Hovedinnholdet i proposisjonen

Partskonferansen under FNs klimakonvensjon vedtok i desember 2015 Paris-avtalen med tilhørende beslutninger. Paris-avtalen og dens beslutninger markerer et vendepunkt for internasjonalt samarbeid på klimaområdet. Avtalen bygger på og videreutvikler det eksisterende internasjonale rammeverket på klimaområdet, og styrker gjennomføringen av FNs rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992 (FNs klimakonvensjon). Både folkerettslig og politisk representerer avtalen, sammen med klimakonvensjonen, et rammeverk for fremtidig global klimainnsats. Som i FNs klimakonvensjon vil partene i Paris-avtalen være stater og regionale organisasjoner for økonomisk integrasjon.

For å bedre gjennomføringen av klimakonvensjonen og dens målsetting tar avtalen sikte på å styrke den globale responsen på trusselen som klimaendringene utgjør. Formålet inkluderer å

• 1. holde økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C

• 2. øke evnen til å tilpasse seg klimaendringene og fremme klimarobusthet og en lavutslippsutvikling, på en måte som ikke setter matproduksjonen i fare

• 3. gjøre finansieringsstrømmer forenlige med en klimarobust lavutslippsutvikling

Formålet skal nås på en måte som tar hensyn til bærekraftig utvikling og innsats for å utrydde fattigdom. Gjennomføringen skal også reflektere prinsippet om rettferdighet og prinsippet om felles, men differensiert ansvar og respektive muligheter, sett i lys av ulike nasjonale omstendigheter.

For å oppnå målet om begrenset temperaturøkning setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går ut på at partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene når toppunktet så hurtig som mulig og deretter at utslippene reduseres raskt, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i løpet av andre halvdel av dette århundret. Dette balansepunktet kan beskrives som klimanøytralitet.

Paris-avtalen er ikke tidsbegrenset, og den er den første klimaavtalen som etablerer juridisk bindende forpliktelser for alle parter om at de skal ha nasjonalt fastsatte bidrag som skal meldes inn hvert femte år. De nasjonalt fastsatte bidragene skal inkludere utslippsreduksjoner, og partene kan også inkludere tiltak for klimatilpasning, klimafinansiering, kapasitetsbygging og teknologiutvikling og -overføring. Avtalen etablerer også en juridisk bindende forpliktelse om at alle parter skal gjennomføre nasjonale tiltak for å følge opp disse nasjonalt fastsatte bidragene. Nasjonale bidrag kan gjennomføres både med innenlandske tiltak og ved frivillig samarbeid med andre parter, for eksempel i form av overføring av utslippsreduksjoner. Avtalen oppretter et styrket måle- og rapporteringssystem for tiltak og støtte der hver part skal gi informasjon om utslipp og opptak av klimagasser (nasjonalt regnskap) og informasjon om gjennomføring og oppnåelse av sine nasjonalt fastsatte bidrag til utslippsreduksjoner.

Avtalen inneholder også bestemmelser om at innsatsen til alle parter vil utgjøre en progresjon over tid. Den sier også at utviklingsland skal motta støtte til gjennomføringen av de nasjonalt fastsatte bidragene, og erkjenner at økt støtte vil muliggjøre økte ambisjoner.

Når Paris-avtalen trer i kraft, vil den bli en juridisk bindende avtale under FNs klimakonvensjon. Klimakonvensjonen er det sentrale rammeverket for globalt samarbeid for å begrense klimaendringer og styrke tilpasning til et klima i endring. Det endelige målet med klimakonvensjonen er å oppnå stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

Klimakonvensjonen inneholder ikke tallfestede, tidsbestemte utslippsforpliktelser for de enkelte partene, men forplikter partene til å sende inn informasjon om sine utslipp av klimagasser, og oppfordrer partene til å ta hensyn til klimaet i sine nasjonale prosesser. Konvensjonen etablerer et skille mellom industriland og utviklingsland gjennom et eget vedlegg I. Den inneholder i tillegg ytterligere og mer spesifikke forpliktelser for industrilandene, blant annet for rapportering, utslippsbegrensninger og utvikling av nasjonale virkemidler og tiltak.

Partskonferansen er øverst besluttende organ under klimakonvensjonen, og har til nå hatt årlige møter. På den første partskonferansen i 1995 ble det erkjent at forpliktelsene under konvensjonen ikke var tilstrekkelige til å nå konvensjonens endelige mål. Det ble derfor vedtatt å igangsette forhandlinger om en ny avtale under forutsetning av at dette ikke skulle føre til nye forpliktelser for utviklingslandene.

Som et resultat av denne prosessen ble Kyotoprotokollen vedtatt 11. desember 1997. Kyotoprotokollen er en juridisk bindende avtale under klimakonvensjonen. Den har et omfattende system for fleksibel gjennomføring og overholdelse av utslippsforpliktelsene. Kyotoprotokollen trådte i kraft i 2005, og etablerte tallfestede utslippsforpliktelser for perioden 2008–2012 for rundt førti parter som den gang ble klassifisert som industriland. Disse er listet opp i vedlegg B til protokollen, etter de samme hovedlinjer som konvensjonens vedlegg I. Fremvoksende økonomier som Kina, India og Brasil har ikke utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen.

Veksten i de globale klimagassutslippene har de siste årene hovedsakelig funnet sted i utviklingsland. Utviklingslandenes klimagassutslipp utgjør nå om lag to tredeler av de globale utslippene. Dersom klimakonvensjonens langsiktige mål skal nås, vil det være nødvendig å myke opp den rigide todelingen som følger av konvensjonen og Kyotoprotokollen, slik at alle land stiller opp med sine bidrag i en mer global avtale.

På partskonferansen for klimakonvensjonen i Durban i 2011 ble det enighet om et mandat for å forhandle en protokoll, et annet juridisk instrument eller et omforent juridisk bindende resultat som skulle omfatte alle land (Durban-mandatet). Det var også enighet om at den nye avtalen skulle være ferdig forhandlet i 2015 og tre i kraft fra 2020. Kyotoprotokollen er ikke tidsbegrenset, men dens andre forpliktelsesperiode utgår i 2020. Det er derfor uvisst hvilken rolle Kyotoprotokollen vil ha etter 2020.

Forhandlingene under Durban-mandatet startet i 2012 og ble avsluttet 12. desember 2015 med vedtaket av Paris-avtalen. Den vil tre i kraft når minst 55 parter som til sammen står for minst 55 pst. av de totale globale klimagassutslippene har ratifisert eller på annen måte tiltrådt avtalen.

Ett av de mest grunnleggende elementene i Paris-avtalen er at den gir hver part ansvaret for å fastsette sine nasjonale bidrag. Den legger også opp til et system hvor partene må vurdere sine nasjonale bidrag og oppdatere eller fornye disse regelmessig i tråd med avtalens krav og prinsippene om at nye bidrag vil utgjøre progresjon og høyest mulige ambisjon. Der Kyotoprotokollen fastslår prosentvise mål om utslippsreduksjoner for industriland, pålegger Paris-avtalen alle parter å utarbeide, melde inn og oppdatere nasjonalt fastsatte bidrag som kan inkludere ulike former for mål eller tiltak for utslippsreduksjoner. Partene er ikke juridisk bundet til å gjennomføre bidragene, men partene skal gjennomføre nasjonale tiltak for å redusere klimagassutslippene med sikte på å nå målene i sine bidrag. Avtalen legger til rette for samarbeid mellom land om gjennomføring av de nasjonalt nasjonal fastsatte bidrag, inkludert utslippsreduksjoner.

Paris-avtalen pålegger industriland en plikt til å bistå utviklingsland med finansiering av utslippsreduserende tiltak og tilpasning, i tråd med industrilandenes eksisterende forpliktelser vedtatt under konvensjonen. Samtidig blir andre land oppfordret til å bidra med slik støtte på frivillig basis.

Videre heter det i avtalen at industrilandene bør fortsette å lede an i å mobilisere klimafinansiering fra flere kilder, instrumenter og kanaler som en del av en felles global innsats. Avtalen etablerer ikke en forpliktelse for hvert enkelt industriland til å styrke mobiliseringen over tid, men oppfordrer til at dette gjøres.

Paris-beslutningen sier at industrilandene tar sikte på at det kollektive målet om mobilisering av 100 mrd. USD årlig skal fortsette til 2025, og at partsmøtet for Paris-avtalen før den tid skal vedta et nytt tallfestet mål med 100 mrd. USD årlig som gulv.

Klimafinansiering er også en integrert del av avtalens rapporteringssystem og den globale gjennomgangen.

Paris-avtalen ble åpnet for undertegning i New York den 22. april 2016, og den ble undertegnet av Norge samme dag. Paris-avtalen antas å være av særlig stor viktighet, slik at Stortingets samtykke til ratifikasjon er nødvendig i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd.

Avtalen nødvendiggjør ikke lov- eller forskriftsendring for å kunne ratifiseres, men vil legge juridiske og politiske føringer på Norges nasjonale og internasjonale klimaarbeid.

Avtalen i engelsk originaltekst, med oversettelse til norsk, følger som trykt vedlegg til proposisjonen.

Norges nasjonalt fastsatte bidrag

Norge har meldt inn som et nasjonalt fastsatt bidrag et betinget mål om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990, jf. Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Norge er i dialog med EU om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen, og intensjonen om felles oppfyllelse ble formelt bekreftet på EUs miljørådsmøte i september 2015.

Norge deltar i EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen. Kvotesystemet setter et tak for de samlede klimagassutslippene som er omfattet av systemet. Dette taket vil bli gradvis redusert, og i 2030 vil utslippene være 43 pst. lavere enn nivået i 2005.

Felles oppfyllelse med EU betyr at også ikke-kvotepliktige utslipp vil bli inkludert i samarbeidet med EU. Regjeringen arbeider for at Norges mål for utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor fastsettes på samme grunnlag som for EU-landene, og i størst mulig grad parallelt med EU-landene. Det forutsettes at Norge får samme tilgang til fleksibilitet i gjennomføringen som EUs medlemsland.

EU-kommisjonen forventes å legge frem et forslag til EU-landenes nasjonale mål for ikke-kvotepliktig sektor til sommeren 2016. Endelig avtale mellom Norge og EU forventes først i 2017/2018, etter at EU har fastsatt relevant regelverk. Norge følger regelverksutviklingen nøye og gir innspill i relevante prosesser.

Dersom en felles løsning ikke fører frem, vil målet om minst 40 pst. utslippsreduksjon i 2030 sammenliknet med 1990 være Norges nasjonalt fastsatte bidrag til Paris-avtalen. Dette målet er betinget av tilgang på fleksible mekanismer i avtalen og en godskriving av Norges deltakelse i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle vårt bidrag.

Paris-avtalen åpner eksplisitt for at land og regionale organisasjoner, som EU, kan samarbeide om nasjonalt fastsatte bidrag. Norges intensjon om å gjennomføre bidraget sammen med EU legger ingen føringer på hvor raskt Norge kan ratifisere Paris-avtalen.

Vurdering av avtalen for Norge

Departementet viser til at avtalen er i tråd med norsk politikk og med forhandlingsmandatet som ble fastsatt i forkant av partskonferansen.

Den nye klimaavtalen innebærer økte krav over tid også for Norge. Forutsatt Stortingets samtykke til ratifikasjon vil Norge, sammen med andre parter til avtalen, måtte bidra til å begrense den globale oppvarmingen i tråd med avtalens formål. Det kollektive overordnede temperaturmålet er skjerpet sammenlignet med beslutningen fra partskonferansen for klimakonvensjonen i Cancún i 2010, der det ble vedtatt et mål om å holde temperaturøkningen under 2 °C.

Paris-avtalen fremmer en prosess hvor partene vil føre en gradvis mer ambisiøs klimapolitikk. Norge vil være forpliktet til å melde inn nasjonalt fastsatte bidrag, som inkluderer utslippsmål, innen 2020, og deretter hvert femte år. Hvert suksessive bidrag vil utgjøre en progresjon i forhold til gjeldende bidrag og høyest mulig ambisjon. Det spesifiseres ikke hva som menes med mer ambisiøst, men av dette følger at det er nødvendig at innsatsen øker over tid ut over det som gjøres i dag.

Alle parter oppfordres til å formulere og melde inn langsiktige lavutslippsstrategier. I beslutningene fra partskonferansen inviteres parter til å melde inn slike strategier innen 2020.

Norge skal også rapportere til klimakonvensjonen hvordan de nasjonalt fastsatte bidragene følges opp. På dette, og mange andre punkter, står Norge godt rustet til å oppfylle forpliktelser gjennom eksisterende forpliktelser under klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen.

Norge sendte inn informasjon om vårt indikative nasjonalt fastsatte utslippsbidrag for perioden frem til 2030 i mars 2015, der målet oppgis å være å redusere utslippene med minst 40 pst. i 2030 sammenlignet med 1990, og at dette skal gjennomføres sammen med EU.

Paris-beslutningen slår fast at industrilandene samlet tar sikte på at mobilisering av 100 mrd. USD årlig fra 2020 skal fortsette til 2025, og at partsmøtet for avtalen før den tid skal vedta et nytt tallfestet mål.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det må påregnes at avtalen over tid vil medføre samfunnsøkonomiske og administrative konsekvenser. Kostnadene for Norge vil, som i dag, mest sannsynlig bestå dels av kostnader knyttet til å redusere klimagassutslipp gjennom nasjonale tiltak og internasjonalt samarbeid om utslippsreduksjoner, kvotehandel og prosjektbasert samarbeid, og dels av kostnader knyttet til finansiell og annen støtte til utviklingsland for at disse skal klare å gjennomføre sine nasjonalt fastsatte bidrag og strekke seg utover dette.

Norge er i dialog med EU om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030, i tråd med avtalens artikkel 4 nr.16, som gir rom for slikt samarbeid. I Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU, er det gjort rede for mulige økonomiske og administrative konsekvenser av en forpliktelse frem mot 2030.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en sak, etter at innsatsfordelingen i EU er klar, som beskriver hvordan regjeringen vil arbeide for å nå utslippsmålene.

Vurdering av hvorfor Norge anbefales å bli part til avtalen

Klimaendringene er en global utfordring som krever internasjonalt samarbeid. Regjeringen mener Norge bør bidra i den globale innsatsen ved å bli part til avtalen. Avtalen er den første juridisk bindende klimaavtalen hvor alle parter skal ha nasjonalt fastsatte bidrag. Avtalens formål er ambisiøst, og kan bare oppnås dersom alle store utslippsland blir part til avtalen og leverer og følger opp sine bidrag. Oppslutningen under vedtaket av avtalen under FNs klimakonferanse i Paris gir grunn til å tro at mange land vil signere og ratifisere avtalen. Selv om avtalen er en folkerettslig avtale og således juridisk bindende for landene, er de individuelle forpliktelsene begrenset. Det enkelte lands bidrag skal fastsettes nasjonalt, og partene skal gjennomføre nasjonale tiltak for å redusere klimagassutslipp med sikte på å nå målene i sine bidrag. Avtalen legger til rette for samarbeid mellom land om gjennomføring av de nasjonalt fastsatte bidrag, herunder utslippsreduksjoner.