Til Stortinget

Innledning

Det vises til kontroll- og konstitusjonskomiteens sak om Telenors håndtering i VimpelCom-saken og Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsutøvelse i Telenor, herunder kontrollhøringen som ble avholdt 14. januar 2015 og Innst. 260 S (2014–2015) som ble behandlet av Stortinget 1. juni 2015.

Komiteen mottok 30. oktober 2015 brev fra næringsministeren vedrørende Telenors håndtering i VimpelCom-saken. I brevet viste næringsministeren til at det forelå informasjon som var ny for Nærings- og fiskeridepartementet og som utfylte den informasjon som komiteen hadde mottatt tidligere om saken. Næringsministeren mottok denne informasjonen fra Telenor i et møte 23. oktober 2015 og i et brev fra Telenor av 28. oktober 2015. Statsråden skrev følgende i sitt brev av 30. oktober 2015 til komiteen:

«Den nye informasjonen knytter seg til forhold som er under etterforskning og som etterforskende myndigheter i VimpelCom-saken skal være kjent med. Telenor har formidlet at selskapet har konsultert de etterforskende myndigheter – påtalemyndigheten i Nederland, justidepartementet i USA og det amerikanske finanstilsynet – og fått beskjed om at informasjonen kan skade etterforskningen dersom den offentliggjøres. På denne bakgrunn har Telenor anmodet Nærings- og fiskeridepartementet om at vedlagte brev unntas offentlighet. Departementet har også orientert Økokrim om denne oversendelsen til komiteen. Økokrim slutter seg til vurderingen av at brevet må unntas offentlighet. Det er videre min vurdering at informasjonen i vedlagte brev er underlagt taushetsplikt etter fvl. § 13, 1. ledd og offl. § 24, og derfor må unntas offentlighet.»

Kontroll- og konstitusjonskomiteen besluttet i møte 3. november 2015 på bakgrunn av de nye opplysningene å gjenåpne saken om Telenors håndtering i VimpelCom-saken og Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsutøvelse i Telenor, jf. Stortingets forretningsorden § 15 første ledd annet punktum.

Som ledd i behandlingen ble det planlagt å avholde en ny omfattende kontrollhøring 16. desember 2015.

Den 4. desember 2015 mottok komiteen brev fra Riksadvokaten med en anmodning om at komiteen vurderte om det var mulig å utsette høringen med 6 måneder av hensyn til etterforskningen. Riksadvokaten viste til at det etter påtalemyndighetens oppfatning var reell fare for at en høring på det daværende tidspunktet kunne skade etterforskningen i det aktuelle sakskomplekset. Det fremgikk av Riksadvokatens brev:

«Riksadvokaten finner, i anledning av den forestående høring i Kontroll- og konstitusjonskomiteen den 16. desember d.å., det riktig og nødvendig å gjøre komiteen kjent med at det etter påtalemyndighetens oppfatning og beste faglige skjønn er reell fare for at en høring på det nåværende tidspunkt kan skade etterforskningen i det aktuelle sakskomplekset. Økokrimsjefen har kontaktet dette embetet og vi har ikke grunnlag for å fravike hans vurdringer. Man anmoder på denne bakgrunn om at komiteen vurderer om det er mulig å utsette høringen med 6 måneder av hensyn til etterforskningen.

Vi er selvsagt beredt til, på kort varsel, å møte komiteen eller dens ledelse for muntlig å begrunne anmodningen nærmere og utdype hvilke mulige uheldige virkninger høringen, om den gjennomføres som planlagt, kan ha for mulighetene til å etterforske og iretteføre saken i Norge og andre stater. Man ber om forståelse for at det ikke i brevs form er mulig å omtale nærmere hvilke skadevirkninger som er aktuelle.

Riksadvokaten er innforstått med at det tilligger Kontroll- og konstitusjonskomiteen selv å ta stilling til hvorledes de berørte interesser best kan avveies mot hverandre. Av respekt for komiteen og dens viktige rolle nøyer riksadvokaten seg derfor med å påpeke – sett fra et etterforskningsståsted – de uheldige konsekvenser av å avholde høringen nå. Det må være komiteen som har det i sin hånd om de påpekte etterforskningshensyn nå skal veie tyngst i den bredere, samlede vurdering som må foretas.»

Komiteen besluttet på bakgrunn av Riksadvokatens henvendelse å utsette kontrollhøringen. I komiteens brev av 7. desember 2015 til Riksadvokaten skrev komiteen blant annet:

«Det aktuelle saksforholdet danner grunnlag både for komiteens arbeid og for politi og påtalemyndighetens oppfølging av den strafferettslige siden av saken. Komiteens ansvar og oppgave er å kartlegge statsrådens eierstyring og hvorvidt Nærings- og fiskeridepartementet har fulgt opp eierskapsmeldingens prinsipper, herunder bestemmelser om nulltoleranse for korrupsjon. Etterforskningen tilligger politiet. Komiteen har både under behandlingen av saken i vår, og etter at saken ble tatt opp igjen i høst, vært opptatt av at dens undersøkelser ikke skal skade den strafferettslige etterforskningen og eventuelle iretteføring av saken.

Når Riksadvokaten nå anmoder komiteen om å vurdere å utsette høringen med 6 måneder fordi det er en reell fare for at en høring på dette tidspunkt kan skade den pågående etterforskningen, har komiteen foretatt en ny vurdering av fremdriften av komiteens behandling av saken.

På bakgrunn av Riksadvokatens anmodning har komiteen ut fra en samlet vurdering vedtatt å utsette den videre behandlingen av saken inntil videre.»

Den 30. oktober 2015 trakk daværende styreleder seg med umiddelbar virkning etter uenighet mellom ham og departementet rundt håndteringen av VimpelCom-saken.

Styret i Telenor besluttet i oktober 2015 å engasjere Deloitte for å gjøre en gjennomgang av Telenors oppfølging og håndtering av eierskapet i VimpelCom. I den forbindelse ble to tidligere styremedlemmer i VimpelCom, og daværende finansdirektør og juridisk direktør midlertidig fristilt fra sine arbeidsoppgaver i Telenor.

Den 17. februar 2016 varslet VimpelCom at selskapet har inngått et forlik med amerikanske og nederlandske myndigheter etter etterforskning av VimpelComs virksomhet i Usbekistan og tidligere forretninger med Takilant Ltd. Som en del av forliket vil VimpelCom betale 795 mill. amerikanske dollar i bøter og inndragelser til amerikanske og nederlandske myndigheter og være underlagt uavhengig ekstern oppfølging i minst tre år.

Den 24. februar 2016 mottok komiteen brev fra Riksadvokaten der det fremgår at Økokrims videre arbeid med saken ikke vil kunne bli «skadelidende» hvis en høring finner sted før 1. juni 2016. Riksadvokaten skrev:

«Nederlandske og amerikanske myndigheter kunngjorde som kjent 18. og 19. februar i år ulike beslutninger og avtaler i sakskomplekset, og har i denne forbindelse åpent redegjort forholdsvis detaljert om sakens faktum, herunder om innholdet av enkelte eposter og møtereferater. På denne bakgrunn bad riksadvokaten Økokrimsjefen vurdere om det er grunnlag for å opprettholde ovennevnte anmodning om utsettelse av høringen i 6 måneder, regnet fra desember 2015. Det kan nevnes at i brev herfra av 14. desember 2015 ble Økokrim pålagt å innrette sin etterforsking slik at den bevisforspillelsefare som dannet bakgrunn for vår anmodning til komiteen ble søkt eliminert så raskt som mulig.

Ovennevnte vurdering er foretatt og det foreligger fortsatt en viss bevisforspillelsesfare i den sak som Økokrim etterforsker. Men denne faren er – etter vår beste vurdering – i dag ikke av en slik art, karakter og styrke at den kan rettferdiggjøre at påtalemyndigheten opprettholder anmodningen om en fortsatt utsettelse av den bebudede høring. Avveininger knyttet til komiteens viktige arbeid og funksjon tilligger selvsagt helt og holdent Kontroll- og konstitusjonskomiteen, slik som også fremhevet i vårt brev av 4. desember 2015. Men påtalemyndigheten er innforstått med at omtalte høring kan finne sted før 1. juni d.å. om det av komiteen finnes hensiktsmessig og ønskelig. I så fall er det intet som tyder på at Økokrims videre arbeid med saken av den grunn vil kunne bli skadelidende.»

Den 29. april 2016 overleverte Deloitte sluttrapporten for gjennomgangen av Telenors håndtering av eierskapet i VimpelCom. Deloitte har ikke funnet at Telenor-ansatte har vært delaktige i korrupsjon eller andre lovbrudd, men rapporten avdekker svakheter internt i Telenor. En sentral del av rapporten omhandler Telenors håndtering av en alvorlig bekymringsmelding i 2011 fra en Telenor-ansatt utlånt til VimpelCom. Vedkommende formidlet sin bekymring om mulig korrupsjon til ledere i Telenor og Telenors nominerte styremedlemmer i VimpelCom. Bekymringen gikk imidlertid ikke videre til Telenors daværende konsernsjef før i mars 2014, og til Telenors styre i desember 2014. Denne informasjonen ble delt med Nærings- og fiskeridepartementet i oktober 2015.

Samme dag som Deloitte overleverte sluttrapporten inngikk Telenor fratredelsesavtale med daværende finansdirektør og juridisk direktør. De to tidligere styremedlemmene i VimpelCom gikk tilbake til sine tidligere posisjoner i Telenor.

Den 18. mai 2016 oversendte næringsministeren en skriftlig redegjørelse fra styret i Telenor med vurderinger av innholdet i rapporten datert 10. mai 2016, samt næringsministerens egen vurdering av rapporten.

Komiteens korrespondanse i saken følger som vedlegg 1–12 til innstillingen.

Åpen kontrollhøring

Kontroll- og konstitusjonskomiteen besluttet i møte 3. mai 2016 å avholde kontrollhøringen 27. mai 2016.

Det fremgår av invitasjonsbrevene til høringen at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

• 1. Hvor aktivt har departementet ved eierskapsavdelingen vært i sin eierdialog med Telenor om Telenors deleierskap i VimpelCom, særlig i tidsrommet fra det ble avdekket korrupsjon i TeliaSonera og frem til nå?

• 2. I eierskapsmeldingen, Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap ble forventningene til selskapenes arbeid for å forhindre korrupsjon forsterket. I hvilken grad ble disse forventningene signalisert til Telenor, hvordan ble de mottatt og på hvilken måte ble det rapportert tilbake at forventningene ville bli fulgt opp?

• 3. Både statsråden og Telenor forsikrer om at man har nulltoleranse for korrupsjon og at arbeidet mot korrupsjon tas på alvor. Samtidig er det nå avdekket at korrupsjon ved ervervelse av telelisenser i Usbekistan har funnet sted. Hvordan henger dette sammen?

• 4. Hva er statsrådens syn på Telenors forståelse av FCPA-vurderinger?

• 5. Hva er statsrådens vurdering av at Telenors konsernsjef og styreleder har holdt tilbake opplysninger om mulig korrupsjon for departementet og Stortinget?

• 6. Hvordan vurderer statsråden påstander om at opplysninger om mistanke om grov korrupsjon ikke skal tilkomme Telenor og departementet fordi de er børssensitive og dermed taushetsbelagte?

• 7. I forbindelse med kontrollhøringen i januar 2015 mottok departementet flere e-poster fra en anonym varsler. På hvilken måte fulgte departementet opp de beskyldingene mot Telenor det ble varslet om, utover å sende varslene videre til Økokrim?

• 8. I hvilken grad har Telenor opplyst departementet om eventuelt mislighold i andre land i samme investeringsområder, og i hvilken grad har departementet etterspurt slike opplysninger?

• 9. Ett av tre selskaper melder ifølge OECDs statistikk selv fra om korrupsjon. Burde Telenor ha varslet eierne da de fikk mistanke om misligheter i VimpelCom?

• 10. I hvor stor grad etterspør departementets eierskapsavdeling et selskaps vilje til åpenhet om eventuell korrupsjon?

• 11. På hvilken måte forsikrer Telenors ledelse seg om at varslere tas på alvor? Hvordan følger departementet opp at varslingsrutiner er gode og at varslere tas på alvor i selskaper hvor staten har eierandel?

Følgende ble invitert og møtte til høringen:

• Næringsminister Monica Mæland sammen med ekspedisjonssjef i eierskapsavdelingen i Nærings- og fiskeridepartementet Mette I. Wikborg

• Tidligere nærings- og handelsminister Trond Giske

• Styreleder i Telenor, Gunn Wærsted

• Konsernsjef i Telenor, Sigve Brekke

• Tidligere styreleder i Telenor, Svein Aaser

• Tidligere konsernsjef i Telenor, Jon Fredrik Baksaas

• Tidligere adm. direktør i VimpelCom, Jo Lunder

• Deloitte ved advokat/partner Anne Helsingeng og partner Ingebret G. Hisdal

• Transparency International ved generalsekretær Guro Slettemark

• Professor Tore Bråthen

• Advokat Gudmund Knudsen

Ole Bjørn Sjulstad, Richard Olav Aa og Pål Wien Espen takket nei til å delta i høringen. Deres svarbrev følger som vedlegg 13–15 til innstillingen.

Stenografisk referat fra høringen følger som vedlegg 16 til komiteens innstilling til Stortinget.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, lederen Martin Kolberg og Anne Odenmarck, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at saken om Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsutøvelse i Telenor og Telenors håndtering av VimpelCom-saken ble behandlet i Stortinget 1. juni 2015.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, viser til at det var først da næringsministeren i brev av 30. oktober 2015 informerte komiteen om at det forelå informasjon som var ny for departementet, og det kom fram at disse opplysningene hadde en alvorlig karakter, at komiteen 3. november 2015 besluttet å gjenåpne saken. Beslutningen om å avholde kontrollhøring har hele tiden ligget fast, selv om høringen først ble avholdt 27. mai 2016.

Oppholdet i tid skyldes dels Riksadvokatens anmodning om å utsette høringen med seks måneder, og dels at komiteen ønsket å vente på Deloittes gjennomgang av Telenors oppfølging og håndtering av eierskapet i VimpelCom. Riksadvokatens anmodning ble etterkommet all den tid komiteens ansvar og oppgave er å kartlegge statsrådens eierstyring og hvorvidt Nærings- og fiskeridepartementet har fulgt opp eierskapsmeldingens prinsipper, herunder bestemmelser om nulltoleranse for korrupsjon. Etterforskningen tilligger politiet.

Flertallet viser til at komiteen avventet Deloittes rapport fordi den var forventet å kunne belyse i hvilken grad næringsministeren burde eller hadde vært informert om Telenors kunnskap om korrupsjon i VimpelCom.

Flertallet viser videre til at komiteens hovedanliggende fra det tidspunktet saken ble avdekket av media, har vært å avdekke i hvilken grad statsråden har innsikt og tilstrekkelig med informasjon til å kunne følge opp selskapene hvor hun forvalter statens eierskap, og hvordan hun følger opp sin egen og stortingsflertallets politikk i praksis, hvor aktivt departementet har vært i sin eierdialog med Telenor og Telenors håndtering av VimpelCom-saken.

Flertallet har i likhet med i forrige høring lagt særlig vekt på hvorvidt eierstyringen som er formidlet i eierskapsmeldingen, Meld. St. 27 (2013–2014) og vedtatt i Stortinget, er fulgt opp. I meldingen er forventningene til selskapenes arbeid for å forhindre korrupsjon forsterket og Stortinget har vedtatt nulltoleranse for korrupsjon.

Komiteens medlemmer fra Høyre deler ikke den innledende beskrivelse, som de oppfatter som dels upresis og dels irrelevant for saken. Staten er deleier i Telenor, ikke i VimpelCom, som for øvrig ikke ligger under norsk jurisdiksjon og heller ikke har norsk eierskap som gir styring over dette selskapet. Tema for parlamentarisk kontroll er departementets håndtering av statens aksjer i Telenor, som komiteen har funnet tilfredsstillende.

Disse medlemmer viser til at Stortingets uttrykk for «nulltoleranse for korrupsjon» er forankret i straffeloven som gjelder alle norske rettssubjekter enten det berører personer eller selskaper, og uansett hvor straffbare handlinger begås.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, viser til at etter at VimpelCom 17. februar 2016 måtte betale 795 mill. amerikanske dollar, erkjenne korrupsjon og underlegge seg ekstern oppfølging, er korrupsjonsmistankene fra første høring bekreftet å være korrupsjon. Næringsministerens brev av 30. oktober 2015, som handler om at enkelte i Telenor allerede i 2011 hadde mottatt bekymringsmeldinger som ikke ble videreformidlet til næringsministeren før oktober 2015, betyr at Stortingets behandling fant sted på feil premisser all den tid næringsministeren la frem ufullstendige opplysninger for Stortinget. Flertallet mener på denne bakgrunn at en ny omfattende kontrollhøring har vært riktig.

Utgangspunktet for komiteens høring 27. mai 2016 har vært å avdekke i hvilken grad Nærings- og fiskeridepartementet burde fått opplysninger om korrupsjon i VimpelCom gjennom det statlige eierskapet i Telenor.

For å få svar på hovedproblemstillingen har komiteen også søkt å få klarhet i om gjeldende rett har vært til hinder for å oppfylle Stortingets vedtak om nulltoleranse for korrupsjon.

Deloittes rapport, som blant annet har påpekt at strukturer – kinesiske murer – effektivt har hindret informasjon i å flyte mellom VimpelCom og Telenor, har ligget til grunn for komiteens spørsmål. Et sentralt spørsmål har vært om tidligere konsernsjefs påstand i DN 12. mai 2016 om at «det var lovene, ikke jeg, som konstruerte vanntette informasjonsskott mellom Telenor og det deleide VimpelCom», medfører riktighet.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at den åpne høringen i kontroll- og konstitusjonskomiteen handlet om svært mye annet enn det komiteen skal gjøre på vegne av Stortinget. Stortinget skal behandle en innstilling fra komiteen, og temaet er grunnleggende sett begrenset til en kontroll med statsrådens forvaltning av statens aksjepost i Telenor.

Disse medlemmer viser videre til at Telenor er et børsnotert selskap og eierinnflytelse må gjøres gjeldende gjennom Telenors egne selskapsorganer, dvs. generalforsamlingen og i det daglige – gjennom styret. Dette eierskapet må utøves med respekt for børsreglement (allmennheten som har krav på opplysninger som har betydning for deres etterspørsel av aksjer i selskapet) og for medeiere, dvs. andre, private aksjeeiere i selskapet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at Telenor eier en mindretallspost i VimpelCom, som er børsnotert i New York og derfor underlagt amerikansk børslovgivning, og derfor også har vært etterforsket for korrupsjon i Usbekistan ved å betale penger til presidentens familie for en 4G-lisens. Saken er avsluttet, og VimpelCom har vedtatt en rekordbot på vel 6 mrd. norske kroner mot å frigi bevismateriale og medvirke til sakens oppklaring. Telenor hadde til å begynne med status som vitne i saken, men er nå ute av saken. Nederlandsk politi har vært med i etterforskingen fordi hovedkontoret til VimpelCom ligger der.

Telenor har oppnevnt styremedlemmer for sin mindretallspost i VimpelCom, men Telenor er ikke anklaget for noe, eller bebreidet for noe av offisielle myndigheter i sakens anledning. Selskapet har iverksatt en gransking av sin egen opptreden under hele forløpet, jf. Deloitte-rapporten. Her rettes det en viss kritikk mot enkeltpersoner utgått fra Telenor, men som utøvde verv i VimpelCom, for at de slo seg til ro med at korrupsjonsanklagene i Usbekistan var undersøkt til bunns, og dermed ikke vurderte behovet for videreformidling.

Disse medlemmer finner at det kan settes store spørsmålstegn ved denne vurderingen, men under høringen i Stortinget ble det fra daværende norske direktør i VimpelCom gitt en gjennomgang av en lang rekke tiltak, også ved hjelp av eksterne instanser i USA, som kom til at ryktene var uten grunnlag. Også disse undersøkelsene blir påstått forledet av forfalsket dokumentasjon fra utro funksjonærer i VimpelCom. Den gjenstående etterforskningen vil avklare disse saksforhold nærmere, samt andre fakta som har betydning for enkeltpersoners ansvar. Offentligheten må avvente utfallet av disse.

Disse medlemmer viser til at den gjenstående uklarhet i saken som er av norsk offentlig interesse, er om det er personer med tilknytning til Norge som i egenskap av verv i VimpelCom eventuelt skulle være blant de funksjonærer i selskapet som det kan rettes ansvar mot for å ha opptrådt ansvarsbetingende, grovt uaktsomt eller på annen måte har medvirket til bestikkelser av det korrupte regimet i Usbekistan. Etter norsk lovgivning kan bestikkelser/korrupsjon få strafferettslig etterspill for norske borgere, selv om handlingene er utført i utlandet. Disse sakene vil bli konkludert av påtalemyndighet, og av domstolene.

Disse medlemmer vil også fremheve at Telenor har ingen uoppgjorte forhold med politimyndighetene, men har på et stadium i saken vært avkrevd vitneprov. Ingen bebreidelser er rettet mot Telenor som selskap. Det må likevel minnes om at enkeltpersoner med tidligere tilknytning til selskapet i Deloitte-rapporten er blitt kritisert for uskjønnsom håndtering av informasjon i forbindelse med en bekymringsmelding i VimpelCom. Varsleren var for øvrig en ekspert utlånt fra Telenor. Disse medlemmer vil påpeke at ettersom den internasjonale etterforskningen ikke har gitt grunnlag for kritikk av Telenor, kan heller ikke eierne av selskapet, hverken staten eller de private, lastes.

Ingen i Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsavdeling har vært kritisert for manglende oppfølging, og følgelig er det ikke noe som statsråd Mæland må svare for innenfor sitt statsrådsansvar. For Stortinget betyr det at det både formelt og reelt ikke vil være noe substans i saken som vil kunne brukes til å kritisere departementets eierskapsutøvelse, og dermed til syvende og sist statsråden.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, viser til at en enstemmig komité i to omganger har besluttet å åpne sak og gjennomføre kontrollhøring for å undersøke hvorvidt statsråden har fulgt opp stortingsflertallets eierskapspolitikk i praksis. Komiteens flertall har fulgt opp det flertallet i saksforberedende møte ble enige om, både i forhold til hvem som skulle inviteres og hovedproblemstillingene for høringene.

Flertallet har merket seg at ulike syn på hvordan man oppfatter god eierstyring, og hvilke selskapsrettslige rammer som er gjeldende, har kommet til uttrykk.

Flertallet slår imidlertid fast at saken komiteen nå har til behandling ikke handler om hvorvidt staten kan søke opplysninger om VimpelComs disposisjoner, noe staten selvsagt ikke kan. Utgangspunktet for saken komiteen nå har til behandling, har derimot vært de nye opplysningene statsråden videreformidlet om at enkelte i Telenor siden 2011 har hatt opplysninger om korrupsjonsmistanker i VimpelCom.

Til å opplyse komiteen om Telenor burde/kunne ha informert statsråden tidligere eller om gjeldende lovverk forhindret slik informasjonsutvikling mellom Telenor og største eier, ble både professor Tore Bråthen og advokat Gudmund Knudsen invitert til høringen, i tillegg til Deloitte.

I sin innledning sa Bråthen blant annet:

«Når kontroll- og konstitusjonskomiteen skal ta stilling til hvorvidt konstitusjonelt ansvar kan gjøres gjeldende, må man ta utgangspunkt i hvilke rettigheter staten ifølge norsk lov har som aksjonær i Telenor. Og som aksjonær i Telenor står staten rettslig sett prinsipielt i samme stilling som andre aksjonærer i Telenor, store og små.

Et utgangspunkt er at staten har aksjonærrettigheter i Telenor og overhodet ingen rettigheter i VimpelCom, hvor man ikke er eier. Som aksjonær i Telenor kan staten ifølge allmennaksjeloven møte på generalforsamling og kreve at det skal avholdes ekstraordinær generalforsamling, staten kan kreve en sak satt på dagsordenen for generalforsamling i Telenor, staten kan ta ordet og avgi stemme på generalforsamling, og som eier av mer enn 50 pst. av aksjene kan staten få sitt syn gjennom i de fleste saker, men ikke i alle. På generalforsamling i Telenor kan staten kreve informasjon som skal gis til alle aksjonærene, og staten kan via generalforsamling i Telenor kreve gransking av forholdene i Telenor, men altså ikke i VimpelCom.»

På spørsmål fra representanten Lundteigen om staten kan følge opp Stortingets vilje om nulltoleranse for korrupsjon, formelt så vel som reelt, når staten gjennom eierskapet i Telenor er deleier i VimpelCom, svarte Bråthen:

«Man skal være klar over at som styringsredskap er eierskap i børsnoterte selskaper et veldig sløvt og dårlig styringsredskap. Så svaret er vel at dette i hvert fall er vanskelig.»

Advokat Knudsen hadde slik flertallet oppfattet det et litt annet syn. I hans innledning ble det formulert slik:

«Et sentralt spørsmål i denne saken er hva statsråden kan kreve eller vente å få av informasjon av selskapet – konkret gjelder denne saken Telenor. Da er et utgangspunkt at Telenor er et børsnotert selskap, og delingen av informasjon mellom selskapet og departementet som forvalter av statens eierskap styres av allmennaksjelovens regler og til dels også av verdipapirhandelens rettslige regler. Ut fra dette er det et ganske sikkert utgangspunkt at utenom generalforsamlingen har departementet som aksjonær ikke noe rettskrav på å få ut opplysninger fra Telenor. Skal man ha et egentlig rettskrav som kan gjennomtvinges ved hjelp av rettsordenen, må det skje gjennom generalforsamlingen.

På den andre siden er det et like sikkert utgangspunkt at det ikke er noe generelt forbud i aksjeloven mot at Telenor frivillig gir departementet relevant informasjon. Aksjeloven har ingen generell regel om taushetsplikt, og dermed heller ikke noe generelt forbud mot deling av informasjon mellom selskapet og departementet. Og som vi skal komme tilbake til, mener jeg at man i en viss utstrekning også må kunne forvente at selskapet gir informasjon som er av betydning for staten som eier, særlig når dette har bakgrunn i en høring i Stortinget, og som Stortinget har interesse for.

Når vi snakker om hva man kan forvente å få av informasjon, må man ta som utgangspunkt at det er styret som må ta standpunkt til hva slags informasjon som skal gis. Dette er en vurdering som man i utgangspunktet må respektere. Når man må respektere styrets vurdering av hva slags informasjon som skal gis, har dette sammenheng med at det er styret som er ansvarlig for forvaltningen av selskapet, herunder at ikke sensitiv selskapsinformasjon kommer på avveie. Dette blir da en konkret vurdering.»

I høringen sa Knudsen videre:

«I praksis er det atskillig uformell kontakt og deling av informasjon mellom selskapene og selskapets dominerende eller store aksjonærer. Dette gjelder uavhengig av om den store aksjonæren er staten eller om det er private aksjonærer det dreier seg om. Det er naturlig at partene i denne sammenheng tar opp spørsmål som aksjonærene er særlig opptatt av, så som spørsmål om korrupsjon når det gjelder staten som eier. Dette er spørsmål som staten gjennom eierskapsmeldingen har flagget at man er særlig opptatt av. Etter mitt syn bør departementet da etter omstendigheten også kunne forvente at informasjon om mulig korrupsjon gis av eget tiltak. Som nevnt: Dette blir styrets skjønn, men at det er en forventning om dette, må man nok kunne si.

Slik utveksling av informasjon har sammenheng med det tillitsforholdet som eksisterer mellom aksjeeierne, og har sammenheng med et aktivt og godt eierskap, som man er interessert i. Ingen er interessert i at staten, og for så vidt heller ikke andre aksjonærer, skal utøve et passivt eierskap.

Det som er sagt om informasjonsutveksling, gjelder i utgangspunktet også for informasjon man har i underliggende selskaper. Her kan det imidlertid være særlige forhold som begrenser adgangen til informasjon. Det kan være avtaleforhold mellom staten og samarbeidende parter, og det kan være lovgivningen i det land hvor det samarbeidende selskapet ligger, slik som det tydeligvis er i dette selskapet – uten at jeg derved har tatt noe som helst standpunkt til rekkevidden av den angivelige taushetsplikten som skal gjelde i dette selskapet.»

Flertallet har valgt å gjengi de to ekspertene bredt fordi opplysningene er avgjørende for hvorvidt statsråden burde eller kunne ha fått informasjon om varslingen om korrupsjonsmistanker i VimpelCom som først direktører i Telenor satt inne med, og deretter konsernsjef og styreleder.

Flertallet viser til at informasjonen som kjent ikke nådde statsråden før Stortingets høring i januar 2015, og heller ikke før Stortingets behandling i plenum i juni 2015.

Flertallet viser til at statsråden dermed ble villedet til å slutte opp om virkelighetsbeskrivelsen til Telenors ledelse.

Flertallet viser til at først i oktober 2015, etter at Telenor hadde fått ny konsernsjef, fikk statsråden opplysninger om at Telenor hadde kunnskap om korrupsjonsmistanker som statsråden kunne ha fått langt tidligere.

Statsråden videreformidlet på en forbilledlig måte de nye opplysningene uten opphold til komiteen. En konsekvens av at de nye opplysningene ble avdekket, var at styrelederen i Telenor gikk av som følge av manglende tillit fra statsråden.

Flertallet er også av den oppfatning at advokat Knudsen gjennom sitt svar klargjør at det ikke var noen rettslige regler som hindret Telenor i å informere departementet i denne saken. Advokat Knudsen la til at det må vurderes konkret hvorvidt det er forsvarlig ut fra selskapets forhold å dele informasjon med eier.

Flertallet synes det er betryggende å vite at det ikke er vedtatt lover som er til hinder for å følge opp Stortingets vedtak om nulltoleranse for korrupsjon.

Flertallet har merket seg at Deloitte under høringen sluttet seg til den fortolkningen som advokat Knudsen hadde om informasjonsflyt mellom Telenor og staten som eier. Ingebret G. Hisdal fra Deloitte understreket i høringen:

«Det som vi har sagt i rapporten, er at vi oppfatter for det første at denne bekymringsmeldingen, 2011, skulle ha kommet til ledelsen i Telenor og til styrets kunnskap på et tidligere tidspunkt. Det andre vi har sagt, er at alvorlighetsgraden av den bekymringsmeldingen burde man ha tatt med seg i vurderingen av den informasjonen som skulle bli gitt til eieren.»

Flertallet legger vekt på at kritikken i Deloittes rapport mot ledelsen i Telenor er langt sterkere enn det den har blitt forsøkt fremstilt som av dem det først og fremst gjelder. Flertallet tar Deloittes rapport til etterretning.

Flertallet er for øvrig tilfreds med at den nye ledelsen i Telenor, styreleder så vel som konsernsjef, har gitt uttrykk for at de mener dette har vært en alvorlig og vanskelig sak for Telenor, men at det også har gitt viktig læring. Og at de allerede har startet arbeidet med å implementere de forbedringspunktene som er fremsatt i Deloittes rapport. Flertallet vil vise til oppsummeringen som er gjort av en annen aksjonær i Telenor, KLP, slik det ble omtalt i DN 12. mai 2016:

«Vi mener det kan stilles spørsmålstegn ved om risikoen for å medvirke til korrupsjon har vært høyt nok på agendaen i Telenor, sa KlP-direktør Håvard Gulbrandsen

Legger press på styret - Dersom man inngår partnerskap med et selskap i et land assosiert med høy risiko for korrupsjon, er det en sentral lederoppgave å gjøre grundige undersøkelser i forkant, samt sørge for å ha retningslinjer og systemer som er velegnet til å forhindre at Telenor som minoritetseier ikke medvirker til korrupsjon. Dette burde innebære at varsling kommer frem til selskapets ledelse og styre, sa Gulbrandsen, som også berømmet Telenor for en rekke tiltak som nylig er gjort.»

Flertallet er også tilfreds med at statsråd Monica Mæland har understreket verdien i Stortingets arbeid med saken. I kontrollhøringen 27. mai 2016 svarte hun følgende på komitélederens spørsmål om høringen burde vært holdt og om Stortingets arbeid hadde vært unyttig:

«Nei, på ingen måte. Sist vi var i høring, ga jeg uttrykk for at jeg syntes det var viktig at kontrollkomiteen tok opp denne saken. Den var alvorlig da, den er blitt enda mer alvorlig nå, fordi vi vet at VimpelCom har erkjent å ha begått korrupsjon.»

Komiteens medlemmer fra Høyre vil ikke gå inn på detaljerte synspunkter om hvem som sa hva når, så lenge Telenor som selskap ikke har fått rettet noen bebreidelser mot seg.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, mener det er svært kritikkverdig at daværende styreleder og konsernsjef i Telenor forrige gang saken var til behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen, forledet statsråden ved å ikke informere henne om opplysninger om bekymringsmeldinger de begge hadde kunnskap om, før hun møtte i komiteens kontrollhøring. Fordi det passet daværende ledelse å holde informasjon tilbake, sendte de statsråden til Stortinget med uriktige opplysninger.

Representanten Raja stilte tidligere konsernsjef følgende spørsmål under høringen 27. mai 2016:

«Baksaas, du innledet i januar med å si at du hadde taushetsplikt. La meg sitere hva du sa til oss da du var her i januar. Det er da stenografisk nedskrevet, og jeg siterer deler av det. Det er mye lengre, men jeg tar slutten:

'Jeg anser det som viktig at Stortinget får fyllestgjørende og korrekt informasjon, derfor vil jeg på spørsmål i dag legge taushetsplikten til side og svare med den kunnskapen jeg har i denne saken.'

Du bygde opp under vår trygghet om at du skulle gi oss all informasjon, før du nå selv erkjenner, og også har erkjent i media, at du ikke fortalte oss den fulle sannhet. Har du noen kommentar til det?»

Tidligere konsernsjef repliserte med at det var uheldig at han ikke var presis nok under omtalen av taushetsplikten og viste til etterforskningen.

Flertallet er enig i at tidligere konsernsjef og tidligere styreleder gjennom å legge spesiell vekt på at de ville være åpne og sannferdige, førte Stortinget bak lyset. Begge har anført at de ikke mente at håndteringen av bekymringsmeldingen var en viktig opplysning fordi den ifølge advokatfirmaet Hjort ikke var i strid med norsk lov og at opplysningene ikke skulle videreformidles av hensyn til etterforskningen. Flertallet konstaterer at den nye konsernsjefen så annerledes på saken og brakte opplysningen til statsråd Mæland.

Flertallet vil fastslå at statsråd Mæland gjennom eierdialogen ikke hadde mulighet til å avdekke om Telenor fulgte opp den forsterkede innsatsen mot korrupsjon som slås fast gjennom eierskapsmeldingen og Stortingets vedtak om nulltoleranse for korrupsjon.

Komiteens medlemmer fra Høyre vil avstå fra å karakterisere enkeltpersoner i Telenor på en måte som skaper tvil om tidligere eierskapsmeldingers prinsipper for å unngå rolleblanding er forstått og respektert. Enkeltansatte i Telenor svarer ikke overfor en stortingskomité, men overfor selskapets organer der aksjonærene utøver eierskapet på lik linje.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, er imidlertid av den oppfatning at Nærings- og fiskeridepartementet, når saken ble viderebrakt til departementet i oktober 2015, kunne ha valgt å granske Telenor framfor at det ble overlatt til Telenor å ta den beslutningen.

Flertallet viser til at statsråden i høringen la vekt på at statens eierskap er basert på tillit. Flertallet mener denne saken har avdekket at staten som eier må vurdere om tillit er tilstrekkelig eller om andre virkemidler må vurderes.

Komiteen viser til statsråd Mælands kommentar i kontrollhøringen:

«... La meg avslutningsvis trekke frem to forhold fra Deloittes gjennomgang som jeg mener er viktig. For det første har Deloitte ikke funnet grunnlag for at Telenor-ansatte har vært delaktig i korrupsjon eller andre lovbrudd. Når det er sagt, har Deloitte påpekt enkelte kritikkverdige forhold både av strukturell karakter og når det gjelder informasjonshåndtering og skjønnsutøvelse til sentrale personer i Telenor. Det er forhold jeg forventer at styret og ledelsen i Telenor aktivt følger opp. Det er viktig for meg at selskapet lærer av denne vanskelige saken. Departementet kommer selvsagt til å følge selskapets arbeid i den videre eierdialogen.

For det andre merker jeg meg at Deloittes’ rapport bekrefter at styreleder burde ha informert departementet på en bedre måte. Den statlige eierskapspolitikken er basert på tillit. Den utøves i dialog med styrene, hvor det grunnleggende er at vi stiller spørsmål og får svar. Vi må ta utgangspunkt i de svarene vi får, at de er riktige og dekkende nettopp fordi dette systemet er basert på tillit. I denne saken opplevde jeg at den informasjonen jeg fikk, ikke var korrekt og ikke dekkende. Det fikk da også konsekvenser.»

Komiteens medlemmer fra Høyre vil bemerke at kontroll- og konstitusjonskomiteen under sitt arbeid med saken har hatt problemer med å avgrense sin saklige kompetanse mot andre statsmakters arbeids- og ansvarsområder. Det gjelder:

• a) Regjeringens prerogativ ifølge Grunnloven § 19 om forvaltning av statens eiendom

• b) Forvaltningen, i dette tilfellet politi- påtalemyndighetens etterforskning, og

• c) Domstolene, Grunnloven §§ 95 og 96 om domstolenes uavhengighet, lovkrav til domfellelse og uskyldspresumsjon.

Ad a) Grunnloven § 19.

Grunnloven § 3 fastslår at den utøvende makt er hos Kongen, som i praksis innebærer regjeringen.

Eierskapsmeldingen viser til at administrasjonen av statens eierskap er forankret i Grunnloven § 19, som et enekompetanseområde. Det fremgår av Grunnloven § 19:

«Kongen våker over at statens eiendommer og regalier anvendes og bestyres på den av Stortinget bestemte og for samfunnets nyttigste måte.»

Det er således regjeringen som forvalter statens aksjer og eierskap i statsforetak og særlovselskap mv. I henhold til Grunnloven § 12 annet ledd er forvaltningen av eierskapet delegert til det departement selskapet hører inn under. Statsrådens forvaltning av eierskapet utøves under konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar.

Ad b) Politi- og påtalemyndigheten som en del av forvaltningen.

Politi- og påtalemakt er en del av den utøvende myndighet, som i sin organisering er hierarkisk oppbygget og til sist er underlagt Kongen (regjeringen), men som etter vår prosessordning fremmer saker for pådømmelse ved domstolene. Politiet og påtalemyndighetens virksomhet er også sterkt regelbundet og forankret i lov, likesom straffeloven vedtatt av Stortinget fastsetter hvilke handlinger som er straffbare.

Disse medlemmer anser det som alvorlig og beklagelig at Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har tiltatt seg en kompetanse den ikke har. Det understrekes at dette er kompetanseregler som har vært kjent og kommunisert til komiteen, samt at et mindretall stadig har minnet om hvilke problemer en kunne komme i ved ikke å respektere disse grensene.

Disse medlemmer vil henvise til Riksadvokatens brev til komiteen av 4. desember 2015, der synspunktet var at komiteen stod i fare for å vanskeliggjøre oppklaringen i korrupsjonssaken ved å bidra til bevisforspillelse dersom en planlagt høring var blitt gjennomført.

Disse medlemmer vil i denne forbindelse vise til sin protokolltilførsel fra komitémøtet 24. november 2015.

Ad c) Domstolene, ev. ordinær utenrettslig granskning må avklare fakta i konkrete saker hvor det kan reises bebreidelser mot enkeltpersoner.

Disse medlemmer mener det følger av ovennevnte at kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke kan bruke utsagn som fremkommer fra personer under høring, som ikke står i et konstitusjonelt forhold til Stortinget. Uttalelser fra tredjepersoner som ikke kan imøtegås eller kvalitetssikres vil ikke ha bevisverdi, og komiteen tilbyr ikke arbeidsformer som ivaretar rettssikkerheten til de som møter på oppfordring. I den grad komiteen hører eksperter om emner som hører under deres fagfelt, vil det kunne tilføre komiteen nyttig sakkunnskap om generelle samfunnsforhold, men ikke oppveie mangler ved en konkret bevisbedømmelse.

Disse medlemmer viser til den eksterne granskningen foretatt av advokatfirmaet Deloitte, som har avklart Telenors oppfølging og håndtering av selskapets eierandel i VimpelCom, samt enkeltpersoners håndtering av varslertips. Likeledes er fakta om VimpelComs forretningspraksis i Usbekistan kartlagt gjennom flere lands politietterforskning, og VimpelCom er straffet med en rekordbot for bestikkelser. Disse medlemmer vil konstatere at det at komiteen stilte saken i bero inntil straffbare forhold ble avklart, ga resultater raskere enn det som ble brukt som argument for at komiteen skulle spille en selvstendig rolle i utredningen av fakta, nemlig tidshensyn.

Disse medlemmer viser til at selv om Telenor er renvasket for mulige mistanker for passiv eller aktiv medvirkning til straffbare handlinger utført i Usbekistan av VimpelCom, er det fortsatt en enkeltperson med opprinnelig tilknytning til Telenor som ikke har fått avklart sin befatning med saken i egenskap av ansatt i VimpelCom, og at denne personen i høringen bekreftet at han fortsatt hadde status som siktet i saken. Disse medlemmer markerte sitt syn på at siktede personer ikke har noen plass i høringer som gjelder forhold de er siktet for, ved å avstå fra utspørringen på dette punkt.

Hva gjelder kompetanseoverskridelse i forhold til private rettssubjekters integritet, lovgivning og Stortingets eierskapspolitikk, vil disse medlemmer hevde at også respekten for private rettssubjekters integritet, jf. lov om allmenaksjeselskaper, verdipapirhandelloven m.m., børsanbefalingen for Corporate Governance, samt statens egne prinsipper for god eierstyring, jf. Meld. St. 13 (2010–2011), heretter kalt eierskapsmeldingen, gjentatte ganger har vært utfordret av komitéflertallet.

Disse medlemmer viser til at det rettslige grunnlaget for statsrådens eiermyndighet i et aksjeselskap er aksjeloven § 5-1 som lyder:

«Gjennom generalforsamlingen utøver aksjeeierne den øverste myndighet i selskapet.»

Tilsvarende bestemmelse gjelder for allmennaksjeselskapene.

For aktiv bruk av instruksjonsmyndigheten på generalforsamlingen kan ha sider mot det konstitusjonelle ansvaret regjeringen har overfor Stortinget ved at regjeringen tar mer ansvar for posisjoner som normalt ligger hos styret i selskapene. En aktiv bruk av instruksjonsmyndigheten kan også ha sider mot mulig erstatningsansvar overfor tredjeparter. En annen konsekvens av allmennaksjeloven § 5-1 er at statsråden i egenskap av generalforsamling ikke har noen myndighet i selskapet når ikke generalforsamlingsformen benyttes. I deleide selskaper er det i tillegg til det som er omtalt ovenfor, ytterligere begrensninger av hensynet til de andre aksjeeierne og aksjelovens likhetsprinsipp, jf. allmennaksjeloven § 5-21. Dette betyr at staten, selv som flertallsaksjeeier, ikke kan sette seg selv i en sterkere posisjon på bekostning av de øvrige aksjeeierne i selskapet. Kravet om likebehandling av aksjonærene begrenser blant annet muligheten for fri utveksling av informasjon mellom selskapet og departementet. Aksjelovgivningen gir også klare føringer på statens styringsdialog med børsnoterte selskaper.

Disse medlemmer viser videre til at selskapenes ledelse består av styret og daglig leder. Aksjeselskapsformen og de andre selskapsformene som brukes for statens selskaper bygger på en klar rollefordeling mellom eieren og selskapsledelsen. I henhold til allmennaksjeloven §§ 6-12 og 6-14 og tilsvarende bestemmelser i de andre selskapslovene, hører forvaltningen av selskapet under styret og daglig leder, dvs. selskapets ledelse. Dette innebærer at den daglige forretningsmessige ledelsen av selskapet og ansvaret for denne ligger hos selskapsledelsen. Det er styret og daglig leder som skal utøve forvaltningen ut i fra selskapets og eiernes interesse. Innenfor de generelle og spesielle rammer som Stortinget fastsetter for virksomheten, ivaretar staten som eier sine interesser gjennom generalforsamlingen. Styremedlemmene og daglig leder er ved sin forvaltning av selskapet underlagt et personlig erstatnings- og strafferettslig ansvar slik det fremgår av aksjelovgivningen.

Disse medlemmer viser til at ut over rammene som følger av Grunnloven, den generelle forvaltningsretten og selskapslovgivningen, er det i hovedsak konkurranseretten og børs- og verdipapirretten som stiller krav til eierskapsutøvelsen. Når Stortinget har bestemt at staten skal delta på eiersiden i et selskap som er en selvstendig juridisk enhet, har dette konsekvenser for hvordan politiske føringer og andre mål må kommuniseres, og hvordan og i hvilken grad det kan gripes inn i virksomhetens drift. Styring av et aksjeselskap skiller seg fra styring av organer innenfor det statlige forvaltningssystemet. Eierne (herunder staten som aksjonær) må forholde seg til den lovbestemte rollefordeling mellom generalforsamling, styret og daglig ledelse.

Gjennom å organisere virksomheter som selvstendige rettssubjekter, som statsforetak eller aksjeselskaper, fraskriver staten seg i utgangspunktet muligheten til direkte å påvirke den løpende driften.

Disse medlemmer understreker at rammene omkring eierstyring ikke er til hinder for at staten, som andre aksjonærer, i møter tar opp forhold som selskapene bør vurdere i tilknytning til sin virksomhet og utvikling. De synspunkter staten gir uttrykk for i slike møter, er å betrakte som innspill til selskapets administrasjon og styre. Styret har ansvar for å forvalte selskapet til beste for alle aksjonærer og må foreta de konkrete avveininger og beslutninger. Saker som krever tilslutning fra eierne, må tas opp på generalforsamlingen og få sin avgjørelse gjennom aksjonærdemokratiet på ordinær måte. Staten som aksjonær får i utgangspunktet ikke tilgang til mer informasjon enn det som er offentlig tilgjengelig for andre aksjonærer. Under spesielle omstendigheter, hvor det er påkrevd at staten medvirker for å kunne gjennomføre transaksjoner som for eksempel fisjon, fusjon og lignende saker, vil det imidlertid tidvis være nødvendig å gi departementet innsideinformasjon. Dette skjer da etter vurdering og initiativ fra selskapets side. Staten er i slike tilfeller underlagt de alminnelige reglene i verdipapirlovgivningen for behandling av slik informasjon.

Disse medlemmer minner om at regjeringen Stoltenberg II i St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap uttrykte noen generelle forventninger til selskapenes arbeid med samfunnsansvar, samt forventninger på ni konkrete områder omtalt som tverrgående hensyn. Dette ble gjort ut fra en overbevisning om at på sikt vil disse faktorene påvirke selskapets utviklingsmuligheter og lønnsomhet, og også eiernes avkastning. Statens holdning til samfunnsansvar i selskaper der staten er eier, er uttrykt som forventninger og ikke som absolutte krav.

Etter det disse medlemmer er kjent med, har ikke staten benyttet selskapenes generalforsamling som arena for å behandle samfunnsansvarssaker. Det ble vurdert som mer hensiktsmessig at regjeringens forventninger på dette feltet blir fulgt opp og kommunisert i eierdialogen som eierdepartementene har med selskaper der staten eier. Selskapenes arbeid med samfunnsansvar er en naturlig del av oppfølgingen av selskaper der staten er eier, som kommer i tillegg til oppmerksomheten om økonomiske resultater og forretningsmessig utvikling. Nærings- og fiskeridepartementet har etablert en praksis, hvor det i tillegg til diskusjon om slike tema i de ordinære kvartalsmøtene også arrangeres et eget årlig møte konsentrert om oppfølging av samfunnsansvar.

Disse medlemmer er kjent med at OECDs retningslinjer for eierstyringen er revidert i 2015. Her er det noen interessante utdrag om hvordan statlig eierskapet bør utføres – sett opp mot den norske politiske debatt om mer detaljert inngripen den siste tiden. I retningslinjene fra 2015 fremgår det enda tydeligere at formålet med statlig eierskap skal være å skape verdier:

«Dette kan enten være i form av offentlige tjenester av høy kvalitet eller konkurransedyktige økonomiske resultater, eller begge deler, for samfunnet gjennom en effektiv ressursallokering.

Prinsippet om likebehandling gjelder også dem som investerer i statlig eide selskaper. Retningslinjene for statlig eide selskaper inneholder spesifikke anbefalinger om beskyttelse av ikke-statlige aksjeeieres rett til rimelig og rettferdig behandling og adekvat tilgang til informasjon. Hvis en stat ønsker å trekke privat kapital til statlig eide selskaper, er det avgjørende med betryggende rammer for minoritetsinvestorer ved å implementere disse standardene.

De nye retningslinjene for statlig eide selskaper slår fast at selskapene skal følge høye standarder for ansvarlig virksomhetsutøvelse. De gir også spesifikke anvisninger om styrets ansvar for å utvikle og følge opp internkontrollmekanismer og etikkprogrammer, herunder tiltak for bekjempelse av bedrageri og korrupsjon.

Aktive og kvalifiserte styrer kan spille en sentral rolle med å sørge for at statlig eide selskaper opererer på armlengdes avstand fra den offentlige forvaltningen, og med å motvirke at staten griper inn i den daglige driften.»

Disse medlemmer viser til ovennevnte, og vil sterkt fremheve både OECDs styringsprinsipper for statlig eide selskaper, og igjen fremheve at prinsippene i St.meld. nr. 13 (2006–2007) og Meld. St. 13 (2010–2011) fortsatt må være førende for norsk eierskapspolitikk.

Disse medlemmer konstaterer at statsråd Mæland på svært tilfredsstillende vis har arbeidet etter de overordnede styringsprinsipper som er nedfelt i de refererte strategidokumenter.

Disse medlemmer vil avslutningsvis vise til sin protokolltilførsel fra komitémøtet 24. november 2015:

«Disse medlemmer viser til at Kontroll- og konstitusjonskomiteens medlemmer ved sin tiltredelse i begynnelsen av perioden fikk notat fra sekretariatet datert 10. oktober 2013, som omhandlet de såkalte initiativsaker. På side 3 i notatet hitsettes følgende, uthevingene er gjort for anledningen:

'Grenseoppgang mot saker som ligger til behandling i domstolene/påtalemyndigheten.

Det finnes eksempler på at komiteen har åpnet sak vedrørende forhold som delvis har vært til behandling eller under etterforskning.

Følgende sitat fra Innst. S. nr. 319 (2008-2009) vedrørende forholdet mellom Uniteam og Forsvarsdepartementet, kan illustrere problemstillingen:

''Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at Grunnloven bygger på læren om maktfordelingen mellom den lovgivende, den utøvende og den dømmende makt. Dette innebærer at Stortinget må vise varsomhet med hvilke saker som tas opp til behandling.

Flertallet viser til merknader fra Høyre og Kristelig Folkeparti i Innst. S 273 (2002-2003) hvor det ble påpekt at 'det er klare betenkeligheter av konstitusjonell art ved å behandle som sak i kontrollkomiteen forhold som delvis er ferdigbehandlet i rettsapparatet, og som delvis ligger til behandling i rettsapparatet. Disse medlemmer viser til at domstolene, ut fra det maktfordelingsprinsippet som Grunnloven bygger på, har en stilling som selvstendig statsmakt. Dette betyr at Regjeringen og domstolen ikke kan overprøve domstolenes avgjørelser eller forsøke å påvirke disse avgjørelsene. Stortinget har tradisjon for å vise betydelig tilbakeholdenhet når det gjelder å behandle temaer som har tilknytning til en konkret sak som er under domstolsbehandling, og disse medlemmer mener at det er sterke grunner for at Stortinget skal holde på en slik tilnærming.'

Etter flertallets syn bør også dette gjelde når et forhold er anmeldt til politiet og er under etterforskning.

Flertallet viser også til Dokument nr. 14 (2002-2003), Frøilandutvalgets innstilling, s. 58 spalte 1; hvor det slås fast at det 'I hovedtrekk betyr (det) at kontrollen skal være forankret i statsrådens forhold, men at den også kan ta sikte på å avdekke feil og mangler i forvaltningen som ikke har direkte tilknytning til statsrådens forhold. Derimot skal komiteen ikke drive kontroll rettet mot private rettssubjekter'.

Flertallet viser til at saken er til behandling hos politiet og finner det uheldig at mindretallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen benyttet sin rett til å bringe konflikten mellom Forsvarsdepartementet og Uniteam inn for Stortinget på det nåværende tidspunkt. Utfallet av anmeldelsen og eventuell behandling i rettsapparatet burde vært avventet før saken ble tatt opp i kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Flertallet vil understreke at det ikke er Stortingets oppgave å opptre som domstol. Stortingets oppgave er å føre kontroll med at det er etablert tilfredsstillende kontrollsystemer og at forvaltningen opptrer i henhold til gjeldende regelverk."

Disse medlemmer vil hevde at komiteen ved å innkalle siktede personer til å forklare seg om forhold som er sentrale for bevisopptak, bevisførsel og pådømming i en ordinær straffesak nedbygger den saklige og i grunnloven forutsatte funksjonsfordeling mellom Stortinget, påtalemyndighet og domstolene.

Disse medlemmer vil advare mot en praksis som innebærer at komiteen blir et parallelt etterforskningsorgan, blir et påtaleorgan eller påtar seg rollen som domstol. Dette vil i sin konsekvens være å blande partipolitikk inn i rettspleien med potensiale for tap av rettssikkerhet for de impliserte.»

Komiteen viser til at det ikke ligger i kontroll- og konstitusjonskomiteens mandat å utforme ny politikk.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, har forholdt seg til hvorvidt eierskapspolitikken som er vedtatt av Stortinget følges opp i praksis.

Flertallet vil understreke at det var en samlet komité som i november 2014 besluttet å be næringsministeren redegjøre for Telenors håndtering av det som i media ble omtalt som bestikkelser og korrupsjon i VimpelCom og Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsutøvelse i Telenor. Flertallet vil også bemerke at statsråden den gang skrev at informasjonen som hadde kommet fra Telenors styre var dekkende for saken og konkluderte med at Telenors styre tok arbeidet mot korrupsjon på alvor. Saken ble behandlet i Stortinget i juni 2015.

Etter et møte mellom Nærings- og fiskeridepartementet og Telenors konsernsjef og styreleder 23. oktober 2015 og et brev fra Telenor 28. oktober 2015 informerte næringsministeren komiteen om at det forelå ny informasjon i saken. Den 30. oktober 2015 trakk Telenors daværende styreleder seg etter mistillit fra statsråd Mæland.

Flertallet vil understreke at en samlet kontroll- og konstitusjonskomité vedtok å gjenåpne saken om Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsutøvelse i Telenor og Telenors håndtering av VimpelCom-saken.

Flertallet registrerer at Høyre nå sår tvil om det var en riktig beslutning.

Flertallet registrerer at statsråden i høringen ga uttrykk for at hun syntes det var viktig at kontroll- og konstitusjonskomiteen tok opp denne saken. Videre sa hun i høringen at informasjonen hun mottok i møte med Telenors ledelse i oktober 2015 var vesentlig og endret saken fundamentalt. Næringsministeren uttalte:

«Fram til da hadde Telenor framholdt at problemstillingene som kom opp, var knyttet til VimpelComs investeringer i Usbekistan og kun hadde vært en VimpelCom-sak. Informasjonen jeg mottok 25. oktober 2015, endret dette. Bekymringer knyttet til VimpelCom og korrupsjon hadde vært behandlet på høyt nivå i Telenors egen organisasjon tilbake til 2011.»

Videre sa hun:

«Representanter for Telenor hadde også i eierdialogen vår med selskapet gitt uttrykk for at de ikke satt på annen relevant informasjon i saken på tross av at departementet uttrykkelig hadde spurt om dette.»

Flertallet registrerer også at nåværende konsernsjef i Telenor under høringen sa:

«Har dette ført til økt bevisstgjøring i Telenor i disse spørsmålene? Ja. Har dette ført til at vi har lært? Ja. Har dette ført til at vi kommer til å forbedre oss ytterligere i måten å håndtere disse spørsmålene på? Ja.»

Flertallet konkluderer på denne bakgrunn med at gjenåpning av saken ikke er i strid med gjeldende lover eller med eierskapspolitikken slik Stortinget har bestemt. Saken har videre avdekket av statsråden ikke ble gitt fullstendig informasjon av Telenors ledelse, og at saken har medført læring for Telenor.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil for sin del oppsummere ved å påpeke at staten ikke er eneeier i mange selskaper. Når det er vanskelig å kartlegge hvilken informasjon som har forekommet når og til hvilken tid i de ulike systemer, er det en konsekvens av både de statlige eierskapsprinsipper og børsreglement. En svært sentral forutsetning i vårt aksjonærdemokrati er at alle eiere skal få tilgang til sensitiv informasjon samtidig og at styremedlemmer har et personlig ansvar for å utvikle selskapet best mulig og ivareta alle aksjonærers interesser. De er ikke enkelteieres representanter inn i styret. Høyre ser dette som helt sentralt. Derfor er eierskapsmeldingen også så sentral. Der signaliserer staten til alle medeiere og til alle styremedlemmer hvilke forventninger staten har som eier til selskapene.

Disse medlemmer understreker at staten ikke skal ha andre rettigheter enn det andre aksjonærer har. Det betyr at staten skal utøve sin eiermakt på generalforsamlinger, og kontakten med selskapet skal gå gjennom styret. Det er videre styret som har ansvar for virksomheten i selskapet.

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener at den generelle regel for styremedlemmers taushetsplikt er at når en går ut med informasjon til andre enn selskapets ledelse, skal det være et resultat av styrets vedtak. Altså at det er styret som bestemmer hva som sies til andre enn selskapets ledelse. Hvor langt det enkelte styremedlemmets taushetsplikt gjelder, må imidlertid avveies mot de hensyn som gjelder i konkrete saker. Det er rimelig klart at styremedlemmers taushetsplikt ikke kan brukes som begrunnelse for å skjule kriminelle forhold.

Ved mistanke om korrupsjon, som enkelte styremedlemmer får innsyn i, har etter dette medlems vurdering et norsk styremedlem i VimpelCom et sjølstendig ansvar for å melde sin mistanke til administrerende direktør og styret i Telenor. Disse har så ansvar for å melde dette videre til staten som deleier i Telenor.

Ut fra dette medlems vurdering av taushetsplikten burde Telenors daværende administrerende direktør og styreleder ha tatt opp med statsråden mistanke om korrupsjon i de mange møter som er avholdt gjennom åra. Dersom disse to ledere i Telenor ikke tok det opp, måtte de vært trygge på at andre personer informerte statsråden om mistankene. En slik opptreden er helt nødvendig når en kjenner bakgrunnen for etableringen av VimpelCom. Selskapet ble over tid etablert med de norske og russiske statsledere – Putin og Bondevik – som bisittere. Det var åpent erkjent at de ulike forretningskulturer skapte store problemer i ledelsen av selskapet. Dette burde opplagt tilsi at den statsråd som representerte den norske regjering, hadde et særlig ansvar for å følge årvåkent med på hvordan selskapet utvikla seg. Særlig årvåkenhet måtte opprettes for å hindre korrupsjon, noe som alle erkjente var et stort problem for å få myndighetsgodkjente lisenser i land som for eksempel Usbekistan. Et land som har et svært dårlig rykte på dette området.

VimpelCom fikk en foretaksbot gjennom et forlik mellom VimpelCom og det amerikanske justisdepartementet på det svimlende beløp 760 mill. amerikanske dollar, eller ca. 6 mrd. norske kroner. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité er ikke kjent med innholdet i forliket, og det bevismateriale som er framlagt. Dette er en stor svakhet i komiteens arbeid for å finne rett faktum i saken.

Telenor bestilte granskingsrapporten fra Deloitte. Telenor definerte derved også mandatet for denne granskingen. Etter dette medlems mening burde det vært departementet som bestilte granskingsrapporten. Som en del av departementets mandat, skulle selvsagt granskingen også ha omfattet administrasjon og styret i Telenors befatning med saken over tid. Dersom departementet ikke hadde fått oppslutning om dette på ekstraordinær generalforsamling i Telenor, måtte de ha bedt om en aksjerettslig granskning etter aksjeloven, noe de har anledning til. Etter dette medlems vurdering er det en stor svakhet ved komiteens behandling av saken at vi ikke har fått en slik gransking som ville belyst saken også på ansvarsnivå utover VimpelCom.

Et sentralt begrep fra Stortinget overfor regjeringen i styringen av statlige hel- eller deleide selskaper er begrepet nulltoleranse for korrupsjon. Den store svakhet ved dette begrepet er at innholdet ikke er definert. Det er langt fra tilfredsstillende bare å terpe på denne overskriften uten å gi den et nærmere innhold for hvordan et selskaps ledelse skal oppføre seg for at det ikke skal forekomme korrupsjon. Etter dette medlems vurdering må regjeringa gi begrepet et innhold og komme til Stortinget med dette på egna måte, slik at bevissthetsnivået for hva som må gjøres for å avverge korrupsjon, heves betraktelig.

Etter dette medlemsmening må det optimale beviset for nulltoleranse være om selskapet kan dokumentere en forsvarlig nulltoleransepraksis. Det har selskapet gjort hvis det, når det har stått overfor et konkret og vanskelig valg, har foretatt en avveining mellom interessante forretningsmuligheter med god inntjening på den ene side, og på den annen side en høy risiko for korrupsjon dersom forretningsprosjektet gjennomføres («compliance dilemma»). Selskapet må dokumentere – hvis det blir utfallet – at virksomheten her trådte ut av muligheten grunnet for høy risiko for korrupsjon. Dette vil være et godt indisium på etterlevelse av sitt eget kontrollregime. Etter dette medlems vurdering må denne type avgjørelse tas av toppledelsen, noe som vil gi en god dokumentasjon på at ledelsen er i front i arbeidet mot korrupsjon. Den videre forutsetning for kontrollsystemet er at ledelsen instruerer nivåer nedover i selskaper om korrupssjonsrisiko, rutiner for håndtering, kartlegging av særlige risikoelementer, konkret oppfølging av disse og regelmessig innskjerping og oppfrisking av rutiner.

Følgende tre punkter må etter dette medlems mening tilfredsstilles for at en skal kunne snakke om nulltoleranse for korrupsjon. Selskapet må:

• Dokumentere tidligere håndtering av korrupsjonsmistanker.

• Dokumentere hvordan de har nådd sine forretningsmessige mål uten korrupsjon i land som er kjent for omfattende korrupsjon.

• Dokumentere et opplæringsprogram i nulltoleranse og hvordan det er iverksatt i sin egen toppledelse og styre – altså for seg sjøl.

Dette medlem vil påpeke at i enhver slik sak hvor det har foregått misligheter, er den beste lærdom for organisasjonen at de som har hatt overordnet ansvar trer tilbake. Etter dette medlems vurdering er det ikke å ta ansvar når en blir sittende i sin posisjon samtidig som vedkommende sier at nå er forholdene rettet opp for framtida. Enkel organisasjonspsykologi viser at fratredelse fra stilling virker best.

Dette medlem vil påpeke at størrelsen på foretaksboten er ca. 6 mrd. norske kroner, at innholdet i Deloitte-rapporten er så foruroligende og risiko for nye korrupsjonsoverraskelser er så stort at departementet må ta initiativ til ny granskning. Dette for å få en total gjennomgang av alt det Telenor foretar seg i utlandet, spesielt i Øst-Europa, Thailand, India og Myanmar for å klarlegge hvordan nulltoleranse for korrupsjon blir praktisert. Riksrevisjonen må få det faglige ansvar for at dette arbeidet blir utført på en grundig måte ut fra det norske stortings vedtak og holdninger mot korrupsjon.

Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til saken og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Innst. 413 S (2015–2016) – innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsutøvelse i Telenor og Telenors håndtering i VimpelCom-saken – gjenåpning av sak – vedlegges protokollen.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 9. juni 2016