1.1 Hovedfunn

• Bistanden til godt styresett og antikorrupsjon er lite strategisk innrettet.

• Flertallet av de undersøkte prosjektene for styresett og antikorrupsjon har dårlig måloppnåelse og svak bærekraft.

• Dårlig planlegging svekker resultatorientering.

• Mangelfull oppfølging øker risikoen for dårlig måloppnåelse.

• Svakt system for vurdering av måloppnåelse gir lite læring.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Bistanden til godt styresett og antikorrupsjon er lite strategisk innrettet

Stortinget har lagt til grunn at det er behov for langsiktighet og strategisk fokus for å få resultater på styresettområdet, jf. Innst. S. nr. 93 (2004–2005). Videre har utenrikskomiteen vist til at konsentrasjon er et etablert prinsipp for norsk bistand generelt. Spredning av bistanden på for mange geografiske områder og land kan gå ut over kvaliteten og svekke resultatene, jf. Innst. S. nr. 269 (2008–2009).

Norsk bistand til godt styresett og antikorrupsjon fordelte seg i 2014 alene på nær 100 land og 1 750 enkeltprosjekter. Halvparten av bistanden som er klassifisert som styresettbistand, går til frivillige norske organisasjoner, lokale organisasjoner eller internasjonale frivillige organisasjoner. Det kan være gode grunner til slike prioriteringer, men det synes ifølge Riksrevisjonen ikke å være bestemt av en nærmere definert strategi.

Dokumentene for styringsdialogen mellom Utenriksdepartementet og ambassadene gir etter Riksrevisjonens syn lite veiledning om arbeidet med godt styresett og antikorrupsjon. De to viktigste unntakene er signalene fra departementet om å redusere antall styresettprosjekter og å legge FNs konvensjon om antikorrupsjon til grunn for bistandsinnsatsen. Styringsdokumentene som nevner eller omtaler godt styresett, har bare unntaksvis referanser til overordnede mål og strategier for denne type bistand.

Riksrevisjonen mener dette indikerer at norsk bistand til godt styresett og antikorrupsjon ikke har tilstrekkelig strategisk innretning på overordnet nivå. Arbeidet som ble varslet i Prop. 1 S (2009–2010) med å konsentrere bistanden på færre prosjekter og land, har til nå ikke gitt vesentlige resultater. Riksrevisjonen mener at dette svekker effekten av bistanden.

Utenriksdepartementet har i liten grad beskrevet hva som er de sentrale utfordringene med styresett og korrupsjon i de aktuelle landene. Ut fra styringsdokumentene er det også vanskelig å se hvilken sammenheng det er ment at de norskstøttede tiltakene skal fungere i.

Riksrevisjonen ser det derfor som positivt at Utenriksdepartementet ønsker å konsentrere bistanden, og ha et tettere samarbeid med de prioriterte landene, og at departementet vurderer å utforme strategier for hvert land.

Riksrevisjonen bemerker at det finnes gode eksempler på konsentrasjon og langsiktighet. Ambassaden i Zambia har redusert antallet styresettprosjekter vesentlig i perioden og konsentrert bistanden om områder der innsatsen forventes å gi best resultat. Et annet eksempel er den langsiktige støtten til sentrale institusjoner i justissektoren i Bosnia-Hercegovina. Flere av justisprosjektene har god måloppnåelse og sannsynlig bærekraft.

1.2.2 Flertallet av de undersøkte prosjektene har dårlig måloppnåelse og svak bærekraft

Bare 4 av 25 prosjekter oppnår målene i ganske stor eller stor grad på brukernivå, nivået som departementet anser som det viktigste i vurderingen av prosjektenes måloppnåelse. 20 av prosjektene har i liten grad oppnådd målene som var satt for å styrke institusjonene eller organisasjonene de retter seg mot, og deres evne til å nå sine mål eller utøve sin funksjon.

Måloppnåelsen er bedre på det laveste nivået (produktnivå), der to tredeler av prosjektene har ganske stor eller stor grad av måloppnåelse. Dette betyr at prosjektene i ganske stor grad har levert de planlagte produktene, som for eksempel handlingsplaner, programvare, opplæring av personell og opplysningskampanjer.

Svakest er måloppnåelsen på samfunnsnivå. Planlagte mål på dette nivået er typisk mindre korrupsjon, styrkede rettigheter og økt politisk deltakelse. Dette sammenfaller også med departementets generelle vurdering av styresettprosjektenes effekt på dette nivået i de aktuelle landene.

Et annet kriterium for å vurdere bistand, i tillegg til måloppnåelse, er om den er bærekraftig. OECDs utviklingskomité definerer bærekraftig bistand med at«de positive virkningene av aktivitetene i bistandstiltaket vedvarer etter at støtten er avsluttet». Det er i stor grad usikkert om dette er tilfellet for de utvalgte prosjektene. Av totalt 25 prosjekter er 13 vurdert til å ha svak bærekraft og 8 er usikre. De prosjektene som er vurdert til å ha god bærekraft, er tre justisprosjekter i Bosnia-Hercegovina og ett innen skatteadministrasjon i Zambia.

Prosjektet i Bosnia-Hercegovina for støtte til statsdomstolen/riksadvokaten er etter Riksrevisjonens vurdering kanskje det aller beste eksemplet på god praksis blant disse tre, ettersom strategien har inkludert å fase ut internasjonal støtte i siste perioden av dette prosjektet. Institusjonene er nå finansiert over det ordinære statsbudsjettet i Bosnia-Hercegovina, og de opererer utelukkende med nasjonalt personell etter en planmessig utfasing av internasjonalt ansatte dommere og påtaleeksperter.

1.2.3 Dårlig planlegging svekker resultatorientering

Stortinget har i ulike sammenhenger framhevet at resultatorientering og kvalitetssikring må stå svært sentralt i norsk utviklingspolitikk. Norge har som giver ansvar for å vurdere om forslag til prosjekter tilfredsstiller grunnleggende kvalitetskrav, er realistiske og har klare og etterprøvbare resultatmål.

God planlegging av bistandstiltak forutsetter innsikt i nasjonale forhold, dvs. god forståelse av politiske, økonomiske og juridiske forhold og prosesser i mottakerlandet («kontekstforståelse»), jf. Innst. S. nr. 269 (2008–2009). Dette er spesielt viktig i planleggingen av bistand til godt styresett og antikorrupsjon siden det påvirker prosjektets muligheter for å lykkes. Formålet med denne bistanden kan være å oppnå endringer i politiske maktforhold og prosesser – endringer som myndigheter i mottakerlandene ofte ikke ser seg tjent med. Det er også viktig at prosjektene er samordnet med andre giveres prosjekter, og at de bygger på tidligere erfaringer.

To tredeler av de 25 prosjektene i utvalget har svake kontekstanalyser. Etter Riksrevisjonens vurdering svekker dette realismen og den strategiske innretningen av prosjektene. Det øker også risikoen for at de mislykkes.

Et annet viktig element i planleggingen er å sikre at prosjektene har god målstruktur og klare kriterier for måloppnåelse, dvs. at de har målbare mål på de ulike trinnene i resultatkjeden og med god logisk sammenheng. Slike rammeverk bidrar til åpenhet og klarhet om hva som skal oppnås og gjør det langt enklere å vurdere måloppnåelse og framdrift i prosjektet. 17 av de 25 prosjektene oppfyller i liten grad disse kravene. Etter Riksrevisjonens vurdering gir dette et dårlig grunnlag for oppfølging fra norsk bistandsforvaltning, og for å oppnå resultater.

Det er enkelteksempler som skiller seg fra denne hovedtendensen. Støtten til reform av offentlig finansforvaltning i Uganda (FINMAP II) og prosjektet til støtte av den zambiske skatteadministrasjonen (ZRA) har begge systematiske og gjennomarbeidete resultatrammeverk.

Forhåndsvurdering av prosjektforslag er også et viktig element i kvalitetssikringen av tiltak. Avhengig av tilskuddsordning har Utenriksdepartementet normalt et krav om at prosjekter mellom 15 og 50 mill. kroner skal vurderes av Norad eller annen ekstern ekspertise hvis prosjektet er av en karakter som gjør dette nødvendig eller formålstjenlig. Alle prosjekter over 50 mill. kroner skal vurderes eksternt. Utenriksdepartementet har unnlatt å sende forslag om relativt store og svært komplekse prosjekter i Afghanistan til ekstern vurdering og kvalitetssikring.

Når det gjelder tilskuddsordningen som dekker blant annet Bosnia-Hercegovina, bruker departementet generelt ikke forhåndsvurderinger fra Norad eller andre faginstanser. Dette er i motsetning til normal praksis for større prosjekter i andre land, uten at det framgår at denne særskilte praksisen har noen faglig begrunnelse.

Bistand generelt, og bistand til godt styresett og antikorrupsjon spesielt, har betydelig risiko for å mislykkes. Gode risikovurderinger styrker sjansene for å oppnå resultater og er et viktig ledd i planlegging og kvalitetssikring av bistandstiltak. Det er store svakheter ved risikovurderingene av prosjektene i alle landene i undersøkelsen. Av de 25 prosjektene som er undersøkt, er det 21 som i liten grad eller ikke i det hele tatt oppfyller kravene til å identifisere, vurdere og håndtere risiko. Når så få prosjekter tilfredsstiller kravene, svekker dette etter Riksrevisjonens vurdering grunnlaget for måloppnåelse i betydelig grad.

1.2.4 Mangelfull oppfølging øker risikoen for dårlig måloppnåelse

God rapportering til rett tid er viktig for effektiviteten av tiltakene. I henhold til St.meld. nr. 35 (2003–2004) har norsk bistandsforvaltning ansvar for å følge opp de tilskuddene som gis, og å rapportere om bruken av midler og utviklingsresultater der det gis tilskudd. Norge har plikt til å reagere dersom bistandstiltaket ikke gjennomføres i tråd med avtalte planer eller ikke gir de resultater som er forutsatt.

Bare 2 av de 25 prosjektene som er undersøkt, rapporterer slik at graden av måloppnåelse kan leses direkte av framdriftsrapporteringen. Rapporteringen for vel to tredeler av prosjektene inneholder i liten grad relevant resultatinformasjon. Rapporteringen er ofte preget av å være opplistinger av gjennomførte aktiviteter framfor av hvilke resultater som er oppnådd. Et annet trekk er at det rapporteres ut fra andre mål enn det som var avtalt, noe som gjør det vanskelig eller umulig å spore omtale av planlagte mål, eller å vurdere om informasjonen er relevant.

Skatteprosjektet i Zambia representerer ifølge Riksrevisjonen imidlertid en meget god rapporteringspraksis. Oppnådde resultater blir sammenlignet klart og systematisk med det som var planlagt. Det gir et godt grunnlag for å vurdere framdrift og å identifisere eventuelle problemer i gjennomføringen. Denne rapporteringsformen legger bedre til rette for åpenhet og innsyn utenfra, en åpenhet som i neste omgang kan virke disiplinerende for prosjektgjennomføringen og styrke orienteringen mot de fastsatte målene.

For om lag halvparten av prosjektene krever avtalene – som definerer samarbeidspartnernes plikter – ikke at tilskuddsmottaker skal rapportere direkte ut fra de målene som er fastsatt i avtalen. Mange av avtalene ivaretar dermed ikke de kravene som bestemmelser om økonomistyring i staten stiller til tilskuddsrapportering.

Dokumentanalysen viser også at Utenriksdepartementets ansvarlige enheter, seksjoner og ambassader, og Norad i liten grad selv vurderer prosjektenes rapportering. For de fleste prosjektene foreligger det ingen eller i liten grad noen dokumentert vurdering av framdrift og resultater. Den vanligste tilbakemeldingen til prosjektene er at årlige rapporter eller sluttrapporter er mottatt og formelt godkjent, selv i tilfeller der rapporteringen ikke oppfyller avtalte krav. Departementet bemerker også bare unntaksvis overfor tilskuddsmottaker at rapporteringen er mangelfull og ikke i tråd med kravene.

Riksrevisjonen mener at en slik forvaltningspraksis svekker både muligheten for å etterprøve resultatene og muligheten for å oppnå målene. Det øker dessuten risikoen for misligheter.

1.2.5 Svakt system for vurdering av måloppnåelse gir lite læring

St.meld. nr. 35 (2003–2004) slår fast at læring er en viktig del av kvalitetssikringen av bistandsarbeidet. For å kunne lære av erfaringer fra bistanden til godt styresett og antikorrupsjon er det viktig at Utenriksdepartementet fanger opp disse erfaringene systematisk, gjennom evalueringer, og i det praktiske arbeidet med egne vurderinger av måloppnåelse, jf. St.meld. nr. 13 (2008–2009).

I evalueringene som er gjennomgått, er det to fellestrekk ved de anbefalingene som er gitt: økt bruk av politisk økonomianalyse og mer strategiske tilnærminger. Riksrevisjonen bemerker at strateginotatet for bistandssamarbeidet med Zambia er i tråd med begge disse anbefalingene. Det er ifølge Riksrevisjonen også positivt at programmet Olje for utvikling (OfU) nå legger stor vekt på politisk økonomianalyse som grunnlag for sine samarbeidsavtaler.

Departementet har derimot ikke noen egen substansiell, systematisk og dokumentert vurdering av måloppnåelse for noen av de prosjektene i utvalget som er avsluttet. Riksrevisjonen mener at dette gir et dårlig grunnlag for læring, erfaringsoverføring og forbedringsarbeid med sikte på mer effektiv og resultatorientert bistand.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Utenriksdepartementet

• vurderer å utforme en strategi som tar utgangspunkt i sentrale mål og virkemidler på området

• styrker kunnskapsgrunnlaget for styresett- og antikorrupsjonsbistand i de viktigste mottakerlandene, blant annet med analyser av politisk økonomi

• forbedrer forvaltningspraksis med å sikre god målstruktur for prosjektene, klare kriterier for bekreftelse av at målene nås, og bedre rapportering fra mottakerne i samsvar med dette

• styrker grunnlaget for egen læring ved å innføre en strukturert, systematisk og dokumentert vurdering av måloppnåelse i enkeltprosjekter, slik flere andre land og givere har gjort.

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden gir uttrykk for at rapporten peker på viktige utfordringer i systemet for planlegging og gjennomføring av bistand til godt styresett og antikorrupsjon, og at den gir et nyttig utgangspunkt for læring og forbedring.

Statsråden viser til rapportens funn om at innsatsen innen styresettområdet ikke har hatt tilstrekkelig strategisk innretting på overordnet nivå, og at arbeidet er preget av svak kontekstforståelse. Statsråden er enig i at kontekstforståelse er viktig, og opplyser at kontekst- og maktforholdsanalyser vil inngå som rutine i videre arbeid med å konsentrere bistanden. Dette vil i første omgang bli utarbeidet for de 12 fokuslandene. Departementet vil sammenfatte den felles strategiske tilnærmingen som ligger til grunn for bistand til ulike temaer innen godt styresett og antikorrupsjon. Statsråden viser også til at den nylig framlagte Meld. St. 10 (2014–2015) om menneskerettigheter i utenriks- og utviklingspolitikken har satsingsområder som vil være av betydning for departementets arbeid for godt styresett og antikorrupsjon.

Når det gjelder prosjektenes måloppnåelse og bærekraft, gir statsråden uttrykk for at det er utfordringer ved måling av resultater lenger ut i resultatkjeden, at det jobbes kontinuerlig for forbedringer, og at det blir viktig å lære av suksessfaktorer i prosjekter med god bærekraft.

Statsråden viser til eksempler i rapporten på systematiske og gjennomarbeidede resultatrammeverk. Det er et mål at alle prosjekter skal ha solid målstruktur og klare kriterier for måloppnåelse, og det innarbeides nå strengere krav til kvalitetssikring av prosjekter som vurderes for støtte, før beslutning fattes. Kravene vil styrke muligheten for å måle resultatene av prosjektene.

Statsråden mener det er viktig at man som giver ikke tar over prosjektstyringen, men også har mål som det er mulig å rapportere på for å kunne kontrollere om formålet med tilskuddet nås. Det erkjennes at det er behov for økt kapasitet og kompetanse på tilskuddsforvaltning i departementet. Det er satt i verk ulike opplæringstiltak i departementet sentralt og ved ambassadene, og metoden for risikovurdering er forbedret og gjort tydeligere i håndboken for tilskuddsforvaltning. Videre er det etablert en seksjon for tilskuddsforvaltning for blant annet å sikre harmonisering i forvaltningen og bidra til gjennomføring av konsentrasjon av bistanden.

Departementet har også arbeidet med å revidere samlingen av avtalemaler for å styrke kontrollen med og oppfølgingen av tilskudd. De nye malene – sammen med økte krav til å bruke dem og økte krav til å kvalitetssikre utkast til avtaler – skal bidra til at klare rapporteringskrav avtalefestes. Videre forhandles det med fem–seks FN-organisasjoner om reviderte rammeavtaler med blant annet forbedrede krav til resultatrapportering som er planlagt tatt i bruk i 2015. Statsråden peker på at den planlagte reduksjonen av antall avtaler også vil frigjøre tid til bedre oppfølging av prosjektene.

Statsråden ser behovet for å forbedre intern informasjonsdeling om resultater i prosjekter for å sikre læring om hva som virker og ikke. Departementet er i gang med å utrede hvordan dette kan gjøres mest mulig effektivt. Forslaget om at resultatinformasjon kan brukes til å kategorisere prosjektene (scoring) vil bli vurdert i den forbindelse.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.