13. Anvendelsen av visse saksbehandlingsregler i trygderettsloven ved klagebehandling av saker etter folketrygdloven
- 13.1 Departementets vurdering og forslag
Tidligere praktiserte Trygderetten bestemmelsen slik at det kunne tas hensyn til sakens betydning for den ankende part, eller i hvilken utstrekning vedkommende ville ha utsikt til å vinne frem ved en realitetsbehandling i vurderingen av om en for sent fremsatt anke skulle behandles.
Over de senere år har Trygderetten imidlertid foretatt en innstramming av sin praksis. Praksis i Trygderetten er nå slik at kravet til særlig grunn bare går på selve årsaken til forsinkelsen. Ordningen er en annen etter forvaltningsloven § 31, som åpner for at man blant annet kan skjele til sakens realiteter ved vurderingen av om klagen skal tas under behandling.
Henvisningen i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd til trygderettsloven § 10 vil forutsetningsvis medføre at det som utgangspunkt skal gjelde de samme regler under klagebehandling i arbeids- og velferdsetaten/HELFO som i ankeomgangen for Trygderetten. Med den tidligere liberale håndheving av ankefristen var det ikke noen stor grunn til å problematisere hvorvidt bestemmelsene i trygderettsloven § 10 skulle praktiseres forskjellig i ankeomgangen og klageomgangen. Med den nevnte innstrammingen av praksis i anketilfellene er dette spørsmålet blitt mer aktuelt.
Det kan anføres prinsipielle argumenter for at fristspørsmålet bør håndteres forskjellig ved anke og klage. Anke til Trygderetten har nært slektskap med anke og andre prosessuelle handlinger for de alminnelige domstoler. Mye taler da for at ankefristen praktiseres etter de samme strenge prinsipper som ved domstolene. Når en sak kommer for Trygderetten, har realiteten i saken vært vurdert minst to ganger, og dette tilsier en strengere håndtering av fristspørsmål. Klage over et vedtak etter folketrygdloven er en typisk forvaltningsklage, hvilket taler for at de generelle prinsippene for behandling av klager som følger av forvaltningsloven, bør gjelde i klagesakene. Det er imidlertid en lite heldig løsning at en regel i trygderettsloven skal gis forskjellig innhold (praktiseres forskjellig), alt etter som det gjelder klagebehandling eller en anke til Trygderetten. Dette taler for at forvaltningsloven § 31, som åpner for en lempeligere håndtering av klagefristen, formelt gis anvendelse i klagesaker etter folketrygdloven.
Et annet forhold som tilsier en overgang til forvaltningsloven, er følgende:
Etter dagens ordning kan både Trygderetten og ankemotparten gi oppreisning for fristoversittelse ved anke til trygderetten, jf. trygderettsloven § 10 fjerde ledd. Dersom ankemotparten har sett bort fra oversittelsen, er Trygderetten bundet av dette, jf. Innst. O. nr. 45 (1993–94).
Henvisningen til trygderettsloven § 10 i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd vil forutsetningsvis innebære at underinstansen (klagemotparten) på samme måte kan gi oppreisning i klagesak, og at klageinstansen ikke kan overprøve underinstansens oppreisningsvedtak.
Det foreslås i proposisjonen at oppreisning i ankeomgangen bare skal kunne gis av Trygderetten. Det vil best sikre en forutsigbar og enhetlig praksis på dette området, særlig etter at ankefristen er innskjerpet i Trygderetten. Det vises også der til at forslaget harmonerer godt med den ordningen som eksisterer ved de alminnelige domstoler, se tvisteloven § 29-10 hvoretter avgjørelse om å behandle en sak ved oversitting av ankefristen tilligger ankeinstansen.
Uten særskilt regulering for klagesaker vil konsekvensen av den foreslåtte endringen være at det kun er klageinstansen som kan gi oppreisning for oversittelse av klagefristen. Da begrunnelsen for endringen i ankesaker ikke kan gjøres gjeldende for klagesaker, må dette vurderes på fritt grunnlag. Etter forvaltningsloven er underinstansen gitt myndighet til å treffe avgjørelse om å behandle en klage der klagefristen er oversittet, se forvaltningsloven § 33 andre ledd tredje punktum, jf. § 31. Det er da nærliggende å gi forvaltningsloven anvendelse i klagesaker etter folketrygdloven. Dette vil også harmonere med forslaget om at underinstansen skal ha myndighet også til å avvise en klage som kommer inn etter fristen.
En overgang til forvaltningsloven vil medføre den forskjell fra i dag at klageinstansen i saker etter folketrygdloven ikke lenger vil være bundet av underinstansens oppreisningsvedtak, jf. forvaltningsloven § 34 første ledd, hvoretter klageinstansen forutsettes å foreta en selvstendig vurdering av spørsmålet. Det er noen grunner til at dette også ikke bør gjelde i trygdeklager.
Det foreslås at forvaltningslovens bestemmelser om oppreisning for oversittet klagefrist skal gjøres gjeldende for saker etter folketrygdloven.
Trygderettsloven § 10 tar ikke uttrykkelig standpunkt til hvem som kan avvise saken hvis ankefristen er oversittet (og oppreisning ikke gis). Etter fast praksis i Trygderetten fatter ikke ankemotparten vedtak om avvisning, men legger kun ned påstand om dette overfor Trygderetten, som enten avviser eller aksepterer en for sent innkommet anke og realitetsbehandler saken. Også i saker for de ordinære domstoler er ordningen den det er at ankeinstansen som avgjør om en anke skal avvises, jf. tvisteloven § 29-10 første ledd.
Dersom ankefristen er oversittet, er det praksis for at realiteten i saken som hovedregel skal behandles i ankemotpartens oversendelsesbrev. I slike tilfeller nedlegges prinsipalt påstand om at anken avvises, subsidiært at vedtaket stadfestes/omgjøres. Unntaket er hvis ankemotparten anser det som åpenbart at det ikke er grunn til å se bort fra fristoversittelsen, da er det tilstrekkelig å behandle kun dette spørsmålet i oversendelsesbrevet. Hvis Trygderetten likevel skulle komme til at det skal ses bort fra fristoversittelsen, vil saken bli hjemvist til realitetsbehandling.
Ved klagesaksbehandling i trygdesaker følges samme saksgang i saker som før Nav-reformen sorterte under trygdeetaten, slik at underinstansen påstår avvisning overfor klageinstansen, som avgjør spørsmålet. Avvisningsvedtaket kan ankes inn for Trygderetten, jf. folketrygdloven § 21-12 og trygderettsloven § 1.
Etter forvaltningsloven tilligger det underinstansen å avvise en klagesak på grunn av oversittet klagefrist, se forvaltningsloven § 33 andre ledd.
Saker om ytelser etter folketrygdloven kapittel 4 (dagpenger under arbeidsløshet) og kapittel 11 (den gang ytelser under yrkesrettet attføring), ble før Nav-reformen behandlet etter forvaltningslovens regler. Dette skyldtes at tidligere folketrygdloven § 21-12 A (Klage og anke i trygdesaker - Aetat) ikke hadde en tilsvarende henvisning til trygderettsloven. Til tross for en lovendring 16. juni 2006 nr. 20 hvor § 21-12A ble opphevet, slik at henvisningen i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd til trygderettsloven ble gjort gjeldende for alle sakstyper i arbeids- og velferdsetaten, jf. Ot.prp. nr. 47 (2005–2006) arbeids- og velferdsforvaltningsloven under merknadene til § 21-12, er departementet gjort kjent med at det fortsatt er praksis for å anvende forvaltningslovens regler for ytelser etter folketrygdloven kapittel 4 og 11, slik at underinstansen gjør vedtak om avvisning.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har opplyst at mange saksbehandlere i etaten mener regelverk og praksis er uoversiktlig og foreslår at loven endres slik at forvaltningslovens regler skal gjelde i alle saker om ytelser etter folketrygdloven, noe som vil sikre lik praksis i klagesakene. Direktoratet viser til at et avvisningsvedtak fra underinstansen vil være lettere for brukeren å forstå enn en påstand om avvisning og etterfølgende avvisningsvedtak fra klageinstansen. Det vises videre til at vedtaket kan påklages. En lik praksis for alle ytelsene vil etter direktoratets oppfatning innebære forenkling, ressursbesparelse og et for brukeren mer forståelig system.
Forvaltningsloven bør legges til grunn i saker om avvisning i klageomgangen, for så vidt gjelder hvem som skal ha myndighet til å avvise i første instans. Dagens ordning, hvoretter underinstansen i mange saker – i tråd med praksis i ankeomgangen for Trygderetten – påstår avvisning overfor klageinstansen og har en subsidiær behandling av det materielle, synes unødvendig ressurskrevende og lite brukervennlig. Det synes hensiktsmessig at samme instans som har myndighet til å akseptere en for sent innkommet klage, også kan avvise den. Avvisningsvedtaket kan eventuelt påklages, jf. folketrygdloven § 21-12 første ledd.
Det foreslås at forvaltningslovens regler om underinstansens kompetanse/plikt til å avvise en klage fremsatt etter fristen (med mindre det gis oppreisning) gjøres gjeldende i klagesaker etter folketrygdloven.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har lagt til grunn at videre ankerett til Trygderetten over avvisningsvedtak avskjæres under henvisning til forvaltningsloven § 28 tredje ledd hvoretter klageinstansens avvisningsvedtak er endelig der underinstansen har avvist saken i første omgang. Departementet er ikke enig i denne lovtolkningen. En videre ankerett vil følge av folketrygdloven § 21-12 første ledd (som er en særbestemmelse i forhold til forvaltningsloven, jf. folketrygdloven § 21-1) og trygderettsloven § 1. Dette er også lagt til grunn av Trygderetten (og ankemotparten) i flere saker, jf. for eksempel TRR-2008-1972 (yrkesrettet attføring), TRR-2009-119 (yrkesrettet attføring), TRR-2010-1440 (dagpenger) og TRR-20011-2073 (dagpenger). Det vurderes slik at den ekstra rettssikkerhetsgarantien som gjelder i retten til å bringe vedtak i trygdesaker som har vært klagebehandlet inn for Trygderetten, fortsatt bør gjelde også for vedtak om å avvise en klage.
For å avskjære enhver tvil om videre ankerett for avvisningsavgjørelser, foreslås at dette presiseres i loven.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 21-12 første ledd tredje punktum.
I forbindelse med at det foreslås at forvaltningslovens regler om oppreisning og avvisning ved oversittelse av klagefrist skal gjelde ved klagebehandlingen i arbeids- og velferdsetaten og HELFO, er det naturlig å vurdere de øvrige bestemmelsene i trygderettsloven som er gitt tilsvarende anvendelse under klagebehandlingen.
Begrunnelsene fra Ot.prp. nr. 25 (1992–1993), jf. Ot.prp. nr. 29 (1995–1996)) for å anvende trygderettslovens bestemmelser er uten relevans, da klagefristen på seks uker står på egne ben og er bestemt i folketrygdloven § 21-12 femte ledd, og arbeids- og velferdsetatens adgang til omgjøring av vedtak uavhengig av forvaltningslovens frister følger av folketrygdloven § 21-11.
Det er i utgangspunktet lite praktisk at klagebehandlingen i saker etter folketrygdloven reguleres av to regelverk. Usikkerhet om regelverket når det gjelder spørsmålet om kompetanse til å avvise en sak vitner også om dette.
Arbeids- og velferdsdirektoratet finner det uproblematisk å fjerne de aktuelle henvisningene og viser til at forvaltningsloven §§ 32, 33 og 42 har bestemmelser som er tilnærmet identiske med bestemmelsene i trygderettsloven §§ 11, 13 og 14, og at forvaltningslovens regler gir brukerne tilstrekkelig rettssikkerhet.
Det foreslås at de nevnte bestemmelsene i forvaltningsloven gis anvendelse i klagesaker etter folketrygdloven.
Departementet vil i forlengelsen av dette gå nærmere inn på de enkelte bestemmelsene i trygderettsloven som i dag er gitt anvendelse, med sikte på å peke på eventuelle ulikheter i regelverkene og mulige konsekvenser for saksbehandlingen i etatene.
Trygderettsloven § 10 første til tredje ledd har bestemmelser om henholdsvis seks ukers ankefrist, avbrytelse av ankefristen ved krav om begrunnelse for vedtaket, samt forlengelse av ankefristen etter beslutning av trygderetten eller ankemotparten.
Folketrygdloven § 21-12 femte ledd slår som nevnt fast en klagefrist på seks uker for alle saker etter folketrygdloven. Henvisningen til § 10 første ledd er derfor overflødig. Bestemmelsens andre ledd om avbrytelse av ankefrist er identisk med forvaltningsloven § 29 tredje ledd, og § 10 tredje ledd om forlengelse av ankefristen er innholdsmessig identisk med forvaltningsloven § 29 fjerde ledd. En overgang til forvaltningslovens bestemmelser vil således ikke medføre faktiske endringer. Henvisningen til trygderettsloven § 10 kan etter dette tas ut i sin helhet.
Trygderettsloven § 11 andre, tredje og fjerde ledd om ankens form og innhold er tilnærmet identisk med forvaltningsloven § 32. En overgang til forvaltningsloven vil dermed ikke ha særlige konsekvenser, verken for brukerne eller etatene.
Det er imidlertid ett unntak fra dette. Etter trygderettsloven § 11 kan den ankende part velge om anken skal settes frem skriftlig eller muntlig. Ved muntlig anke skal mottaker sørge for å sette opp anken skriftlig og underskrive den sammen med den ankende part.
Etter forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav a kan muntlig klage kun fremsettes dersom dette «er tillatt».
Ved kun å fjerne henvisningen til trygderettsloven i folketrygdloven § 21-12 ville valgmuligheten i klagesaker etter folketrygdloven falle bort. Det er imidlertid gode grunner som taler for å videreføre adgangen til også å kunne fremsette klagen muntlig, særlig av hensyn til ressurssvake grupper.
Det foreslås derfor at det i folketrygdloven § 21-12 slås fast at en klage kan settes frem skriftlig eller muntlig. Det vil da følge av forvaltningsloven § 32, jf. folketrygdloven § 21-1, at den som mottar en muntlig klage skal sette den opp skriftlig.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 21-12 tredje ledd første punktum.
Det er ingen grunn til å beholde det eksplisitte pålegget om at den som skal sette opp en muntlig klage skriftlig, skal underskrive den sammen med den ankende part, da dette likevel antas å følge av god forvaltningsskikk.
Trygderettsloven § 13 første ledd bestemmer at ankemotparten skal ta det påankede vedtak opp til ny prøving. Saken skal med andre ord vurderes på nytt med de opplysninger som foreligger på dette tidspunkt. Prøvingen kan føre til at vedtaket blir omgjort eller opphevet og sendt underinstansen for ny behandling. I kapittel 11.2.4 i proposisjonen vurderes bestemmelsen om ny prøving hos ankemotparten i ankesaker for Trygderetten, og ordningen foreslås videreført.
Gjennom henvisningen i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd er regelen om ny prøving gitt anvendelse i klagesaker etter folketrygdloven. I klagesaker etter forvaltningsloven er underinstansen ikke forpliktet til å ta realiteten opp til ny overveielse, men den har adgang til det, jf. forvaltningsloven § 33. Etter det departementet kjenner til, tar underinstansen i praksis alltid realiteten opp til ny prøving også i klagesaker etter folketrygdloven som ikke kan påankes (videre) til Trygderetten, og som dermed reguleres av forvaltningslovens regler, jf. folketrygdloven § 21-12 fjerde ledd. Det gjelder vedtak etter folketrygdloven som eksplisitt er unntatt fra anke til Trygderetten ved forskrift 15. april 1997, fastsatt i medhold av folketrygdloven § 21-12 fjerde ledd, blant annet vedtak om bidrag til spesielle formål etter folketrygdloven § 5-22, vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning etter § 25-6 og vedtak om utelukkelse fra å utstede legeerklæring etter § 25-7. Også i klagesaker utenfor folketrygdloven som behandles i Arbeids- og velferdsetaten er det praksis for at klagemotparten vurderer realiteten på nytt.
Også i Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv til forvaltningsloven legges det opp til at den instansen som har fattet det påklagde vedtaket, skal vurdere hvorvidt det er grunn til å endre eller oppheve sitt tidligere vedtak før saken sendes klageinstansen. Det må dermed antas at en fjerning av koblingen til trygderettsloven ikke vil ha nevneverdige konsekvenser for klagesaksbehandlingen. Det foreslås etter dette at henvisningen til trygderettsloven § 13 utgår.
Etter trygderettsloven § 14 første ledd har en anke i utgangspunktet ikke oppsettende (utsettende) virkning. Det betyr at det påankede vedtaket kan iverksettes eller gjennomføres til tross for at det er anket, og saken ikke endelig avgjort. Når «særlige grunner» taler for det, kan Trygderetten eller ankemotparten bestemme at gjennomføringen av det påankede vedtak helt eller delvis skal utsettes til anken er avgjort, jf. § 14 andre ledd. Det kan settes vilkår for utsettingen. Dersom ankemotparten gir anken oppsettende virkning, skal Trygderetten legge dette til grunn uten å foreta en egen vurdering av spørsmålet, jf. Innst. O. nr. 45 (1993–94).
Som det fremgår i kapittel 11.7.4 i proposisjonen foreslås det at utgangspunktet fortsatt skal være at en anke til Trygderetten ikke har oppsettende virkning. Det foreslås også å videreføre adgangen til å beslutte utsatt iverksetting ved anke, og at også ankemotparten fortsatt gis hjemmel til dette. Det foreslås derfor at begrepet oppsettende virkning erstattes med «utsettelse av iverksettingen», i tråd med forvaltningslovens begrepsbruk.
Trygderettsloven § 14 kommer som nevnt til anvendelse ved klagebehandlingen i arbeids- og velferdsetaten og HELFO, jf. folketrygdloven § 21-12 tredje ledd tredje punktum. Bestemmelsen praktiseres strengt, slik at det kun er i helt spesielle tilfeller et vedtak gis oppsettende virkning.
I praksis er det et moment for unntak i saker hvor det hersker betydelig tvil om utfallet av klage- eller ankebehandlingen.
Forvaltningsloven § 42 forutsetter på samme måte som trygderettsloven § 14 at vedtak kan iverksettes straks det er truffet, men underinstansen, klageinstans eller annet overordnet organ «kan beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort». Avgjørelsen er altså i prinsippet underlagt forvaltningens frie skjønn (det oppstilles ikke et vilkår om «særlige grunner» som i trygderettsloven § 14), men den hindrer på den annen side ikke at den strenge praksis som er etablert i tilbakekrevingssaker etter folketrygdloven opprettholdes.
Det må etter dette antas at det ikke vil ha faktiske konsekvenser for vurderingen av om en klage skal gis oppsettende virkning å gi forvaltningslovens bestemmelser om utsatt iverksetting anvendelse i trygdesaker, for så vidt gjelder vurderingen av spørsmålet om oppreisning skal gis. Det blir imidlertid den endring at klageinstansen ikke lenger vil være bundet av at underinstansen har gitt oppsettende virkning, klageinstansen kan med andre ord bestemme at vedtaket skal iverksettes straks.
Det bemerkes at et kan-skjønn gir foranledning til å gi retningslinjer for praktiseringen av regelen, slik det er gjort på arbeids- og velferdsetatens område. Forvaltningsloven § 42 legger på den annen side ingen hindringer for å eventuelt revurdere retningslinjene for praktisering. Det foreslås derfor at henvisningen til trygderettsloven § 14 utgår.
I samsvar med foranstående foreslås det at folketrygdloven § 21-12 tredje ledd tredje punktum oppheves.
Det vises til lovforslaget, oppheving av folketrygdloven § 21-12 tredje ledd tredje punktum.