 2015 som øremerkede tilskudd til fylkeskommunene, og
deretter videreført som frie inntekter fra 2016.
Kommunene fikk bemyndigelse til å
gi idrettsfunksjonell godkjenning av idrettshaller ved utsendelse
av KUDs rundskriv V-0967, 13. juni 2014. Her blir det vist til V-0732
"Bestemmelser om tilskudd til anlegg for idrett og fysisk aktivitet
– 2014"
Kommunene som har takket ja til å
overta forvaltningsmyndigheten for naturreservater og mindre landskapsvernområder
som ligger i sin helhet innenfor en kommune, har fått delegert forvaltningsansvaret.
Regjeringen la i 2015 fram forslag
til endring i lov om motorferdsel i utmark og vassdrag, jf. Prop. 35
L (2014-15), for å la kommunene forvalte motorisert ferdsel i utmark.
Lovendringsforslaget ble behandlet
i Stortinget 7. mai 2016.
Det er besluttet at kommunene skal
behandle mindre vindkraftanlegg. Regjeringen har også fremmet forslag
om at lovendringsforslag om å overføre myndighet til kommunene i
saker om utbygging av mindre vannkraftverk, jf. Prop. 97 L (2016–2017) Endringer
i vannressursloven og jordlova (konsesjonsplikt for grunnvannstiltak
og unntak fra omdisponeringsforbudet).
Lovforslaget gir kommunene konsesjonsmyndighet
for vannkraftverk på inntil 1 MW installert effekt.
Representantene fremmer også noen
konkrete forslag som vil kommenteres under. Svarene er utarbeidet
med bidrag fra Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet
og Finansdepartementet.
1) Stortinget ber
regjeringen fremme sak til Stortinget med forslag som i større grad
begrenser statlig detaljregulering gjennom å begrense statens mulighet
til å overprøve kommunale vedtak og i mindre grad tar i bruk øremerking
av statlige overføringer til kommunene.
Vi har
gjennomført en kommunereform, som styrker kommunene og kompetansemiljøene
i kommunene. Det betyr at de kan gi bedre tjenester til innbyggerne
og også ivareta krevende oppgaver. Som en del av kommunereformen
har vi i kommuneproposisjonen 2018 sett på forholdet mellom stat
og kommune, og har gjennomført en rekke tiltak med sikte på å redusere
den statlige detaljstyringen av kommunene, i tråd med omtalen i
Meld.St.14 (2014- 2015) Kommunereformen
– nye oppgaver til større kommuner.
Difis kartlegginger fra 2015 og 2016
viser at det statlige tilsynet med kommunene utvikler seg i riktig retning,
og at omfanget av det statlige tilsynet ikke har økt de siste ti
årene.
Departementet vil styrke fylkesmannens
samordning og legge til rette for nasjonal samordning av tilsyn
med kommunesektoren. Videre vil vi legge til rette for læring og
å utnytte synergiene mellom den kommunale egenkontrollen og statlig
tilsyn.
Departementet har i sin behandling
av innsigelsessaker lagt økt vekt på hensynet til lokalt selvstyre. Departementet
har i et flertall av sakene avgjort innsigelsene helt eller delvis
i samsvar med kommunens vedtak. Terskelen for innsigelser er hevet,
noe som har ført til at man oftere finner løsninger lokalt.
Regjeringen har innlemmet flere øremerkede
tilskudd, og økt kommunenes frie inntekter betydelig i perioden.
Dette gir kommunene handlingsrom til å prioritere og å finne gode
løsninger lokalt.
Regjeringen har i tillegg forenklet
en rekke lovverk for å gi kommunene større handlingsrom. Vi har blant
annet gjennomført endringer i plan- og bygningsloven som har gitt
enklere planprosesser og har effektivisert byggesaksprosessene.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fastsatt nye retningslinjer
for statens styring av kommunene, for å unngå unødvendig stram styring.
Vi har også innledet et konstruktivt samarbeider med KS om å fjerne statlig
pålagte tidstyver i kommunene.
Jeg vil vise til kommuneproposisjonen
2018, som i mai ble lagt fram for Stortinget, der de enkelte forslagene
for redusert statlig detaljstyring er nærmere omtalt.
2) Stortinget ber
regjeringen fremme sak til Stortinget med forslag som i større grad
lar kommunene øke egne inntekter gjennom blant annet å selv kunne fastsette
eiendomsskatt og den kommunale skattøren.
Kommunene
har i dag frihet til å fastsette egen skattøre på alminnelig inntekt
opp til en øvre grense. Alle kommuner og fylkeskommuner har siden
slutten av 1970-tallet benyttet maksimalsatsen. Friere kommunal
skattøre må derfor primært ses på som en mulighet til å øke skattene.
Økt skatt på arbeid gjør det mindre
lønnsomt å arbeide og trekker dermed i retning av svekket arbeidstilbud.
En slik utvikling vil være svært uheldig. Kommunene bærer i begrenset
grad kostnadene ved at folk trekker seg ut av arbeidslivet. Det
er derfor vanskelig å tenke seg systemer som sørger for at de tar
disse virkningene fullt ut innover seg i sin fastsettelse av skattøren.
Kommunene har betydelig frihet når
det gjelder innføring og utforming av en lokal eiendomsskatt. Kommunene
kan variere satsen for eiendomsskatt mellom 2 og 7 promille og har
også mulighet til å differensiere satsen mellom eiendom generelt
og bolig/fritidseiendom. Kommunene kan også innføre bunnfradrag
for bolig og gi fritak for nye boliger i inntil 20 år. De har også
mulighet til å bestemme hvilke typer eiendommer som skal ilegges
eiendomsskatt.
I 2016 var eiendomsskatt innført i
365 av landets 428 kommuner. Av disse benyttet 225 kommuner høyeste
generelle sats på 7 promille. Av de 267 kommunene som skriver ut
eiendomsskatt på bolig, var det kun 42 som benyttet høyeste sats.
Selskapsskatt var en del av kommunenes
inntekter fram til 1999 og i perioden 2005–2008. I kommuneproposisjonen
for 2016 presenterte regjeringen et forslag der deler av den lokale
verdiskapningen tilbakeføres til kommunene basert på lønnsgrunnlaget
i det lokale næringslivet i den enkelte kommune. På samme måte som
den tradisjonelle selskapsskatten vil lønnsgrunnlaget være påvirket
av konjunkturer, men det vil være mer stabilt og forutsigbart.
I dagens situasjon, med store omstillinger
i næringslivet, vil en ordning med lokal selskapsskatt medføre økt
usikkerhet på inntektssiden for kommuner med konjunkturutsatt næringsliv.
I kommuneproposisjonen for 2018 foreslo regjeringen derfor å utsette
tilbakeføringen av selskapsskatten. Regjeringen vil komme tilbake
til saken på et senere tidspunkt.
3) Stortinget ber
regjeringen fremme sak til Stortinget med forslag som gir kommunene
større frihet til selv å bestemme skjenke- og salgstider for alkoholholdige
varer.
Det er
fastsatt i samarbeidsavtalen at hovedlinjene i alkoholpolitikken
skal ligge fast. Virkemidler som begrenser tilgjengeligheten til
alkoholholdig drikk, herunder begrensede salgs- og skjenketider,
er et sentralt virkemiddel i alkoholpolitikken. Alkoholpolitikken,
herunder alkohollovens system, er basert på et prinsipp om kommunal
frihet som gir kommunen mulighet og ansvar for å føre en tilpasset
lokal alkoholpolitikk, samtidig som den har som formål å begrense
skadevirkningene alkoholbruk kan ha. Bestemmelser om maksimale salgs-
og skjenketider tar sikte på å ivareta begge hensyn ved at kommunene innenfor
maksimaltider som er fastsatt for salg og skjenking, har stort rom
for selv å bestemme salgs- og skjenketidene i sin kommune. Innføringen
av en lovfestet maksimaltid for salg og skjenking av alkoholholdig
drikk, ble vedtatt i 1997 på bakgrunn av stadig lengre åpnings-
og skjenketider. Formålet var både å sikre kommunal frihet og å
sørge for at de alkoholpolitiske målene ble ivaretatt. Hensynet
til begrenset tilgjengelighet av alkoholholdig drikk og å forebygge
at kommunene, av bl.a. konkurransehensyn, tillater stadig lenger
salgs- og skjenketider, var argumenter for å ha en maksimaltid i
loven.
Sett på bakgrunn av at maksimaltidene
for salg og skjenking er et grunnleggende virkemiddel i alkoholpolitikken
og at samarbeidsavtalen fastslår at hovedlinjene i alkoholpolitikken
skal ligge fast, tilrår jeg ikke at det settes i gang arbeid med
endringer i bestemmelsene om salgs- og skjenketider nå.
Jeg vil for øvrig bemerke at det innenfor
hovedlinjene allerede er foretatt justeringer i alkoholregelverket
knyttet til bevillingsordningen som gir kommunene større kommunal
valgfrihet enn tidligere. Etter en lovendring 1. januar 2016 kan
kommunene nå beslutte å ikke kreve fornyelser (ny søknad) når bevillingen
løper ut etter fire år. Kommunen kan, dersom den etter en vurdering
av alkoholpolitikken, finner det forsvarlig og hensiktsmessig, velge
at bevillingene ikke skal løpe ut, men gjelde videre for inntil fire
nye år slik at det ikke er nødvendig med en ny søknadsbehandling.
4) Stortinget ber
regjeringen fremme sak tilbake til Stortinget med forslag som gir
kommunene friheten til selv å tillate dobbel bostedsregistrering.
Folkeregistreringen
i Norge er basert på en grunnleggende forutsetning om at hver person
har én registrert bostedsadresse. Denne adressen har betydning i
en rekke sammenhenger, blant annet for kommunal planlegging, valgmanntall,
skattemanntall, demografisk forskning og befolkningsstatistikk.
Tilsvarende legges det også i skatterettslig sammenheng til grunn
at en person anses bosatt ett sted, noe som har betydning blant
annet for reglene om fradrag for utgifter til pendling. Eventuell
innføring av dobbel bostedsregistrering vil skape utfordringer
både på lokalt og nasjonalt nivå, og konsekvensene av en slik eventuell
omlegging vil derfor måtte vurderes for alle områder hvor bostedsadresse
har betydning. Pr. i dag foreligger det ikke planer om en slik utredning.
Det er mulig å registrere flere forskjellige
adressetyper i Folkeregisteret (f.eks. bostedsadresse, postadresse
og tilleggsadresse), og dette videreføres i ny folkeregisterlov
med tilhørende forskrift.
5) Stortinget ber
regjeringen fremme sak til Stortinget med forslag som gir kommunene
større frihet til selv å regulere lokal fiskeoppdrettsnæring.
Kommunene
er lokal planmyndighet, og således har de en sentral rolle for å
bidra til å legge til rette for en miljømessig bærekraftig vekst
og utvikling i norsk akvakulturnæring.
Fylkeskommunene har siden 1. januar
2010 hatt en koordinerende funksjon i saksbehandlingen av akvakultursøknader.
Dette inkluderer innhenting av vedtak og uttalelser fra berørte
sektormyndigheter og lokaliseringskommunen, før vedtak i saken fattes
etter akvakulturloven. Det er altså allerede en myndighet i kommunal
sektor – fylkeskommunen – som har ansvar for saksbehandling av akvakultursaker
etter akvakulturloven. Dagens saksbehandling av akvakulturtillatelser
er relativt effektiv. Det er satt tidsfrister i saksbehandlingen
for de ulike sektormyndighetene og lokaliseringskommunen. Etter
forskrift om samordning og tidsfrister i behandlingen av akvakultursøknader
(tidsfristforskriften) skal søknadene som hovedregel behandles innen
22 uker.
I Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner
– rolle, struktur og oppgaver ble det, for å bidra til ytterligere
effektivisering, vist til at det kunne være hensiktsmessig å vurdere
å overføre myndighet til større folkevalgte regioner fra sektormyndighetene
i kurante saker i forbindelse med behandling av akvakultursøknader,
og at dette skulle utredes nærmere. Stortinget støttet dette, jf.
Innst. 377 S (2015?2016). I etterkant ble det nedsatt en interdepartemental
arbeidsgruppe bestående av Samferdselsdepartementet, Kommunal- og
moderniseringsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Klima- og
miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet
og Nærings- og fiskeridepartementet. Arbeidsgruppen utredet saken
om overføring av myndighet til det regionale nivå og andre effektiviserende
tiltak for saksbehandlingen av akvakultursøknader. Arbeidsgruppen anbefalte
ikke å gå videre med forslaget om overføring av myndighet fra sektormyndighetene
til regionene i kurante saker. Arbeidsgruppen foreslo imidlertid
andre tiltak som samlet sett vil kunne være mer treffende for å
effektivisere saksbehandlingen av akvakultursøknader. Dette er reflektert
i Prop. 84 S Ny
inndeling av regionalt folkevalgt nivå, s. 79 flg..
Akvakulturnæringen er en stor industri,
med kompleks biologisk produksjon og med omfattende teknisk infrastruktur.
Dette stiller store krav til både utøver og myndigheter, og innebærer
at en rekke hensyn må tas i saksbehandlingen. Mange av vurderingene
som gjøres ifm. akvakultursøknader er komplekse og krever god faglig
innsikt på en rekke områder. Derfor er det en styrke at spesialiserte
myndighetsområder håndterer sakene etter sektorlover. Det vil være
ressurskrevende å bygge opp nye spesialiserte fagmiljøer, sammenliknet
med å bevare og styrke kompetansen, som allerede ligger hos sektormyndighetene.
Forvaltningen av marine ressurser skjer i dag i hovedsak på nasjonalt
nivå, og det er naturlige årsaker til dette, blant annet fordi det
dreier seg om levende ressurser i havet som ikke naturlig hører
til i en bestemt kommune. Det vil ofte være hensyn som går på tvers
av regionale- og kommunale administrative grenser. Dette taler for
å ikke ytterligere overføring av myndighet til andre nivåer.
For øvrig er det grunn til å bemerke
at regjeringen, etter vedtak fra Stortinget, har opprettet Havbruksfondet.
Vederlag for økt produksjonskapasitet i lakse- og skal ørretoppdrett
i nye tildelingsrunder etter 1. januar 2016 fordeles slik at kommunene
og fylkeskommunene etter gitte fordelingsnøkler mottar 80 prosent
av vederlaget. Det er m.a.o. på plass en ordning for at kommunene
skal få inntekter knyttet til akvakulturvirksomhet.