Reguleringen i dag
Både EOS-utvalget
og Etterretningstjenesten har imidlertid opplyst til Evalueringsutvalget
at det praktiseres en ordning der såkalt «særlig sensitiv informasjon»
holdes utenfor EOS-utvalgets innsyn og kontroll. Etterretningstjenesten
har regulert denne ordningen i egne rutiner, der det fremgår at
EOS-utvalget som klar hovedregel skal ha innsyn i all informasjon
i Etterretningstjenesten som utvalget mener er av betydning for
utvalgets kontroll med tjenesten. Kun helt unntaksvis har sjefen
for Etterretningstjenesten rett og plikt til å unnlate å gi utvalget
«særlig sensitiv informasjon», og i stedet henvise utvalget til Forsvarsdepartementet
for videre vurdering av om innsyn skal gis. Forsvarsdepartementet
godkjente i 2014 følgende ugraderte definisjon «særlig sensitiv informasjon»:
«informasjon som
røper opplysninger om:
1. Identiteten til
E-tjenestens og utenlandske partneres menneskelige kilder.
2. Identiteten til
utenlandske partneres særskilt beskyttede tjenestemenn.
3. Personer og operative
planer i okkupasjonsberedskapen.
4. E-tjenestens
og/eller utenlandske partneres særlig sensitive utenlandsoperasjoner
som ved kompromittering
a. alvorlig kan
skade forholdet til fremmed makt grunnet operasjonens politiske
risiko, eller
b. kan medføre alvorlig
skade eller tap av liv for eget personell eller tredjepersoner.»
Med «utenlandsoperasjoner»
menes her «operasjoner rettet mot utenlandske forhold (fremmede
stater, organisasjoner eller individer), inkludert aktivitet relatert
til slike operasjoner som forberedes og gjennomføres på norsk territorium».
Unntaket begrenser
ikke EOS-utvalgets innsyn i opplysninger om og fra norske og utenlandske
kilder generelt. Utvalget får som hovedregel innsyn i slik informasjon,
likevel slik at kildenes identitet er anonymisert ved at hver kilde
er gitt et unikt nummer eller på annen måte. I enkelte tilfeller
vil slik anonymisering ikke være tilstrekkelig til å skjule kildens identitet,
for eksempel fordi andre opplysninger om kilden eller tjenestens
kontakt med vedkommende vil være egnet til å avsløre identiteten.
Hvis kildens identitet i slike tilfeller anses som særlig sensitiv,
vil opplysningene om og fra kilden unntas i sin helhet i medhold
av ovennevnte unntak.
EOS-utvalget har
også, som hovedregel, innsyn i Etterretningstjenestens og samarbeidende
partneres utenlandsoperasjoner. Unntaksadgangen brukes bare overfor
utenlandsoperasjoner som anses som «særlig sensitive», fordi eventuell
kompromittering vil kunne skade forholdet til fremmed makt alvorlig
grunnet operasjonens politiske risiko, eller kan medføre alvorlig
skade eller tap av liv for eget personell eller tredjepersoner.
EOS-utvalget har tilgang til informasjon om slike operasjoner i
den grad den inngår i mer generelle rapporter eller e-produkter.
EOS-utvalget gis også orienteringer om antall operasjoner innen hver
kategori, og om operasjonene er pågående eller avsluttet.
EOS-utvalget har
ikke direkte innsyn i opplysninger om utenlandske partneres særskilt
beskyttede tjenestemenn. Dette løses ved at slike tjenestemenn anonymiseres
i de tilfelle identiteten deres inngår i øvrig materiale som EOS-utvalget
har innsyn i.
Den unntaksordningen
som er beskrevet ovenfor var lenge en av årsakene til at EOS-utvalget
ikke kunne søke fritt i Etterretningstjenestens arkiver og systemer,
men måtte akseptere veiledning og tilstedeværelse fra tjenestens
personell ved slike undersøkelser. I løpet av første halvår 2014
fikk EOS-utvalget imidlertid mulighet til å søke i tjenestens systemer
på egen hånd. Ifølge Forsvarsdepartementet brukte Etterretningstjenesten
store ressurser på å endre sitt arkiveringssystem for å muliggjøre
den type frisøk som utvalget ønsket.
Løsningen innebærer
at informasjon som Etterretningstjenesten vurderer som «særlig sensitiv», plasseres
på egne områder i datanettverket eller egne lagringsmedier, og dermed
holdes utenfor utvalgets søkemuligheter. Utvalget orienteres imidlertid
om det generelle innholdet i informasjonen, for eksempel hvor mange
saker og hvor mye informasjon som holdes utenfor utvalgets kontroll
og begrunnelsen for dette. Det informeres også om endringer i antall
saker og mengde informasjon som holdes utenfor innsyn.
Ifølge EOS-utvalget
har Etterretningstjenesten i noen få konkrete tilfelle nektet utvalget
innsyn. Begrunnelsen har i disse tilfellene vært i samsvar med Stortingets
vedtak, og utvalget har ikke funnet grunn til å bringe spørsmålet
inn for forsvarsministeren og Stortinget.
EOS-utvalget har
uttrykt at spørsmål knyttet til innsynsretten i slik informasjon
sjelden kommer på spissen i konkrete saker, men at begrensningene medfører
at Etterretningstjenesten reelt sett er underlagt en mindre omfattende
kontroll enn de øvrige tjenestene, og at kontrollen med tjenestens
arkiver, registre og systemer skjer på et mer overordnet nivå. EOS-utvalget
har vært tydelig på at utvalget ikke har behov for kjennskap til
kilders navn eller identitet for øvrig, og at løsninger der navn
og andre personopplysninger anonymiseres er uproblematiske, men
at problemet oppstår der hele sakskompleks unntas innsyn fordi også
annen informasjon i saken vil kunne avsløre kildens identitet eller
for øvrig er sensitiv. Utvalget har fremhevet at slike unntak er
prinsipielt problematiske, og kan utfordre tilliten til utvalgets kontroll
og tjenestens virksomhet.
Etterretningstjenesten
har fastholdt at det er behov for å begrense EOS-utvalgets innsyn
i tjenestens særlig sensitive informasjon. Dette skyldes ikke at tjenesten
mistenker at utvalget vil bryte taushetsplikten, men at det objektivt
sett er større fare for at informasjonen vil komme ut jo flere personer
som får tilgang til den. Tjenestens argumentasjon følger to hovedlinjer:
Den knytter seg for det første til de potensielle skader som kan
oppstå dersom informasjonen kommer ut, slik som fare for kilders
liv og helse mv. Videre knytter argumentasjonen seg til den skade
innsynsmuligheten i seg selv kan føre til, for eksempel ved at kilder
og utenlandske samarbeidspartnere vil unnlate å dele informasjon
med den norske tjenesten av frykt for at denne vil komme ut. Dessuten
har Etterretningstjenesten anført overfor Evalueringsutvalget at
den særlig sensitive informasjonen tjenesten besitter ikke er «kontrollrelevant»,
i den forstand at den ikke berører norske innbyggeres personvern
eller rettssikkerhet.
Forsvarsdepartementet
har blant annet gitt uttrykk for følgende i en skriftlig oppsummering
av sine synspunkter til Evalueringsutvalget:
«Enhver kompromittering
av etterretningsrelevant gradert informasjon har skadepotensiale,
og all gradert informasjon er av natur sensitiv og må behandles
deretter. Dette er ikke til hinder for kontroll av utvalget, eller
for innsynsrett både for utvalgets medlemmer og dets sekretariat.
I vurderingen av behovet for skjerming av det som utgjør særlig sensitiv
informasjon er det derfor avgjørende å erkjenne det enorme
skadepotensialet som kompromittering av denne informasjonen kan
medføre for Norge og for enkeltpersoner. Konsekvenser kan være at
operasjoner ikke vil bli gjennomført, at deler av okkupasjonsberedskapen
vil bli nedlagt som en følge av at både personer og planverk ikke
lenger kan benyttes, og at antall kilder må forventes redusert.
Dersom utvalget uforbeholdent får tilgang til slik informasjon uten
en konkret politisk vurdering av behov og potensielle skadevirkninger
i den enkelte sak, vil det medføre at ytterligere 10-15 personer
gis innsyn i informasjon som det legges vekt på at kun noen få personer
i landet bør ha kunnskap om. Dette utgjør en sikkerhetsutfordring
i seg selv, selv om det ikke er grunnlag for å anta at utvalget
ikke beskytter informasjon på en god måte.»
For Evalueringsutvalget
er det ikke avgjørende om dagens ordning, der EOS-utvalgets tilgang
til Etterretningstjenestens særlig sensitive informasjon i praksis
begrenses ved at den holdes utenfor utvalgets søkemuligheter og
utvalget eventuelt må bringe spørsmål om innsynsrett inn for forsvarsministeren eller
Stortinget, vurderes som et unntak fra utvalgets lovbestemte innsynsrett
eller fra utvalgets instruksfestede rett til endelig å beslutte
hva det skal søke innsyn i.
Evalueringsutvalget
vil likevel peke på at den prosessuelle ordningen som er skissert
på bakgrunn av Stortingets vedtak fra 1999, fremstår som uegnet for
å løse en eventuell konflikt om EOS-utvalgets rett til innsyn i
Etterretningstjenestens særlig sensitive informasjon.
Det avgjørende spørsmålet
for Evalueringsutvalget har vært om den begrensningen som skjer
i praksis, representerer et hinder for utvalgets kontroll, og om
den ordningen som følger av Stortingets vedtak fra 1999, bør endres
eller videreføres.
Evalueringsutvalget
mener at retten til innsyn i EOS-tjenestenes arkiver, registre og
systemer er en forutsetning for en grundig demokratisk kontroll med
reell mulighet til å avdekke krenkelser av individuelle rettigheter
og samfunnsmessige interesser. Dette tilsier at EOS-utvalget som
den klare hovedregel må ha en ubetinget rett til innsyn i EOS-tjenestenes
virksomhet. Eventuelle unntak krever en tungtveiende begrunnelse.
Evalueringsutvalget
anerkjenner at EOS-tjenestene, for å kunne ivareta sine oppgaver,
har reelle behov for å beskytte informasjon, og at skadepotensial ved
lekkasje av visse typer informasjon er spesielt stort. Opplysninger
fra norske og utenlandske kilder kan dessuten få avgjørende betydning
for forebygging og avverging av alvorlige angrep på nasjonal sikkerhet
og andre beskyttelsesverdige interesser. Det er derfor viktig at
Etterretningstjenestens tilgang til slik informasjon ikke svekkes.
Hvorvidt Etterretningstjenestens
adgang til å begrense EOS-utvalgets innsyn i og kontroll av særlig sensitiv
informasjon bør opprettholdes, må dermed bero på en avveining av
om og eventuelt hvordan den begrensede innsynsretten svekker kontrollen
opp mot de hensyn som ligger til grunn for unntaksmuligheten.
Det er ikke grunn
til å tro at Etterretningstjenesten misbruker ordningen til å holde
annen informasjon enn den som er definert som særlig sensitiv utenfor
EOS-utvalgets innsyn. Likevel er det en teoretisk mulighet for dette.
Et slikt innhugg i EOS-utvalgets kontrollmulighet som unntaksmuligheten innebærer
vil dessuten kunne skade allmennhetens tillit både til utvalgets
kontroll og til tjenestens virksomhet.
All den informasjonen
som unntas EOS-utvalgets innsyn er gradert «strengt hemmelig», ut
fra en vurdering av at «det kan få helt avgjørende skadefølger for
Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter
eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjonen
blir kjent for uvedkommende». Dette gjelder imidlertid også deler av
den informasjonen EOS-utvalget har ubegrenset innsyn i. Behovet
for konfidensialitet ut over dette varierer for den enkelte typen
informasjon som er omfattet av definisjonen på særlig sensitiv informasjon,
og Evalueringsutvalget har derfor vurdert behovet for å unnta hver
enkelt opplysningskategori konkret.
Evalueringsutvalget
foreslår at EOS-utvalget gis en ubetinget innsynsrett også i Etterretningstjenestens
særlig sensitive informasjon, likevel slik at utvalgets plikt til
å balansere kontrollbehovet opp mot hensynet til rikets sikkerhet,
vern av kilder og samarbeidet med andre land skjerpes. Innenfor
en slik løsning kan dagens ordning der særlig sensitiv informasjon
holdes utenfor EOS-utvalgets frisøksadgang opprettholdes, slik at
innsyn i den særlig sensitive informasjonen bare gis på anmodning
fra utvalget. Videre foreslår Evalueringsutvalget at innsyn bare
gis til EOS-utvalgets leder og nestleder. Disse to kan beslutte
om det skal gis kritikk i saker som involverer særlig sensitiv informasjon.
Leder og nestleder må videre være enige for at kritikk skal uttales
i disse sakene. Den generelle regelen om at utvalget avgjør hva
det skal søke innsyn i og omfanget av og utstrekningen av kontrollen
bør, etter Evalueringsutvalgets syn, gjelde også her.
Argumentasjonen
til Etterretningstjenesten bygger for det første på en antakelse
om at risikoen for at informasjon lekker ut, øker dersom EOS-utvalget
gis innsyn. Utvalget er underlagt streng lovbestemt taushetsplikt,
har strenge rutiner for behandling av informasjon og siden opprettelsen
i 1996 har EOS-utvalget aldri vært anklaget for å ha lekket gradert
informasjon. Utvalget har også en sterk interesse i å opprettholde
et godt og tillitsfullt forhold til EOS-tjenestene for på best mulig
måte å kunne ivareta kontrolloppgavene. Risikoen for at utvalget
vil lekke gradert informasjon må dermed anses svært liten.
Videre bygger argumentasjonen
på en antakelse om at kilder og utenlandske tjenester vil bli mer
tilbakeholdne med å dele informasjon og samarbeide operativt med
den norske etterretningstjenesten dersom dette omfattes av EOS-utvalgets
lovbestemte innsynsrett.
Dersom det kan påvises
et konkret skadepotensial knyttet til opplysninger om
en bestemt kilde eller utenlandsoperasjon, eller dersom det foreligger
konkret fare for liv, er det både rimelig og forståelig at bare
et minimum antall mennesker bør kjenne til opplysningene.
Behovet for å begrense
EOS-utvalgets innsyn synes dermed å stå sterkest der det foreligger
konkret fare for liv og sikkerhet dersom informasjonen kommer ut.
Etterretningstjenestens generelle argument om at tjenestens informasjonstilgang
vil reduseres dersom innsyn gis, synes derimot svekket. Utover dette
taler hensynet til en grundig og reell kontroll, og tilliten til
kontrollen og EOS-tjenestenes virksomhet, for at innsyn bør kunne
gis.