2. Innreise til Norge
- 2.1 Sammendrag
- 2.1.1 Endring av utlendingsloven § 9 om visumfrihet for asylsøkere
- 2.1.2 Bortvisning på nordisk grense i krisesituasjon
- 2.2 Komiteens merknader
Departementet fremmer i proposisjonen forslag om å endre utlendingsloven § 9 første ledd om rett til visumfri innreise for asylsøkere.
Det vises i proposisjonen til at dagens bestemmelse gir asylsøkere en ubetinget rett til innreise på linje med personer som har visum eller som er omfattet av en visumfrihetsavtale. I proposisjonen vises det til at dette skaper et feilaktig bilde. Det som ligger til grunn for bestemmelsen er at visumplikten ikke i seg selv skal være til hinder for å kunne søke asyl. Departementet foreslår en endring i § 9 som presiserer at asylsøkere «kan gis» rett til innreise uten visum (i stedet for at de «har rett til» innreise).
Som den klare hovedregel vil asylsøkere fortsatt måtte slippes over grensen for å få søknadene behandlet, men lovendringen gjør det tydeligere at det i praksis kan etableres ordninger for å håndtere søknadene på grensen, og for å kunne bortvise personer som ikke oppfyller ordinære vilkår for innreise og som blir nektet realitetsbehandling av asylsøknaden.
Det gjelder ingen konstitusjonelle skranker for lovgivers adgang til å begrense den generelle visumfriheten.
Etter alminnelig folkerett har stater rett til å begrense utlendingers adgang til territoriet.
Under høringen er det gjort gjeldende at en begrensning av visumfriheten vil innebære en krenkelse av Norges forpliktelser etter FNs flyktningkonvensjon. Departementet er ikke enig i det. Et krav om visum begrenser ikke i seg selv utlendingers rett til å søke asyl i Norge. Et krav om visum vil heller ikke i seg selv kunne lede til en krenkelse av vernet mot utsendelse etter FNs flyktningkonvensjon artikkel 33, jf. utlendingsloven § 73. Vernet mot utsendelse vil imidlertid kunne begrense adgangen til å treffe vedtak om bortvisning etter utlendingsloven § 17 eller utvisning etter utlendingsloven § 66.
Det vises i proposisjonen til at formålet med dagens visumfrihet er å sikre at visumreglene ikke begrenser retten til å søke om internasjonal beskyttelse, og at slik bør det fortsatt være.
I høringsnotatet foreslo departementet å begrense visumfriheten for asylsøkere som ikke har krav på realitetsbehandling av sin søknad om oppholdstillatelse. I lys av høringsinnspillene har departementet kommet til at forslaget bør omformuleres noe.
Det sentrale fra departementets side er å understreke at adgangen til å søke internasjonal beskyttelse ikke i seg selv innebærer en generell rett for utlendingen til å foreta grensepassering i strid med ordinære vilkår.
Departementet foreslår en endring i § 9 første ledd som bringer den nærmere formuleringene i Schengen grenseforordning. Grenseforordningen fastsetter i artikkel 5 punkt 4 at en utlending som mangler visum, likevel «kan få tillatelse av en medlemsstat til å reise inn på dets territorium av humanitære grunner, av nasjonale hensyn eller som følge av internasjonale forpliktelser.»
Dersom bestemmelsen omformuleres unngår man den usikkerhet som det opprinnelige forslaget skapte hos flere aktører med hensyn til om forslaget kan komme i konflikt med folkerettslige regler.
Samtidig gis det en tydelig adgang for norske myndigheter til å etablere ordninger for å håndtere søknader på grensen, og for å kunne bortvise personer som ikke oppfyller ordinære vilkår for innreise og som blir nektet realitetsbehandling av søknaden.
Den foreslåtte ordningen innebærer at det i hver enkelt sak må avgjøres om det skal tillates innreise. Dersom tillatelse ikke gis, skal det skje i forbindelse med at søknaden behandles (eventuelt gjennom avslag på realitetsbehandling) på grensen, og ved at det eventuelt treffes bortvisningsvedtak. Selve avgjørelsen om at det ikke gis tillatelse til innreise, treffes ikke som enkeltvedtak. Det vil bli fastsatt nærmere saksbehandlingsregler i utlendingsforskriften.
Der tillatelse til innreise ikke gis, fordi det treffes avgjørelse i saken og eventuelt treffes bortvisningsvedtak på grensen, vil det være forbudt for søkeren å foreta innreise. Ulovlig innreise er straffbart etter utlendingsloven § 108, med de begrensninger som følger av reglene om straffrihet i FNs flyktningkonvensjon artikkel 31, jf. utlendingsloven § 3 og Rt. 2014 s. 645. Ulovlig innreise kan videre gi grunnlag for utvisning etter utlendingsloven §§ 66.
At innreise uten visum er ulovlig, kan også utløse rettsvirkninger etter traktater om tilbaketaking.
Med mindre det er innført indre grensekontroll ved den aktuelle grenseovergang vil ikke asylsøkere som kommer til indre Schengen-grense komme i kontakt med politiet i forbindelse med grensepassering. Departementet vil utforme forskriftsregler som regulerer adgangen for asylsøkere til i slike tilfeller å reise inn i riket uten visum og deretter melde seg for politiet for asylregistrering.
Det pekes i proposisjonen på at det er behov for effektive virkemidler for å kontrollere tilstrømningen av utlendinger over grensene mot Norges naboland.
Asylsøkere som ankom fra de nordiske landene høsten 2015, var i liten grad blitt registrert ved ankomst til Schengen-området og selv med utvidet grensekontroll i Sverige er det fortsatt mange som reiser gjennom Sverige uten å bli registrert. Dublin-samarbeidet kom under sterkt press og sto i fare for å bryte sammen. I lys av dette mener departementet at det er avgjørende at norsk regelverk inneholder hjemler som setter regjeringen i stand til å håndtere en eventuell situasjon hvor Dublin-systemet i praksis blir satt ut av spill.
Det gis omtale av dagens regler om å nekte realitetsbehandling etter utlendingsloven § 32, om bortvising etter utlendingsloven § 17 første ledd bokstavene a til c, og om vedtaksmyndighet i sak om bortvisning ved grensekontroll – utlendingsloven § 18 i proposisjonen punkt 5.2.2.
Det vises til proposisjonens punkt 5.2.3 hvor det gis en omtale av konstitusjonelle og folkerettslige rammer, herunder om Europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs Flyktningkonvensjon, Dublin-samarbeidet, Schengen-samarbeidet, Den Nordiske Passunionen, EUs Grenseforordning, FNs Barnekonvensjon og EUs Returdirektiv.
Departementet foreslår at Kongen i statsråd kan beslutte at ankomst direkte fra en nordisk stat skal være et selvstendig grunnlag for å nekte realitetsbehandling av søknad om beskyttelse (asyl) etter utlendingsloven § 32. Utlending som mangler visum, og som får avslag etter § 32, vil kunne bortvises etter lovens § 17 første ledd bokstav b eller eventuelt etter en annen relevant hjemmel.
Iverksettelse av den foreslåtte hjemmelen i utlendingsloven § 32 femte ledd vil innebære at Norge ikke lenger praktiserer Dublin III-forordningen overfor asylsøkere som ankommer direkte fra nordiske naboland. Den nye bestemmelsen vil, om den settes i verk, gjelde som lex specialis foran gjeldende § 32 fjerde ledd. Dette fremgår eksplisitt av fjerde punktum i lovforslaget til nytt femte ledd.
Den foreslåtte hjemmelen er tenkt gitt anvendelse i en situasjon hvor Dublin-samarbeidet formelt gjelder, også for Norge, men hvor andre europeiske stater ikke registrerer asylsøkere slik som forutsatt, og hvor forutsetningene for et fungerende Dublin-samarbeid svikter. I tillegg vil det også være andre forutsetninger for å iverksette de aktuelle grensetiltakene. For det første må det ha oppstått en situasjon med så høye ankomster av asylsøkere at det utfordrer kapasiteten for hvor mange Norge kan motta. For det andre må det være innført indre grensekontroll ved den aktuelle nordiske grensen.
En beslutning om å innføre de aktuelle grensetiltakene kan eventuelt gjelde midlertidig.
Departementet har vurdert, men kommet til at det ikke er hensiktsmessig, å presisere i selve lovforslaget hvilken situasjon som kan aktualisere den foreslåtte hjemmelen i § 32 femte ledd. Hjemmelens karakter, og uforutsigbarheten i den internasjonale og europeiske flyktningsituasjonen, gjør det nødvendig med en viss fleksibilitet.
Departementet mener det vil være ønskelig å etablere en felles forståelse og eventuelt et samarbeid med våre naboland om praktiseringen av bestemmelsen. Departementet mener det vil være viktig med god og rettidig informasjon til blant annet øvrige nordiske land. Videre mener departementet det vil være naturlig at regjeringen konsulterer Stortinget ved Den utvidede utenriks- og forsvarskomité før tiltaket eventuelt iverksettes av Kongen i statsråd.
Departementet foreslår å presisere i § 32 femte ledd at det ikke gjelder krav om forhåndsvarsling, eller innhenting av uttalelser (typisk i form av alminnelig høring) etter forvaltningslovens § 37 annet ledd, før Kongen i statsråd anvender kompetansen som gis gjennom bestemmelsen. Det vil kunne være helt nødvendig å iverksette tiltak i medhold av utlendingsloven § 32 femte ledd raskt, og departementet mener hensynene bak forvaltningslovens § 37 annet ledd må anses ivaretatt ved at det er gjennomført høring i forkant av dette lovforslaget.
Iverksettelse og praktisering av den ekstraordinære hjemmelen i § 32 femte ledd forutsetter i praksis at det er innført midlertidig grensekontroll. Departementet legger til grunn at bestemmelsen i § 32 femte ledd bare vil bli anvendt på den fysiske grensen til nordiske naboland, og ikke i forbindelse med utlendingskontroll i riket.
Departementet finner det klart at den foreslåtte hjemmelen for å nekte realitetsbehandling når en asylsøker ankommer direkte fra nordisk naboland, ikke vil være i strid med Norges menneskerettslige forpliktelser. Det sentrale i denne sammenheng er det absolutte vernet mot retur til dødsstraff, tortur, umenneskelig behandling mv., som følger av blant annet utlendingsloven § 73 og EMK art. 2 og 3.
Dersom Kongen i statsråd har fastsatt at asylsøkere som kommer direkte fra nordiske naboland skal få avslag på realitetsbehandling, er det begrenset behov for individuelle vurderinger. Norske myndigheter vil kunne bygge på en generell forutsetning om at retur til våre nordiske naboland er trygt.
Bestemmelsen i § 32 annet ledd – som slår fast at det ikke skal nektes realitetsbehandling i medhold av første ledd bokstav b til d dersom utlendingen har en tilknytning til riket som gjør at Norge er nærmest til å realitetsbehandle søknaden – vil ikke gjelde med mindre Kongen i statsråd har fastsatt det særskilt.
Departementet mener videre at reglene i barnekonvensjonen og Grunnloven § 104, herunder prinsippet om barnets beste som et grunnleggende hensyn, heller ikke er til hinder for den foreslåtte bestemmelsen. De fleste mindreårige som søker asyl, reiser sammen med foreldre eller andre foresatte. Her vil det ikke oppstå spørsmål om familiesplittelse.
Når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere med familiemedlemmer i Norge – eller asylsøkere som har et mindreårig barn i Norge – viser departementet til muligheten for å søke familiegjenforening. Heller ikke i disse tilfellene vil hensynet til barnets beste uten videre veie tyngre enn Norges rett til å regulere innvandringen. Departementet antar likevel at det i noen saker vil være aktuelt å ta søknaden til realitetsbehandling, og understreker i denne sammenheng at § 32 femte ledd vil være en «kan-regel».
Etter departementets vurdering er lovforslaget ikke i strid med forbudet mot kollektiv utvisning etter artikkel 4 i fjerde tilleggsprotokoll til EMK. Det foreligger to dommer fra EMD som avklarer når bestemmelsen er krenket.
Det vises i proposisjonen til at begge sakene er vesensforskjellige fra departementets forslag til endring i utlendingsloven § 32. Sakene viser at tvangsmessig retur/overføring til andre land i noen tilfeller vil kunne omfattes av uttrykket «utvisning» i artikkel 4 i fjerde tilleggsprotokoll. Det kan imidlertid ikke begrense statens rett til på grensen å håndheve reglene om tillatelser for innreise.
Departementet bemerker avslutningsvis at det klart nok ikke vil innebære usaklig forskjellsbehandling i strid med diskrimineringsforbudet i Grunnloven, EMK mv. at det gis særskilte regler – både materielle og prosessuelle – for asylsøkere som ankommer direkte fra nordisk nabostat. Våre nordiske naboland er i en særstilling for det første ved å være nettopp naboland, for det andre ved at de utvilsomt kan regnes som trygge. Det er heller ikke diskriminerende at det iverksettes særskilte regler i en ekstraordinær situasjon.
Departementet foreslår at Kongen i statsråd skal kunne beslutte at myndigheten til å nekte realitetsbehandling skal kunne legges til polititjenestemann i stedet for til UDI, i saker som omfattes av den ekstraordinære hjemmelen i § 32. Tilsvarende skal gjelde myndigheten til å bortvise etter § 17 i disse sakene. I høringsnotatet ble denne regelen foreslått inntatt i lovens § 18 nytt tredje ledd, men departementet har kommet til at det er hensiktsmessig å samle reglene for den ekstraordinære ordningen i § 32.
Videre foreslår departementet at Kongen i statsråd skal kunne beslutte at vedtak om nektelse av realitetsbehandling og bortvisning i saker som omfattes av den ekstraordinære bestemmelsen i § 32 femte ledd, ikke skal anses som enkeltvedtak med klageadgang mv. Også denne regelen foreslås inntatt i § 32 nytt femte ledd, heller enn å bli innarbeidet i § 18.
Departementet mener at vedtak om bortvisning, også i slike tilfeller som nevnt i § 18 første ledd siste punktum, normalt skal regnes som enkeltvedtak, som i dag. Departementet mener at dette også skal være utgangspunktet dersom det blir aktuelt å iverksette den ekstraordinære bestemmelsen i § 32 femte ledd. Det kan imidlertid ikke utelukkes at tilstrømmingen av asylsøkere blir så betydelig at saker om bortvisning bør kunne behandles etter en ytterligere forenklet saksbehandling. Departementet mener derfor at Kongen i statsråd skal ha mulighet til å fastsette at bortvisning (og nektelse av realitetsbehandling) ikke skal anses som enkeltvedtak dersom den ekstraordinære bestemmelsen sette i verk.
Departementet mener at forenklede saksbehandlingsregler ikke vil være i strid med retten til et effektivt rettsmiddel, jf. særlig EMK artikkel 13.
Også dersom det besluttes at avgjørelser i medhold av § 32 femte ledd (og tilhørende bortvisninger) ikke regnes som enkeltvedtak, fordi den ekstraordinære situasjonen krever det, mener departementet at dette er forenlig med Norges forpliktelser etter blant annet EMK artikkel 13. Departementet finner det klart at nektelse av realitetsbehandling og bortvisning til nordisk naboland, ikke vil kunne innebære krenkelse av returvernet som utledes etter EMK artikkel 2 og 3. Norge må derfor stå svært fritt til å bestemme hvilke prosessuelle regler som skal gjelde i en ekstraordinær situasjon.
Lovforslaget åpner for at Kongen i statsråd fastsetter unntak fra de forenklede saksbehandlingsreglene for nærmere bestemte typetilfeller.
Departementet foreslår at beslutninger i saker etter § 32 femte ledd (og tilhørende bortvisninger) i utgangspunktet skal regnes som enkeltvedtak. Departementet mener at de regler som følger av grenseforordningen artikkel 13 nr. 2 og 3 heller ikke er til hinder for forenklede saksbehandlingsregler i saker som omfattes av den ekstraordinære hjemmelen. Det er for det første tvilsomt om disse reglene er blant de «relevante bestemmelser» som etter artikkel 28 skal komme til anvendelse ved indre grensekontroll. Videre mener departementet at det i en slik situasjon som aktualiserer iverksettelse av § 32 femte ledd, uansett er rom for at det gis særskilte regler i nasjonal lovgivning.
Departementet antar at det kan være nødvendig å gi instrukser med utfyllende regler dersom den ekstraordinære bestemmelsen i § 32 femte ledd settes i verk.
Det er ikke mulig å gi uttømmende føringer i proposisjonen. Blant de problemstillingene som må tilpasses den konkrete situasjonen, er hvorvidt det vil være mulig at politiets beslutninger registreres i oppdragslogg og/eller Datasystemet for utlendingsforvaltningen (DUF). Det er i utgangspunktet ønskelig med slik registrering, men det kan oppstå en situasjon hvor det ikke er praktisk mulig.
At beslutninger ikke regnes som enkeltvedtak, betyr at forvaltningslovens kapittel IV om saksforberedelse av enkeltvedtak ikke gjelder. Departementet vil vurdere å regulere eksplisitt i forskrift at det heller ikke gjelder rett til fritt rettsråd.
Departementet understreker at dersom Kongen i statsråd i medhold av § 32 femte ledd har bestemt at beslutninger om å nekte realitetsbehandling og bortvisning ikke skal anses som enkeltvedtak, innebærer ikke dette at slike beslutninger ikke regnes som «vedtak» i utlendingsloven § 90 sin forstand.
Departementet foreslår at det skal være mulig å benytte pågripelse og fengsling etter utlendingsloven § 106 overfor utlendinger som omfattes av ny § 32 femte ledd (dersom denne iverksettes), på samme måte og på samme vilkår som overfor utlendinger som omfattes av første ledd bokstav a eller d (første asylland/trygt tredjeland). Tilsvarende gjelder for pålegg om meldeplikt og bestemt oppholdssted etter § 105. Det vises til forslag om endringer i henholdsvis § 105 første ledd bokstav e og § 106 første ledd bokstav g, samt en tilsvarende justering i § 106 a første ledd bokstav k.
Disse forslagene var ikke omtalt i høringsbrevet. De ovennevnte bokstavene i henholdsvis §§ 105, 106 og 106 a ble imidlertid vedtatt av Stortinget så sent som i november 2015 (jf. LOV-2015–11–20–94), og ble drøftet i Prop. 16 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven (innstramninger) kapittel 12. Departementet mener at det i saker som omfattes av § 32 nytt femte ledd, bør gjelde samme adgang til bruk av tvangsmidler som i saker etter § 32 første ledd bokstav a og d.
Departementet antar for øvrig at det i utgangspunktet sjelden vil være aktuelt å benytte tvangsmidler i saker etter § 32 femte ledd. Det kan likevel ikke utelukkes at et slikt behov vil oppstå.
Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at en av de mest fundamentale menneskerettighetene er muligheten til å søke asyl for mennesker som opplever forfølgelse eller at egen stat ikke har vilje eller mulighet til å beskytte de. Det er videre svært viktig at en situasjon med stor innvandring og migrasjon må løses på et internasjonalt plan, ikke ved at det enkelte land stenger sine grenser. Mennesker som søker asyl vil nesten aldri ha mulighet til å innhente et visum til Norge. De vil komme fra land eller områder hvor dette i stor grad ikke er mulig, eller Norge ikke vil gi visum på normale vilkår. De som søker asyl er derfor avhengig av at de lovlig kan krysse et lands grense for å søke om asyl, for å kunne presentere og få en forsvarlig behandling av sin asylsøknad. Dette forslaget innfører et nytt prinsipp hvor en asylsøker må få tillatelse til innreise for å kunne fremme sin asylsøknad, og at annen innreise vil være ulovlig. Dette åpner for at hovedregelen for behandling av asylsøknader er at det skjer gjennom en vurdering på grensen om en søknad skal realitetsbehandles eller ikke. Dette vil være uavhengig av hvorvidt det foreligger en ekstraordinær situasjon.
Disse medlemmer vil vise til at flere høringsinstanser har uttrykt at å fjerne visumfriheten vil være i strid med flyktningkonvensjonen av 1951 artikkel 31 om at asylsøkere ikke skal kriminaliseres. Videre at det vil være i strid med statenes plikt til å vurdere hver enkelt asylsøknad individuelt. Disse medlemmer viser til at en vurdering av om en asylsøknad skal realitetsbehandles eller ikke – på grensen av en polititjenestemann – ikke vil kunne oppfylle kravene til en slik individuell vurdering.
Disse medlemmer stiller også spørsmål ved polititjenestemennenes kompetanse for en vurdering av om det å nekte realitetsbehandling vil være i strid med returvernet, og hvordan en asylsøker skal ha mulighet til å kunne fremføre en begrunnet klage på et eventuelt avslag på vedtaket, eller bestride dette, før de har kommet inn på Norges territorium. Avslag på et slikt grunnlag vil også kunne føre til vedtak om bortvisning, noe som i prinsippet vil gjøre det kriminelt å prøve å få asylsøknaden behandlet i en ny situasjon da det gjør innreise ulovlig og kan føre til vedtak om utvisning.
Disse medlemmer er også bekymret for at Norge kan komme opp i en situasjon hvor ingen europeiske land vil ta ansvar for mennesker på flukt, ettersom de som kommer til norskegrensen i all hovedsak vil komme fra områder hvor det ikke er en direkte konflikt. Det vises til UNHCRs høringsuttalelse om at dette kan føre til brudd på non refoulment-prinsippet ikke bare direkte fra det enkelte land, men at det også kan skje gjennom en kjede ved at en flyktning blir bortvist fra flere land. Disse medlemmer kan derfor ikke støtte dette forslaget.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at forslaget til endring i visumbestemmelsen ikke innebærer noen endring i at det er UDI som må avgjøre hvilke asylsøknader som kan nektes realitetsbehandlet. Med mindre UDI er til stede på grensen og treffer vedtak om å nekte realitetsbehandling, må derfor politiet i praksis tillate innreise. Disse medlemmer viser til at det eneste unntaket er i de situasjoner hvor Kongen i statsråd har truffet beslutning etter lovforslagets § 32 femte ledd om at asylsøkere som reiser inn fra et bestemt nordisk naboland, skal få avslag på realitetsbehandling av asylsøknadene. Disse medlemmer presiserer at når det gjelder avvisning til nordisk nabostat etter generell beslutning fra Kongen i statsråd, er det tale om enkle avgjørelser som ikke krever særskilt spesialkompetanse, og det er derfor ingen betenkeligheter med å legge avgjørelsesmyndighet til politiet.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at retten til å søke asyl er nedfelt i FNs menneskerettighetserklæring og regnes som folkerettslig sedvanerett. Flere høringsinstanser mener regjeringens forslag til begrensninger i visumfriheten for asylsøkere kan undergrave denne retten, og at det vil kunne lede til krenkelser av det absolutte vernet mot utsendelse som gjelder ved fare for forfølgelse eller andre alvorlige overgrep. Videre anbefaler FNs høykommissær for flyktninger at Norge avstår fra å begrense visumfriheten. Disse medlemmer påpeker at en konsekvens av regelendringen er at asylsøkere som lykkes med å snike seg forbi grensekontrollørene, vil bli belønnet med å få sakene sine realitetsbehandlet, mens asylsøkere som følger de lovlige veiene, kan bli nektet dette. Videre vil disse medlemmer bemerke at de foreslåtte lovendringene kan gjøre asylsøkere mer avhengig av menneskehandlere for å komme inn i riket og mer sårbare for å bli utnyttet av kriminelle.
På denne bakgrunn kan disse medlemmer ikke støtte endringene i visumfriheten for asylsøkere i den form det foreslås her.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at forslaget som foreligger ikke gjør noen endringer i straffelovgivningen. Disse medlemmer understreker at forslaget er nøye vurdert opp imot de folkerettslige forpliktelsene som Norge er bundet av. Det kan derfor ikke anføres at forslaget vil medføre en kriminalisering.
Disse medlemmer understreker at et vedtak på grensen om å avslå realitetsbehandling av en asylsøknad og eventuelt om bortvisning, ikke innebærer et fremtidig innreiseforbud. Det er derfor ikke noe i veien for at personer som har blitt avvist på grensen senere kan reise inn i Norge dersom de da fyller vilkårene for innreise og eventuelt opphold.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at forslaget regjeringen fremmer innebærer at man i krisesituasjoner kan nekte realitetsbehandling av asylsøknad og bortvise asylsøkere på nordisk grense, med den begrunnelse at de kom fra et annet nordisk land.
Disse medlemmer ser positivt på at regjeringen fremmer nye forslag etter asylforliket som 161 av 169 stortingsrepresentanter stilte seg bak før jul 2015. Dette anses som en oppfølging av avtalens punkt 1 femte kulepunkt, hvor regjeringen bes om å «…fortløpende vurdere forslag til lovendringer, forskriftsendringer og justere aktuelle instrukser med sikte på å oppnå innstramminger». Disse medlemmer mener det er viktig å sette de nasjonale myndigheter i stand til å møte en tilstrømming i en krisesituasjon, og ha lovhjemler for å benytte ekstraordinære virkemidler i ekstraordinære situasjoner.
Disse medlemmer mener det er viktig at man har et balansert regelverk for å håndtere tilstrømmingen av asylsøkere. Det legges videre til grunn at bestemmelsen kun er tenkt anvendt i tilfeller der vi står overfor en krisesituasjon og der flere momenter må vurderes før bestemmelsen aktualiseres.
Disse medlemmer viser til det som er uttalt i proposisjonen om når det kan være aktuelt å iverksette den foreslåtte ordningen. Det vises for øvrig til at man ikke ønsker å lovfeste nærmere kriterier for dette, men at en eventuell iverksettelse må fattes av Kongen i statsråd etter at regjeringen har konsultert Stortingets utvidede utenriks- og forsvarskomité. Disse medlemmer merker seg at ordningen er tenkt gitt anvendelse i en «…situasjon hvor Dublin-samarbeidet formelt gjelder, også for Norge, men hvor andre europeiske stater ikke registrerer asylsøkere slik som forutsatt, og hvor forutsetningene for et fungerende Dublin-samarbeid svikter.»
Videre påpekes det i lovproposisjonen at det for det første må ha oppstått en situasjon med så høye ankomster av asylsøkere at det utfordrer kapasiteten for hvor mange Norge kan motta, og at det for det andre må være innført indre grensekontroll ved den aktuelle nordiske grensen. Disse medlemmer legger til grunn at hvis disse forholdene inntreffer, er det allerede en prekær situasjon.
Disse medlemmer understreker at det er viktig at man ved en eventuell iverksettelse også konsulterer våre nordiske naboland slik proposisjonen legger opp til.
Disse medlemmer mener forenklede saksbehandlingsregler er en følge av et slikt ekstraordinært tiltak i tilfelle krisen inntreffer. Det er en logisk følge av et såpass vidtgående tiltak at man også forenkler saksbehandlingsreglene slik at bestemmelsens intensjon faktisk kan gjennomføres hvis det blir nødvendig. Disse medlemmer merker seg høringsinstansenes syn på dette, men mener det et tungtveiende argument at det her er snakk om våre nordiske naboland, og at det generelt må legges til grunn at disse er trygge land å returnere til.
Videre mener disse medlemmer det er viktig å fremheve at forslaget kun gjelder bortvisning fra Norge. I motsetning til utvisningsvedtak, kan man etter å ha blitt bortvist reise tilbake til Norge på et senere tidspunkt dersom man da fyller vilkårene for innreise. Disse medlemmer mener det er viktig at man klart skiller mellom disse to reaksjonene. Utvisning fra Norge vil kunne føre til at man blir registrert i Schengen Information System (SIS), og i så fall vil man også bli nektet innreise til andre land i Schengen-samarbeidet.
Dette, sammenholdt med den vurdering at nordiske land generelt er trygge, gjør at disse medlemmer kan legge til grunn regjeringens forslag om at myndigheten til å nekte realitetsbehandling av en asylsøknad i slike tilfeller kan overføres fra Utlendingsdirektoratet og til politiets tjenestemenn. Det samme gjelder myndigheten til å bortvise.
Selv om de alminnelige saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak normalt skal gjelde, mener disse medlemmer det er fornuftig at lovforslaget åpner for å gjøre unntak. Det kan oppstå situasjoner som gir behov for å gjøre unntak både når det gjelder avgjørelsen om å nekte realitetsbehandling av asylsøknadene og når det gjelder bortvisningsvedtak. Disse medlemmer understreker at denne adgangen for regjeringen til å innføre forenklede saksbehandlingsregler, må sees i sammenheng med at det er tale om bortvisning til trygge nordiske naboland.
Norge er for mange et ønsket land å søke asyl i. Norge er på en måte en endestasjon ved at det ikke er noe «neste» land å reise til. Disse medlemmer viser til at Norge er i ytterkanten av Europa, og at en slik bestemmelse som her foreslås er et viktig verktøy å kunne anvende i de helt ekstraordinære situasjoner.
Disse medlemmer viser til proposisjonens forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her, heretter kalt utlendingsloven.
Disse medlemmer støtter regjeringens forslag og fremmer forslag i tråd med forslagene fra regjeringen slik at det i enkelte av forslagene henvises til § 28 a. På grunn av at flertallets tilråding er at § 28 a ikke vedtas, fremmer disse medlemmer alternative forslag hvor henvisningen til § 28 a er fjernet.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 9 første ledd annet og nytt tredje punktum skal lyde:
En utlending som er på norsk grense og som søker beskyttelse etter reglene i kapittel 4, eller for øvrig gir opplysninger som tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil komme til anvendelse, kan likevel gis tillatelse til innreise. Avgjørelse om tillatelse til innreise treffes av politiet og anses ikke som enkeltvedtak.
§ 9 femte ledd skal lyde:
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift, herunder om asylsøkeres adgang til innreise uten visum, om hvem som er unntatt fra visumplikt etter annet ledd og om tidsberegningen i fjerde ledd.»
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
Kongen i statsråd kan beslutte at søknader om beskyttelse, jf. §§ 28 og 28 a, skal kunne nektes realitetsbehandlet dersom søkeren ankommer direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd kan beslutte at myndighet til å nekte realitetsbehandling, og myndighet til å bortvise i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller legges til polititjenestemann. Kongen i statsråd kan beslutte at nektelse av realitetsbehandling, og bortvisning i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller ikke anses som enkeltvedtak. Bestemmelsene i første til tredje punktum gjelder uten hensyn til hva som ellers ville fulgt av fjerde ledd. Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling etter forvaltningsloven § 37 før Kongen i statsråd fatter beslutninger som nevnt i første til tredje punktum.»
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
Kongen i statsråd kan beslutte at søknader om beskyttelse, jf. § 28, skal kunne nektes realitetsbehandlet dersom søkeren ankommer direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd kan beslutte at myndighet til å nekte realitetsbehandling, og myndighet til å bortvise i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller legges til polititjenestemann. Kongen i statsråd kan beslutte at nektelse av realitetsbehandling, og bortvisning i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller ikke anses som enkeltvedtak. Bestemmelsene i første til tredje punktum gjelder uten hensyn til hva som ellers ville fulgt av fjerde ledd. Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling etter forvaltningsloven § 37 før Kongen i statsråd fatter beslutninger som nevnt i første til tredje punktum.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet understreker viktigheten av et regelverk som sikrer god kontroll på grensen. Regjeringen har foreslått å begrense visumfriheten og en ny hjemmel for å nekte realitetsbehandling av asylsøknader. Disse medlemmer støtter intensjonen om kontroll, men er samtidig kritisk til at polititjenestemenn uten trening skal kunne nekte realitetsbehandling og bortvise asylsøkere på norsk grense som en permanent bestemmelse, hvis de ikke har visum. Disse medlemmer anser dette for å være særlig problematisk på grensen til Russland. Det legges til grunn at de som returneres til Russland ikke vil få tilgang til asylprosedyre. Det understrekes like fullt at det i en krisesituasjon vil kunne være behov for å ha dette virkemidlet for hånden. Disse medlemmer mener derfor det bør være en hjemmel for å kunne avvise innreise for asylsøkere på norsk grense uten visum i en krisesituasjon.
Disse medlemmer viser til at eventuelle endringer i utlendingsregelverket må ivareta asylsøkernes rettssikkerhet og legger til grunn at anvendelsen av en slik hjemmel krever en høy terskel. Disse medlemmer forutsetter at det må foreligge ekstraordinære kapasitetsutfordringer. Det vises her til statsministerens formuleringer i Stortingets spørretime 10. februar 2016, der hun pekte på at noen av forslagene gjelder en force majeure-situasjon, der man tar høyde for en situasjon der asyltilstrømmingen blir «helt uhåndterbar» og at «i en slik situasjon, gitt at krisen er fullstendig, kan det bli nødvendig å sette noen av dagens regelverk til side». Disse medlemmer mener at det er en slik situasjon som må legges til grunn før terskelen nås og hjemmelen kan tas i bruk.
Disse medlemmer forutsetter også at anvendelse av hjemmelen krever at regjeringen har uttømt alle andre muligheter, det vil si iverksatt beredskapsplaner, mobilisert aktuelle etater og uttømt mulighetene for hurtigprosedyrer i gjeldende regelverk. Disse medlemmer er av den oppfatning at dette vil være særlig viktig i tilknytning til eventuelt store framtidige ankomster over den russiske grensen.
Disse medlemmer legger til grunn at en bruk av hjemmelen skal være tidsavgrenset. Det forutsettes videre at bruken bare skal kunne fornyes én gang, og ytterligere én gang dersom behovet oppstår når Stortinget ikke er samlet, før regjeringen eventuelt kommer tilbake til Stortinget med lovendringer for å kunne håndtere en vedvarende situasjon. Disse medlemmer mener det er viktig at hjemmelen skal tas i bruk ved Kongen i statsråd, mens Stortinget konsulteres gjennom den utvidede utenriks- og forsvarskomité.
Det understrekes at polititjenestemennene som skal håndtere gjennomføringen på grensen, må ha kompetanse til å håndheve dette regelverket, noe som innebærer at de må ha opplæring og trening i forkant av en eventuell krise. Det legges også til grunn at det ved anvendelsen av en slik hjemmel skal tas særskilt hensyn til barn.
Disse medlemmer viser til regjeringens forslag hvor det foreslås en endring i utlendingsloven § 9 som gir en permanent hjemmel. Disse medlemmer legger opp til at visumreglene skal bevares slik de er i dag, men hvor det gis hjemmel for at Kongen i statsråd kan innføre en ordning som lovforslaget beskriver, gitt at det foreligger en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster. Med dette menes her at man står overfor en helt ekstraordinær situasjon hvor man også forutsetter at de momenter som disse medlemmer har pekt på i merknadene, er oppfylt.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 9 første ledd skal lyde:
Utlendinger må ha visum til Norge for å kunne reise inn i riket, med mindre Kongen i forskrift har gjort unntak fra dette kravet. En utlending som er på norsk grense og som søker beskyttelse (asyl) etter reglene i kapittel 4, eller for øvrig gir opplysninger som tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil komme til anvendelse, har likevel rett til innreise uten visum,med mindre
a) det foreligger en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster, og Kongen i statsråd på den bakgrunn har besluttet at det etter individuelle vurderinger kan treffes vedtak på grensestedet om å nekte realitetsbehandling av asylsøknader, eller
b) utlendingen ankommer grensen mot nordisk nabostat, og Kongen i statsråd har truffet beslutninger som nevnt i § 32 femte ledd om å nekte realitetsbehandling av asylsøknader fremmet på grensen mot den aktuelle nordiske nabostaten.
§ 9 nytt sjette og sjuende ledd skal lyde:
Beslutninger som treffes av Kongen i statsråd i medhold av første ledd bokstav a, skal fortrinnsvis gjelde for to uker og maksimalt seks uker. Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling etter forvaltningsloven § 37. Beslutningene kan bare fornyes én gang, men ytterligere én gang dersom behovet oppstår når Stortinget ikke er samlet.
Avgjørelse om tillatelse til innreise etter første ledd bokstav a og b kan treffes av politiet og anses ikke som enkeltvedtak.»
Disse medlemmer viser til regjeringens forslag om at det gis adgang til bortvisning på grense mot nordisk nabostat. Disse medlemmer anerkjenner behovet for en hjemmel til bruk i krisesituasjoner på nordisk grense. Samtidig understrekes det at terskelen for at en slik krise anses å foreligge må være mer presist angitt. Det legges til grunn de samme kriterier for å anvende hjemmelen i en krisesituasjon som fremgår av disse medlemmers merknader til regjeringens forslag om begrensning i visumfrihet. Videre understrekes det at anvendelse av en slik hjemmel forutsetter at intern grensekontroll er innført og at det føres god dialog med berørte naboland.
Disse medlemmer viser til at regjeringen foreslår en ny lovbestemmelse i utlendingsloven § 32 femte ledd som i en krisesituasjon etter beslutning av Kongen i statsråd hjemler vedtak om bortvisning av asylsøker på nordisk grense. Disse medlemmer har ingen innvendinger til lovforslaget slik det fremgår i proposisjonen, men bemerker at forutsetningen om at dette kun skal skje i ekstraordinære tilfeller ikke er en del av lovteksten. For disse medlemmer er det avgjørende at vilkårene som fremgår av våre merknader om hva som utgjør en krisesituasjon, er oppfylt før et slikt vedtak kan fattes.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
I en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere kan Kongen i statsråd beslutte at søknader om beskyttelse, jf. §§ 28, skal kunne nektes realitetsbehandlet dersom søkeren ankommer direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd kan beslutte at myndighet til å nekte realitetsbehandling, og myndighet til å bortvise i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller legges til polititjenestemann. Kongen i statsråd kan beslutte at nektelse av realitetsbehandling, og bortvisning i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller ikke anses som enkeltvedtak. Bestemmelsene i første til tredje punktum gjelder uten hensyn til hva som ellers ville fulgt av fjerde ledd. Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling etter forvaltningsloven § 37 før Kongen i statsråd fatter beslutninger som nevnt i første til tredje punktum.»
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt sjette ledd skal lyde:
Beslutninger som treffes av Kongen i statsråd i medhold av femte ledd, skal fortrinnsvis gjelde for to uker og maksimalt seks uker. Nevnte beslutninger kan fornyes én gang. Beslutningen kan fornyes ytterligere én gang dersom behovet oppstår når Stortinget ikke er samlet.»
Flertallet støtter endringsforslagene i proposisjonen til utlendingsloven § 105 første ledd bokstav e, § 106 første ledd bokstav g og § 106 a første ledd bokstav k.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at FNs høykommissær for flyktninger på det sterkeste anbefaler å la UDI være ansvarlig for alle asylsaker, og at dette ikke overføres til politiet slik regjeringen med dette forslaget åpner for. Videre anbefaler UNHCR ikke å innføre de foreslåtte reglene som de mener skyver ansvaret for asylbehandling over på andre stater, og oppfordrer i stedet Norge til å overholde Dublin-avtalens regler.
Disse medlemmer viser til at skriftlighet og klagerett er grunnleggende rettssikkerhetsgarantier, som også er et krav i Schengen-samarbeidet og etter EUs grenseforordning. Asylsøkere bør ikke fratas disse rettighetene slik regjeringen åpner for i dette forslaget. Disse medlemmer vil også påpeke at regjeringens forslag rimer dårlig med innledningen til asylforliket som ble inngått på Stortinget 19. november 2015, som understreker at: «En generell effektivisering og forenkling av regelverk og praksis for behandling av asylsøknader må ikke svekke asylsøkeres rettsikkerhet». Disse medlemmer merker seg at Politiets utlendingsenhet og flere politidistrikt stiller spørsmål ved om polititjenestemenn har kompetanse til å foreta de nødvendige asylfaglige vurderinger regjeringen her legger opp til.
Disse medlemmer vil videre påpeke at Norge etter Dublin-regelverket er forpliktet til å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for å behandle asylsøknaden, og at Norge ikke ensidig kan definere når vi skal slutte å følge Dublinavtalens regler. Dublinavtalen inneholder også regler for hvordan man skal håndtere en situasjon der systemet ikke lenger fungerer. Disse medlemmer viser videre til at også når det gjelder dette forslaget, vil det kunne bli et problem at de som sniker seg forbi grensekontrollen og inn i landet vil kunne få en fordel sammenlignet med de som søker beskyttelse på regulær måte; de som går fram ulovlig vil få sin sak realitetsbehandlet, der de som opptrer i tråd med regelverket kan bli bortvist på grensen.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti understreker at det er viktig å ha et regelverk som sikrer god kontroll på grensen. Selv om dagens regelverk med for eksempel hjemmel for grensekontroll har vist seg relativt effektivt, er disse medlemmer åpne for å se på lovhjemler til bruk i krisesituasjoner. Disse medlemmer mener et slikt regelverk må ha en klarere rettslig innramming, med tydeligere betingelser for ikrafttredelse, varighet og unntaksbestemmelser, enn det regjeringen her har lagt fram. På dette grunnlag kan disse medlemmer ikke støtte regjeringens forslag.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener en slik lovendring ikke vil være praktikabel for enkeltpolititjenestemenn på grensen i en krisesituasjon der det kommer langt flere flyktninger enn det vi har sett til nå. Det er vanskelig å se for seg hvordan noen enkelt polititjenestemenn på grensen skal kunne hindre innreise dersom det står tusenvis av flyktninger langs vår lange og åpne grense, uansett hvordan paragrafen utformes.
Dette medlem vil også minne om at flertallet mener nærområder til konflikter i dag skal ta imot flyktninger i tilsvarende situasjoner, og at det er den beste løsningen. Dette medlem mener det neppe er lettere for dem nå, enn det ville være for Norge i en krisesituasjon med mange flyktninger på vår grense.
Komiteens medlem fra Venstre viser til at Stortinget ved behandlingen av Prop. 16 L (2015–2016) høsten 2015 viste evne og vilje til rask lovbehandling når situasjonen krever det. Dersom det skulle oppstå en krisesituasjon hvor antallet asylsøkere som kommer via våre nordiske naboland blir så høyt at man blir nødt til å iverksette foreslåtte tiltak for å unngå at mottaksapparatet bryter sammen, mener dette medlem at tiltakene må forankres i Stortinget. Dette medlem kan på denne bakgrunn ikke støtte regjeringens forslag.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at forslaget innebærer en mulighet til å «snu» alle asylsøkere som kommer til grensen fra et av våre nordiske naboland, uten at det foretas en realitetsbehandling av søknadene. Dette medlem mener dette er en uthuling av asylretten.
Dette medlem vil vise til at ordningen vil kunne anses som «kollektiv utvisning». I Den europeiske menneskerettighetsdomstolens sak Hirsi Jama v. Italy som departementet også viser til, fremgår det at utvisning også må anvendes på grupper når det ikke gjennomføres en individuell vurdering. Domstolen kom i samme sak frem til at artikkel 4 i Tilleggsprotokoll nr. 4 til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen også vil få anvendelse på situasjoner hvor migranter blir stoppet før de kan entre riket.
Dette medlem viser til at flere høringsinstanser har fremhevet at polititjenestemenn ikke har den samme fagkompetansen til å kunne vurdere hvorvidt tilbakesendelse av en asylsøker er i strid med nonrefoulment-prinsippet i utlendingsloven § 73. Det er også i strid med det folkerettslige kravet om forsvarlig behandling at det i en slik ekstraordinær situasjon kan gis unntak fra reglene om enkeltvedtak med en skriftlig begrunnelse og gir søkeren mulighet til å klage.
Dette medlem vil vise til at det ikke er spesifisert når et slikt ekstraordinært tiltak skal kunne iverksettes, og hvor prekær situasjon det må være snakk om, annet enn at flere europeiske land slutter å registrere asylsøkere og Dublin-samarbeidet «svikter». Dette medlem viser til at det i Dublin-konvensjonen er bestemmelser for hvordan statene skal agere dersom deler av samarbeidet opphører, og at Norge ikke bør innføre en særordning for dette. I ytterste konsekvens vil dette medføre at alle land stenger sine grenser med henvisning til at internasjonalt samarbeid er suspendert slik at flyktninger ikke kommer ut av konfliktsituasjoner. Dette ser vi allerede en effekt av ved at det er rapporter om at også nabolandene til Syria i større og mindre grad også stenger grensene slik de europeiske landene til en viss grad har gjort. Dette medlem viser også til at det må avgrenses mer konkret, med klare kriterier og tidsavgrensning, når et slikt virkemiddel skal tas i bruk. Det er åpenbart at en regjering ikke selv skal kunne skape en slik situasjon ved å unnlate å håndtere en asyltilstrømning, slik som situasjonen høsten 2015 hvor blant annet representanter fra Sosialistisk Venstreparti lenge etterspurte virkemidler for å håndtere situasjonen uten at det ble gjort noe før det ble et beredskapsproblem. Dette medlem viser til at statsminister Erna Solberg i Stortinget den 10. februar 2016 uttalte at det var snakk om en «force-majeure»-klausul. Dette medlem viser til at force-majeure er en svært mye høyere terskel enn det som fremgår av beskrivelsen i proposisjonen, og at det i tilfelle må legges til grunn en så høy terskel ved en slik vurdering.
Dette medlem viser til at Norge er forpliktet til å overholde non-refoulment-prinsippet, altså vern mot retur til steder hvor personer risikerer forfølgelse, eller risikerer å sendes videre til et område hvor de risikerer slike overgrep. Dette er et av de viktigste beskyttelsesprinsippene innen flyktningretten. Det kan ikke uten videre legges til grunn at retur til alle nordiske naboland aldri vil være i strid med dette prinsippet. Det må derfor alltid gjøres en individuell vurdering av den enkelte asylsøker og dennes forhold. Dette medlem kan derfor ikke støtte dette forslaget.