Europarådets konvensjon mot ulovlig handel med menneskeorganer

Formål, virkeområde og begrepsbruk

Formålet med organhandelskonvensjonen er å forebygge og bekjempe handel med menneskelige organer. Organhandel skal kriminaliseres, og ofre for organhandel skal beskyttes. Det skal legges til rette for samarbeid mot organhandel på nasjonalt og internasjonalt nivå. Det skal dessuten opprettes en egen oppfølgingsmekanisme for å sikre at partene gjennomfører konvensjonens bestemmelser på en effektiv måte.

Virkeområdet for konvensjonen er handel med organer til transplantasjon eller andre formål, samt andre former for ulovlig uttak og ulovlig innsetting.

Handlinger som skal være straffbare

Konvensjonen pålegger statene å straffe uttak av organer uten tilstrekkelig samtykke fra donor. Det skal alltid være straffbart å ta organ fra en levende donor uten et frivillig, informert og uttrykkelig samtykke. Videre skal uttak fra en avdød som skjer uten at det er tillatt etter nasjonal lovgivning, være straffbart.

Virkeområdet for statens straffelovgivning (jurisdiksjon)

Konvensjonens artikkel 10 om jurisdiksjon skal sikre at statene kan straffe ulovlig organhandel uansett hvor i verden handlingen har funnet sted. Handlingene skal også kunne straffes uavhengig av om de er begått av egne borgere eller utenlandske borgere.

Virksomheters (juridiske personers) ansvar

Virksomheter (juridiske personer) skal i visse tilfeller kunne holdes ansvarlige for handlinger som skal være straffbare etter konvensjonen, når handlingen er begått til fordel for virksomheten av en fysisk person. Dette gjelder når den fysiske personen har en ledende stilling i virksomheten enten med fullmakt til å representere virksomheten, myndighet til å treffe beslutninger på vegne av virksomheten eller myndighet til å utøve kontroll i virksomheten.

Straffereaksjoner og andre sanksjoner mot ulovlig organhandel

Statene skal sørge for effektive, forholdsmessige og preventive straffereaksjoner. Forsettlig uttak av organer uten frivillig, informert og uttrykkelig samtykke eller uten at uttak fra avdød er tillatt etter nasjonal lovgivning, skal medføre frihetsstraff som kan gi grunnlag for utlevering. Dette samme gjelder dersom uttaket har gitt økonomisk vinning etter artikkel 4 nr. 1 bokstav b og c. Det gjelder videre for bruk av organer som er tatt ut på ulovlig vis, ulovlig forsøk på verving, ulovlig rekruttering samt tilbud og anmodning om utilbørlige fordeler. Det gjelder også for klargjøring, oppbevaring, lagring, transport, overføring, mottak, innførsel og utførsel av organer uttatt på ulovlig vis og forsettlig medvirkning til og forsøk på handlinger som skal være straffbare etter konvensjonen.

Straffeprosesslovgivning mv.

Statene skal sørge for at etterforskning og straffeforfølgning ikke forutsetter at det foreligger en anmeldelse. Rettergangen skal kunne fortsette selv om en anmeldelse trekkes tilbake. Statene skal sikre effektivitet i strafferettslig etterforskning og straffeforfølgning av handlinger som skal være straffbare etter konvensjonen.

Statene skal, så langt det er mulig, samarbeide om etterforskning og straffeforfølgning.

Beskyttelse av ofre og vitner

Statene skal iverksette tiltak for å beskytte rettighetene og interessene til ofre for organhandel. Statene skal særlig

• sikre at ofre har tilgang til opplysninger som er relevante for saken deres, og som er nødvendige for å beskytte deres helse og andre berørte rettigheter,

• bistå ofre med deres fysiske, psykologiske og sosiale restitusjon, og

• sørge for at nasjonal lovgivning sikrer ofre rett til erstatning fra gjerningspersonene.

Tiltak for å forebygge organhandel

Etter artikkel 21 skal statene sikre

• at det finnes et åpent og oversiktlig nasjonalt system for transplantasjon av organer

• pasienter rettferdig tilgang til transplantasjonstjenester

• at alle relevante myndigheter samarbeider om tilstrekkelig innsamling, analyse og utveksling av opplysninger om handlinger som skal være straffbare etter konvensjonen.

Statene skal, ved behov, sette i verk tiltak for å gi helsepersonell og berørte tjenestemenn informasjon om forebygging og bekjempelse av organhandel eller styrke deres opplæring.

Forholdet til andre konvensjoner, endring og sluttbestemmelser

Det skal opprettes en partskomité med bl.a. representanter for konvensjonsstatene, som skal overvåke gjennomføringen av konvensjonen.

Adgang til å ta forbehold

Statene kan ta forbehold om at de, i unntakstilfeller og i samsvar med hensiktsmessige garantier eller nasjonale samtykkebestemmelser, ikke vil straffe uttak av organ fra levende donor selv om dette skjer uten et frivillig, uttrykkelig og informert samtykke.

I hvilken grad er konvensjonen allerede oppfylt i norsk rett?

Gjennomgangen av gjeldende rett viser at forpliktelsene etter konvensjonen langt på vei allerede er oppfylt i norsk regelverk. Dette gjelder også artiklene som Norge bare er forpliktet til å bestrebe seg på å gjennomføre. I proposisjonen gjøres det rede for hvordan de mest sentrale kravene etter konvensjonen allerede oppfylt i norsk rett.

Behov for tilpasninger i norsk regelverk for å kunne gjennomføre konvensjonen

Konvensjonens artikkel 5 har et noe videre virkeområde enn transplantasjonslova ved at den stiller krav om at all bruk av ulovlig uttatte organer skal kunne straffes. Det er derfor nødvendig å utvide virkeområdet for transplantasjonslova og virkeområdet for lovens straffebestemmelse. Ivaretakelse av konvensjonens krav bør også synliggjøres i transplantasjonslovas formålsbestemmelse.

Straff for kommersiell utnytting etter konvensjonens artikkel 4 nr. 1 bokstavene b og c og artikkel 7 omfatter også handlinger som ikke er direkte knyttet til donasjon eller transplantasjon. Det er derfor nødvendig å tydeliggjøre anvendelsesområdet for transplantasjonslova § 20 som forbyr kommersiell utnytting av organer, celler og vev.

Forsettlig forsøk på handlinger som er straffbare etter transplantasjonslova er i dag ikke straffbare fordi strafferammen for handlingene er for lav. Den lave strafferammen gjør det også vanskelig å oppfylle konvensjonens krav knyttet til utlevering av lovbrytere.

Videre er det nødvendig å øke strafferammen i transplantasjonslova for å gjennomføre artikkel 12. Denne bestemmelsen stiller krav om at straff for handlinger som skal kunne straffes etter konvensjonen skal være effektiv, forholdsmessig og preventiv.

Forslaget til transplantasjonslova § 23 a er ment å sikre full oppfyllelse av artikkel 8 som krever straff for forsettlig klargjøring, preservering, lagring, transport, overføring, mottak, innføring og utførsel av ulovlig uttatte organer.

Etter departementets vurdering vil ovennevnte endringer bringe norsk lovgivning i samsvar med konvensjonens krav. Det er ikke behov for å benytte seg av konvensjonens adgang til å ta forbehold.

I tillegg foreslår departementet enkelte endringer som skal gi bedre samsvar mellom på den ene siden straffeprosessloven og straffeloven og på den andre siden transplantasjonslova.

Utvidelse av formålet med transplantasjonslova

Formålsbestemmelsen i transplantasjonslova er rettet inn mot ønsket aktivitet: donasjon og transplantasjon til behandling av et annet menneske. Konvensjonen retter fokuset mot uønsket aktivitet.

Formålsbestemmelser gir en viktig bakgrunn for tolkningen av de andre paragrafene i loven. Det går fram av forarbeidene at formålsbestemmelsen i transplantasjonslova bl.a. gir retningslinjer for utøvelse av skjønn om hva som er forsvarlig praksis, for eksempel hva som vil være en saklig motivasjon for en avgjørelse etter loven.

Det er viktig å framheve at også behovet for å forebygge og bekjempe organhandel skal gi føringer for tolkningen av bestemmelsene i transplantasjonslova. Departementet foreslår derfor at formålsbestemmelsen i transplantasjonslova utvides slik at formålet med loven også blir å forebygge og bekjempe handel med menneskeorganer.

Utvidelse av det saklige virkeområdet for transplantasjonslova og straffebestemmelsen

Virkeområdet for loven er donasjon, testing, karakterisering, uttak, preservering, transport og transplantasjon av levende humane organer mv. fra en levende eller død donor med sikte på behandling av sykdom eller skade hos et annet menneske.

Organhandelskonvensjonen forplikter statene til å gjøre alle sider ved organhandel straffbart. Dette gir konvensjonen et noe videre virkeområde enn transplantasjonslova. Det er heller ikke fullt samsvar mellom begrepene transplantasjonslovas bestemmelse om virkeområde og konvensjonen bruker for å beskrive handlingene som utføres mellom uttak og innsetting av et organ.

På denne bakgrunn foreslår departementet en mer generell utforming av transplantasjonslovas saklige virkeområde, slik at dette dekker alle handlinger knyttet til donasjon og transplantasjon av organer. Videre skal loven regulere all bruk av ulovlig uttatte organer. Departementet understreker at bestemmelsen om det saklige virkeområdet kun gir rammer for lovens bestemmelser. Innenfor rammen er det de enkelte pliktene og forbudene i loven som er avgjørende for hva som er straffbart.

Tilsvarende foreslår departementet en utvidelse av straffebestemmelsen i transplantasjonslova slik at alle handlinger som skal være straffbare etter konvensjonen kan straffes. Departementet foreslår at det presiseres i straffebestemmelsen at den også skal omfatte bruk mv. av organer som er tatt ut i strid med bestemmelsene i transplantasjonslova.

Det geografiske virkeområdet for transplantasjonslova

Kongen kan gi forskrift om at transplantasjonslova og forskrifter med hjemmel i loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard og Jan Mayen, og fastsette særlige regler under hensyn til forholdene på stedet. Dette følger av transplantasjonslova § 2 andre ledd. Hjemmelen er så langt ikke brukt.

Norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien gjelder for Bouvetøya, Peter I's øy og Dronning Maud Land. I hvilken utstrekning andre lover skal gjelde, bestemmes av Kongen, jf. bilandsloven § 2. Transplantasjonslova er ikke gjort gjeldende for disse områdene.

Departementet foreslår at transplantasjonslova og forskriftene etter loven gjøres gjeldende for Svalbard, Jan Mayen, Bouvetøya og bilandene i Antarktis. Dette må besluttes av Kongen med hjemmel i transplantasjonslova § 2 og bilandsloven § 2.

Tydeliggjøring av forbudet mot kommersiell utnytting

Alle handlinger som har til hensikt å oppnå økonomisk vinning som følge av donasjon av organer mv. til transplantasjon og medvirkning til at noen mottar slik vinning, straffes. Det går fram av transplantasjonslova § 20 jf. § 23 andre ledd.

Kommersialiseringsforbudet i den nye transplantasjonslova av 2015 ble tilpasset dagens virkeområde, dvs. donasjon til transplantasjon. Dermed ble også ordlyden i forbudet noe snevrere enn i den tidligere loven. Dette gjør det mer usikkert om bestemmelsen oppfyller kravene i organhandelskonvensjonen, som har et noe mer omfattende virkeområde. Det er ikke opplagt at begrepene «donasjon» og «transplantasjon» omfatter alle handlingene som skal være straffbare etter konvensjonen artikkel 4 nr. 1 bokstavene b og c og artikkel 7.

For å sikre at alle handlinger som skal være straffbare etter konvensjonen kan straffes, foreslår departementet at transplantasjonslovas forbud mot kommersiell utnytting ikke lenger skal begrenses til økonomisk vinning som følge av donasjon av organer mv. til transplantasjon. Forbudet vil etter dette omfatte uttak, innsetting eller bruk av menneskeorganer for å oppnå økonomisk gevinst eller annen utilbørlig fordel.

Økt strafferamme i transplantasjonslova

Forsettlige og grovt uaktsomme brudd på transplantasjonslova med tilhørende forskrifter og medvirkning til slike brudd kan straffes med fengsel inntil tre måneder, jf. transplantasjonslova § 23 andre ledd. Bestemmelsen gjelder alle brudd på transplantasjonslova og tilhørende forskrifter, men det går fram av forarbeidene til transplantasjonslova at den først og fremst vil være aktuell for helsepersonell som foretar donasjon i strid med vilkårene. Straffebestemmelsen gjelder for både organer, celler og vev.

Norge har så langt vært lite berørt av internasjonal handel med menneskeorganer. Det er likevel svært viktig at vi bidrar til at de som er skyldige i ulovlig uttak, bruk, innsetting og kommersiell utnytting av menneskelige organer eller i handlinger som medvirker til gjennomføringen av slike handlinger, kan ilegges en straff som er rimelig sett i forhold til det de har gjort.

Konvensjonen stiller ikke krav om bestemte strafferammer. Konvensjonen gir likevel føringer for nivået på strafferammen. Straffereaksjonene skal være effektive, forholdsmessige og preventive.

De alvorligste handlingene, menneskehandel som involverer menneskeorganer, straffes i dag etter straffeloven. Den generelle strafferammen er 6 år. Strafferammen for grove brudd er 10 år. Straffelovens bestemmelser er effektive, og gir grunnlag for utlevering. Virkeområdet for bestemmelsene i straffeloven er likevel relativt smalt.

Alle brudd på transplantasjonslova og tilhørende forskrifter kan straffes, men strafferammen er lav.

Forbrytelsene som dekkes av straffelovens regler antas å ha en strafferamme som tilfredsstiller konvensjonens krav. Strafferammen for andre handlinger som skal være straffbare etter konvensjonen er derimot for lav.

Departementet viser til at strafferammen for kroppskrenkelse og kroppsskade er fengsel i henholdsvis inntil 1 år og inntil 6 år, jf. straffeloven §§ 271 og 273. Ulovlig uttak av organer er dypt krenkende handlinger. Etter departementets syn taler det for at det minst bør kunne ilegges like lang straff for brudd på transplantasjonslova som for de mildeste voldslovbruddene.

Konvensjonen krever at forsettlige forsøk på handlinger som skal være straffbare etter konvensjonen, skal kunne straffes, og at straffen skal kunne gi grunnlag for utlevering. Etter straffeloven § 16 kan den som har forsett om å fullbyrde et lovbrudd som kan medføre fengsel i 1 år eller mer, og som foretar noe som leder direkte mot utføringen, straffes for forsøk. Etter utleveringsloven er hovedregelen at fengselsstraffen må være mer enn 1 år for å gi grunnlag for utlevering, jf. § 3 nr. 1.

Departementet foreslår en økning av strafferammen til 2 og 6 år. Forslaget innebærer at den alminnelige strafferammen i transplantasjonslova settes til fengsel inntil 2 år og at det presiseres hvilke overtredelser som kan medføre straff etter transplantasjonslova. Dette vil blant annet omfatte handlinger som skal gjøres straffbare etter konvensjonen.

Departementet er klar over at den foreslåtte økningen av strafferammen vil føre til at strafferammen i transplantasjonslova blir høyere enn i de andre helselovene, herunder bioteknologiloven. Departementet mener imidlertid at økningen er godt begrunnet ved at den ivaretar vår internasjonale forpliktelse til å bekjempe handel med menneskeorganer.

Det er ikke alle bestemmelsene i transplantasjonslova som gir forpliktelser. Noen forpliktelser vil videre kunne følges opp vel så effektivt gjennom eierstyring og tilsyn som ved straff etter transplantasjonslova.

Departementet foreslår at den som forsettlig eller grovt uaktsomt bryter reglene i følgende bestemmelser i transplantasjonslova, skal kunne straffes med fengsel inntil 2 år:

• § 5 (Uttak frå levande donor),

• § 6 (Hovudregel om samtykke),

• § 7 (Kven som har rett til å samtykke (samtykkekompetanse) til donasjon frå ein levande donor),

• § 10 (Stadfesting av døden),

• § 12 (Behandling med sikte på donasjon),

• § 13 (Samtykke frå avdøde og næraste pårørande sin rett til å nekte donasjon),

• § 16 (Tildeling av organ, celler og vev),

• § 17 (Anonymitet mellom partane i donasjonsprosessen),

• § 19 (Forbod mot transplantasjon frå dyr til menneske (xenotransplantasjon), og

• § 20 (Forbod mot kommersiell utnytting).

Videre vises det til forslaget om å gjøre straffebestemmelsen i transplantasjonslova gjeldende for bruk mv. av organer som er tatt ut i strid med bestemmelser i transplantasjonslova. Slike handlinger skal også være omfattet av strafferammen på 2 år.

Departementet mener videre at strafferammen, etter mønster fra straffeloven, bør være høyere for de groveste handlingene. Departementet foreslår derfor at grove brudd straffes med fengsel inntil 6 år. Dette gjelder brudd på følgende bestemmelser:

• § 5 (Uttak frå levande donor),

• § 6 (Hovudregel om samtykke),

• § 7 (Kven som har rett til å samtykke (samtykkekompetanse) til donasjon frå ein levande donor),

• § 10 (Stadfesting av døden),

• § 12 (Behandling med sikte på donasjon),

• § 13 (Samtykke frå avdøde og næraste pårørande sin rett til å nekte donasjon), og

• § 20 (Forbod mot kommersiell utnytting).

Departementet foreslår videre at det, etter mønster fra straffeloven § 258, særlig skal legges vekt på om den som ble utsatt for handlingen var under 18 år, om det ble brukt grov vold eller tvang og om handlingen har medført betydelig utbytte. Den som var uvitende om at fornærmede var under 18 år, bør kunne straffes for grovt lovbrudd hvis vedkommende på noe punkt kan klandres for sin uvitenhet.

Konvensjonen krever at nærmere angitte omstendigheter skal være straffeskjerpende ved straffutmålingen. Kravene er allerede ivaretatt i straffeloven § 77.

De foreslåtte strafferammene skal også omfatte brudd på forskrifter som er gitt med hjemmel i de aktuelle paragrafene.

Endringer i straffeprosessloven

Politiet har tiltalekompetanse i saker om brudd på transplantasjonslova, ettersom strafferammen i transplantasjonslova er fengsel inntil 3 måneder. Det er ikke behov for endringer i straffeprosessloven for å oppfylle konvensjonens krav.

I dag har politiet tiltalekompetanse i saker om brudd på transplantasjonslova, ettersom strafferammen i transplantasjonslova er fengsel inntil 3 måneder, jf. transplantasjonslova § 23 og straffeprosessloven § 67 andre ledd bokstav a.

Departementet mener at dagens ordning bør videreføres. Når strafferammen i transplantasjonslova heves til fengsel inntil 2 år, eller inntil 6 år for grove overtredelser, vil saker om brudd på loven falle utenfor § 67 andre ledd bokstav a. For å videreføre politiets tiltalekompetanse foreslår departementet at transplantasjonslova § 23 a føyes til i opplistingen i straffeprosessloven § 67 andre ledd bokstav c. Tiltalekompetansen for grove brudd på transplantasjonslova, jf. utkastets § 23 b, bør derimot ligge hos statsadvokaten.

Andre endringer i transplantasjonslova og obduksjonslova

Etter straffeloven § 15 rammer et straffebud også den som medvirker til overtredelsen. Transplantasjonslova og obduksjonslova har egne bestemmelser om medvirkning. Disse bestemmelsene er overflødige ved siden av medvirkningsbestemmelsen i straffeloven. Departementet foreslår derfor at de særskilte bestemmelsene om medvirkning i transplantasjonslova og obduksjonslova oppheves.

Transplantasjons- og obduksjonslovgivningen har også bestemmelser om når offentlig påtale skal finne sted. Offentlig påtale skal finne sted når allmenne hensyn krever det, eller etter krav fra Statens helsetilsyn. Departementet foreslår at Statens helsetilsyn fortsatt skal kunne kreve påtale. Departementet foreslår at ordlyden i bestemmelsen justeres slik at det går klart fram at påtale skal reises dersom Statens helsetilsyn krever det, men at påtale utenom disse tilfellene er regulert i straffeprosessloven § 62 a.

Departementet viser til at det er foreslått at det skal gå fram av straffebestemmelsen i transplantasjonslova hvilke lovbrudd som skal straffes. Departementet mener at det samme bør gjelde for obduksjonslova.

Det er ikke alle bestemmelsene i obduksjonslova som gir forpliktelser. Noen av forpliktelsene vil videre kunne følges opp vel så effektivt gjennom eierstyring og tilsyn som ved straffeforfølgning etter obduksjonslova. Departementet foreslår derfor at den som forsettlig eller grovt uaktsomt bryter reglene i følgende bestemmelser kan straffes med bøter eller fengsel inntil tre måneder:

• § 7 (Vilkår for gjennomføring av medisinsk obduksjon og rett for pårørande til å nekte obduksjon),

• § 8 (Gjennomføringa av obduksjonen),

• § 9 (Samtykke til bruk av lik i undervisning og forsking),

• § 10 (Utlevering av lik til bruk i undervisning og forsking),

• § 11 (Bruk av lik i undervisning og forsking),

• § 14 (Gravferd og utførsel av lik ved mistanke om unaturleg dødsfall), eller

• i forskrifter som er gitt med hjemmel i disse paragrafene.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Antallet overtredelser av transplantasjonslova og straffeloven knyttet til organhandel antas fortsatt å bli svært beskjedent. Gjennomføring av konvensjonen i Norge antas derfor ikke å få økonomiske og administrative konsekvenser av betydning.