Etter Grunnloven § 101 tredje ledd har regjeringen
som hovedregel ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne
uten etter lov. Formålet med lovforslaget er å oppfylle Grunnlovens
krav om lovhjemmel for Forsvarets bruk av makt mot innbyggerne ved
bistand til politiet. Lovforslaget er en angivelse av yttergrensene
for Forsvarets potensielle maktbruk.
Innholdet i forslaget er i det vesentlige allerede gjeldende
praksis i henhold til instruks om Forsvarets bistand til politiet
(bistandsinstruksen), fastsatt ved kongelig resolusjon 22. juni
2012.
Lovhjemmelen for Forsvarets bruk av makt ved bistand
til politiet foreslås inntatt i politiloven ny § 27 a. Utgangspunktet
er at politiet selv løser sin samfunnsoppgave, men ved ekstraordinære situasjoner
vil det være behov for at samfunnet benytter seg av sine samlede
ressurser. I lovforslaget gis det anvisning på i hvilke situasjoner militært
personell kan anvende makt ved bistand til politiet. Disse er:
forebygging og bekjempelse
av anslag av særlig skadevoldende eller omfattende karakter, herunder
vakthold og sikring av objekter og infrastruktur,
ettersøking og pågripelse av personer som
kan sette menneskers liv og helse eller vesentlige samfunnsinteresser
i alvorlig fare, og
ulykker, naturkatastrofer og lignende for
å verne menneskers liv og helse, eiendom og for å opprettholde ro
og orden.
I tillegg er det presisert at Forsvaret også
kan utøve makt når de utøver grenseoppsyn på landegrensen mellom
Norge og Russland, og når Kystvakten yter bistand etter kystvaktloven
§ 17 første ledd.
Grunnlaget for Forsvarets maktutøvelse ved bistand
til politiet er det samme som for politiets egen maktutøvelse. Militært
personell må derfor tildeles begrenset politimyndighet i den utstrekning
oppdraget tilsier det, noe som også er i samsvar med dagens ordning.
Tildelingen av begrenset politimyndighet foreslås regulert i politiloven
§ 20 nytt femte ledd.
Bistand i form av materiell, spesialkyndig operatørpersonell
og annet foreslås også omhandlet i politiloven § 27 a. Dels kan
det tenkes at slik bistand i spesielle tilfeller faller inn under
lovskravet i Grunnloven § 101 tredje ledd. Uansett er det naturlig
å nevne det i sammenheng med at Kongen skal gi nærmere regler.
På bakgrunn av formålet med lovforslaget reguleres
ikke alle sider ved Forsvarets bistand til politiet. Områder som
ikke foreslås regulert i loven er blant annet forutsetninger for
bistand, ledelse, hvem som beslutter bistand, opplæring av militært
personell, kostnadsdekning mv. Disse områdene omtales således ikke
i proposisjonen, selv om de var en del av høringen i 2013. Forsvarsdepartementet
og Justis- og beredskapsdepartementet vil sammen revidere gjeldende bistandsinstruks
som følge av lovforslaget her og som en ytterligere oppfølging av
innspill under høringen. Revisjonen av bistandsinstruksen vil involvere
de berørte aktørene i både politi- og forsvarssektoren. Det tas
sikte på å sette i kraft den nye lovbestemmelsen samtidig med revidert bistandsinstruks.
Lovforslaget tar ikke sikte på å øke bistanden
fra Forsvaret til politiet og antas derfor ikke å medføre nevneverdige
økonomiske eller administrative konsekvenser.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jorodd Asphjell, Kari Henriksen, lederen Hadia Tajik og Lene Vågslid,
fra Høyre, Margunn Ebbesen, Hårek Elvenes, Peter Christian Frølich og
Anders B. Werp, fra Fremskrittspartiet, Ulf Leirsten og Dagfinn
Henrik Olsen, fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, og
fra Senterpartiet, Geir Inge Lien, viser til proposisjonen,
og har følgende merknader:
Komiteen viser til at proposisjonens
formål er å angi yttergrensene for Forsvarets potensielle maktbruk
mot statens innbyggere, slik at lovkravet i Grunnlovens § 101 tredje
ledd oppfylles.
Komiteen er av den oppfatning
at Forsvaret kan være en uvurderlig ressurs for politiet i gitte situasjoner. Komiteen synes
proposisjonens angivelse av aktuelle bistandsformer som Forsvarets
skal kunne yte, og de nærmere vilkårene for når slik bistand kan
ytes, er fornuftig.
Komiteen viser videre til at
lovens innhold i det vesentlige følger samme struktur – herunder inndeling
av bistandsformer – som den såkalte «bistandsinstruksen» gitt av
regjeringen. Komiteen bemerker at det i lang tid
har vært påpekt fra en rekke hold at bistandsinstruksen, som er
en forskrift gitt av regjeringen, ikke har oppfylt Grunnlovens krav
om at slike regler skal fastsettes i lov. Bistandsinstruksen kan
ikke tjene som selvstendig hjemmel for maktbruk utover de rammene
som Grunnloven § 101 tredje ledd setter, noe som gjør den foreslåtte
lovendringen nødvendig for at Forvarets personell skal være på trygg
juridisk grunn i skarpe bistandssituasjoner.
Selv om Forsvaret har kunnet yte bistand til
politiet med hjemmel i enkelte eksisterende enkeltbestemmelser,
som for eksempel straffelovens nødvergebestemmelse, vil komiteen peke
på at det likevel har hersket en viss usikkerhet om rekkevidden
av Forsvarets adgang til å utøve makt ved bistand til politiet.
Det vises i denne sammenheng til Gjørv-kommisjonens kritikk av den manglende
lovfestingen av rammene for Forsvarets bistand til politiet. Komiteen ser
viktigheten av at yttergrensene for Forsvarets maktbruk mot statens
innbyggere gjennom denne proposisjonen fastsettes av Stortinget gjennom
åpen debatt og lovgivning, og ikke av regjeringen ved forskrift.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet viser til at Grunnloven § 101 tredje ledd
forbyr bruk av militær makt mot egne borgere uten hjemmel i lov. Disse
medlemmer har merket seg at formålet med lovforslaget er
å oppfylle Grunnlovens krav om lovhjemmel for Forsvarets bruk av
makt mot innbyggerne ved bistand til politiet, og således er en
viktig angivelse av yttergrensene for Forsvarets potensielle maktbruk.
Disse medlemmer vil understreke
at det er etablert lang og fast praksis for dagens former for bistand
fra Forsvaret til politiet, regulert i instruks om Forsvarets bistand
til politiet (bistandsinstruksen), fastsatt ved kongelig resolusjon
22. juni 2012. Disse medlemmer viser til at skiftende
regjeringer har ansett dette å falle utenfor grunnlovsforbudet,
og at det for disse former for bistand ikke har vært påkrevet med
lov. Det er likevel etter disse medlemmers vurdering
ønskelig å regulere en så viktig oppgave som Forsvarets bistand
til politiet i egen lov. Disse medlemmer viser for
øvrig til at Gjørv-kommisjonen i NOU 2012:14 understreket at:
«Gitt den årelange diskusjonen om tolkningen av Grunnloven
§ 99 mener kommisjonen for øvrig at det bør utredes hvorvidt de
rettslige rammene for Forsvarets håndhevelsesbistand til politiet
i fredstid bør forankres i en egen lov».
Disse medlemmer merker seg at
innholdet i forslaget i det vesentlige er en presisering av allerede
gjeldende praksis i henhold til instruks om Forsvarets bistand til
politiet (bistandsinstruksen), fastsatt ved kongelig resolusjon 22. juni
2012 i lovs form. Disse medlemmer har merket seg
proposisjonens angivelse av aktuelle bistandsformer som Forsvarets
skal kunne yte, og de nærmere vilkårene for når slik bistand kan
ytes. Disse medlemmer mener dette gir en ryddig lovmessig
forankring av gjeldende instruks om forsvarets bistand til politiet.
Når det gjelder de enkelte bestemmelser, vil disse
medlemmer særskilt understreke viktigheten av at lovforslaget
gir anvisning på i hvilke situasjoner militært personell kan anvende makt
ved bistand til politiet. Disse medlemmer har merket
seg at disse er:
forebygging og bekjempelse
av anslag av særlig skadevoldende eller omfattende karakter, herunder
vakthold og sikring av objekter og infrastruktur,
ettersøking og pågripelse av personer som
kan sette menneskers liv og helse eller vesentlige samfunnsinteresser
i alvorlig fare, og
ulykker, naturkatastrofer og lignende for
å verne menneskers liv og helse, eiendom og for å opprettholde ro
og orden.
Disse medlemmer vil for øvrig
vise til at det kan være grunn til å stille spørsmål ved at forslaget
legger opp til omfattende bruk av forskrift fremfor lov, særskilt
knyttet til den til dels omfattende adgangen til bistand som gis
i § 27 tredje og fjerde ledd.
Disse medlemmer understreker
at det siden terroranslaget 22. juli 2011 har vært stor oppmerksomhet
på å forbedre ivaretakelse av samfunnssikkerheten i Norge, herunder
det sivil-militære samarbeidet og sikre de rettslige og praktiske
rammene for mer effektiv bistand fra Forsvaret når politiet anmoder
om det. Disse medlemmer viser til Prop. 73 S (2011–2012) Et
forsvar for vår tid, samt Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet
og Meld. St. 21 (2012–2013) Terrorberedskap.
Disse medlemmer har merket seg
at når politiet anmoder om det, kan Forsvaret bistå med en rekke
ulike og relevante kapasiteter. Dette kan for eksempel være helikoptertransport,
sikring av viktige objekter og bistand fra Forsvarets spesialstyrker,
eller fra Cyberforsvaret. Det er etter disse medlemmers syn
derfor av særlig betydning at regjeringen Solberg nå følger opp
ved å foreslå å regulere de lovmessige rammene for Forsvarets bistand
til politiet. Disse medlemmer vil sterkt understreke
at et lovverk som regulerer forsvarets bistand til politiet i egen
lov vil bidra til stats- og samfunnssikkerheten. At dette fastslås
i egen lov vil videre bidra til å fjerne enhver tvil om at forsvarets
bistand til politiet er i strid med Grunnloven.
Det er etter disse medlemmers vurdering
av stor viktighet at dette klargjøres i egen lov for å sikre at
Forvarets personell skal være på trygg juridisk grunn i skarpe bistandssituasjoner. Disse
medlemmer vil videre vise til viktigheten av at det er presisert
at Forsvaret også kan utøve makt når de utøver grenseoppsyn på landegrensen
mellom Norge og Russland og når Kystvakten yter bistand etter kystvaktloven
§ 17 første ledd, som er viktige sivile oppgaver som i stor grad
ivaretas av Forsvarets personell.
Disse medlemmer viser til at
en rekke områder ikke foreslås regulert i loven. Blant annet forutsetninger
for bistand, ledelse, hvem som beslutter bistand, opplæring av militært
personell, kostnadsdekning mv. Forslaget i høringsnotatet om å lovfeste
etterretnings- og sikkerhetsbistand i forbindelse med et innenlandsk
terroranslag eller ved annen innenlandsk sikkerhetstruende virksomhet
følges ikke opp av regjeringen. Disse medlemmer merker
seg at disse områdene ikke følges nærmere opp i denne proposisjonen,
og forutsetter at regjeringen raskt vil følge opp dette på egnet
måte.
Disse medlemmer viser til at
det vil være meget uheldig om samarbeidet mellom landets hemmelige
tjenester hindres av manglende gjennomføringskraft i avklaring av
lovgrunnlaget for samarbeid mellom PST og E-tjenesten. Disse medlemmer etterlyser
en større gjennomføringskraft fra regjeringen knyttet til å følge opp
anbefaling 27, 28 og 31 fra Gjørv-kommisjonens rapport, jf. NOU
2012:14. Disse medlemmer forutsetter videre at regjeringen,
slik statsministeren tidligere har understreket, straks loven er
vedtatt raskt vil sørge for en revidert bistandsinstruks som sikrer
at lov om endringer i politiloven (bistand fra Forsvaret) kan ikraftsettes.
Komiteens utkast til innstilling ble 15. mai
2015 oversendt utenriks- og forsvarskomiteen til uttalelse. Utenriks-
og forsvarskomiteen opplyste i brev av 27. mai 2015 at de sluttet
seg til justiskomiteens foreløpig avgitte innstilling og ikke hadde
ytterligere merknader.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i politiloven (bistand fra Forsvaret)
I
I lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet gjøres følgende
endringer:
§ 20 nytt femte ledd skal lyde:
Militært personell som bistår politiet etter § 27
a, kan tildeles begrenset politimyndighet. Det samme gjelder når
Kystvakten bistår politiet i medhold av kystvaktloven § 17 første
ledd. Kongen kan gi nærmere bestemmelser om politimyndigheten.
§ 20 nåværende femte, sjette og syvende ledd blir sjette,
syvende og nytt åttende ledd.
§ 20 nytt åttende ledd skal lyde:
Personer som tildeles begrenset politimyndighet etter tredje
ledd, skal fremlegge uttømmende og utvidet politiattest,
jf. politiregisterloven § 41. Personer som tildeles begrenset
politimyndighet etter fjerde og femte ledd, skal undergis vandelsvurdering,
jf. politiregisterloven § 45. Dersom situasjonen som begrunner tildelingen
ikke tillater vandelsvurdering, kan godkjent
sikkerhetsklarering tre i stedet. Dersom situasjonen krever
det, kan kravet om sikkerhetsklarering fravikes.
Ny § 27 a skal lyde:
§ 27 a Bistand fra Forsvaret
Etter anmodning kan Forsvaret bistå politiet ved
1. forebygging og bekjempelse av anslag
av særlig skadevoldende eller omfattende karakter, herunder vakthold
og sikring av objekter og infrastruktur,
2. ettersøking og pågripelse av personer som kan sette
menneskers liv og helse eller vesentlige samfunnsinteresser i alvorlig
fare, og
3. ulykker, naturkatastrofer og lignende for å
verne menneskers liv og helse, eiendom og for å opprettholde ro
og orden.
Ved bistand som nevnt i første ledd kan Forsvaret utøve
makt innenfor de rammer som følger av § 6. Det samme gjelder når
Kystvakten yter bistand etter kystvaktloven § 17 første ledd, og
når Forsvaret utøver grenseoppsyn på landegrensen mellom Norge og Russland.
Utenfor tilfeller som nevnt i første ledd kan
Forsvaret etter anmodning bistå politiet med materiell, spesialkyndig
operatørpersonell og annet.
Kongen gir nærmere bestemmelser om Forsvarets
bistand til politiet.
II
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.
Oslo, i justiskomiteen, den 2. juni 2015
Hadia Tajik | Peter Christian Frølich |
leder | ordfører |