1.2.2 Departementets vurdering
Departementet foreslår
å endre introduksjonsloven slik at det innføres en særlig hjemmel
for å innvilge unntak fra bestemmelser i introduksjonsloven og tilhørende
forskrifter i sammenheng med tidsavgrensede forsøk. Bestemmelsen
er knyttet til gjennomføring av konkrete forsøk, og den gir ikke
en generell adgang til å gjøre unntak fra lov og/eller forskrift.
Det innebærer at hjemmelen ikke kan benyttes av kommuner bare med
den begrunnelse at de vanlige reglene ikke passer i den konkrete
situasjonen de står overfor. For at hjemmelen kan benyttes er det
for det første en forutsetning at kommunen søker om unntak fra klart
definerte bestemmelser i lov eller forskrift, og for det andre at
søknaden innvilges av departementet. Departementet kan velge å delegere myndigheten
videre. Hvilke bestemmelser i lov eller forskrift en kommune vil
søke om unntak fra, vil avhenge av hva de ønsker å prøve ut i det
lokale forsøket.
Høringsnotatet omtalte
eksempler på situasjoner hvor forsøk kan være aktuelle. Se pkt.
3.2 i proposisjonen for nærmere omtale.
Hensikten med forsøket
må være å prøve ut nye modeller eller elementer som kommunen antar
vil ha betydning for bedre resultater i ordningene. Kommunen må
kunne argumentere for at forsøket bidrar til å nå formålet med loven,
som er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i
yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet.
Forsøksloven gir
ikke mulighet til å godkjenne forsøk som fører til innskrenkning
av rettigheter etter utvidelse av plikter som enkeltpersoner har
etter gjeldende lover. En del av bakgrunnen for forslaget er å gi
kommunene anledning til å prøve ut modeller med redusert introduksjonsstønad.
Hensikten med slike forsøk skal være å gi insentiver til at flere
deltakere kommer på et høyere språklig nivå enn de ellers ville gjort.
På denne bakgrunn er det departementets vurdering at det er behov
for en særskilt forsøkshjemmel i introduksjonsloven.
Flertallet av høringsinstansene
har merknader til eller går imot at det skal kunne godkjennes økonomiske
forsøk. Flere av høringsinstansene uttaler at forsøk med en redusert
introduksjonsstønad kan ha uheldige konsekvenser for deltakere med
liten eller ingen skolebakgrunn og dermed en lenger vei for å lære
norsk. Flere uttaler også at det kan medføre et behov for å søke
supplerende økonomisk sosialhjelp, at det kan bidra til å skyve
deltakerne ut av programmet på grunn av deres svekkede økonomiske
situasjon og at det i praksis kan være eller bli opplevd mer som
en straff for manglende måloppnåelse enn som en motivasjon for å
lære.
Redusert introduksjonsstønad
i kombinasjon med insentiver for å lære norsk er beskrevet som en mulig
modell, men også andre modeller kan være aktuelle for forsøk.
Departementet gjør
i proposisjonen oppmerksom på at hjemmelen i utgangspunktet gjelder
alle bestemmelser i introduksjonsloven med tilhørende forskrifter,
også bestemmelser som gir deltakerne rettigheter eller pålegger
plikter. Det foreslås likevel begrensninger med henhold til hvilke
forsøk som kan godkjennes. Det skal ikke gis adgang til å gjøre
unntak fra saksbehandlingsregler som er gitt av hensyn til enkeltpersoners
rettssikkerhet.
Det vil heller ikke
bli godkjent forsøk som vil være i strid med Grunnloven § 98 som
slår fast at «intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig
forskjellsbehandling» eller internasjonale konvensjoner. Aktuelt
her er FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og det
generelle diskrimineringsforbudet i artikkel 26, FN-konvensjonen om
rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne og FN-konvensjonen
om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Sistnevnte innebærer
at inngrep i rettigheter som rammer enkelte personer eller grupper,
må tilfredsstille krav til begrunnelse og forholdsmessighet. De
samlede fordelene ved forsøksordningen må oppveie ulempene som inngrepet
i rettigheter etter loven medfører, og dette må beskrives i søknaden
fra kommunen.
UDI viser til betydningen
av kravet om dokumentasjon av gjennomført opplæring i et visst antall timer
og resultater på avsluttende prøver som vilkår for henholdsvis permanent
oppholdstillatelse og statsborgerskap. I proposisjonen vises det
i den sammenheng til ulike hjemler og lovendringsforslag, se pkt.
3.4. På den bakgrunn vil departementet heller ikke godkjenne forsøk
som medfører at deltakere i introduksjonsprogrammet eller opplæring
i norsk og samfunnskunnskap ikke skal kunne oppfylle sin plikt til
opplæring eller til å gå opp til avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap.
Også andre begrensninger
kan være aktuelle, disse vil bli uttømmende beskrevet i rundskriv
til introduksjonsloven.
Departementet foreslår
at forutsetningene og rammene for å godkjenne forsøk skal være de
samme som forsøk etter forsøksloven. Dette innebærer at det er departementet
som godkjenner forsøk, i samråd med andre instanser.
De kommunene som
ønsker å gjennomføre forsøk, må søke departementet om godkjenning
til unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift, og søknaden må
være så fullstendig at departementet kan vurdere forsøksmodellen,
mål for forsøket og konsekvenser av forsøket både for kommunen,
for de ansatte i kommunen, for deltakere, for andre etater eller
enheter i kommunen. Det skal gjøres rede for både økonomiske og
administrative konsekvenser. Det må gjøres rede for hvilke bestemmelser
det søkes fritak fra, tidsperioden for forsøket, hvordan kommunen
vil reversere forsøket etter gjennomført forsøksperiode og gå tilbake
til ordinær oppfyllelse av rettigheter og plikter i introduksjonsloven
med tilhørende forskrifter, samt hvilket opplegg for evaluering
av forsøket kommunen har planlagt. Godkjenning av forsøk vil bli
gitt for en periode på inntil fire år, men kan bli forlenget med
inntil to år. En forutsetning er også at det rapporteres årlig på
status og framdrift av forsøket, at forsøket blir evaluert og at
endelig evalueringsrapport blir sendt departementet.
Forutsetninger for
at departementet skal kunne innvilge unntak fra bestemmelser i lov
eller forskrift, vil bli uttømmende beskrevet i rundskriv til introduksjonsloven.
Etter at hjemmelen
har virket noe tid, vil departementet vurdere behovet for å gi utfyllende
bestemmelser om bl.a. forutsetninger for godkjenning og begrensninger
med henhold til hva det kan søkes unntak fra i en egen forskrift.
Et eventuelt forslag til forskrift vil bli sendt på høring.
Med hensyn til merknaden
fra SSB om å sikre tilstrekkelig dokumentasjon om forsøkene både
for statistikk- og evalueringsformål, og merknaden fra UDI om betydningen
av registrering av introduksjonsstønadens størrelse ved søknad om
familiegjenforening, viser departementet til at introduksjonsloven
§ 25 gir hjemmel til å opprette personregistre, til utlevering av
personopplysninger og til å innhente personopplysninger. Utfyllende
bestemmelser til § 25 skal gis i forskrift, og departementet vil
her også vurdere behovet for registrering av personopplysninger
i forbindelse med gjennomføring av forsøk i kommunene.