1.1 Gjennomføring av tobakksdirektiv 2014/40/EU

1.1.1 Bakgrunn

Helse- og omsorgsdepartementet fremmer i proposisjonen forslag til endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven). Forslagene gjelder tiltak som skal bidra til å fremme folkehelsen, bedre det indre EØS-markedet for tobakksvarer og relaterte produkter og effektivisere regelverket.

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/40/EU om produksjon, presentasjon og salg av tobakk og relaterte produkter (tobakksdirektivet) ble vedtatt i EU 3. april 2014, og frist for gjennomføring i nasjonal rett i EU var 20. mai 2016. Direktivet er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen, men vurderes som EØS-relevant og akseptabelt, og prosessen med innlemmelse i EØS-avtalen er påbegynt. Regjeringen vil senere fremlegge en Prop. S der det bes om Stortingets samtykke til at direktivet inntas i EØS-avtalen, men av hensyn til et ønske om at direktivets bestemmelser skal tre i kraft i Norge så nært i tid som mulig som i EU-landene, fremmes de nødvendige lovforslag allerede nå.

Bakgrunnen for behovet for et nytt tobakksdirektiv har vært å få EUs tobakksregelverk oppdatert og i tråd med markedet, forskningen og den internasjonale utviklingen på området.

Tobakkskonvensjonen, som EU og alle EU-land er part til, setter også krav som tidligere direktiv ikke oppfyller. Alle land som har ratifisert konvensjonen, inkludert Norge, er folkerettslig forpliktet til å følge den.

I tillegg har inntoget av e-sigaretter på det europeiske markedet nødvendiggjort en revisjon av det felleseuropeiske tobakksregelverket.

Helse- og omsorgsdepartementet sendte 26. oktober 2015 på høring forslag til endringer i tobakksskadeloven for å gjennomføre tobakksdirektivet.

1.1.2 Elektroniske sigaretter

E-sigaretter kalles også batteridrevne inhalatorer, nikotinfordampere og elektroniske nikotinleveringssystemer. En e-sigarett består vanligvis av en batterienhet, en fordampningsenhet og en beholder med såkalt e-væske. Innholdsstoffene i e-væsken fordamper ved at væsken varmes opp når det suges på munnstykket. Det dannes en synlig damp uten røyk og flamme. Oppvarmet damp trekkes inn i munnen og ned i lungene. Innholdsstoffene kan dermed absorberes via munn og luftveier over i blodet. Overskytende damp pustes ut i det omkringliggende miljøet.

E-sigaretter ble lansert på verdensmarkedet i 2006. Det foreligger derfor lite sikker kunnskap om helserisiko ved bruken. Foreliggende dokumentasjon tyder på at e-sigaretter har mindre skadepotensial enn tobakksrøyk. Dette er imidlertid basert på innholdsanalyser og studier av korttidseffekter. Studier av langtidseffekter finnes ikke ennå. Som ledd i arbeidet med regelverksendringer har departementet bestilt flere underlagsrapporter.

Proposisjonen gjør rede for gjeldende rett. E-sigaretter som sådan, uavhengig av innhold, faller inn under definisjonen av «tobakkssurrogat» i tobakksskadeloven § 2. Slike produkter er underlagt lovens bestemmelser om reklameforbud, oppstillingsforbud, forbud mot gratis utdeling og aldersgrense. Utover dette er ikke e-sigaretter i dag regulert i tobakksskadeloven.

E-sigaretter som inneholder nikotin, dekkes av definisjonen i forskrift om forbud mot nye tobakks- og nikotinprodukter og er i utgangspunktet forbudt å importere til eller selge i Norge. Dersom nikotinholdige e-sigaretter er et røykeavvenningsprodukt og regulert som et legemiddel, kan de imidlertid likevel privatimporteres etter reglene i forskrift 2. november 2004 nr. 1441 om tilvirkning og import av legemidler.

Dersom det påstås at e-sigaretten har effekt på røykeslutt, eller den markedsføres med annen påstand om effekt mot sykdom, må produktet oppfylle regelverket for legemidler eller medisinsk utstyr.

1.1.3 Målemetoder for utslipp av tobakksrøyk

Utslipp og målinger er i dag regulert i tobakksskadeloven § 32, som gir hjemmel til å fastsette forskrifter om innholdet i tobakksvarer. Merkeforskriften § 6 første ledd angir at målinger og kontroll av tjære, nikotin og karbonmonoksid i sigarettrøyk skal utføres av laboratorier godkjent og overvåket av Helsedirektoratet.

Forskriften fastslår videre at Helsedirektoratet kan kreve at produsenter og importører av tobakksvarer utfører målinger av andre utslippsstoffer i produktet, og at godkjent laboratorium må benyttes.

Departementet mener det er behov for en tydeligere hjemmel for å ivareta kravene i direktivets artikkel 3 og 4 om innholds- og utslippsregulering. Departementet foreslår derfor at lovens § 32 nytt annet ledd presiseres slik at det kommer klart frem at departementet kan fastsette hvilke stoffer som skal måles, og hvordan målinger skal foretas. Det foreslås også at det inntas hjemmel i § 32 nytt tredje ledd for å fastsette gebyrer i forbindelse med mulige kontrollmålinger.

1.1.4 Rapportering om utslipp og ingredienser

I henhold til tobakksskadeloven § 38, jf. merkeforskriften §§ 6 og 7, skal det årlig rapporteres om både ingredienser og utslipp. Det påhviler Helsedirektoratet å offentliggjøre opplysningene.

Tobakksdirektivet fastsetter imidlertid en ny rapporteringsplikt for markeds- og forbrukerundersøkelser. Rapporteringsplikten i tobakksskadeloven omfatter i dag ikke slike opplysninger. Det finnes heller ingen klar lovhjemmel for å pålegge rutinemessig rapportering av salgsvolum. Slike rapporteringer er etter departementets syn svært viktige for kartleggingen av tobakksmarkedet og vil kunne bidra til en mer effektiv tilsynsvirksomhet.

For de nye rapporteringsforpliktelsene knyttet til markedsundersøkelser, forbrukergrupper og salgsvolum, foreslår departementet derfor at det i lovens § 38 nytt annet ledd inntas en rapporteringsplikt, og at det i nytt sjette ledd inntas en forskriftshjemmel for å fastsette nærmere bestemmelser om slik rapportering. I tillegg foreslås det i nytt syvende ledd en hjemmel for å innkreve gebyrer fra produsenter og importører for tilsynsmyndighetens arbeid forbundet med mottak, lagring, håndtering, analyse og offentliggjøring av opplysningene, jf. direktivets artikkel 5 nr.8.

1.1.5 Utvidet rapporteringsplikt for visse tilsetningsstoffer

Dagens regelverk omfatter rapporteringsplikter for innhold og utslipp fra tobakksvarer, men pålegger ikke utvidede undersøkelser for spesifikke tilsetningsstoffer. Hjemmelen i tobakksskadeloven § 38 omfatter således ikke de utvidede rapporteringspliktene for visse tilsetningsstoffer som tobakksdirektivet fastsetter.

Departementet foreslår at rapporteringsplikten inntas i en utvidet forskriftshjemmel i tobakksskadelovens § 38 nytt annet ledd, og at listen med de prioriterte tilsetningsstoffene inntas som vedlegg til forskrift. Videre foreslås det en hjemmel for at departementet i forskrift kan fastsette gebyr for fagfellevurdering av de innsendte rapportene, jf. forslag til nytt syvende ledd.

Når det gjelder unntaket for små og mellomstore bedrifter, foreslås det at departementet i forskrift gis myndighet til å gjøre unntak fra rapporteringsplikten, jf. forslag til nytt sjette ledd.

1.1.6 Ingredienser i tobakksvarer og elektroniske sigaretter

Tobakksdirektivet artikkel 7 gir bestemmelser om ingredienser i tobakksvarer og e-sigaretter. Bestemmelsen forbyr karakteristisk smak i sigaretter og rulletobakk og enkelte andre tilsetningsstoffer i alle tobakksvarer og e-sigaretter. Snus er i utgangspunktet unntatt fra bestemmelsen, jf. artikkel 7 nr. 15. Tobakksskadeloven § 32 gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om innholdsstoffer i tobakksvarer.

Departementet foreslår at direktivets artikkel 7 om forbud mot karakteristisk smak tas inn i § 32 nytt første ledd, og at det i annet ledd presiseres at departementet i forskrift kan fastsette forbud mot andre tilsetningsstoffer. Det foreslås også en hjemmel for å fastsette gebyrer for myndighetenes arbeid med ingrediensregulering, jf. forslag til nytt tredje ledd.

1.1.7 Produktpresentasjon og pakningsutforming

Direktivets artikkel 13 om produktpresentasjon forbyr villedende reklameelementer på tobakkspakninger og elementer som gir inntrykk av at tobakksproduktet er helsemessig, miljømessig eller økonomisk fordelaktig eller mindre skadelig enn andre tobakksvarer. Forbudene gjelder for alle typer tobakksvarer, samt delvis for e-sigaretter og urtebaserte røykeprodukter. Departementet foreslår at merkingsforbudet i artikkel 13 inntas i forslag til tobakksskadeloven ny § 30 a. Begrunnelsen for forbudet er at forskning viser at tobakksmerker og pakkedesign bidrar til å gi et misvisende inntrykk av at produktene er mindre helseskadelige enn de faktisk er, særlig overfor ungdom.

1.1.8 Fjernsalg av tobakksvarer og elektroniske sigaretter

Departementet foreslår at det etableres et registreringssystem for fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter, og at utviklingen følges for å vurdere om det er behov for et forbud på sikt. Registreringsplikten foreslås inntatt i forslag til ny § 21 a første ledd.

Departementet foreslår i § 21 a første ledd et krav om at detaljsalgssteder som driver fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter til norske forbrukere, skal registrere seg hos Helsedirektoratet.

Departementet foreslår at det i forslag til ny § 21 a fjerde ledd gis en hjemmel til i forskrift å kunne stille krav om at fjernsalgstilbydere skal utpeke en stedlig representant.

Det foreslås en forskriftshjemmel i forslag til ny § 21 a fjerde ledd som gir departementet adgang til å stille krav til alderskontrollsystemet.

Det foreslås en lovhjemmel i forslag til ny § 21 a fjerde ledd for å gi forskrifter med krav om å sikre en forsvarlig utlevering av tobakksvarer og e-sigaretter og om å sikre at utleverer opptrer i samsvar med lov eller bestemmelser gitt i medhold av lov.

Det foreslås at Helsedirektoratet får ansvar for å føre kontroll med at registrerte detaljsalgssteder og utleverere driver lovlig, herunder at det selges lovlige produkter til norske forbrukere, og at aldersgrensen håndheves på bestillingstidspunktet og ved utlevering. Videre må det føres tilsyn med at alle detaljsalgssteder som driver slikt fjernsalg, faktisk er registrerte.

Basert på alkoholloven § 2-4 tredje og fjerde ledd foreslår departementet en bestemmelse i tobakksskadeloven som regulerer Helsedirektoratets adgang til å vedta å nekte eller trekke tilbake registrering som utleverer dersom virksomheten ikke oppfyller krav etter loven eller bestemmelser gitt i medhold av den, eller i medhold av annen relevant lovgivning, jf. forslag til § 37 a.

Det forslås at brudd på fjernsalgs- og utleveringsbestemmelsene omfattes av tobakksskadeloven § 36 om retting og tvangsmulkt, jf. forslag til endring i § 35. Departementet arbeider med et forslag om innføring av overtredelsesgebyr som sanksjon i tobakksskadeloven og vil komme tilbake med et slikt forslag.

1.1.9 Nye tobakks- og nikotinprodukter

Formålet med direktivets artikkel 19 er å sikre kontroll med nye tobakksprodukter på markedet. Landene kan velge mellom en registreringsplikt eller en godkjenningsordning. Departementet foreslår at dagens forbud erstattes med en godkjenningsordning i forslag til ny § 34 d.

Føre var-prinsippet tilsier at helsemyndighetene bør være tilbakeholdne med å tillate nye produktkategorier med usikker effekt på helsen. Nye tobakks- og nikotinprodukter vil ofte være attraktive for ungdom.

Departementet mener at Helsedirektoratet bør være tilsynsmyndighet for en godkjenningsordning for nye tobakks- og nikotinprodukter.

1.1.10 Urtebaserte røykeprodukter

Urtebaserte røykeprodukter omfattes av tobakksskadelovens definisjon av tobakkssurrogat. Lovens § 30 om krav til merking og § 38 om rapporteringsplikt omfatter imidlertid kun tobakksvarer, ikke tobakkssurrogater. Departementet foreslår derfor at urtebaserte tobakksvarer inntas i forslag til ny § 30 a om helseadvarsel og produktpresentasjon.

Når det gjelder rapporteringsplikten, foreslår departementet at denne inntas i forslag til et nytt tredje ledd i § 38. Nærmere regler om innholdet i plikten vil følge av merkeforskriften.

Begrepet «urtebaserte røykeprodukter» er ikke definert i tobakksskadeloven i dag. For å sikre et tydelig regelverk foreslås det at tobakksdirektivets definisjon i artikkel 2 nr. 15 inntas i loven, jf. forslag til § 2 sjette ledd. Den foreslåtte definisjonen av urtebaserte røykeprodukter tar utgangspunkt i at produktet er et tobakkssurrogat.

1.1.11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Gjennomføringen av tobakksdirektivet vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser. Proposisjonen gjør rede for hvilke kostnader som vil påløpe ved de ulike tiltakene. Det legges opp til innføring av gebyrer på flere områder.

1.2 Standardiserte tobakkspakninger

1.2.1 Bakgrunn

I tillegg til gjennomføring av direktivforpliktelsene, fremmes det i proposisjonen forslag om å innføre krav om standardiserte tobakkspakninger. Med standardisert tobakkspakning menes lik utforming og design av alle tobakkspakninger innenfor hver kategori, slik at det ikke er tillatt med bruk av produsentens logoer, varemerker, symboler, bilder, farger eller annen form for reklame. Pakningene skal fortsatt påføres helseadvarsler og ev. annen informasjon i samsvar med gjeldende lovgivning. Den foreslåtte lovhjemmelen omfatter også selve tobakksvarene og tilhørende utstyr samt tobakkssurrogater. Departementet har imidlertid ikke planer om å ta hjemmelen i bruk for tobakkssurrogater på det nåværende tidspunkt.

Selve tobakkspakningen og -varen er en av de siste kanalene for tobakksreklame i Norge. Tobakksindustrien har investert betydelige ressurser i utvikling av pakkedesign rettet mot spesifikke grupper, herunder kvinner og unge, og på få år har snus blitt et nytt trendprodukt for ungdomsgenerasjonen.

Tobakkspakkenes utforming fungerer som reklame og har størst effekt på unge – etablerte tobakksbrukere skifter svært sjelden merke.

Til tross for omfattende tobakksforebyggende tiltak i Norge siden begynnelsen av 1970-tallet, er totalandelen røykere og snusbrukere i aldersgruppen 16–24 år fortsatt høy. Det er derfor nødvendig å iverksette ytterligere tiltak dersom målsettingen om en tobakksfri ungdomsgenerasjon skal kunne oppnås.

SIRUS har levert flere kunnskapsoppsummeringer om standardiserte tobakkspakninger og bekrefter at den totale mengden av studier er tilstrekkelig til å kunne trekke konklusjoner om at tiltaket vil kunne ha effekt på rekruttering av unge til tobakksbruk.

Det er gjennomført flere studier i Australia etter innføringen av standardiserte tobakkspakninger. Det australske helsedepartementet la 26. februar 2016 frem en omfattende evalueringsrapport om standardiserte tobakkspakninger, hvor de vurderer tiltakets effekt og virkning i henhold til statlige retningslinjer. Rapporten konkluderer med at selv om den fulle effekten av tiltaket er forventet å inntre over tid, tyder den foreliggende evidensen på at tiltaket er i ferd med å nå de oppstilte målsettingene.

1.2.2 Gjeldende rett

Tobakksskadeloven § 30 annet ledd fastsetter et forbud mot tobakksvarer som ved tekst, navn, varemerke, illustrasjoner eller andre tegn antyder at et spesielt tobakksprodukt er mindre helseskadelig enn andre. I § 30 tredje ledd forbys produsenter og selgere av tobakksvarer å påføre dem egne symboler eller tekst om helserisikoen ved å røyke.

I tobakksreklameforskriften § 6 første ledd oppstilles et forbud mot utradisjonell utforming eller utseende av tobakkspakninger. I bestemmelsens annet ledd oppstilles et forbud mot pakningsutforming som kan øke salget blant unge, herunder utradisjonell logo, farge, pakningsform eller «vekslende utforming som kan gi samleincitament». Denne bestemmelsen ble vedtatt i 1998, men etter det departementet kjenner til har den i praksis ikke vært håndhevet i særlig grad.

Ut over dette finnes det både i tobakksskadeloven, reklameforskriften og merkeforskriften enkelte bestemmelser om merking av tobakkspakninger som i stor grad er en implementering av tobakksproduktdirektiv 2001/37/EF.

Det nye tobakksdirektivet regulerer ikke standardiserte tobakkspakninger direkte, men det presiseres i artikkel 24(2) at direktivet ikke er til hinder for at medlemsstatene innfører slik lovgivning, gitt at visse vilkår er oppfylt.

Både retningslinjene til tobakkskonvensjonens artikkel 11 om merking og emballasje av tobakksprodukter og til artikkel 13 om reklameforbud, anbefaler at partene vurderer innføring av standardiserte tobakkspakker. Forslaget om standardiserte tobakkspakninger i proposisjonen vil bidra til at Norge innfrir sine forpliktelser etter konvensjonen.

Standardiserte tobakkspakninger ble innført i Australia i 2012 og fra 20. mai 2016 i Storbritannia, Irland og Frankrike. Et lovforslag om standardiserte pakninger ligger til behandling i parlamentet i New Zealand, og en rekke land, herunder Sverige, Finland og Canada, har tiltaket til vurdering.

Helse- og omsorgsdepartementet sendte 17. mars 2015 på høring et forslag til endringer i tobakksskadeloven med sikte på å innføre standardiserte tobakkspakninger. Forslaget har i tillegg til den alminnelige høringen vært på EØS-høring samt blitt notifisert til WTO. I den forbindelse har det ikke innkommet merknader.

1.2.3 Generelt om forslaget

Det overordnede formålet med forslaget om standardiserte tobakkspakninger er å redusere andelen barn og unge som begynner med tobakk, for å beskytte dem fra de helseskadelige virkningene av tobakksbruk. Mer konkret er hensikten med tiltaket å gjøre tobakksvarer mindre attraktive ved å begrense emballasjens reklameeffekt, øke effekten av de obligatoriske helseadvarslene samt minimere risikoen for at pakkedesignen gir villedende inntrykk av helserisikoen ved tobakksbruk. Det antas også at tiltaket vil bidra til en moderat reduksjon i tobakksbruk blant voksne, samt til å denormalisere tobakksprodukter og tobakksbruk i samfunnet.

1.2.4 Produktomfang

Departementet foreslår at den nye lovbestemmelsen om standardiserte tobakkspakninger i utgangspunktet skal gjelde alle tobakksprodukter. Det viktigste argumentet er at all tobakk er helseskadelig, og at det er viktig at det ikke åpnes for muligheter til å omgå hensikten med regelverket – nemlig å gjøre tobakksvarer mindre tiltrekkende på barn og unge.

Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene likevel kommet til at det også bør foreslås en unntakshjemmel, slik at departementet kan gjøre unntak for enkelte produktkategorier eller utsalgssteder, jf. forslag til § 30 annet ledd. Departementet vurderer at et krav om standardiserte pakninger overfor eksempelvis sigarer under dagens omstendigheter vil kunne være uforholdsmessig tyngende for bransjen og ikke nødvendig for å oppnå formålet om å redusere tobakksbruken blant barn og unge.

Når det gjelder snus, er det imidlertid ikke aktuelt å gjøre unntak fra kravet om standardiserte pakninger. En rekke snusprodukter med utradisjonell design har kommet på markedet de siste årene, noe som har bidratt til produktets økte appell overfor ungdom. Departementet anser derfor at det er spesielt viktig å standardisere disse produktene.

Departementet foreslår også at røykeutstyr skal omfattes av påbudet om standardisering.

Det var få høringsinstanser som kommenterte forslaget om å innta tobakkssurrogater i lovhjemmelen for standardiserte pakninger. Departementet foreslår ingen forskriftsbestemmelser for slik standardisering, men anser at det bør finnes mulighet for dette dersom det i fremtiden skulle vise seg at for eksempel urtesigaretter eller e-sigaretter får stor utbredelse blant unge, på samme måte som snus har fått siden tusenårsskiftet. Tobakkssurrogater foreslås derfor inntatt i lovens § 30 annet ledd. Det er imidlertid ikke aktuelt å ta en slik forskriftshjemmel i bruk på nåværende tidspunkt.

Departementet foreslår at § 30 annet og tredje ledd oppheves. Disse bestemmelsene blir overflødige ved den foreslåtte nye bestemmelsen om standardiserte tobakkspakninger.

Sett i lys av forslaget om en unntakshjemmel for enkelte produktkategorier og for å hindre en utvikling som sett i USA, hvor bransjen har utviklet små sigarer som ligner på sigaretter og som inneholder en rekke smakstilsetninger som tiltrekker unge, foreslås det en lovhjemmel i § 30 annet ledd annet punktum for at departementet kan gi forskrifter som begrenser hvilke utsalgssteder som kan selge eventuelle ikke-standardiserte produkttyper. Etter hva departementet kjenner til, er det primært spesialforretninger og taxfree-utsalg som i dag selger sigarer, sigarillos og pipetobakk, mens sigaretter, rulletobakk og snus også selges i dagligvareforretninger, kiosker og på bensinstasjoner.

1.2.5 Effekten av tiltaket

Norge har, i likhet med flere andre land, innført mange restriksjoner på markedsføring og sponsing av tobakksvarer, og har et nærmest totalt reklameforbud.

Med innføringen av oppstillingsforbudet forsvant tobakkspakningenes reklameeffekt på utsalgssteder. Etter salg er imidlertid tobakkspakninger fremdeles synlige og har en fortsatt reklameeffekt i den tiden produktet brukes. I Norge er antagelig snusbokser enda mer synlige i sosiale settinger, særlig blant unge.

Barn lærer gjentatte ganger hvor farlig og avhengighetsskapende tobakksprodukter er, at tobakk aldri bør brukes, og at det er ulovlig å selge tobakksvarer til barn og unge under 18 år. Likevel ser barn tobakksprodukter med innbydende innpakninger, farger og design. Voksne kan håndtere denne dobbeltkommunikasjonen ved hjelp av myndighetenes omfattende helseadvarsler, mens barn ikke på samme måte er i stand til å sammenholde slike blandede budskap. Departementet mener at tiltaket klart har et potensial for å redusere oppstart av tobakksbruk.

1.2.6 Utilsiktede negative konsekvenser

De fleste av høringsinstansene fra tobakksindustrien har fremsatt påstander om at standardiserte pakninger i Australia har ført til en rekke utilsiktede negative virkninger. Departementet viser imidlertid til den australske evalueringsrapporten, som konkluderer med at effekten av standardiserte tobakkspakninger på ulovlig handel i Australia sannsynligvis er liten, om noen i det hele tatt.

I høringssvarene har flere av representantene fra tobakksindustrien framsatt påstand om at nærmere 30 prosent av sigarettene som røykes i Norge, er smuglet inn. Tall fra SIRUS fra 2015 antyder imidlertid at kun tre prosent av befolkningen hadde benyttet forsyningskilder (utenom taxfree) som var basert på smugling eller tjuvgods. Det er heller ikke noe som tyder på at innsmuglet snus utgjør noen stor forsyningskilde.

Det er riktig at relativt mye av tobakken i Norge kommer fra uregistrerte forsyningskilder (ca. 45 prosent), men det er grensehandel og taxfree-salg som står for de vesentligste bidragene. Departementet mener at det derfor ikke er belegg for å hevde at de foreslåtte reguleringene vil føre til større andel av forfalskede tobakksvarer. Det viktigste tiltaket for å motvirke ulovlig handel er under enhver omstendighet gode kontrollrutiner og regionalt og internasjonalt samarbeid.

1.2.7 Forholdet til EØS-retten

Flere høringsinstanser fra tobakksindustrien mener at et krav om standardiserte tobakkspakninger vil være i strid med EØS-avtalen. Etter departementets syn er det behov for ytterligere tiltak for å sikre folkehelsen som ikke andre virkemidler kan bidra til. Departementet redegjør i proposisjonen for hvorfor de mener at innføring av standardiserte tobakkspakninger ikke er i strid med EØS-retten.

1.2.8 Forholdet til WTO-retten

WTO-avtalene dekker blant annet varer, tjenester og immaterielle rettigheter. Når det gjelder standardiserte tobakkspakninger, er det særlig bestemmelser i avtalen om handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter og avtalen om tekniske handelshindringer som må vurderes. Departementet redegjør i proposisjonen for at de mener formålet med forslaget om standardiserte tobakkspakninger er legitimt i henhold til WTO-avtalene.

1.2.9 Varemerke- og designretten

Forslaget om standardiserte tobakkspakninger vil påvirke tobakksprodusenters mulighet til å bruke individuelle varemerker, logoer, symboler og farger på sine produkters emballasje. Dette har en side til produsentenes immaterielle rettigheter, og departementet har derfor vurdert forslaget opp mot Norges forpliktelser på varemerke- og designområdet. Departementet konkluderer med at forslaget om at produsenter ikke fritt skal kunne sette sitt varemerke på tobakkspakninger, ikke er av en slik natur at reglene reiser spørsmål opp mot varemerkerettens formål eller garantifunksjon eller mot forbudet mot urettferdig konkurranse mellom næringsdrivende.

1.2.10 Forholdet til Grunnloven og den europeiske menneskerettighetskonvensjonen

Departementet har vurdert forslaget om standardiserte tobakkspakninger opp mot Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), og er kommet til at forslaget ikke er i strid med disse.

1.2.11 Overgangsperiode

Departementet anser i utgangspunktet at en overgangsperiode på ett år fra ikrafttredelsen vil gi tobakksbransjen tilstrekkelig tid til å innrette seg etter det nye påbudet. Departementet ser det som en fordel om de foreslåtte bestemmelsene om standardiserte pakninger trer i kraft samtidig med de nye helseadvarslene i det nye tobakksdirektivet.

Departementet ser at det kan være særlige utfordringer knyttet til enkelte produktkategorier, og vil vurdere nærmere om det er behov for å gi lengre overgangstid for noen av disse.

1.2.12 Tilsyn og reaksjoner på regelbrudd

Departementet anser at det er naturlig at Helsedirektoratets generelle tilsynsoppgave på tobakksområdet videreføres også for de nye standardiseringsbestemmelsene. Imidlertid arbeider departementet med forslag til en ny kommunal tilsynsordning for salg av tobakksvarer, som erstatning for den vedtatte kommunale bevillingsordningen. Det vil derfor være hensiktsmessig at kommunene får det stedlige tilsynsansvaret for at pakningsbestemmelsene er overholdt i de aktuelle utsalgsstedene. Departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet på et senere tidspunkt.

1.2.13 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om standardiserte tobakkspakninger vil i all hovedsak kun få konsekvenser for tobakksindustrien gjennom begrensninger i muligheten til å anvende sin merkevare på produktene.

1.3 Unntak fra aldersgrensen for lakrispiper mv.

Forslaget om et unntak fra aldersgrensen for godteri utformet som tobakksvarer har sin bakgrunn i forslaget om å unnta slike varer fra oppstillingsforbudet. Det har fra enkelte hold kommet kritikk av at oppstillingsforbudet også gjelder for lakrispiper og lignende produkter. Regjeringen har i henhold til regjeringserklæringen som mål å forenkle lover og regler og fjerne unødvendige forbud.

Departementet foreslår at det inntas en generell forskriftshjemmel i § 17 som gir departementet myndighet til å gjøre unntak fra bestemmelsen. Når det gjelder forslaget om et unntak fra oppstillingsforbudet, har departementet allerede unntakshjemmel i lovens § 24.

Flere høringsinstanser har vist til at forslaget er i strid med tobakkskonvensjonen og barnekonvensjonen. Når det gjelder tobakkskonvensjonen, oppstiller denne i artikkel 16 nr. 1 en forpliktelse for partene til å iverksette effektive tiltak for å forby salg av tobakksvarer til mindreårige. Departementet arbeider for tiden med forslag til en ny tilsynsordning for tobakksalg, som nettopp skal hindre salg av tobakksvarer til mindreårige. I artikkel 16 nr. 1 bokstav c er forbud mot salg av godteri mv. formet som en tobakksvare inntatt som en anbefaling til partene. Partene står fritt til heller å innføre andre effektive tiltak for å nå målsettingen. Departementet anser derfor at et unntak fra aldergrensen i dette tilfellet ikke er i strid med tobakkskonvensjonens forpliktelser.

Når det gjelder barnekonvensjonen, mener departementet at denne ikke har noen direkte betydning for det aktuelle forslaget. Departementet kan ikke se at økt tilgang på lakrispiper mv. i nevneverdig grad vil påvirke barns helse. Enkelte høringsinstanser er i sine uttalelser bekymret for at barn som eksponeres for godterisigaretter, i større grad blir røykere. Departementet mener at det snevre unntaket som her foreslås, ikke i seg selv vil ha slik negativ effekt at det vil utligne effekten av andre og større tiltak for å hindre rekruttering av barn og unge til tobakksbruk, herunder standardiserte tobakkspakninger og forbud mot sigaretter med karakteristisk smak. Departementet antar videre at det primært er lakrispiper som er det relevante godteriproduktet for unntaket i Norge. På bakgrunn av holdningsendringene i samfunnet forventes det et svært lite marked for eksempelvis sjokoladesigaretter, da de fleste foreldre i liten grad vil ønske å gi slike produkter til sine barn.

1.4 Hjemmel for beslag og destruksjon

Tobakksskadeloven mangler i dag en hjemmel for beslag og destruksjon av ulovlig importerte tobakksvarer mv.

Ved ulovlig innførsel har tollmyndighetene i dag to alternative prosedyrer: Den ene er beslag og politianmeldelse i medhold av tolloven § 16-13, som gir tollvesenet hjemmel til å beslaglegge varer det kan bli tale om å inndra, men kun der det foreligger skjellig grunn til mistanke om straffbar overtredelse av tolloven med forskrifter. Den andre er retur av varen til avsenderlandet. Det første alternativet er tungvint og ressurskrevende og medfører ofte henleggelse hos politiet. Det andre alternativet er enkelt prosedyremessig, men medfører at varen returneres til avsenderen, som så kan sende varen på nytt til kjøper eller til andre kjøpere i Norge. Beslag og destruksjon vil hindre at den ulovlige varen på ny forsøkes ulovlig importert til Norge.

Departementet foreslår at det inntas en lovhjemmel i tobakksskadeloven for beslag og destruksjon av ulovlig importerte tobakksvarer, tobakksutstyr og tobakkssurrogater uten at politiet må involveres, jf. forslag til ny § 43. Dette vil gjøre det vesentlig enklere for tollmyndighetene å sørge for at disse varene tas ut av sirkulasjon.

Hjemmelen i forslag til fjerde ledd om unntak fra klageretten vil vurderes benyttet dersom antallet klager blir stort. Det nærmere virkeområdet for unntaket må fastsettes med utgangspunkt i den ulempe et vedtak om beslagleggelse og destruksjon har for den private part.