Formålet med akvakulturloven er å fremme havbruksnæringens
lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig
utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten, jf. loven § 1.
Akvakulturloven trådte i kraft 1. januar 2006
og har følgelig vært i kraft i om lag syv år. I lys av dette er
det naturlig å gjennomføre en etterkontroll med loven, og departementet
foreslår i proposisjonen flere endringer.
I likhet med all annen matproduksjon har også havbruksvirksomhet
miljøkonsekvenser, og oppmerksomheten knyttet til akvakulturnæringens
påvirkning på miljøet har økt i de senere år – også etter ikrafttredelsen
av akvakulturloven. Sammen med lakselus, som reguleres gjennom matloven,
er rømming havbruksnæringens største miljøutfordring. Det foreslås
endringer i lovens miljøkapittel. Flere av endringene har til formål
å styrke hjemmelsgrunnlaget for avbøtende tiltak og redusere risikoen
ved rømming av oppdrettsfisk. Miljønormen i akvakulturloven § 10
innebærer i dag at akvakultur skal etableres, drives og avvikles
på en miljømessig forsvarlig måte. Departementet foreslår å gjøre
det tydelig at virksomhetene har plikt til å drive forebyggende
arbeid for å unngå uheldige følger for miljøet. For å muliggjøre
et lettere skille mellom rømt oppdrettsfisk og villfisk ved utfisking
i elv, og for å kunne spore rømt fisk tilbake til den ansvarlige
oppdretter, foreslår departementet at det innføres en hjemmel i
loven for å kreve merking av fisk. Videre foreslår departementet
å ta inn en tydelig hjemmel for å innføre krav om bruk av steril
fisk.
Fiskeri- og kystdepartementet foreslår å innføre hjemmel
for å ta gebyr og avgift for å finansiere miljøovervåking i regi
av det offentlige. I første omgang er det aktuelt å innføre en avgift
for å finansiere myndighetenes overvåking av innslaget av rømt oppdrettsfisk
i et representativt utvalg av lakseelver.
Det er, slik situasjonen er i dag, behov for
systematisk å fjerne rømt oppdrettsfisk i vassdrag med for høyt
innslag av rømt fisk. Det vil være kostnader knyttet til slik utfisking.
Dersom det ikke er mulig å føre ansvaret tilbake til ansvarlig oppdretter,
er det naturlig at havbruksnæringen bærer ansvaret i fellesskap
– fremfor at dette dekkes over statsbudsjettet eller av tredjepart. Fellesansvaret
foreslås nedfelt i en ny bestemmelse, og organiseres gjennom at
næringsaktørene plikter å delta i en sammenslutning.
Fiskeri- og kystdepartementet foreslår et nytt første
ledd i § 12, som innebærer en tydeliggjøring, og dels en skjerpelse,
av aktsomhetskravet for vare- og tjenesteprodusenter ved at slike
virksomheter skal utføre sine tjenester på en «miljømessig forsvarlig
måte».
Det er ulike meninger om hva som er hensiktsmessige
og rettferdige reaksjoner på overtredelse av akvakulturregelverket. Sivilombudsmannen
og akvakulturnæringen har satt spørsmålstegn ved om næringens rettssikkerhet
er tilstrekkelig ivaretatt. Dette spørsmålet er også tatt opp i
Stortinget. Miljøinteressene har på sin side tatt til orde for strengere
administrative sanksjoner og straff.
Blant annet på denne bakgrunn nedsatte Fiskeri- og
kystdepartementet 17. november 2011 en ekstern ekspertarbeidsgruppe
som fikk i oppdrag å vurdere behovet for å komme med forslag til
nye regler i akvakulturlovens sanksjonskapittel. Arbeidsgruppen
overleverte sin rapport 26. april 2012. I rapporten er det foretatt
en grundig utredning og vurdering av reaksjons- og sanksjonsregler
i lys av straffebegrepene i Grunnloven § 96 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen
(EMK), rettspolitiske føringer som har kommet til uttrykk i NOU
2003:15 Fra bot til bedring og Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) om lov om
straff, samt høyesterettspraksis.
Arbeidsgruppens vurderinger danner et viktig grunnlag
for Fiskeri- og kystdepartementets forslag til endringer i akvakulturloven
kapittel VII. Departementet mener at regler om reaksjoner og sanksjoner
i akvakulturloven er hensiktsmessige og nødvendige virkemidler ved overtredelse
av akvakulturregelverket, og foreslår at reglene om tvangsmulkt,
overtredelsesgebyr og straff videreføres med visse endringer. Viktige
endringer fra dagens rettstilstand er at inndragningselementet i
bestemmelsen om overtredelsesgebyr skilles ut i en egen ny bestemmelse
om administrativ inndragning, at overtredelsesgebyr skal forbeholdes
foretak og at skyldkravet settes til et arbeidsgiver- og organansvar.
Domstolen får full prøvelsesrett av forvaltningens vedtak om inndragning
og overtredelsesgebyr. I tillegg foreslås en regel om samordning
mellom sektormyndighetene ved ileggelse av sanksjoner og reaksjoner.
Fiskeri- og kystdepartementet foreslår at det
inntas en presisering i loven hvor det tydelig fremgår at loven
også gjelder akvakulturanlegg og -installasjoner uten produksjon
av akvatiske organismer. Bakgrunnen for dette er bl.a. at flere miljøhensyn
og arealhensyn gjør seg gjeldende også i slike tilfeller. Lovforslaget
innebærer videre at myndighetene kan sette krav til at utstyr og
programvare som benyttes av akvakulturnæringen skal oppfylle visse
funksjonskrav, og at innrapporteringen til myndighetene skal skje
elektronisk.
Fiskeridirektoratet har et tett samarbeid med flere
andre tilsynsmyndigheter. Inspeksjoner og revisjoner avslører ofte
brudd på regelverk som forvaltes av forskjellige sektormyndigheter,
og det er da naturlig at tilsynsmyndighetene samarbeider bl.a. gjennom
utveksling av informasjon. Departementet foreslår nå at Fiskeridirektoratet får
hjemmel til å kunne motta taushetsbelagte opplysninger fra andre
relevante tilsynsmyndigheter, slik de kan etter havressursloven.
Søksmålsadgang i tilknytning til forvaltningsavgjørelser
er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti. På den ene siden er
det viktig at forvaltningsvedtak kan prøves for domstolene. På den
andre siden er det viktig både for forvaltningen og den som er berørt
av forvaltningens vedtak, at vedtaket gir en viss forutsigbarhet. Fiskeri-
og kystdepartementet foreslår nå at det tas inn en bestemmelse i
akvakulturloven som gjør det mulig for forvaltningen å sette en søksmålsfrist
på 6 måneder for vedtak med hjemmel i akvakulturloven.
Departementet foreslår endringer i akvakulturloven
§§ 7 og 34. Formålet med lovendringsforslaget er å legge til rette
for mulig endring av reglene om fordeling av produksjonskapasitet
i havbruksnæringen. Regjeringen ønsker en sterkere forankring av
regionale og fordelingsmessige hensyn, ved at det stilles klare
og forutsigbare krav til større virksomheter i lakseoppdrettsnæringen.
Et forslag til endring av akvakulturloven ble sendt
på høring 19. september 2012 med frist for uttalelse 3. desember
2012. Et separat høringsforslag om endring av akvakulturloven § 7
og § 34 ble sendt på høring 19. desember 2012 med frist for uttalelse
1. februar 2013.
Akvakulturloven § 10 inneholder en miljønorm som
gir uttrykk for at akvakulturvirksomheten skal drives forsvarlig
i alle stadier for å unngå at miljøet påføres uakseptabel skade.
Bestemmelsen hjemler en rekke krav nedfelt i ulike forskrifter.
I praksis har det vist seg utfordrende for påtalemyndigheten å vinne
frem i domstolen med hendelser der det foreligger brudd på regler som
skal sikre en miljømessig forsvarlig drift, men der det er uklart
om bruddet faktisk har medført en uakseptabel skade på miljøet.
I straffesaker, og ved ileggelse av administrative sanksjoner, vil
kravet til lovhjemmel være sterkt og argumentet har vært at dersom
det ikke faktisk foreligger en skade, er heller ikke miljønormen
brutt.
Miljønormen i akvakulturloven § 10 innebærer
i dag at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig
forsvarlig måte. Departementet foreslår et nytt ledd som tydeliggjør
at virksomhetene har plikt til å drive forebyggende arbeid for å
unngå uheldige følger for miljøet. Plikten er oppfylt dersom driften
er i samsvar med akvakulturtillatelsen, loven og forskrifter i medhold
av loven. Brudd på plikter om forebyggende arbeid medfører ikke
nødvendigvis skade på naturen, men driften kan likevel være uforsvarlig
og i strid med miljønormen. I slike tilfeller kan overtrederen bli
møtt med sanksjoner mv. etter kapittel 7 i akvakulturloven.
Paragraf 11 i akvakulturloven gir departementet hjemmel
til i enkeltvedtak og forskrifter å kreve at den som har eller søker
om akvakulturtillatelse skal foreta nødvendige miljøundersøkelser og
dokumentere miljøtilstanden på lokaliteten ved etablering, drift
og avvikling av akvakultur. Departementet foreslo i høringsbrevet
å endre § 11 første ledd slik at den som har eller søker om akvakulturtillatelse
kan pålegges å foreta eller bekoste nødvendige miljøundersøkelser
innenfor lokalitetens influensområde. Med influensområdet forstås
områder som påvirkes av akvakulturvirksomheten, ved for eksempel
utslipp, rømt oppdrettsfisk mv.
Det virker å være bred enighet blant høringsinstansene
om at oppdrettsvirksomhet kan påvirke miljøet også utenfor det geografisk
fastsatte området som utgjør lokaliteten.
Departementet er klar over at det kan være usikkert
hvilken utstrekning et influensområde kan ha, og på hvilke områder
akvakulturvirksomheten kan påvirke det omkringliggende miljøet.
Dette gjelder særlig før virksomheten er etablert. Departementet
mener at uttrykket «influensområdet» likevel er det som er best
egnet for å illustrere at pliktene til miljøundersøkelser kan gjelde
utover selve lokaliteten.
Overvåking av innslaget av rømt oppdrettsfisk
i elv gjøres i dag dels av det offentlige og dels av private. Etter
departementets syn bør ikke kostnadene ved overvåking av rømt oppdrettsfisk
i utgangspunktet hvile på private som ikke har mulighet til å påvirke
omfanget av rømte organismer. Akvakulturloven åpner imidlertid ikke
for å føre kostnadene over på kilden for miljøpåvirkningen (havbruksnæringen).
Fiskeri- og kystdepartementet foreslo derfor å innføre hjemmel for
å ta gebyr og avgift for å finansiere miljøovervåking i regi av
det offentlige. I første omgang er det aktuelt å innføre en avgift
for å finansiere myndighetenes overvåking av innslaget av rømt oppdrettsfisk
i et representativt utvalg av lakseelver.
Havbruksnæringens organisasjoner (FHL og NSL),
Hordaland fylkeskommune og Sogn og Fjordane fylkeskommune er negative
til innføring av hjemmel for å ilegge avgift for overvåking i regi
av det offentlige. For øvrig virker høringsinstansene positive til
forslaget. Departementet mener det er riktig at næringen bidrar med
midler for å finansiere overvåking som er nødvendig for å føre en
forsvarlig forvaltning av næringen. Overvåkingen må sees i sammenheng med
arbeidet med å utvikle indikatorer for akseptabel miljøpåvirkning.
Kostnadene til slik overvåking er av Havforskningsinstituttet anslått å
koste mellom 30–36 mill. kroner i året. Dette utgjør omkring 3,5
øre per kg produsert laksefisk med en produksjon på 1 million tonn
i året. Departementet kan vanskelig se at dette er en urimelig kostnad
for havbruksnæringen å bære.
FHL har reagert på at departementet generelt mener
det ikke er formålstjenlig å pålegge havbruksnæringen å gjennomføre
mer generell overvåking som skal benyttes i havbruksforvaltningen,
men naturlig at det er havbruksnæringen som hovedsakelig bekoster
nødvendige miljøundersøkelser. Departementets syn bygger på at resultatene
av overvåkingen bør ha størst mulig troverdighet.
Departementet mener det er uheldig at § 12 ikke dekker
tjenesteleverandører som ikke leverer materielle tjenester. Det
innebærer blant annet at akkrediterte organ som godkjenner anleggskonstruksjoner
mv. etter forskrift om krav til teknisk standard for flytende oppdrettsanlegg
(NYTEK) ikke omfattes av aktsomhetskravet i bestemmelsen. Departementet
foreslo derfor å endre § 12 slik at vare- og tjenesteprodusenter
blir underlagt et aktsomhetskrav uavhengig av hvilken form for tjeneste
selskapet leverer. De fleste høringsinstanser støtter forslaget
og ingen instanser er mot forslaget.
Slik § 13 er utformet i dag, er bestemmelsen
etter departementets syn ikke optimal for å ivareta hensynet til
de viltlevende bestandene.
Fiskeri- og kystdepartementet la i høringsbrevet til
grunn at det, slik situasjonen er i dag, er behov for en systematisk
og kontinuerlig fjerning av rømt oppdrettsfisk i vassdrag som har
et for høyt innslag av rømt fisk. I henhold til akvakulturregelverket
er næringen pålagt ansvaret for rømmingssikkerhet, og det er videre akvakulturnæringen
som har den økonomiske interessen av oppdrett, og som er nærmest
til å hindre at rømming skjer. Etter Fiskeri- og kystdepartementets
syn er det derfor rimelig at det er akvakulturnæringen selv som
bærer kostnadene ved kompensatoriske tiltak som følge av sin virksomhet.
For å sikre en effektiv gjennomføring av plikten til å fjerne organismer
som har rømt eller på annen uønsket måte har spredt seg, foreslo
departementet i høringsnotatet at det innføres et felles ansvar
for hele akvakulturnæringen. Departementet vurderte i høringsbrevet
at hensynet til de ville bestandene veier tyngre enn de kostnadene
i den størrelsesordenen som havbruksnæringen i fellesskap påføres,
og at ansvaret skal gjennomføres gjennom pliktig medlemskap i en
fellesskapsordning, se forslag til ny § 13 a i loven.
Høringsinstansene er delt i synet på om det
bør innføres et felles objektivt økonomisk ansvar for fjerning av
rømte organismer eller organismer som på annen uønsket måte har
spredt seg fra en lokalitet for akvakultur.
Departementet vil presisere at forslaget til
lovendring gjennomfører et prinsipp om økonomisk fellesansvar for
havbruksnæringen. Etter departementets syn er prinsippet og de økonomiske konsekvensene
av forslaget tilstrekkelig utredet, og vi har vanskelig for å se
at det ikke skulle foreligge et faglig grunnlag for å innføre ordningen
slik FHL anfører. NJFF mener at tiltaket forutsetter merking, slik
at det kan skilles mellom rømt og vill fisk i elv. Departementet
viser til at det i dag drives utfisking av rømt oppdrettsfisk i elv
med de begrensninger og muligheter som foreligger, og uten at oppdrettsfisken
er merket. Det er, etter det departementet kjenner til, ikke grunnlag
for å si at dette generelt er uforsvarlig. Uansett vil «føre-var-prinsippet»
forsvare et fellesansvar slik departementet foreslår.
Når det gjelder kostnadene til administrasjon
av sammenslutningen, mener departementet at anslaget på 1–2 mill.
kroner er realistisk, i lys av at dette ikke inkluderer forvaltningens
kostnader. Dersom oppdrettsnæringen gis en større innflytelse over
administreringen av sammenslutningen, for eksempel beslutningsansvar
for prosjekter mv., vil administrasjonskostnadene kunne øke betydelig.
Det følger også av forslaget til lovendring at departementet gjennom
forskrift kan begrense pliktens omfang.
Omfanget av plikten til utfisking må vurderes mot
andre samfunnsmessige interesser, slik det også gjøres for tiltak
etter naturmangfoldloven, jf. denne loven § 14.
Akvakulturloven inneholder i dag ikke noen egen
hjemmel til å påby merking av fisk. Selv om § 10 etter en ordlydsfortolkning
vil kunne hevdes å innebære adgang til å påby merking, vurderer
departementet det slik at loven ikke hjemler et slikt påbud.
Metoder for merking av fisk og sporing tilbake til
lokalitet er, som beskrevet i proposisjonen, under utvikling. Departementet
antok i høringsnotatet at det innen få år vil være på plass gode løsninger
som vil kunne tas kommersielt i bruk av næringen. Departementet
har merket seg at FHL tidligere har foreslått krav om individmerking.
I dag er vi nærmere en fast metodikk, og næringen bør gis insitament
til å intensivere utviklingen av slik merking. For myndighetene
vil merking av fisk, avhengig av metode, gjøre det mulig å spore
rømt fisk tilbake til den ansvarlige oppdretter og/eller skille
mellom rømt fisk og villfisk ved utfisking i elv.
I høringsnotatet la departementet til grunn
at et eventuelt krav om merking må utredes nærmere, og at krav til
merkingen og metode fastsettes i forskrift. Et stort flertall av
høringsinstansene er positive til å innføre en hjemmel til å pålegge merking
av akvatiske organismer som brukes i oppdrett, men flere høringsinstanser
påpeker at en slik ordning må være forsvarlig ut fra hensyn til
fiskehelse, dyrevelferd og økonomi. Departementet kan slutte seg
til dette.
Akvakulturloven § 10 bestemmer at akvakultur skal
etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte,
og at departementet i enkeltvedtak eller forskrift kan gi nærmere bestemmelser
for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur. Etter departementets
syn kan det gjennom forskrift påbys bruk av steril fisk, dersom
dette anses som nødvendig. En rekke høringsinstanser går imot forslaget
om å innføre en hjemmel om bruk av steril fisk. Departementet mener,
som flere av høringsinstansene, at det vil være prematurt å innføre
et krav om bruk av steril fisk i dag. Før et eventuelt krav innføres, vil
det måtte utredes nærmere, og det vil også være en allmenn høringsrunde
før forskriftsfastsettelse. Departementet foreslår etter dette å
endre § 10 fjerde ledd slik at departementet gis hjemmel til i enkeltvedtak
eller forskrift å påby bruk av steril fisk.
Loven trekker opp rammene for næringens videre
vekst, gjennom forsvarlig forvaltning av nasjonale interesser som
miljø og bruk av kystareal. Det er derfor svært sentralt at regelverket etterleves.
Akvakultur er en tillatelsesbasert næring. Kravet om
tillatelse innebærer at innehaveren får et særskilt gode, blant
annet muligheten til å drive en eksklusiv drift på allmennhetens
areal, mot at vilkårene som myndighetene har satt for driften overholdes
og at oppdretterne bidrar til verdiskaping både lokalt og nasjonalt
– eller med andre ord at det foreligger en «samfunnskontrakt».
Akvakulturnæringen, og da særlig lakseoppdrettsnæringen,
har i ulike sammenhenger gitt uttrykk for at næringens rettssikkerhet
ikke er ivaretatt i tilstrekkelig grad. På den annen side står imidlertid
hensynet til naturmangfoldet og ville laksestammer, og flere villaks-
og miljøinteresser har tatt til orde for at næringen burde straffes
hardere ved overtredelse av regelverket. Lovlydige virksomheter
– som er det store flertallet – vil videre ha en berettiget forventning om
at det reageres på lovovertredelser, både av hensyn til likebehandling
og rettferdighet. En effektiv håndhevelse kan også bidra til å styrke
akvakulturnæringens omdømme ved at den underbygger at næringen er
underlagt et seriøst regelverk og tilsyn, og at lovovertredere blir
tatt. Alle de nevnte hensynene tilsier et behov for klare, proporsjonale
og rettferdige sanksjons- og reaksjonsregler ved overtredelse av
akvakulturregelverket, som er velforankret i prinsipper om likebehandling
og rettssikkerhet.
Ved utforming av administrative sanksjoner må det
tas hensyn til overordnede rettslige krav. Det er først og fremst
kravene i Grunnloven § 96, menneskerettsloven (særlig Den europeiske menneskerettskonvensjon)
og det alminnelige forvaltningsrettslige lovkravsprinsippet (legalitetsprinsippet).
Fiskeri- og kystdepartementet satte 17. november
2011 ned en ekstern ekspertarbeidsgruppe som fikk i oppdrag å vurdere
behovet for å komme med forslag til nye regler i akvakulturlovens
sanksjonskapittel. Arbeidsgruppen overleverte sin rapport 26. april
2012. Arbeidsgruppens vurderinger dannet et viktig grunnlag for
Fiskeri- og kystdepartementets forslag til endringer i akvakulturloven
kapittel VII.
I akvakulturloven er det hjemmel både til å
ilegge straff og administrativ sanksjon. Valget mellom straff og
administrativ sanksjon er et lovgivningspolitisk valg ved utforming
av loven, men også et valg i praksis av hvilken sanksjonsform som
skal benyttes i en enkeltsak. Det er viktig at valget mellom overtredelsesgebyr
og straff, som er et viktig prinsipielt og praktisk spørsmål, avklares.
I høringsbrevet har departementet også vist til at det i samsvar
med anbefalingene i NOU 2003:15 er foretatt en helhetsvurdering
av hvordan forholdet mellom overtredelsesgebyr og straff bør være.
I høringsbrevet gir Fiskeri- og kystdepartementet
uttrykk for at det er flere brudd på akvakulturloven hvor en gjennomgåelse
av kriminaliseringsprinsippene tilsier at straff kan være begrunnet
og hensiktsmessig. At straff skal være subsidiær til administrativ
sanksjon er understreket i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Fiskeri- og
kystdepartementet har lagt til grunn at administrative sanksjoner
i prinsippet er mindre inngripende enn straff.
I NOU 2003:15 oppstilles tre hensyn som er særlig
viktige for vurderingen av om brudd på en handlingsnorm skal kunne
sanksjoneres administrativt: 1) det må være påvist et sanksjonsbehov,
2) bruk av administrative sanksjoner må være hensiktsmessig og forholdsmessig,
og 3) det bør være et forvaltningsorgan som håndheving og sanksjonskompetanse
kan legges til. Hensynene kan ses som en konkretisering av avveiningen
mellom effektiv håndhevelse og rettsikkerhet, jf. NOU 2003:15 side
149. Fiskeri- og kystdepartementet har lagt disse retningslinjene
til grunn for sitt forslag.
Det er et stort behov for hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr
i akvakulturloven. Akvakultur er et spesielt forvaltningsregime
som er gjennomregulert. Flere overtredelsessaker forutsetter inngående
kunnskap om næringens særegenheter. Sakene kan være preget av et
komplisert og omfattende faktum og det kan være ressurskrevende
å innhente beviser. Forvaltningen har fordelen av den stadige kunnskap
det bærer med seg å være godkjennings-, kontroll- og tilsynsmyndighet.
I høringsbrevet fremgår det at Fiskeri- og kystdepartementet har
vurdert det som formålstjenlig å benytte seg av kunnskapen også
i reaksjons- og sanksjonssaker. I tillegg vil Fiskeridirektoratet
ved å ha et stort sakstilfang kunne bygge opp en kompetanse som
det enkelte politidistrikt vanskelig kan klare. På bakgrunn av dette
har Fiskeri- og kystdepartementets vurdert det slik at det foreligger
et administrativt sanksjonsbehov.
Det neste spørsmålet er om det er spesielle betenkeligheter
med å forfølge lovovertredelser av akvakulturloven med overtredelsesgebyr.
Etter departementets vurdering i høringsbrevet sikrer forslagene
til lovbestemmelser om sanksjoner og reaksjoner, samt alminnelige
forvaltningsrettslige rettssikkerhetsgarantier, at reaksjons- og
sanksjonsileggelse etter akvakulturloven er både betryggende og
forutsigbar.
Det er etter Fiskeri- og kystdepartementets
syn et relevant moment i vurderingen av om overtredelsesgebyr eller
straff skal ilegges, om det er tale om overtredelser begått av enkeltperson eller
foretak. Akvakulturloven regulerer først og fremst økonomisk aktivitet
drevet av foretak. Foretakene er hovedpliktsubjektet etter loven
og har den økonomiske interessen i driften. Selv om overtredelser
faktisk i mange tilfeller foretas av enkeltpersoner er det som ledd
i en virksomhet i foretakets interesse og det gir alt i alt en rimeligere
ansvarsplassering og bedre insentiver til systematisk forebyggende
arbeid hvis foretaket bærer ansvaret. Allmenn- og individualpreventive
hensyn tilsier at ansatte ikke bør møtes med reaksjoner eller sanksjoner
ved lovovertredelse, med mindre lovovertredelsen er alvorlig. Videre har
departementet vurdert at strafforfølgning vil være en hensiktsmessig
fremgangsmåte i slike situasjoner. Den ansatte vil med det nyte
godt av straffeprosessen, blant annet ved at søksmålsbyrden fortsatt
ligger på det offentlige og at man har retten til offentlig oppnevnt
forsvarer. Tilsvarende vurderinger er gjort i nyere lovforarbeider.
Blant annet er det etter konkurranseloven bare foretak som kan ilegges
overtredelsesgebyr, jf. konkurranseloven § 29.
Fiskeri- og kystdepartementet har vurdert at overtredelsesgebyr,
administrativ inndragning og tvangsmulkt i all hovedsak vil være
tilstrekkelige og hensiktsmessige sanksjoner og reaksjon mot overtredelser
av akvakulturloven. Departementet har likevel sett grunn til å fastholde
muligheten for straff i to situasjoner, for alvorlige overtredelser
begått av privatpersoner og foretak. Det er trolig liten eller ingen
ytterligere preventiv virkning ved bruk av foretaksstraff overfor
akvakulturforetak enn den virkning overtredelsesgebyr gir. Trusselen
om straff kan likevel i seg selv ha en viktig signaleffekt.
Fiskeri- og kystdepartementet finner grunn til
å fremheve at et administrativt sanksjonssystem må ha klare og forutsigbare
rammer, det må være gjennomtenkt, begrunnet og betryggende. Akvakultur
er et forvaltningsområde med profesjonelle aktører som driver med
grunnlag i offentlig tillatelse og som må forutsettes å ha god kjennskap
til reglene. Dette tilsier at det må være et betydelig rom for å
angi sanksjonerte handlingsnormer i forskrifter. Lovkravprinsippet
er heller ikke til hinder for at plikten angis med en generell rettslig
standard i loven som så presiseres i forskriftene.
Kravet til klart lovgrunnlag vil imidlertid
variere for de ulike reaksjonene og sanksjonene. Følgelig vil kravet
til hjemmelens klarhet være mildere for en påleggs- eller tvangsmulkthjemmel, enn
for en overtredelsesgebyr- eller straffehjemmel. Når det gjelder
sanksjonshjemlene, er departementet av den oppfatning at det er
gode grunner for å angi skyldkrav, sentrale momenter ved sanksjonsileggelse
og -utmåling samt sentrale saksbehandlingsregler i akvakulturloven. Her
er vi ved kjernen av lovkravsprinsippet, og det er ikke samme behov
for fleksibilitet for forvaltningen her som det er for handlingsnormene.
Den gjeldende regelen om overtredelsesgebyr
i akvakulturloven har vært utsatt for mye kritikk og flere rettslige
prosesser. Det er særlig spørsmålet om hvorvidt overtredelsesgebyr
etter akvakulturloven er straff i Grunnlovens forstand, samt fiskeriforvaltningens
praktisering av overtredelsesgebyrbestemmelsen, som har vært satt
på spissen.
Etter departementets syn har det blant annet
på bakgrunn av dette vært både nødvendig og hensiktsmessig at reglene
i akvakulturloven kapittel 7 har vært gjenstand for en fullstendig
revisjon og etterkontroll. Endringene i kapittel 7, sammenholdt
med forslaget til endringer i lovens miljøkapittel, bidrar til en
vesentlig styrking av hensynet til likebehandling, næringens rettssikkerhet
og effektivitet i forvaltningen, og endelig en klar ansvarsplassering.
Departementet mener at endringene som er foreslått vil bidra preventivt,
og bidra til å ivareta utvikling og konkurranse på like vilkår innad
i næringen, innenfor rammen av miljømessig bærekraft. Samtidig presiserer
departementet at reglene er i tråd med overordnede føringer i Grunnloven
§ 96, EMK og de anbefalinger som er kommet til uttrykk i NOU 2003:15
Fra bot til bedring.
Etter departementets vurdering bør straff reserveres
for alvorlige overtredelser. Her kan straff fortsatt ha en viktig
funksjon ved siden av administrative sanksjoner, ved å statuere
at samfunnet reagerer alvorlig på slike overtredelser. Avveiningen
mellom behovet for straffeprosessens rettssikkerhetsgarantier og
hensynet til effektiv sanksjonsileggelse vil i de aller fleste tilfeller
tilsi at overtredelsen blir forfulgt administrativt der overtrederen
er et foretak, og særlig dersom foretaket eier en eller flere akvakulturtillatelser.
Departementet foreslo i høringsbrevet at skyldkravet
«forsettlig eller grovt uaktsomt» burde videreføres uforandret.
Departementet fremhevet at skyldkravet «forsettlig eller grovt uaktsomt» ikke
skal innebære en høyere terskel for ileggelse av foretaksstraff
etter akvakulturloven § 30, jf. straffeloven § 48 a. Om den nedre grense
for skyldansvaret i akvakulturloven er uaktsom eller grovt uaktsomt
har altså ingen betydning for foretaks straffansvar.
Fiskeri- og kystdepartementet har i høringsutkastet
foreslått å videreføre gjeldende straffebestemmelse, slik at enhver
som overtrer loven i prinsippet kan straffes. Videre presiserte
departementet at straff først og fremst bør benyttes mot enkeltpersoner
som har et særlig ansvar for hele eller deler av driften og har
begått alvorlige overtredelser.
Akvakulturloven § 31 gir en forhøyet strafferamme
dersom det foreligger «særlig skjerpende omstendigheter». Formuleringen
«skjerpende omstendigheter» er i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) anbefalt
endret til «grov overtredelse». Departementet har foreslått at ordlyden
i akvakulturloven § 31 oppdateres i samsvar med anbefalingen i Ot.prp.
nr. 90 (2003–2004). Fiskeri- og kystdepartementet har i høringsforslaget
kommet til at det bør videreføres en adgang til forhøyet straff. Dagens
bestemmelse bør imidlertid presiseres, slik at det er tydeligere
i hvilke tilfeller det særlig bør anvendes forhøyet straff.
Fiskeri- og kystdepartementet er ikke uenig
i at foretak også har behov for straffeprosessuelt vern. Endringene
i sanksjonskapitlet i akvakulturloven, herunder forslaget til endring
i § 31, legger også opp til en klargjøring og styrking av forutberegnelighet
og rettssikkerhet generelt. Departementet er imidlertid av den oppfatning
at karakteren og alvorligheten av de fleste overskridelser etter
akvakulturloven og tilhørende forskrifter som hovedregel vil tilsi
administrativ forfølgning, der overtrederen er et foretak og eier tillatelse
til akvakultur.
Flere av høringsinstansene er kritiske til departementets
forslag til å presisere i loven at straff bør forbeholdes de alvorligste
overtredelsene av loven, ved at uttrykket «alvorlig overtrer» inntas i
§ 31. Basert på innspillene vil Fiskeri- og kystdepartementet foreslå
at uttrykket «alvorlig» tas ut av lovteksten og erstattes med «vesentlig»,
i tråd med sanksjonsutvalgets anbefaling i NOU 2003:15.
Departementet vil likevel understreke at straff bør
forbeholdes alvorlige overtredelser av akvakulturloven. En god indikasjon
på om en overtredelse bør forfølges i straffesporet vil være dersom
overtredelsen er så alvorlig at forvaltningen vurderer at et riktig
sanksjonsnivå ligger over det øvre taket for overtredelsesgebyr.
Valget mellom å reagere på en overtredelse i straffe- eller forvaltningssporet
må vurderes konkret.
Riksadvokaten foreslår at det i oppregningen
av om en overtredelse er grov, også bør kunne tillegges vekt om
overtredelsen har «medført eller voldt fare for en betydelig miljøskade».
Departementet er enig i dette, og foreslår at lovforslaget endres
i tråd med Riksadvokatens vurdering.
Fiskeri- og kystdepartementet støtter ØKOKRIM
og Fiskeridirektoratets forslag om å tilføye §§ 19 og 22-25 i oppregningen
av hvilke bestemmelser som skal kunne sanksjoneres med straff.
Departementet mener at det er tilstrekkelig
med en toårs strafferamme for overtredelse av akvakulturloven.
Akvakulturloven § 30 hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr
overfor uaktsomme og forsettlige lovovertredelser. Ansvaret for
overtredelsesgebyr forutsetter at det er bevist at noen har utvist skyld.
I akvakulturloven § 30 er det ikke – utover henvisningen til faktisk
fortjeneste – angitt momenter som skal vektlegges ved vurderingen
av om det skal ilegges overtredelsesgebyr og hvor stort gebyret
i tilfelle skal være. Det fremgår ikke klart av gjeldende bestemmelse
at den hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr til foretak.
Dagens bestemmelse har vært problematisert både
hva gjelder akvakulturreaksjonsforskriftens hjemmelsgrunnlag og
forholdet til Grunnloven § 96. Spørsmålene er problematisert i to saker
om overtredelsesgebyr som står for domstolene, hvorav en sak er
avgjort, dom 1. februar 2012 Oslo tingrett (Selsøyvik Havbruk) (TOSLO-2011-47336).
Retten kom til at overtredelsesgebyret var ilagt i strid med domskravet
i Grunnloven § 96. Saken er anket av staten. Den andre saken er
stanset i påvente av rettskraftig dom i Selsøyvik Havbruk-saken.
Også Sivilombudsmannen har problematisert forholdet
mellom overtredelsesgebyr og Grunnloven § 96. Sivilombudsmannens
uttalelse 18. november 2009 (sak 2008/2349) gjaldt ileggelse av
overtredelsesgebyr, med hjemmel i akvakulturreaksjonsforskriften
§ 10, jf. akvakulturloven § 30, til fiskeoppdrettsselskapet Polarlaks
AS.
Etter Sivilombudsmannens uttalelse konkluderte departementet
med at akvakulturreaksjonsforskriften § 10 ikke hadde tilstrekkelig
hjemmel i akvakulturloven § 30. Akvakulturreaksjonsforskriften § 10
og alle vedtak med hjemmel i den ble derfor opphevet. Opphevede
vedtak ble behandlet på nytt, og nye overtredelsesgebyr ble ilagt
med direkte hjemmel i akvakulturloven § 30. Akvakulturreaksjonsforskriften
§ 10 ble senere endret, og endringen trådte i kraft 1. januar 2011.
Grunnloven § 96 slår fast at straff bare kan
ilegges ved dom. En forutsetning for et system med forvaltningsilagte
sanksjoner er at sanksjonene ikke er straff i Grunnlovens forstand.
Dersom en sanksjon er straff i Grunnlovens forstand er kravet i
§ 96 absolutt – sanksjonen må ilegges av domstolen. Hovedformålet
med Grunnloven § 96 er å verne mot vilkårlig bruk av straff av forvaltningen.
Kravet om dom innebærer en trygghet mot administrativt maktmisbruk.
Svært inngripende og omfattende administrative ilagte økonomiske
sanksjoner vil befinne seg i randsonen til, og kan etter omstendighetene
stride mot, Grunnloven § 96. For slike sanksjoner vil grunnlovsmessigheten
trolig bero på en vurdering av flere momenter. I kapittel 5.3.2.
i proposisjonen gjennomgår departementer de momenter som antas å
kunne ha betydning i denne sammenheng.
Dersom overtredelsesgebyret er å anse som straff,
utløser det krav om rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 og
forbud mot gjentatt straffeforfølging etter EMK protokoll 7 artikkel 4
nummer 1. Det er flere forhold ved overtredelsesgebyr etter akvakulturloven
som etter departementets oppfatning taler for at gebyret ikke er
straff i EMKs forstand. Det er ikke tale om plikter rettet mot enhver,
tvert om er det tale om en svært avgrenset krets – virksomheter
som driver i henhold til akvakulturtillatelse. Det er ikke tale
om fengselsstraff, men gebyrer. Det er ikke tale om regulering av
alminnelig handlefrihet, men nærmere regulering av tillatelsesbasert virksomhet.
Tillatelsessystemet er preget av gjensidighet – tillatelseshaver
får et privilegium og forplikter seg på samme tid til å følge et bestemt
regelverk. I tillegg kommer at det bare er foretak som kan ilegges
overtredelsesgebyr etter forslaget.
I høringsbrevet til departementet blir det drøftet nærmere
hvilket skyldkrav som bør gjelde ved ileggelse av overtredelsesgebyr.
Departementet konkluderte i høringsbrevet med at det er uhensiktsmessig
med krav om uaktsomhet. Argumentene her er de samme som for andre rettsområder
der det er aktuelt å holde et foretak ansvarlig, for eksempel erstatningsretten
eller strafferetten. Det stiller håndhevende myndigheter overfor
store utfordringer dersom det er nødvendig å bevise at en bestemt
person har utvist uaktsomhet eller forsett.
Departementet var videre av den oppfatning at ansvarsgrunnlaget
valgt for foretaksstraff i straffeloven 2005 § 28 og for overtredelsesgebyr i
en rekke lover, har gode grunner for seg. Akvakulturvirksomhet er
virksomhet drevet med grunnlag i særskilt tillatelse der driften
innebærer risiko for skade på viktige fellesgoder. Derfor er det
all grunn til at akvakulturforetak skal ha samme ansvar. Departementet
foreslo derfor at foretaks ansvar skal være et arbeidsgiver- og
organansvar.
Et arbeidsgiver- og organansvar vil ha betydelig preventiv
virkning: Selv om ansvaret ikke er betinget av skyld, kan ansvaret
føre til at foretaket iverksetter effektive tiltak for å forhindre lovbrudd.
Det er foretaket som har makt og midler til å iverksette tiltak
(økonomisk prevensjon). Ansvaret innebærer at foretaket er ansvarlig
for lovovertredelsen, med mindre overtredelsen skyldes et hendelig
uhell eller force majeure. I all hovedsak er akvakulturvirksomhet
drevet av foretak organisert som aksjeselskaper. Men det er også
mulig for privatpersoner eller enkeltpersonforetak å eie en tillatelse.
Overtredelser i enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere
må forfølges ved at innehaveren må straffeforfølges på vanlig måte.
I høringsbrevet la departementet til grunn at
angivelse av momenter i lovteksten har flere fordeler. Forvaltningen
vil trolig bli tryggere og mer konsistente i sin praksis når vurderingsmomenter
er gitt i loven. Loven vil bli mer forutsigbar for næringen – det
kommer tydeligere frem hva forvaltningen skal legge vekt på i valget
av om overtredelsesgebyr skal ilegges og i utmålingen av det. Det
blir med det trolig lettere å forstå, akseptere og prøve begrunnelsen
for ileggelsen.
I tillegg vil Stortinget ta direkte stilling
til vesentlige sider ved bestemmelsen. Det har en egenverdi for
viktige rettspolitiske spørsmål.
Departementet har understreket at listen bare
bør inneholde vesentlige momenter som ikke er uttømmende, og videre
at det er tale om momenter som kan, men ikke nødvendigvis må vektlegges. Fiskerimyndigheten
må altså vurdere om momentene er treffende fra sak til sak.
Det ble også vist til de alminnelige prinsippene for
beslutningstaking i naturmangfoldloven §§ 7 til 12. Prinsippene
skal legges til grunn som retningslinjer ved utøvelse av offentlig
myndighet, jf. § 7. Ileggelse av overtredelsesgebyr er utøvelse
av offentlig myndighet, og prinsippene har relevans både for spørsmålet
om det skal ilegges overtredelsesgebyr og den nærmere utmålingen av
gebyret. Retningslinjene bidrar til fortolkningen av momentene beskrevet
ovenfor.
Gjennom rettspraksis er det innført begrensninger
i prøvelsesretten når det gjelder det skjønn forvaltningen har utøvet.
Dette er blant annet begrunnet med at visse saker kan ha et politisk
eller faglig tilsnitt som det ikke er naturlig at domstolene overprøver.
Forvaltningen vil også ofte være nærmest til å vurdere hvorvidt
et vedtak eller tiltak er hensiktsmessig. Domstolen kan imidlertid
alltid prøve vedtakets faktiske grunnlag, om lovanvendelsen er korrekt,
om det foreligger feil ved saksbehandlingen og om det foreligger
såkalt myndighetsmisbruk. Spørsmålet er om dette utgangspunktet
bør fravikes når forvaltningen ilegger overtredelsesgebyr.
Av hensyn til forutsigbarhet og rettssikkerhet
er det sentralt å avklare i hvilken grad domstolen kan prøve forvaltningens
vedtak i en sak om overtredelsesgebyr, og departementet mener det er
hensiktsmessig at det drøftes i lys av den aktuelle loven. På denne
bakgrunn foreslo departementet at retten skal være bundet av forvaltningens
vurdering av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, slik også hovedregelen
er innen strafferetten. Retten kan uansett ta hensyn til alle momentene
som ligger til grunn for forvaltningens opportunitetsvurdering i
utmålingen av gebyret.
For saker som har vært under behandling over lang
tid, vil hensynet til å få en endelig avgjørelse tale for at domstolene
kan avsi dom for realitet. Kompetanse til å avsi dom for realitet
vil forhindre at saken blir forlenget ved at saken behandles på
nytt i forvaltningen etter at retten har funnet at vedtaket er ugyldig.
Adgangen til å avsi realitetsavgjørelse kan også ha betydning for
om rettssikkerhetsgarantiene er tilstrekkelige i randsonen til Grunnloven
§ 96 og for om kravet til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6
er oppfylt.
Høyesterett har behandlet spørsmålet om beviskrav
ved ileggelse av overtredelsesgebyr i Tine-saken, Norsk Retstidende
(Rt). 2011 side 910. Fiskeri- og kystdepartementet var av den oppfatning
at de beste grunner taler for at det inntas det samme utgangspunktet
i akvakulturloven som Høyesterett har tatt for overtredelsesgebyr
etter konkurranseloven. Et krav om klar sannsynlighetsovervekt vil
være et argument for at rettsikkerheten er godt nok ivaretatt ved
ileggelse av større overtredelsesgebyrer i randsonen til Grunnloven
§ 96 og for om kravet om rettferdig rettergang i EMK er oppfylt.
Det er i dag ingen alminnelig regulering av
frister for ileggelse av forvaltningssanksjoner og reaksjoner, og
det er heller ikke nedfelt en foreldelsesfrist spesielt i akvakulturloven.
I henhold til Fiskeridirektoratets retningslinjer er det imidlertid
gitt anvisning på at det ikke bør ilegges overtredelsesgebyr dersom
overtredelsen har skjedd mer enn to år tilbake i tid. Gode grunner taler
for en videreføring av Fiskeridirektoratets retningslinjer. En to
års foreldelsesfrist vil videre harmonere godt med foreldelsesfristen
for overtredelser som kan møtes med straff.
Etter Fiskeri- og kystdepartementets forslag
bør det – som i gjeldende § 30 annet ledd – fremgå at vedtak om
overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.
Utgangspunktet er at det ikke er oppsettende virkning
(utsettelse av gjennomføringen av vedtaket) verken ved klage eller
søksmål over forvaltningsvedtak. Det kan virke urimelig at gebyret
forfaller og kan inndrives med en gang. Overtredelsesgebyr kan være
betydelige og det kan være en belastning for akvakulturvirksomheten
å innfri kravet før saken er rettskraftig avgjort. Etter departementets
vurdering kan dette innebære en unødvendig byrde for akvakulturvirksomheten.
Å utsette inndrivelsen av overtredelsesgebyret til det er rettskraftig
avgjort, vil ikke by på problemer for fiskerimyndighetene. Fiskerimyndighetene
vil som regel ha tilstrekkelig sikkerhet for kravet i akvakulturtillatelsen
etter akvakulturloven § 20 fjerde ledd.
Etter Fiskeri- og kystdepartementets vurdering bør
adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr videreføres. Momentene
om forholdet til Grunnloven § 96 og EMK har tjent som retningslinjer for
departementets forslag til nye regler. Etter Fiskeri- og kystdepartementets
vurdering er det klart at overtredelsesgebyrer ilagt etter departementets
forslag til bestemmelse ikke kan stride mot Grunnloven § 96.
Selv om flere av høringsinstansene er positive
til at overtredelsesgebyr bare bør kunne ilegges foretak, og enkeltpersoner
kun forfølges med straff, er flere kritiske til at overtredelsesgebyr skal
kunne ilegges uten skyld. Departementet er av den oppfatning at
det er uhensiktsmessig med et krav om skyld, fordi adgangen til
å ilegge foretak overtredelsesgebyr ikke bør være begrenset til
hendelser hvor det er konstatert forsett eller uaktsomhet. Det er
sentralt at foretakets organisering av driften ikke skal få betydning
for om det kan reageres med overtredelsesgebyr eller ikke. Foretaket
bør ha driftsrisikoen og ikke kunne fri seg fra ansvaret ved å la
andre ansatte eller eksterne oppdragstakere utføre arbeidet i virksomheten.
Fiskeri- og kystdepartementet registrerer at
flere av høringsinstansene fremhever at det foreligger en usikkerhet
om hvorvidt akvakulturvirksomhet kan påføre skade på havmiljøet, herunder
ville bestander av laksefisk. Etter departementets oppfatning er
slik usikkerhet ingen unnskyldning i seg selv for å ikke legge til
rette for regelkonformitet, konkurranse på like vilkår innen næringen,
tillatelsessystemets integritet og ivaretakelse av naturmangfoldet.
En slik tankegang er også i tråd med naturmangfoldlovens regler
om føre-var-prinsippet.
At overtredelsesgebyr kan ilegges selv om «ansvaret
for overtredelsen ikke kan rettes mot en enkeltperson», jf. forslaget
til § 30 første ledd annet punktum, betyr at forvaltningen kan ilegge overtredelsesgebyr
selv om en overtredelse ikke kan føres tilbake til en bestemt handling
en person har gjort eller unnlatt å gjøre. Dette innebærer at det
ikke må påvises skyld hos enkeltpersoner for å holde foretaket ansvarlig, og
ansvaret omfatter dermed også kumulative og anonyme feil. Kun force
majeure og hendelige uhell fritar.
Fiskeri- og kystdepartementet foreslår at det
skal legges til grunn et arbeidsgiver- og organansvar ved overtredelsesgebyr,
i tråd med høringsforslaget.
Høringsinstansene er splittet i sitt syn på
hva som er et rettferdig og hensiktsmessig nivå på et øvre tak på
overtredelsesgebyr. Det øvre taket som er foreslått for overtredelsesgebyr
bidrar til at forvaltningen gis myndighet til å ilegge vesentlig
større overtredelsesgebyr enn tidligere. Et øvre tak for overtredelsesgebyr
vil si noe om hvor terskelen for å anmelde overtredelser går. Men
et øvre tak skal ikke være en utmålingsregel – det er en grense
for fiskerimyndighetenes kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr.
Departementet foreslår at et øvre tak for overtredelsesgebyr ikke
inntas i loven, men at dette fastsettes i egen forskrift, og at
prinsippet som er redegjort for i høringsforslaget videreføres.
Domstolene vil normalt være tilbakeholdne med å
overprøve forvaltningens vurderinger av svært skjønnsmessig eller
faglig karakter. Justis- og beredskapsdepartementet har i sin høringsuttalelse
uttrykt tvil om det er hensiktsmessig å avskjære domstolenes myndighet
til å prøve forvaltningens vurdering om overtredelsesgebyr bør ilegges,
dersom vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr er oppfylt. Departementet
har vurdert spørsmålet på nytt, og foreslår nå å åpne for full overprøving
av forvaltningsvedtak, herunder forvaltningens vurdering av om det skal
ilegges overtredelsesgebyr, dersom vilkårene for overtredelsesgebyr
foreligger. Fiskeri- og kystdepartementet viser til at det er en
nær sammenheng mellom spørsmålet om en sanksjon skal ilegges og
hva sanksjonen nærmere skal gå ut på. Det siste spørsmålet har departementet
uansett lagt opp til at domstolen skal kunne prøve. Videre viser
departementet til at det i forslaget til § 30 annet ledd er inntatt
en rekke momenter som kan hensyntas i vurderingen av om det skal
ilegges overtredelsesgebyr, og at disse momentene langt på vei er
identiske med de momentene som domstolen vurderer når den avgjør
om det skal ilegges foretaksstraff.
Departementet foreslår at det inntas bestemmelser
i § 30 femte ledd om at domstolene kan prøve alle sider av saken
og avsi dom for realitet.
Akvakulturloven § 28 gir hjemmel til å fastsette tvangsmulkt
for å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av akvakulturloven
blir gjennomført, eller for å sikre at pålegg gitt i medhold av
§ 27 blir etterfulgt. I departementets høringsbrev ble det foreslått
at dagens bestemmelse om tvangsmulkt videreføres med få endringer.
Tvangsmulkt er et vedtak som slår fast at dersom en
ulovlig situasjon ikke opphører innen en fastsatt tid, vil det forfalle
et pengekrav til det offentlige. Dersom den som vedtaket retter
seg mot innretter seg etter vedtaket, vil lovovertredelsen være
uten konsekvenser. Formålet med tvangsmulkt er altså ikke å straffe
en begått overtredelse av lovgivningen, men å forhindre fremtidige
eller fortsatte lovovertredelser. Tvangsmulkten skaper et oppfyllelsespress.
Etter departementets oppfatning faller tvangsmulkt utvilsomt utenfor
straffebegrepet i Grunnloven § 96, så lenge overtrederen har mulighet
til å rette det ulovlige forholdet og tvangsmulkten reelt sett er
fremoverskuende. Tvangsmulkt er heller ikke straff i EMKs forstand.
At tvangsmulkt ikke er straff i menneskerettslovens forstand, innebærer
at den kan benyttes ved siden av straff og overtredelsesgebyr, også
i kombinasjon med administrativ inndragning eller andre forvaltningstiltak.
Departementet viste til at det fra næringens
side har vært fremholdt at det standardiserte nivået på tvangsmulktene
er satt urimelig høyt. Det har fra næringens side også vært ytret
ønske om at tvangsmulkten fastsettes konkret i hvert enkelt tilfelle.
Det er flere hensyn som taler for at tvangsmulkten
størrelse bør være standardisert. En vurdering av beløpets størrelse
fra tilfelle til tilfelle innebærer en skjønnsutøvelse som vil være
både vanskelig og arbeidskrevende. I tillegg vil en slik ordning
kunne gi rom for uensartet praksis. Det er også en utfordring at
tvangsmulkten ikke fastsettes av Fiskeridirektoratet sentralt, men
direkte av Fiskeridirektoratets syv ulike regionkontorer. Dertil
må det sees hen til at det er mange forskjellige lovbrudd som blir
fulgt opp med tvangsmulkt. Et alternativ til en fast størrelse er å
ha et øvre eller nedre tak, eventuelt et forhøyet tak for særlige
tilfeller. Også det vil kreve en skjønnsutøvelse som vil være utfordrende
å praktisere for Fiskeridirektoratets ulike regionkontorer. Departementet
mener disse hensynene taler for å ha faste satser slik det er i
dag.
Departementet mener det er naturlig at et krav om
tvangsmulkt som hovedregel bør inndrives hos foretaket som er ansvarlig
for overtredelsen som utløste tvangsmulkten. I departementets forslag
til nytt tredje ledd i § 28 fremgår det at morselskapet mv. sitt
ansvar for datterselskapets tvangsmulkt, er subsidiært. Formålet
med forslaget er å sikre effektiv inndrivelse av forfalte tvangsmulktkrav,
og er en sikkerhetsventil som skal verne mot manglende betalingsvilje hos
den eller de som er ansvarlig for tvangsmulkten, samt at foretak
ikke skal kunne organisere seg bort fra et ansvar. Når det subsidiære
ansvaret for morselskap inntrer, vil bero på en konkret helhetsvurdering.
Departementet viser for øvrig til at det i høringsforslaget
til § 28 tredje ledd er slått fast at tvangsmulkt er tvangsgrunnlag
for utlegg. Tvangsmulkten kan dermed inndrives hos den ansvarlige
uten søksmål og dom, og det kan da tas utlegg i formuesgoder, løsøre
eller fast eiendom.
Departementet presiserer at de alminnelige reglene
for domstolenes overprøvelsesrett og adgangen til å avsi dom for
realitet skal gjelde for vedtak om tvangsmulkt. Dette skiller seg
fra departementets forslag til overtredelsesgebyr og administrativ
inndragning, hvor departementet har foreslått utvidet prøvelsesrett
og adgang til å avsi dom for realitet. Dette innebærer at domstolene
normalt vil være avgrenset fra å prøve spørsmålet om det skal ilegges
tvangsmulkt eller ikke.
Akvakulturloven har ikke en uttrykkelig bestemmelse
om administrativ inndragning av utbytte ved overtredelse av akvakulturregelverket.
Det går imidlertid frem av forarbeidene til akvakulturloven § 30
om overtredelsesgebyr, at et «overtredelsesgebyr i mange tilfeller
i realiteten også vil fungere som en inndragningsbestemmelse», jf.
Ot.prp. nr. 61 (2004–2005).
I akvakulturreaksjonsforskriften § 10 annet
ledd er det slått fast at: «Overtredelsesgebyret skal ikke overstige
fortjenesten den ansvarlige har hatt ved overtredelsen med tillegg
av inntil 15 ganger folketrygdens grunnbeløp.» Fiskerimyndighetene
har i praksis tolket dette som at § 30 består av to deler, hvor
det kan foretas inndragning av eventuell fortjeneste ved en overtredelse, i
tillegg til at det kan ilegges et «pønalt tillegg». I sum vil «inndragningsdelen»
og det «pønale tillegget» utgjøre et overtredelsesgebyr.
Fiskeri- og kystdepartementet mente det var hensiktsmessig
å innføre en egen bestemmelse om administrativ inndragning i akvakulturloven, adskilt
fra bestemmelsen om overtredelsesgebyr. Administrativ inndragning
er egnet for overtredelser som har ført til utbytte for virksomheten.
Dagens hjemmel om overtredelsesgebyr har et todelt
formål: dels å inndra fortjenesten som følge av overtredelser og
dels å sanksjonere overtredelsen. Det todelte formålet i en og samme
bestemmelse gjør bestemmelsen mindre forutsigbar og mer uklar enn
nødvendig. Det kan også føre til at det pønale preget blir oppfattet
å være mer fremtredende enn det reelt sett er. Det strider mot den
alminnelige rettsfølelsen og skaper svært uheldige insentiver at
lovovertrederen skal kunne sitte igjen med fortjeneste han har oppnådd
ved ulovligheter. Derfor bør slik fortjeneste inndras. Inndragning
av fortjeneste er altså ikke hovedsakelig pønalt begrunnet – poenget
er ikke å påføre overtrederen «et onde», men å sikre at vedkommende
ikke tjener på å opptre ulovlig.
Departementet ser ikke noe grunnlag for at det skulle
gjelde et annet beviskrav for administrativ inndragning etter akvakulturloven
enn etter havressursloven, og det legges derfor til grunn et krav
om klar sannsynlighetsovervekt for spørsmålet om loven er overtrådt,
altså om inndragning kan vedtas. Derimot gjelder det etter departementets
oppfatning bare et krav om sannsynlighetsovervekt ved den skjønnsmessige fastsettelsen
av utbyttets størrelse, jf. tilsvarende vurdering for strafferettslig
inndragning etter straffeloven 2005 § 67.
Det ble påpekt i høringsforslaget at selv om
administrativ inndragning ikke er en pønal reaksjon med hensikt
å påføre lovovertrederen et onde, kan inndragning nå høye beløp,
og reaksjonen kan dermed oppfattes som inngripende. Videre vil både
overtredelsesgebyr og administrativ inndragning bero på flere av
de samme vurderingstemaene. Dersom domstolene bare kan prøve forvaltningens
vurdering av overtredelsens omfang for ett av vedtakene, vil dette kunne
medføre uheldige resultater. Departementet foreslo på denne bakgrunn
at det åpnes for unntak fra den alminnelige hovedregel, slik at domstolene
kan foreta full overprøving av vedtak om administrativ inndragning.
Domstolene vil imidlertid være avskåret fra å prøve forvaltningens
kan-skjønn, altså spørsmålet om det bør fattes vedtak om inndragning.
Etter departementets mening bør det videre åpnes for at domstolene
kan avsi realitetsdom i saker om administrativ inndragning, likevel
begrenset til beløpets størrelse.
Forslaget til bestemmelse om administrativ inndragning
er fakultativ, altså en «kan-regel», og skal også praktiseres slik.
I tråd med alminnelig forvaltningsrett er det opp til forvaltningen å
vurdere om det skal reageres med administrativ inndragning for en
overtredelse, dersom vilkårene for dette er oppfylt.
Departementet mener videre at inndragning på objektivt
grunnlag er best praktikabelt og harmonerer også godt med formålet
med inndragning, som er å utligne fordelen som er oppnådd ved lovovertredelsen.
Årsaken til lovbruddet er dermed ikke relevant. Det bør fastsettes
egne bestemmelser om standardisert inndragning i forskrift.
Departementet er enig i at administrativ inndragning
vil være mest praktisk for MTB-overskridelser. Det kan likevel ikke
utelukkes at administrativ inndragning også vil være egnet for andre
overtredelser, som for eksempel feilplassering av anlegg eller fortøyningsstrekk
mv.
Det er ingen bestemmelse i akvakulturloven om samordning
ved verken tilsyn eller reaksjons- og sanksjonsileggelse. Fiskeri-
og kystdepartementet sluttet seg i høringsnotatet til arbeidsgruppens
vurdering om at en samordningsregel bør fastsettes i loven. Lovbestemmelsen
bør forplikte akvakulturmyndigheten til å initiere samordningsrutiner
mellom berørte sektormyndigheter, utarbeide instrukser i samarbeid
med berørte departementer og gi særskilte bestemmelser i forskrift
på områder der samordning fremstår som særlig presserende. Bestemmelsen
er en instruks til forvaltningen, og brudd på bestemmelsen vil ikke
ha rettsvirkninger overfor foretak eller personer.
Forslaget om samordning retter seg mot organer som
forvalter havbruksnæringen, som Fiskeridirektoratet, Mattilsynet,
Kystverket, Klima- og forurensningsdirektoratet og Fylkesmannen.
Departementet er enig i Politidirektoratets vurdering om at den
foreslåtte samordningsbestemmelsen ikke bør omfatte påtalemyndigheten.
Manglende samordning kan lede til at ileggelse av
én reaksjon kan stenge for ytterligere forfølgelse, for eksempel
fordi en kommer i konflikt med forbudet mot dobbelstraff etter menneskerettsloven
og EMK. Hensikten med bestemmelsen er først og fremst at organer
som kan ilegge sanksjoner og reaksjoner overfor akvakulturnæringen
retter oppmerksomheten mot at en overtredelse kan åpne for reaksjons-
og sanksjonsileggelse også etter andre regelverk.
Etter dagens regelverk har akvakulturforvaltningen
ikke adgang til å sette en særskilt søksmålsfrist for sine avgjørelser.
I høringsnotatet skrev departementet at søksmålsadgang
i tilknytning til akvakulturforvaltningens avgjørelser er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti
for den en avgjørelse retter seg mot eller for andre med rettslig
interesse i tilknytning til en avgjørelse. Videre bør også involverte
aktører gis forutsigbarhet når de innretter seg etter forvaltningens
avgjørelser. At søksmålsadgangen kan begrenses i tid, kan bidra til
større forutsigbarhet for de aktører som er berørt av en avgjørelse.
På akvakulturlovens område vil betydningen av å kunne sette en frist
for søksmålsadgang særlig kunne gjøre seg gjeldende ved tildelingsrunder
av akvakulturtillatelser. Departementet er enig med Fiskeridirektoratet
i at det er klageorganet som eventuelt skal fastsette søksmålsfristen,
og at førsteinstansen bør forholde seg til forvaltningsloven § 27
b, hvoretter det kan stilles krav om at klageretten skal være uttømt
før det tas ut søksmål mot staten.
Etter departementets syn ville det være uheldig om
tredjeparter ble avskåret fra å reise søksmål, fordi de har vært
uvitende om forvaltningens vedtak, og at dette hensynet veier tyngre
enn den forutsigbarhet en søksmålsfrist gir aktøren. Departementet
har i vurderingen lagt vekt på at akvakultur er en virksomhet der
aktøren er avhengig av en konsesjon fra myndighetene og at virksomheten
som oftest drives på allmennhetens arealer.
Den som skal drive havbruksvirksomhet i Norge må
ha tillatelse tildelt med hjemmel i akvakulturloven. I forskrift
22. desember 2004 nr. 1800 om kontroll med eiermessige endringer
i selskap mv. som innehar tillatelse til oppdrett av matfisk til
laks og ørret i sjø, er det fastsatt at det ikke er tillatt å kontrollere
mer enn 25 pst. av tillatelsesbiomassen (produksjonskapasiteten)
i Norge.
I akvakulturloven § 34 er det slått fast at
«[f]orskrift 22. desember 2004 nr. 1800 om kontroll med eiermessige
endringer i selskaper mv. som innehar tillatelse til oppdrett av
matfisk av laks og ørret i sjø, videreføres, selv om hjemmelsgrunnlaget
i lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v. oppheves.».
Formuleringen innebærer at eierkontrollforskriften
ikke kan endres eller oppheves uten at Stortinget vedtar en endring.
I juli 2012 mottok Fiskeri- og kystdepartementet åpningsbrev
fra ESA som mener at eierkontrollforskriften er innrettet i strid
med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Staten har opprettholdt
sitt prinsipielle syn på havbruk i forhold til EØS-avtalen, og har
i løpet av høsten 2012 hatt dialog med ESA. Regjeringen konkluderte
likevel med at det er ønskelig å ta initiativ til å endre regelverket,
og i den forbindelse styrke verdiskapingen i distriktene ved å stille klarere
krav til selskapene. En slik endring krever endringer i akvakulturloven.
Departementet foreslo derfor i høringsbrevet at departementet gis
hjemmel til å fastsette nærmere regler om vilkår for kontroll med
fordeling av produksjonskapasiteten i havbruksnæringen i et nytt
tredje ledd i § 7, og at § 34 i akvakulturloven oppheves.
Det er nødvendig å stille klare og forutsigbare krav
til lakseoppdrettsnæringen som bidrar til å ivareta distriktspolitiske
og fordelingsmessige hensyn. De nevnte hensynene er ikke tilstrekkelig
belyst i den gjeldende eierkontrollforskriften. Det er derfor nødvendig
å endre hjemmelsgrunnlaget til forskriften, slik at hensynene gjennom en
senere forskriftsendring kan ivaretas i større grad.
Det tas sikte på å utforme nye bestemmelser
i forskrift som regulerer hvor stor andel av produksjonskapasiteten
i lakseoppdrettsnæringen et foretak kan kontrollere. Det er ønskelig
å utforme klare og forutsigbare kriterier og vilkår med utgangspunkt
i elementer som minste bearbeidingsgrad i et kystdistrikt, krav
til FoU og trainee- og lærlingplasser. Det legges opp til at kravene
vil kunne bli progressivt strengere ut fra hvor stor andel av tillatelsesbiomassen
et foretak kontrollerer.
Det vil kunne bli stilt krav til spredning av
foretakets aktivitet; for eksempel at selskapet må ha minst ett
større aktivitetssenter i hver akvakulturregion hvor foretaket har
akvakulturvirksomhet.
Fiskeri- og kystdepartementets endringsforslag gjelder
kun endring av hjemmelsgrunnlaget til eierkontrollforskriften, hvor
kompetansen til å fastsette regler i forskrift om hvor stor andel
av tillatelsesbiomassen i havbruksnæringen et foretak kan kontrollere,
legges til departementet. Forslaget innebærer dermed ingen materielle
endringer av de gjeldende reglene i dagens forskrift.
To av høringsinstansene, fylkeskommune i henholdsvis
Finnmark og Nordland, mener at myndigheten til å fastsette et tak
for hvor stor andel av produksjonskapasiteten et foretak kan eie
bør ligge hos Stortinget. Etter departementets oppfatning er det
lite hensiktsmessig at Stortinget skal fastsette detaljerte regler
for fordeling og kontroll med produksjonskapasiteten i norsk laks-,
ørret- og regnbueørretproduksjon. Stortinget vil imidlertid gjennom
lovforslaget ta stilling til om det skal fastsettes slike regler
og hvorvidt kompetansen til å fastsette slike regler bør ligge hos
departementet.
Flere høringsinstanser stiller seg kritiske
til de varslede endringene i eierkontrollforskriften, og har rettet
innspillene sine mot dette. Som det fremgår av proposisjonen om
departementets høringsforslag, vil endringer i forskriften eventuelt
bli nærmere redegjort for og vurdert i et eget høringsbrev.
Departementet foreslår endringer i akvakulturlovens
miljønorm i § 10. Endringene innebærer en presisering og utvidelse
(merking av akvatiske organismer) av den gjeldende normen, men dette vil
ikke påføre forvaltningen økonomiske eller administrative konsekvenser
av betydning. Presiseringene i miljønormen synliggjør en plikt for næringsdrivende
til å drive arbeid som forebygger skade på miljøet. Dette har allerede
og vil også i fremtiden medføre praktiske og økonomiske konsekvenser
for akvakulturnæringen. De samfunnsmessige fordelene ved at plikten
til forebyggende arbeid presiseres og gjøres tydeligere, anses å
veie opp for både forvaltningen og det privates ulemper og økonomiske
kostnader.
Departementet foreslår også endringer i §§ 11, 12
og 13, samt innføring av en ny bestemmelse i § 13 a om fellesansvar
for rømte akvakulturorganismer. Forslaget om et felles ansvar for
«plikten til å fjerne organismer som har rømt eller på annen måte
har spredt seg» fra en akvakulturlokalitet vil innebære kostnader
for akvakulturnæringen.
Samlet vil tiltak i forbindelse med utfisking
og miljøovervåking innebære en økt produksjonskostnad per kg fisk
(ut fra dagens produksjonstall) på ca. 5,6 øre, senere redusert
til 4,36 øre når investeringskostnadene til fiskefeller faller bort.
Etter departementets oppfatning er disse kostnadene så marginale
at de i liten grad vil påvirke næringens konkurranseevne. Samtidig
er tiltakene/investeringene som kreves egnet til å bidra til å avdempe
effektene av rømming og styrke villaksens evne til overlevelse.
Departementet presiserer at tallene ovenfor kun er et grovt anslag,
og at kostnadene kan bli større eller mindre for næringen. Men selv
om kostnadene som er anslått ovenfor, dobles, vil de likevel være
såpass marginale at de neppe vil svekke næringens konkurranseevne.
Lovendringsforslagene i kapittel VII om sanksjoner,
reaksjoner og straff vil innebære enkelte administrative konsekvenser
for Fiskeridirektoratet.
Etter departementets oppfatning kan klarere reaksjons-
og sanksjonsregler, samt hjemmelen til å inndra ulovlig utbytte,
føre til en mer effektiv håndhevelse av akvakulturlovens bestemmelser.
Det vil i så fall føre til at miljøet og andre samfunnsinteresser
vernet av bestemmelsene, blir bedre ivaretatt.
Departementets forslag til endringer i § 2 er
en presisering av gjeldende rett, og vil derfor ikke innebære økonomiske
eller administrative konsekvenser, ei heller andre praktiske konsekvenser.
Rettstilstanden blir imidlertid klarere for næringsutøverne som
loven retter seg mot.
De fleste aktørene innen akvakulturnæringen
benytter i dag avanserte produksjonsstyringsprogrammer og elektronisk
innrapportering. For de som ikke benytter elektroniske verktøy i
dag, må det påregnes at det vil påløpe kostnader ved installasjon
av nytt utstyr til elektronisk databehandling og innsending.
Etter departementets skjønn vil gevinsten av forslaget,
som effektivisering av rapportering og behandling av slik informasjon,
oppveie ulempene og kostnadene ved innføring av kravet. Vi viser
også til at de fleste offentlige organer i dag krever elektronisk
innrapportering av opplysninger.
Departementet foreslår videre at det innføres
en bestemmelse som gir akvakulturmyndighetene hjemmel til å gi eller
motta opplysninger fra andre forvaltningsorganer eller påtalemyndigheten,
uten hinder for taushetsplikten i forvaltningsloven § 13. Bestemmelsen
er et inngrep i den private rettssfære. Ulempene utvekslingsbestemmelsen
medfører, oppveies likevel etter departementets skjønn av at det
legges bedre til rette for risikobasert tilsyn og kontroll.
Endringsforslaget bereder grunnen for endringer i
den gjeldende forskriften, slik at det kan stilles krav til næringen
som ivaretar regionale hensyn som sysselsetting, bosetting og verdiskaping, samt
en rettferdig fordeling av fordelen av å bruke fellesskapets arealer
til akvakultur. Slike krav vil også kunne påføre havbruksnæringen
og forvaltningen økte kostnader og administrative byrder. Dette
vil det bli redegjort for i forbindelse med høringen av et eventuelt
forskriftsforslag.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Else-May Botten, Lillian Hansen, Arne L. Haugen, Ingrid Heggø og lederen
Terje Aasland, fra Fremskrittspartiet, Per Roar Bredvold, Harald
T. Nesvik og Torgeir Trældal, fra Høyre, Frank Bakke-Jensen, Torgeir
Dahl og Svein Flåtten. fra Sosialistisk Venstreparti, Alf Egil Holmelid,
fra Senterpartiet, Irene Lange Nordahl, og fra Kristelig Folkeparti,
Steinar Reiten, viser til Prop. 103 L (2012–2013) Endringer
i akvakulturloven.
Komiteen har merket seg at fremleggelsen
av denne proposisjonen fra regjeringen kommer som et resultat av
den etterkontroll som er gjort av akvakulturloven. Lov 17. juni
2005 nr. 79 om akvakultur (akvakulturloven) trådte i kraft 1. januar
2006 og har følgelig vært i funksjon i om lag syv år. Det foreslås
en rekke endringer i lovens miljøkapittel blant annet for å kunne iverksette
avbøtende tiltak mot rømming av oppdrettsfisk. Det er imidlertid,
etter komiteens mening, viktig å merke seg at proposisjonen
ikke omhandler problemene knyttet til sykdom hos akvatiske organismer,
herunder lakselus (på villfisk og oppdrettsfisk), da dette forvaltes
etter matloven og ikke akvakulturloven. Komiteen har
merket seg at regjeringen foreslår at departementet i en rekke forskjellige
tilfeller skal gis hjemmel til å utarbeide forskrifter for å kunne ivareta
proposisjonenes intensjoner uten at dette skal måtte fremgå som
lovtekst.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
mener det er grunn til å iverksette tiltak for å sikre at miljøpåvirkningen
ikke er uakseptabel.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti mener at det er grunn til
å iverksette tiltak for å kunne sikre at man har en så lav negativ
miljøpåvirkning som overhodet mulig.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til
at en gjennom en årrekke har mottatt rapporter om både store og
små rømninger av oppdrettsfisk som vil kunne finne veien til våre lakseførende
vassdrag og derigjennom påvirke genmaterialet til villfisken.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
mener at oppdrettsfisk som rømmer fra merdene kan ha uheldige konsekvenser
for villfisk.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti mener at oppdrettsfisk som
rømmer fra merdene er å anse som en forurensning av miljøet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
har merket seg rapporten fra et ekspertutvalg satt ned av Fiskeri-
og kystdepartementet i samråd med Miljøverndepartementet. Rapporten
har undersøkt mulig påvirkning på vannkvalitet ved oppdrettsanlegg
i to fjordsystem, og konkluderer med at vannkvaliteten ved de undersøkte
oppdrettsanleggene generelt er god, og i et stort flertall av tilfellene meget
god. Flertallet mener det er viktig at slik overvåkning
fortsetter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre har merket seg at et ekspertutvalg nedsatt av Fiskeri-
og kystdepartementet i samråd med Miljøverndepartementet har konkludert
med at det ikke er negative effekter av næringssaltutslipp i to
undersøkte fjordsystem med mye havbruksaktivitet, og at hav- og
kyststrømmene gjør at næringssalter fra havbruk generelt sett ikke
utgjør et problem. Overvåking under havbruksanleggene viser også
meget god tilstand på over 90 pst. av anleggene. Disse medlemmer mener
det er viktig at denne overvåkingen fortsetter.
Komiteen mener at
dersom Norge skal kunne ha som intensjon å bli verdens fremste sjømatnasjon,
slik det fremkommer i regjeringens sjømatmelding, Meld. St. 22 (2012–2013)
Verdens fremste sjømatnasjon, så er det ikke til å komme bort ifra
at mye av denne økningen i sjømatproduksjonen må komme gjennom havbruksnæringen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, mener at oppdrettsnæringen
i Norge har vært en suksesshistorie etter at man tidlig på 1970-tallet
fikk til det første vellykkede utsett av oppdrettsfisk i Norge. Siden
den gang har man hatt en formidabel vekst både når det gjelder sysselsetting
langs kysten og verdiskaping.
Komiteen viser til
at oppdrettsnæringen har hatt en kraftig vekst siden de første merdene
ble satt ut på 1970-tallet. Næringen har blitt en av Norges største
eksportnæringer, og den gir et viktig bidrag til sysselsetting og
verdiskaping langs kysten. Det antas at havbruksnæringen i 2010
genererte over 21 000 arbeidsplasser, hvorav 4 600 direkte. Næringen
står imidlertid overfor utfordringer når det gjelder miljømessig bærekraft.
Komiteen merker seg at regjeringen
legger til grunn at miljømessig bærekraft er en forutsetning for
langsiktig utvikling og vekst i havbruksnæringen. Komiteen støtter
dette.
Formålet med akvakulturloven er å fremme havbruksnæringens
lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig
utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten, jf. lovens § 1.
Ved utarbeidelsen av akvakulturloven hadde Fiskeri- og kystdepartementet
tatt utgangspunkt i fire særlige fokusområder, hvorav ett av områdene
var «miljø – tidsriktig og helhetlig miljøregime». Med akvakulturloven
ble det introdusert et eget miljøkapittel med et vidt handlingsrom
for myndighetene til å fastsette bestemmelser for å ivareta en miljømessig
bærekraftig akvakulturnæring.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, registrerer at
regjeringen foreslår å endre reglene for eierkontroll i havbruksnæringa.
Komiteen er kjent
med at ESA mener at dagens forskrift om kontroll med eiermessige
endringer i selskapene er innrettet slik at den er i strid med Norges
forpliktelser etter EØS-avtalen, og er kjent med at det i løpet
av høsten 2012 har vært dialog med ESA knyttet til dette. Komiteen merker
seg at staten har opprettholdt sitt prinsipielle syn på havbruk
i forhold til EØS-avtalen. Komiteen merker seg videre
at regjeringen foreslår at det i akvakulturloven gis hjemmel til
senere endring av eierkontrollforskriften, for å åpne for at selskap
kan eie mer enn 25 prosent av produksjonskapasiteten i lakseoppdrettsnæringa. Komiteen merker
seg at det er sendt på høring utkast til ny forskrift om fordeling
og avgrensing av produksjonskapasiteten i lakseoppdrettsnæringen,
der det foreslås en trappetrinnsordning, hvor det kan søkes om erverv som
medfører kontroll fra og med 15 prosent av produksjonskapasiteten
og inntil 40 prosent. Komiteen registrerer at det
i denne forbindelse vil bli stilt klarere krav for å sikre at de
største selskapene bidrar til verdiskaping og aktivitet i kystdistriktene,
og understreker betydningen av at en sterkere forankring av regionale
og fordelingsmessige hensyn vektlegges. Komiteen registrerer
at forslaget innebærer at jo større andel av produksjonskapasiteten
et foretak eier over denne grensen, desto strengere krav vil stilles
til foretakets FoU-virksomhet, bearbeidingsgrad og antall trainee-
og lærlingplasser som tilbys. Komiteen viser også
til at det stilles krav til spredning av foretakets aktivitet.
Komiteen understreker betydningen
av å ha et mangfold av eierskap i havbruksnæringen, og ser det som
viktig at Norge også i fremtiden har både store og små selskap i
havbruksnæringa.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at havbruksnæringen er en global næring
der tilgangen på fôr, produksjonskapasitet og videreforedlingskapasitet,
i tillegg til markedsandeler i primærmarkedene, alle er faktorer
som er relevante når man skal vurdere dominerende eierskap. Disse medlemmer viser
også til konkurranselovgivningen både i Norge og EU som relevant
i en slik sammenheng.
Disse medlemmer mener at dagens
oppdrettsnæring er å anse som en grønn næring og må gis muligheter
til å kunne vokse slik at etterspørselen etter norsk kvalitetsfisk
kan dekkes i det lange løp. Denne veksten må imidlertid skje på
en slik måte at også de miljømessige utfordringene hensyntas og
at en også sikrer villaksens eksistensgrunnlag i elvene. Disse medlemmer er
av den oppfatning at så å si all næringsvirksomhet setter sine avtrykk
i naturen på ulike måter. Det er i den forbindelse grunn til å henvise
til olje- og gassvirksomheten, gruvevirksomhet, landbruket, kraftkrevende
industri osv. Dette gjelder selvsagt også oppdrettsnæringen. Det
er derfor viktig at man klarer å balansere de ulike hensyn slik
at en får et så optimalt resultat som mulig. Disse medlemmer mener
det må være en sammenheng mellom de ulike tiltak en velger å iverksette
overfor oppdrettsnæringen og de tiltak en iverksetter overfor andre
næringsaktører, som f.eks. landbruket, som også driver med matproduksjon
i stor skala.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet merker
seg også at regjeringen i proposisjonen opphever eierskapsbegrensningen
på 25 prosent som en konsekvens av den klagesaken som ble reist
mot Norge i ESA. I den forbindelse mottok Norge et såkalt åpningsbrev
fra ESA som påpeker at eierskapskontrollforskriften er i strid med
EØS-avtalen. Regjeringen har valgt å etterkomme dette ved nå å endre
denne forskriften. Disse medlemmer støtter dette
syn.
Komiteen har merket
seg de mange forslag til endringer som fremmes i proposisjonen.
Dette være seg
åpning for å kunne
kreve merking av oppdrettsfisk
åpning for å kunne kreve en solidarisk
ordning der oppdretterne dekker kostnadene for utfisking av rømt
oppdrettsfisk i prioriterte vassdrag
innkreving av statlig avgift fra oppdretterne
til miljøovervåking
strengere sanksjonsregler
åpning for at Fiskeridirektoratet lettere
skal kunne utveksle opplysninger med andre myndigheter som fører
tilsyn med akvakulturnæringen
mulig fremtidig krav til bruk av steril
fisk
Dette er noen av de forslag som ligger i proposisjonen. Komiteen vil
komme tilbake til de enkelte forslag under de gjeldende kapitler.
Det er fra komiteens medlemmer
fra Fremskrittspartiet og Høyres side viktig å påpeke at
oppdrettsnæringens ønske om videre vekst må imøtekommes på en god
og bærekraftig måte. Skal vi få dette til, må det foretas en helhetlig
gjennomgang av de lover og forskrifter som omhandler dette feltet,
og ikke bare en etterkontroll av en liten del. Dette dreier seg
om tilgang til sjøarealer, forskning og utvikling, en mer markedsbasert
regulering i stedet for dagens produksjonsbegrensninger og bruk
av konsesjoner, klare bærekraftindikatorer etc. Disse medlemmer mener
at regjeringen raskt må igangsette en slik gjennomgang dersom Norge
skal kunne bli verdens fremste sjømatnasjon.
Disse medlemmer viser til at
Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) nedsatte en arbeidsgruppe høsten
2012 med mandat til å komme med forslag til videreutvikling av MTB-systemet
som vil kunne bidra til en mer industriell- og markedsrettet produksjon
i lakse- og ørretoppdrettsnæringen. Arbeidsgruppen skulle ikke se på
alternativer til MTB, men utrede og foreslå tilpasninger innenfor
rammen av MTB-systemet. Arbeidsgruppens rapport «Videreutvikling
av MTB-systemet» ble overlevert departementet 4. desember 2012.
Dagens MTB-regelverk sier at MTB gjelder kontinuerlig.
Det vil si at en ikke på noe tidspunkt kan ha mer biomasse enn MTB
tillater. En kan tenke seg at en i stedet for en «dag til dag»-maksimum
lager en bestemmelse hvor en setter en MTB som gjelder som rullerende
gjennomsnitt over året. Det vil si at en i visse perioder av året
kan ha en høyere biomasse dersom en i andre perioder har en lavere
biomasse. Med en rullerende gjennomsnitts-MTB vil oppdretterne, etter disse
medlemmers mening, få mye større fleksibilitet hva gjelder
planlegging av produksjon og slakting. Forslaget hensyntar også
forslaget om «markedstilpasset MTB» slik det fremkommer i arbeidsgruppens
rapport i den forstand at oppdretterne som ønsker å produsere på
denne måten har mulighet til det. Samtidig kan noen oppdrettere
velge en helt annen profil. Fra både et økonomisk og et rent prinsipielt standpunkt
er fleksibilitet som gir rom for flere ulike strategier, i seg selv
et gode for næringen.
Disse medlemmer er av den formening
at det for regulerings- og kontrollmyndigheter ikke vil være vanskeligere
å forholde seg til en rullerende gjennomsnitts-MTB enn til dagens
MTB. For hver måned blir neste års MTB automatisk regnet ut, og
det er denne oppdretteren blir testet opp mot.
Disse medlemmer viser til at
FKDs nedsatte arbeidsgruppe bemerket følgende i sin oppsummering
av rullerende gjennomsnitts-MTB:
«Et samlet utvalg stiller seg bak en anbefaling om
rullerende gjennomsnitts-MTB. Fra et prinsipielt ståsted vil den
uovertrufne fleksibiliteten som følger med et slikt system i seg
selv være en stor styrke for næringen. Et fleksibelt system gir rom
for ulike strategier som vil bidra til å utvikle næringen videre.»
Disse medlemmer støtter denne
faglige vurderingen og ønsker å åpne for en ordning med rullerende
gjennomsnitts-MTB.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å åpne for rullerende gjennomsnitts-MTB for oppdrettsnæringen.»
Disse medlemmer viser til at
forutsigbar vekst over flere år kombinert med strenge krav til bærekraft
gir gode insentiver for næringen både til å drive god FoU, pleie
kjente markeder og utvikle nye markeder. Mulighet til langsiktig markedspleie
og forutsigbare rammer for vekst øker muligheten for å skape den
nødvendige robusthet næringen trenger for å ta sin plass i visjonen
om verdens fremste sjømatnasjon.
Disse medlemmer mener havbruksnæringen har
potensial til å flerdoble sin produksjon, og disse medlemmer mener
det må legges til rette for en forutsigbar vekst. Disse medlemmer viser
til at vekst kan og bør komme både gjennom at det tildeles flere
konsesjoner i områder der dette er bærekraftig og gjennom en utvikling
av MTB-regimet.
Komiteen har merket
seg at regjeringen foreslår en rekke endringer i lovens kapittel
III om miljøhensyn.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til
at formålet med endringene er å styrke virkemidlene i loven for
å ivareta hensynet til miljøet. Flertallet støtter
dette.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener virkemidlene i loven bør styrkes for å ivareta
hensyn til miljøet, og støtter flere av regjeringens forslag i den
forbindelse. Disse medlemmer er imidlertid kritiske
til enkelte forslag og viser i denne forbindelse til sine merknader
i denne innstillingen.
Disse medlemmer mener det er
svært viktig at man har et stort fokus på nettopp hvordan man skal
klare å redusere eventuelle negative miljøpåvirkninger som akvakulturvirksomheten kan
medføre. Det være seg rømming av oppdrettsfisk, for høyt nivå av
næringssalter etc. Det er imidlertid viktig at de tiltak man velger
å sette inn er å anse som rimelig og forståelig og ikke av symbolsk
art. Det er også viktig at næringsutøvere behandles likt slik at
en ikke kommer opp i situasjoner som kan oppfattes som konkurransevridende.
Komiteen viser til
at regjeringen foreslår å endre § 10 annet ledd slik at kravet til
å drive forebyggende miljøarbeid kommer klarere frem i lovteksten.
Dette er etter komiteens mening fornuftig, og komiteen støtter
dette synet.
Komiteen viser til at akvakulturloven
§ 10 inneholder en miljønorm som gir uttrykk for at akvakulturvirksomheten
skal etableres, drives og avvikles forsvarlig i alle stadier for
å unngå at miljøet påføres uakseptabel skade. Bestemmelsen hjemler
krav nedfelt i forskrifter. Regjeringen foreslår nå et tillegg i
bestemmelsens fjerde ledd som tydeliggjør at virksomheten har plikt
til å drive forebyggende arbeid for å unngå uheldige følger for
miljøet og at departementet gjennom forskrifter kan gi nærmere bestemmelser. Formålet
med endringen er å tydeliggjøre elementene i miljønormen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter dette.
Komiteen vil peke
på at Norge har et spesielt ansvar for å ivareta den nordatlantiske
villaksen. Det er viktig å hindre rømming av oppdrettslaks som kan
medføre innblanding av gener i villaksstammene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at FHL i høringen gav uttrykk for å være
enig i at kravet om å drive forebyggende arbeid kan komme tydeligere
frem i lovteksten. FHL foreslo dog en annen ordlyd.
Komiteen viser til
at akvakulturloven i dag ikke inneholder noen egen hjemmel for å
påby merking av fisk. Regjeringen foreslår å endre akvakulturloven
§ 10 siste ledd slik at departementet gis hjemmel til å innføre
krav om merking av akvatiske organismer.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter dette. Flere
av høringsinstansene er opptatt av at dyrehelsehensyn blir ivaretatt.
Komiteen merker seg
at departementet legger opp til en grundig høring som omfatter hensynet til
fiskehelse og fiskevelferd før eventuell innføring av påbud om merking,
og støtter dette.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
viser til at akvakulturloven i dag ikke inneholder noen egen hjemmel
til å påby merking av fisk. Selv om § 10 etter en ordlydsfortolkning
vil kunne hevdes å innebære adgang til å påby merking, vurderer
departementet det slik at loven ikke hjemler et slikt påbud. Flertallet viser
til at i forbindelse med årsmøtet i Fiskeri- og havbruksnæringens
landsforening (FHL) i april 2011 var en teknologi for fysisk merking
av oppdrettsfisk som muliggjør sporing tilbake til en opprinnelig
kilde ved rømningshendelser, et av tiltakene som ble presentert
i en liste av tiltak for å redusere de negative miljøeffektene av virksomheten. Flertallet viser
til at FHL i høringen er enig i at merking kan være hensiktsmessig,
men at krav om merking må stilles i tett dialog og samarbeid med
næringen. Flertallet legger til grunn at slik dialog
vil finne sted.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det
er viktig at Mattilsynet som faginstans på området i sitt løpende
arbeid ser på metoder for å kunne skille oppdrettsfisk fra villfisk.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til at det i dag finnes metoder for individmerking brukt under kultiveringsarbeidet
for villaks i USA, i tillegg til at Norges Veterinærhøgskole nylig
i en rapport bestilt av Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond
(FHF) konkluderte med følgende sitat:
«Funnene i denne studien viser at fettfinnemerking
kan gjennomføres uten å forårsake nevneverdig funksjonell påkjenning
eller noe varig mén for fisken. Dermed tilsvarer metoden det som kalles
«humane merkemetoder», slik det for eksempel nevnes i den europeiske
konvensjon om beskyttelse av virveldyr som brukes til eksperimenter
og andre vitenskapelige formål. Metoden er derfor etter vår mening
godt egnet for rutinemessig merking av oppdrettslaks, forutsatt
at den blir gjennomført på en kyndig måte og under velkontrollerte
forhold.»
Disse medlemmer fremholder at
synlig merking allerede på elvebredden kan identifisere hva som
er oppdrettslaks og hva som er villaks, mens merkemetoder lignende
den fra USA gir mulighet for sporing tilbake til hvilken merd fisken
kommer fra, og når den er satt ut.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre vil imidlertid presisere at de kravene som stilles
knyttet til forebyggende tiltak, må stå i forhold til hva en vil
kunne oppnå, kostnadene knyttet til tiltakene og ikke minst hva som
blir konsekvensene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at når det gjelder regjeringens videre forslag til endringer
av paragrafens annet ledd, som omhandler krav til merking av akvatiske
organismer og bruk av akvatiske organismer som ikke kan formere
seg (steril fisk) og bruk av fremmede organismer, er disse
medlemmer av den oppfatning at det ikke er grunnlag for
å lovhjemle bruken av dette per i dag all den tid det ikke er tilstrekkelig
dokumentert ut ifra et fiskehelseperspektiv at dette bør gjøres.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, mener det er viktig
å kunne finne frem til metoder som på en god og effektiv måte kan
medvirke til at en lettere kan identifisere rømt oppdrettsfisk i
elvene slik at disse kan tas ut. Det er imidlertid viktig at en
her må vurdere de enkelte metoder både opp imot kostnader og ikke
minst fiskehelsen. Det jobbes med flere ulike alternativer, herunder fettfinneklipping.
I den forbindelse har Mattilsynet på oppdrag fra Fiskeri- og kystdepartementet vurdert
om fettfinneklipping bør innføres i stor skala. I Mattilsynets svarbrev
til departementet av 2. juli 2012 konkluderte Mattilsynet med at det
ikke var tilrådelig å innføre fettfinneklipping ut fra en vurdering
der dyrevelferd og miljøhensyn er målt opp mot kostnader for oppdrettsnæringen.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti viser til at det allerede eksisterer moden merketeknologi
for oppdrettsfisk, blant annet snutemerking i forbindelse med vaksinering.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, vil understreke
at det, både for miljøet, næringen og kontrollmyndigheter er en
stor fordel med merket oppdrettsfisk, da rømt oppdrettsfisk kan identifiseres
og spores tilbake til riktig anlegg og oppdretter. På denne bakgrunn
støtter flertallet regjeringens forslag om at departementet
gis hjemmel til å innføre krav om merking av akvatiske organismer.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, viser til at Fiskeri-
og kystdepartementet har bedt Mattilsynet løpende følge utviklingen
av merke- og sporingssystemene, for å vurdere om det skjer en utvikling
der kost-nytte-effekten kan tilsi at obligatorisk merking bør innføres.
Dette flertallet viser til at
i forbindelse med årsmøtet til FHL i april 2011 lanserte foreningen en
selvpålagt tiltaksliste for å redusere de negative miljøeffektene
av sin virksomhet. En teknologi for fysisk merking av all oppdrettsfisk, som
muliggjør sporing tilbake til en opprinnelig kilde ved rømmingshendelser,
var ett av tiltakene som ble presentert.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter
Mattilsynet i deres vurderinger og mener derfor at man ser på andre
metoder for å kunne skille ut oppdrettsfisk fra villfisk og derigjennom
kunne spore denne tilbake til det oppdrettsanlegget som fisken opprinnelig
kommer ifra. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise
til det arbeidet som har pågått over en viss tid der en har igangsatt
forskning på seks forskjellige prosjekter, finansiert av Fiskeri-
og havbruksnæringens forskningsfond (FHF). Disse prosjektene er
plukket ut etter en åpen utlysning og der søknadene ble evaluert
av et ekspertpanel oppnevnt av Forskningsrådet og FHFs eget fagapparat. Disse
medlemmer mener det er på høy tid at man får på plass et sporbarhetssystem
slik at en kan sikre at det er de som har ansvaret knyttet til rømt
fisk som også må betale for denne miljøforurensningen. Disse medlemmer vil
på denne bakgrunn fremme følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen medvirke til at
arbeidet med å få på plass et sporbarhetssystem med å kunne spore
laks tilbake til hvilket anlegg den har rømt ifra, blir sluttført,
og at en tar sikte på en iverksettelse av dette systemet fra og
med 1. januar 2015. Saken legges frem for Stortinget før endelig
ikrafttredelse.»
Disse medlemmer mener at det
per i dag gjenstår mye arbeid før en eventuelt kan få på plass en
merking av oppdrettsfisk, og vil på denne bakgrunn ikke åpne for
at det gis hjemmel til å kunne kreve dette før en vet hvilken metode en
tenker å gjøre seg nytte av, hvordan dette vil påvirke dyrehelsen
og hvilke kostnader dette vil kunne påføre næringen.
Disse medlemmer er av den oppfatning
at regjeringen vil kunne fremme forslag til endringer i loven når
en vet hvilke metoder og tiltak en ønsker å iverksette.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til
at regjeringen foreslår å endre § 10 fjerde ledd slik at det gis
hjemmel til gjennom enkeltvedtak eller forskrift å påby bruk av
akvatiske organismer som ikke kan formere seg, herunder steril fisk. Flertallet støtter
dette.
Flertallet vil peke på at det
er viktig å satse på forskning både på merking og bruk av steril
fisk, blant annet for å ivareta fiskehelse.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener det ikke bør åpnes for å lovhjemle pålegg
om bruk av steril fisk før man har på plass en sikker metode som
særlig ivaretar det dyrehelsemessige.
En har i dag ikke klart å komme frem til en
god og sikker nok metode som sikrer dette. Disse medlemmer mener
at slik hjemmel ikke kan gis før en har utredet hvilke effekter
og konsekvenser bruken av steril fisk vil kunne få. Når man har
fått på plass en god sikker teknologi på dette feltet som kan gjennomføres
på en hensiktsmessig måte, vil Stortinget kunne behandle dette spørsmålet
på nytt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremmer
på denne bakgrunn følgende forslag til § 10 annet ledd:
Ǥ 10 annet ledd skal lyde:
Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi
nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur,
herunder stille krav til forebyggende tiltak.»
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til forslag om å endre § 10 fjerde ledd slik at det kommer tydeligere
frem at det kan stilles krav om forebyggende tiltak, og at følgende
tillegg foreslås i denne forbindelse: «bruk av akvatiske organismer
som ikke kan formere seg». Disse medlemmer registrerer
at det er enighet om at det vil være prematurt å innføre et slikt
krav nå. Disse medlemmer mener imidlertid at et slikt krav
kan få så store økonomiske, driftsmessige og markedsmessige konsekvenser
at det bør avgjøres av det folkevalgte organ, og ikke ved forskrift. Disse
medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag til
§ 10 annet ledd:
Ǥ 10 annet ledd skal lyde:
Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi
nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur,
herunder stille krav til forebyggende tiltak, krav om merking av
akvatiske organismer og bruk av fremmede organismer.»
Komiteen viser til
at regjeringen foreslår å endre § 11 slik at den som har eller søker
om akvakulturtillatelse kan pålegges å foreta eller bekoste nødvendige
miljøundersøkelser innenfor lokalitetens influensområde. Det innføres
også en hjemmel for å gi forskrift om gebyr og avgift for gjennomføring
av miljøundersøkelser i regi av det offentlige.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig
Folkeparti, støtter dette. Det synes å være bred enighet blant høringsinstansene
om at oppdrettsvirksomhet kan påvirke miljøet også utenfor det geografiske
fastsatte området som utgjør lokaliteten. Flere høringsinstanser
har imidlertid stilt spørsmål ved bruken av uttrykket «lokalitetens
influensområde». Flertallet er enig med regjeringen
i at uttrykket «influensområde» er det som er best egnet til å illustrere
at plikten til miljøundersøkelser kan gjelde utover selve lokaliteten.
I § 11 tredje ledd gis hjemmel til å kreve gebyr og
avgift for overvåking i regi av det offentlige. I første omgang
vil det være aktuelt å overvåke innslaget av rømt oppdrettsfisk
i utvalgte elver. Flertallet støtter dette.
Miljøovervåking er viktig for å minimalisere uheldig
miljøpåvirkning og må derfor ha et sterkt fokus. Flertallet mener
det er riktig at de som skaper behovet for denne overvåkingen, kan pålegges
å bidra med midler for å gjennomføre den.
Flertallet viser til departementets
vurdering og drøftelse, og er enig i at regjeringens forslag til
endringer i akvakulturloven kapittel 7 er i tråd med de overordnede
føringer i Grunnloven § 96 og EMK og anbefalingene som er kommet
til uttrykk i NOU 2003:15 Fra bot til bedring.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre har merket seg at regjeringen foreslår en betydelig
endring av § 11 både når det gjelder ansvarsområdet til den enkelte
innehaver av en akvakulturtillatelse når det gjelder miljøovervåking,
og ikke minst utgiftene til dette. Når regjeringen nå foreslår at
departementet i enkeltvedtak eller forskrift kan kreve at den som
har eller søker om en akvakulturtillatelse skal foreta eller bekoste
nødvendige miljøundersøkelser for å dokumentere miljøtilstanden
innenfor lokalitetens influensområde ved etablering, drift og avvikling
av akvakultur, åpner dette for en rekke spørsmål og problemstillinger
om hvordan dette er å oppfatte.
Dersom man tar utgangspunkt i at rømt oppdrettsfisk
kan finne veien til svært mange elver langs norskekysten, all den
tid denne ikke har et naturlig gytested, dersom den finner tilbake
til norskekysten når det er gytemoden, sier det seg selv at det
ikke er mulig å forutse hvem som da skal ha ansvaret for denne typen
overvåking, all den tid det er mange oppdrettere langs kysten. Det
er imidlertid i den forbindelse grunn til å se for seg at gjennom
denne endringen av § 11 vil en kunne kreve inn gebyr fra næringen,
slik at staten eventuelt vil kunne få dekket kostnader ved et slikt
arbeid. Disse medlemmer mener at den formen for miljøovervåking
som det her legges opp til, kan ikke den enkelte akvakulturinnehaver
pålegges å ta ansvar for, dette både ut ifra et kompetanse- og kostnadsperspektiv.
Det er imidlertid slik at staten per i dag tar
inn relativt store beløp som vederlag ved tildeling av nye oppdrettskonsesjoner.
Den siste tildelingen av de såkalte 45 grønne laksekonsesjonene
som det ble åpnet for i forbindelse med statsbudsjettet for 2013,
jf. Prop. 1 S (2012–2013) Tillegg 2, vil innbringe flere hundre
millioner kroner til det offentlige.
Disse medlemmer mener det er
svært viktig at det drives med miljøovervåking og at man har fokus
på dette arbeidet i årene som kommer. Dette for å kunne sikre et
godt samspill mellom næringens interesser og samfunnets krav til bærekraft
og beskyttelse av villfisken.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
imidlertid at kostnadene med dette bør finansieres av de midler
som næringen allerede betaler inn i form av vederlag for nye oppdrettskonsesjoner.
Disse medlemmer vil på denne
bakgrunn stemme imot de foreslåtte endringer til § 11 og i stedet
opprettholde dagens bestemmelser knyttet til den enkeltes ansvar
for miljøovervåking ved lokaliteten.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at blant andre FHL går imot forslaget
til endring av lovens § 11. FHL frykter at bestemmelsen kan brukes
til å avgiftsbelegge næringen for offentlige undersøkelser av påberopt
miljøpåvirkning over hele landet, uavhengig av om det er noen sammenheng
mellom den avgiftspliktige og den påståtte miljøskaden. Disse
medlemmer viser til at departementet mener det i første
omgang vil være aktuelt å overvåke innslaget av rømt oppdrettsfisk
i utvalgte elver. Kostnadene til en slik overvåkning er av Havforskningsinstituttet anslått
å bli mellom 30 og 36 mill. kroner i året. Dette utgjør rundt 3,5
øre per kilo produsert laksefisk med en produksjon på 1 million
tonn i året. Disse medlemmer mener forslaget slik det
ligger er for vidtrekkende, og viser til Kyllingstad Kleveland advokatfirma
som i høringen gav uttrykk for at forslaget pålegger næringen en
uklar og potensielt omfattende økonomisk forpliktelse. Disse
medlemmer mener en bestemmelse som pålegger nødvendige miljøundersøkelser
på lokaliteten bør bestå. Disse medlemmer mener derimot
ikke at det bør innføres en generell regel om å pålegge næringen
kostnaden ved miljøundersøkelser i influensområder som strekker
seg langt utenfor lokalitetene.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener derimot
at en overvåkning av innslaget av rømt fisk i influensområdene er
en undersøkelse som er direkte knyttet til næringsvirksomheten og som
er forutsigbar fordi den er avgrenset til en konkret form for undersøkelse.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag til § 11 tredje ledd første punktum:
«§ 11 tredje ledd første punktum skal lyde:
Departementet kan gi forskrift om gebyr og avgift
for gjennomføring av programmer for overvåking av innslaget av rømt
fisk i vassdrag.»
Komiteen har merket
seg at regjeringen foreslår i proposisjonen at det skal innføres
et økonomisk fellesansvar for å fjerne rømt oppdrettslaks i elvene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
merker seg at regjeringen i proposisjonen foreslår at dette innføres
ut fra et «forurenser betaler-prinsippet», men at forslaget går
lenger enn dette, idet næringen som sådan kan holdes økonomisk ansvarlig for
en enkelt virksomhet sine handlinger. Forslaget er også inspirert
av prinsippet i bilansvarsloven, som blant annet innebærer at forsikringsselskapene
i fellesskap dekker skader forvoldt av ukjent skadevolder. Det foreslåtte systemet
innebærer at næringen får et solidarisk ansvar for å betale inn
til en sammenslutning, som skal finansiere tiltakene med fjerning
av rømte organismer.
Det foreslåtte systemet innebærer at hele næringen
får et solidarisk ansvar for å betale inn til en offentlig ordning
for å finansiere opprettelsen av og driften av denne ordningen med
utfisking.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti merker seg at regjeringen
i proposisjonen bemerker at dette innføres ut fra et «forurenser
betaler-prinsippet».
Komiteen merker seg
at regjeringen i proposisjonen sier at opprettelsen av denne ordningen
vil koste i størrelsesorden 7–21 mill. kroner i året. Dette beløpet
vil imidlertid være avhengig av hvor store rømninger som vil finne
sted. Det bemerkes videre at beløpet også er avhengig av hvilken
påvirkning rømt oppdrettsfisk har på de ville bestandene, og kan
således kunne øke betydelig. Komiteen mener at det
er svært viktig å få løst problemene med rømt oppdrettsfisk i norske
elver. Det er viktig at villfisken ikke blir fortrengt fra sitt
naturlige oppvekstområde eller at genmaterialet blir for mye utvannet.
Skal en kunne klare å få dette til, er det viktig at man klarer
å stanse rømmingen fra norske oppdrettsanlegg.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig
Folkeparti, støtter forslaget om at det innføres et fellesansvar
for gjenfangst og utfisking av rømte organismer. Det er mest aktuelt
å bruke bestemmelsen til å finansiere utfisking i utvalgte vassdrag
som har et for høyt innslag av rømt oppdrettsfisk.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at havbruksnæringen på eget initiativ
har opprettet et fond som nettopp skal finansiere utfisking av uønsket
oppdrettsfisk i norske vassdrag. Det er bevilget mange millioner
kroner til dette formålet gjennom en rekke prosjekter. Disse
medlemmer mener imidlertid at solidariske fond, der hele næringen
må betale inn like andeler til fondet ut ifra virksomhetens størrelse,
ikke er i tråd med «forurenser betaler-prinsippet», all den tid
kostnadene for å rydde opp også rammer de som ikke har medvirket
til forurensningen. Disse medlemmer mener at det
ikke er akseptabelt i lengden at de som ikke har hatt rømming, skal måtte
være med og betale for utfisking av rømt oppdrettsfisk som andre
har ansvaret for. Disse medlemmer mener at dette
arbeidet må ses i sammenheng med det arbeidet som nå gjøres for å
få på plass et sporbarhetssystem slik at en ved å kunne ta f.eks.
en skjellprøve vil kunne spore den rømte fisken tilbake til den
konsesjonsinnehaver som fisken tilhørte før rømming. På denne måten
vil en kunne pålegge den som har ansvaret for rømmingen også ansvaret
for å rydde opp, slik som tilfellet er på andre områder. Disse
medlemmer er kjent med at det innen rimelig kort tid er
fullt mulig å kunne få på plass et system der fisken kan spores
tilbake til den ansvarlige akvakulturtillatelsen. Disse medlemmer viser
i den forbindelse til sine merknader under § 11 og det forslag som
der er fremmet når det gjelder sporbarhet. Disse medlemmer er
av den oppfatning at inntil slikt sporbarhetssystem er på plass,
videreføres dagens frivillige ordning fra næringen selv når det gjelder
finansiering av utfisking av rømt oppdrettsfisk i elvene. Det er
kun på denne måten at en vil kunne ivareta «forurenser betaler-prinsippet»
uten at en rammer de som virkelig jobber med å forhindre rømming
av fisk. Disse medlemmer legger til grunn at man
kan ha på plass et sporbarhetssystem innen rimelig tid, og vil på denne
bakgrunn stemme imot ny § 13 a.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti støtter «forurenser betaler-prinsippet»,
og mener det er nødvendig at ansvarlig oppdretter står ansvarlig
for å betale for gjenfangst og opprydding i forbindelse med rømt
oppdrettsfisk. Disse medlemmer merker seg at regjeringen
i proposisjonen foreslår at det skal innføres et økonomisk fellesansvar
for å fjerne rømt oppdrettsfisk, der næringen får et solidarisk
ansvar for å betale inn til en sammenslutning som skal finansiere tiltakene
med fjerning av rømt oppdrettsfisk.
Disse medlemmer peker på at en
slik ordning vil innebære at alle aktører må ta det samme ansvaret
for opprydding, uavhengig av hvilke sikkerhetstiltak de forskjellige
aktørene har iverksatt på anleggene.
Så lenge innbetalingene til oppryddingsfondet ikke
differensieres på bakgrunn av sikkerhetstiltak og risiko for rømming,
mener disse medlemmer at en slik ordning vil gi disinsentiver
til å investere i teknologisk utvikling i form av tryggere anlegg,
da byrden for rømming deles likt.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti mener regjeringen bør innføre en ordning der
innbetalingen til oppryddingsfondet differensieres på bakgrunn av
faktorer som blant annet sikkerhetsnivå på anlegg, sporing av fisk,
og andre sikkerhetstiltak.
På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen, på egnet måte,
regulere ansvaret for opprydding av rømt oppdrettsfisk, slik at
næringsaktører med lavere risiko for rømming også bærer et mindre
ansvar for opprydding av uidentifisert rømt oppdrettsfisk.»
Komiteen viser til
at regjeringen i proposisjonen fremmer forslag om å utvide listen
over vurderingsmomenter som kan legges til grunn ved vurderingen
av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmåling av overtredelsesgebyrets
størrelse. Listen er ikke uttømmende.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til
at regjeringen foreslår at øvre tak på overtredelsesgebyr ikke inntas
i akvakulturloven, men at det gis hjemmel for å fastsette øvre tak
på overtredelsesgebyr i forskrift. Flertallet støtter
dette. Flertallet merker seg at et øvre tak ikke
skal være en utmålingsregel, men en grense for fiskerimyndighetenes
kompetanse til å ilegge gebyr. Flertallet viser videre
til departementets vurdering og drøftelse, og er enig i at departementets
forslag til endringer i akvakulturloven kapittel 7 er i tråd med
de overordnede føringer i Grunnloven § 96, EMK og anbefalingene
som er kommet til uttrykk i NOU 2003:15 Fra bot til bedring.
Komiteen viser til
at det i loven foreslås en egen bestemmelse om administrativ inndragning av
utbytte ved overtredelse av akvakulturregelverket. Komiteen merker
seg departementets vurdering av at administrativ inndragning kan
være aktuelt ved flere overtredelser av akvakulturregelverket, men
særlig ved biomasseovertredelser eller produksjon av fisk før det
er gitt akvakulturtillatelse eller lokalitetsklarering, når overtredelsen
har ført til utbytte for virksomheten.
Komiteen støtter dette, men viser
til brev fra Fiskeri- og kystministeren datert 31. mai. 2013 (vedlagt
innstillingen), der det fremgår at det i forslaget til ny lovtekst
foreligger en skrivefeil som gir uttrykk for en annen norm enn det
som er hensikten.
På denne bakgrunn presiserer komiteen at
ordlyden i § 29a første ledd skal lyde:
«Tilsynsmyndigheten kan helt eller delvis inndra utbytte
som er oppnådd gjennom overtredelse av bestemmelser gitt i eller
i medhold av loven. Inndragning foretas overfor den som utbyttet
har tilfalt. Inndragning kan bare skje så langt dette ikke vil være
klart urimelig.»
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, støtter
øvrige forslag til lovendringer i proposisjonen uten ytterligere
kommentarer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre er skeptiske til ivaretakelsen av rettssikkerheten
til næringsutøverne ved at det legges opp til forvaltningsadministrative sanksjoner
gjennom overtredelsesgebyr uten en øvre grense fastsatt av lovgiver,
men at det åpnes for å gi hjemmel for departementet til å utarbeide utfyllende
forskrifter.
Disse medlemmer viser til Forskrift
29. mars 2007 nr. 361 om reaksjoner ved overtredelse av akvakulturloven,
gitt med hjemmel i akvakulturloven § 30, hvor en finner dagens regelverk
knyttet til utmåling av overtredelsesgebyr for overskridelse av
lovlig biomasse, jf. forskriften § 10 annet ledd:
«… skal ikke overstige fortjenesten den ansvarlige
har hatt ved overtredelsen med tillegg av inntil 15 ganger folketrygdens
grunnbeløp. Dersom den ansvarlige ikke har hatt fortjeneste ved overtredelsen
skal overtredelsesgebyret ikke overstige 15 ganger folketrygdens
grunnbeløp. Det tas utgangspunkt i folketrygdens grunnbeløp på overtredelsestidspunktet.»
Når det gjelder utmåling av overtredelsesgebyr ved
andre overtredelser, jf. forskriften § 11 første ledd:
«… utgjør overtredelsesgebyret folketrygdens grunnbeløp
multiplisert med en, tre, seks eller ti. Utmålingen tar utgangspunkt
i folketrygdens grunnbeløp på overtredelsestidspunktet.»
Det følger videre av forskriften § 11 tredje
ledd:
«Dersom det foreligger særlige grunner, kan overtredelsesgebyr
etter første ledd forhøyes. Maksimalt overtredelsesgebyr må ikke
overstige folketrygdens grunnbeløp multiplisert med femten.»
Disse medlemmer finner det rimelig
at maks utmåling av overtredelsesgebyr satt til 15 G bør opprettholdes
også etter lovendringen. Disse medlemmer er av den
formening at terskelverdien på 15 G vil være avgjørende om saken
skal behandles forvaltningsadministrativt, eller gjennom det ordinære
rettssystemet i likhet med øvrige straffesaker.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
Ǥ 30 Overtredelsesgebyr skal lyde:
Et foretak kan ilegges overtredelsesgebyr dersom
foretaket eller noen som har handlet på foretakets vegne, overtrer
bestemmelser gitt i eller medhold av loven. Dette gjelder selv om
ansvaret for overtredelsen ikke kan rettes mot noen enkeltperson.
Ved avgjørelsen av om foretaket skal ilegges overtredelsesgebyr
og ved utmålingen av gebyret, kan det særlig legges vekt på:
a) overtredelsesgebyrets
preventive virkning,
b) overtredelsens grovhet,
c) om foretaket ved internkontroll, retningslinjer, instruksjon,
opplæring eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen,
d) om overtredelsen er begått for å fremme
foretakets interesser,
e) om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen
fordel ved overtredelsen,
f) foretakets økonomiske evne,
g) om det foreligger gjentakelse,
h) hvilke tiltak som er iverksatt for å
forebygge eller avbøte virkningene av overtredelsen og
i) om overtredelsen innebærer fare for
eller har ført til alvorlig eller uopprettelig miljøskade.
Overtredelsesgebyrets størrelse kan ikke overstige
15 ganger folketrygdens grunnbeløp (G).
Dersom den ansvarlige for overtredelsesgebyret er
et foretak som inngår i et konsern, hefter foretakets morselskap
og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært
for beløpet.
Overtredelsesgebyret forfaller til betaling
2 måneder fra vedtak er fattet. Endelig vedtak om overtredelsesgebyr
er tvangsgrunnlag for utlegg. Dersom foretaket går til søksmål mot
staten for å prøve vedtaket, suspenderes tvangskraften.
Retten kan prøve alle sider av saken. Retten
kan avsi dom for realitet i saken, dersom den finner det hensiktsmessig
og forsvarlig.
Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes
2 år etter at overtredelsen er opphørt. Fristen avbrytes ved at
tilsynsmyndigheten gir forhåndsvarsel eller fatter vedtak om overtredelsesgebyr.
Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler
om utmålingen av overtredelsesgebyr.»
Komiteens medlemmer fra Høyre mener det
er positivt at regjeringen nå ser behovet for avklaringer i bestemmelsene
om reaksjoner og sanksjoner. Disse medlemmer mener
næringens rettssikkerhet på enkelte områder har vært forsømt av
den rød-grønne regjeringen. Disse medlemmer viser
til Høyres representantforslag om dette, Representantforslag 25
S (2010–2011).
Disse medlemmer er enige med
departementet i at straff forbeholdes alvorlige overtredelser.
Forslag fra Fremskrittspartiet og Høyre:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å åpne for rullerende gjennomsnitts-MTB for oppdrettsnæringen.
Forslag 2
§ 30 Overtredelsesgebyr skal lyde:
Et foretak kan ilegges overtredelsesgebyr dersom
foretaket eller noen som har handlet på foretakets vegne, overtrer
bestemmelser gitt i eller medhold av loven. Dette gjelder selv om
ansvaret for overtredelsen ikke kan rettes mot noen enkeltperson.
Ved avgjørelsen av om foretaket skal ilegges overtredelsesgebyr
og ved utmålingen av gebyret, kan det særlig legges vekt på:
a) overtredelsesgebyrets
preventive virkning,
b) overtredelsens grovhet,
c) om foretaket ved internkontroll, retningslinjer, instruksjon,
opplæring eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen,
d) om overtredelsen er begått for å fremme
foretakets interesser,
e) om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen
fordel ved overtredelsen,
f) foretakets økonomiske evne,
g) om det foreligger gjentakelse,
h) hvilke tiltak som er iverksatt for å
forebygge eller avbøte virkningene av overtredelsen og
i) om overtredelsen innebærer fare for
eller har ført til alvorlig eller uopprettelig miljøskade.
Overtredelsesgebyrets størrelse kan ikke overstige
15 ganger folketrygdens grunnbeløp (G).
Dersom den ansvarlige for overtredelsesgebyret er
et foretak som inngår i et konsern, hefter foretakets morselskap
og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært
for beløpet.
Overtredelsesgebyret forfaller til betaling
2 måneder fra vedtak er fattet. Endelig vedtak om overtredelsesgebyr
er tvangsgrunnlag for utlegg. Dersom foretaket går til søksmål mot
staten for å prøve vedtaket, suspenderes tvangskraften.
Retten kan prøve alle sider av saken. Retten
kan avsi dom for realitet i saken, dersom den finner det hensiktsmessig
og forsvarlig.
Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes
2 år etter at overtredelsen er opphørt. Fristen avbrytes ved at
tilsynsmyndigheten gir forhåndsvarsel eller fatter vedtak om overtredelsesgebyr.
Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler
om utmålingen av overtredelsesgebyr.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen medvirke til at arbeidet
med å få på plass et sporbarhetssystem med å kunne spore laks tilbake
til hvilket anlegg den har rømt ifra, blir sluttført ,og at en tar
sikte på en iverksettelse av dette systemet fra og med 1. januar
2015. Saken legges frem for Stortinget før endelig ikrafttredelse.
Forslag 4
§ 10 annet ledd skal lyde:
Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi
nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur,
herunder stille krav til forebyggende tiltak.
Forslag fra Høyre:
Forslag 5
§ 10 annet ledd skal lyde:
Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi
nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur,
herunder stille krav til forebyggende tiltak, krav om merking av
akvatiske organismer og bruk av fremmede organismer.
Forslag 6
§ 11 tredje ledd første punktum skal lyde:
Departementet kan gi forskrift om gebyr og avgift
for gjennomføring av programmer for overvåking av innslaget av rømt
fisk i vassdrag.
Forslag fra Kristelig Folkeparti:
Forslag 7
Stortinget ber regjeringen, på egnet måte, regulere
ansvaret for opprydding av rømt oppdrettsfisk, slik at næringsaktører
med lavere risiko for rømming også bærer et mindre ansvar for opprydding
av uidentifisert rømt oppdrettsfisk.
Komiteens tilråding fremmes av en samlet komité,
unntatt § 10 annet ledd, som fremmes av komiteens medlemmer fra
Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti,
§ 30, som fremmes av samtlige av komiteens medlemmer unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, og § 11 tredje ledd første punktum, som
fremmes av en samlet komité unntatt medlemmene fra Høyre.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i akvakulturloven
I
I lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur gjøres følgende
endringer:
§ 2 nytt annet ledd skal lyde:
Loven gjelder også anlegg ment for akvakultur, herunder
anlegg uten akvatiske organismer.
Nåværende annet til fjerde ledd blir tredje til femte ledd.
§ 2 fjerde ledd skal lyde:
Departementet kan i forskrift bestemme at aktiviteter som
nevnt i første til tredje ledd ikke skal omfattes
av hele eller deler av loven.
§ 7 nytt tredje ledd skal lyde:
Departementet kan i forskrift bestemme hvor stor andel
av produksjonskapasiteten et foretak kan kontrollere, herunder hvilke
vilkår som skal gjelde for kontroll med en gitt andel mv.
Nåværende § 7 tredje ledd blir nytt fjerde ledd.
§ 10 annet ledd skal lyde:
Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi nærmere
bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur, herunder stille
krav til forebyggende tiltak, krav om merking av akvatiske organismer,
bruk av akvatiske organismer som ikke kan formere seg og bruk av
fremmede organismer.
§ 11 skal lyde:
§ 11 Miljøovervåking
Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift kreve
at den som har eller søker om akvakulturtillatelse skal foreta eller
bekoste nødvendige miljøundersøkelser for å
dokumentere miljøtilstanden innenfor lokalitetens influensområde ved
etablering, drift og avvikling av akvakultur.
Miljøundersøkelser etter denne bestemmelsen kan
blant annet omfatte undersøkelser for å klarlegge om og hvordan
akvakulturvirksomheten forårsaker, har forårsaket eller kan forårsake
påvirkning på miljøet.
Departementet kan gi forskrift om gebyr og avgift for
gjennomføring av miljøundersøkelser i regi av det offentlige. Skyldig
gebyr og avgift er tvangsgrunnlag for utlegg.
§ 12 skal lyde:
§ 12 Krav til vare- og tjenesteprodusenter,
innretninger, utstyr mv.
Vare- og tjenesteprodusenter til akvakulturnæringen
skal utføre sine oppdrag og tjenester på en miljømessig forsvarlig
måte. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser for
å sikre forsvarlig gjennomføring av aktiviteter utført av vare- og
tjenesteprodusenter.
Innretninger og utstyr som nyttes til aktiviteter som omfattes
av denne lov skal være forsvarlig utformet, ha forsvarlige egenskaper
og brukes med nødvendig aktsomhet.
Departementet kan gi forskrift om krav til tilvirkning,
bruk og egenskaper ved innretninger og utstyr som nevnt i annet ledd,
herunder fastsette godkjennings- og sertifiseringsordninger.
Ny § 13 a skal lyde:
§ 13 a Fellesansvar for fjerning
av rømte organismer
Innehaver av akvakulturtillatelse plikter å delta
i en sammenslutning opprettet av departementet og å betale avgift
til sammenslutningen.
Sammenslutningen skal, med de begrensninger som
er fastsatt i forskrift, dekke utgifter det offentlige eller private
har med fjerning av organismer som har rømt eller på annen uønsket
måte har spredt seg fra en lokalitet for akvakultur. Sammenslutningen
skal også dekke utgifter til fjerning av organismer som innehaver
av tillatelse er pliktig til å dekke etter § 13, dersom den ansvarlige
er ukjent. Dersom den rømte akvatiske organismen kan spores tilbake
til en innehaver av akvakulturtillatelse, kan sammenslutningen kreve
regress hos den ansvarlige.
Innehavere av akvakulturtillatelse svarer én for alle
og alle for én på objektivt grunnlag for sammenslutningens utgifter.
Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser
om sammenslutningens ikrafttreden, organisering og virksomhet, herunder
om unntak fra plikten til medlemskap, årlig avgift for deltakelse
i sammenslutningen og tilleggsinnbetalinger, begrensninger i ansvaret
etter annet og tredje ledd og utbetaling.
Manglende innbetaling av avgift for deltakelse
i sammenslutningen er tvangsgrunnlag for utlegg.
§ 20 fjerde ledd skal lyde:
Staten har panterett foran alle andre heftelser i tillatelsen
for krav på tvangsmulkt etter § 28, krav om dekning av utgifter
til iverksetting etter § 29, inndragning etter § 29 a og overtredelsesgebyr
etter § 30.
§ 24 nytt fjerde ledd skal lyde:
Departementet kan i forskrift gi bestemmelser
om at den som driver aktiviteter som omfattes av denne lov, skal
ha og bruke utstyr og programvare med bestemt funksjon for rapportering
etter denne bestemmelsen.
Ny 25 a skal lyde:
§ 25 a Utveksling av opplysninger
mellom
myndigheter
Tildelings- og tilsynsmyndigheter etter denne
loven kan uten hinder av taushetsplikt gi opplysninger til kontroll-,
politi- eller påtalemyndigheter dersom avgivelsen har sammenheng
med deres oppgaver etter loven.
Taushetsplikt for andre kontroll-, politi- eller
påtalemyndigheter hindrer ikke at disse gir tilsynsmyndigheter etter
denne loven opplysninger som har naturlig sammenheng med deres oppgaver
etter denne loven.
Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om
utveksling av opplysninger etter denne bestemmelsen.
§ 26 overskriften skal lyde:
Gebyrog avgift
Kapittel 7 overskriften skal lyde:
Kapittel VII Reaksjoner og sanksjoner ved
overtredelse
§ 28 skal lyde:
§ 28 Tvangsmulkt
For å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne
lov blir gjennomført, kan tilsynsmyndigheten fatte vedtak om løpende
tvangsmulkt overfor den ansvarlige. Det kan også vedtas tvangsmulkt
som forfaller for hver overtredelse. Tvangsmulkt kan vedtas samtidig
med pålegg etter § 27 eller senere.
Tvangsmulkten begynner å løpe dersom den ansvarlige oversitter
den frist for retting av forholdet som tilsynsmyndigheten har fastsatt
i vedtaket om tvangsmulkt, og løper så lenge det ulovlige forholdet varer. Tvangsmulkt
kan ikke fastsettes, og den løper heller ikke, så langt det på
grunn av forhold som ikke skyldes den ansvarlige, er umulig
å oppfylle eller å etterleve det pålegget som tvangsmulkten er knyttet til.
Der flere er ansvarlige etter vedtak om tvangsmulkt, hefter
de ansvarlige solidarisk for betaling av tvangsmulkten. Dersom
den ansvarlige for påløpt tvangsmulkt er et selskap som inngår i
et konsern, hefter selskapets morselskap og morselskapet i det konsern
selskapet er en del av, subsidiært for beløpet. Tvangsmulkt
er tvangsgrunnlag for utlegg. Departementet kan i særlige
tilfeller frafalle påløpt tvangsmulkt.
Departementet kan i forskrift gi nærmere
bestemmelser om tvangsmulkt, herunder tvangsmulktens størrelse og
varighet, fastsettelse av tvangsmulkt og frafall av påløpt tvangsmulkt.
Ny § 29 a skal lyde:
§ 29 a Administrativ inndagning
av utbytte
Tilsynsmyndigheten kan helt eller delvis inndra utbytte
som er oppnådd gjennom overtredelse av bestemmelser gitt i eller
i medhold av loven. Inndragning foretas overfor den som utbyttet
har tilfalt. Inndragning kan bare skje så langt dette ikke vil være klart
urimelig.
Dersom den som utbyttet har tilfalt er et selskap som
inngår i et konsern, hefter selskapets morselskap og morselskapet
i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet.
Endelig vedtak om inndragning av utbytte er tvangsgrunnlag
for utlegg. Inndratt utbytte tilfaller statskassen.
Retten kan prøve alle sider av saken. Retten kan avsi
dom for realitet i saken, dersom den finner det hensiktsmessig og
forsvarlig.
Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser
om inndragning, herunder om standardisert eller skjønnsmessig utmåling
av utbytte og fradrag for utgifter.
§ 30 skal lyde:
§ 30 Overtredelsesgebyr
Et foretak kan ilegges overtredelsesgebyr dersom foretaket
eller noen som har handlet på foretakets vegne overtrer bestemmelser
gitt i eller i medhold av loven. Dette gjelder selv om ansvaret
for overtredelsen ikke kan rettes mot noen enkeltperson.
Ved avgjørelsen av om foretaket skal ilegges overtredelsesgebyr
og ved utmålingen av gebyret kan det særlig legges vekt på:
a) overtredelsesgebyrets preventive
virkning,
b) overtredelsens grovhet,
c) om foretaket ved internkontroll, retningslinjer, instruksjon,
opplæring eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen,
d) om overtredelsen er begått for å fremme foretakets
interesser,
e) om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel
ved overtredelsen,
f) foretakets økonomiske evne,
g) om det foreligger gjentakelse,
h) hvilke tiltak som er iverksatt for å forebygge
eller avbøte virkningene av overtredelsen og
i) om overtredelsen innebærer fare for eller har ført
til alvorlig eller uopprettelig miljøskade.
Dersom den ansvarlige for overtredelsesgebyret er
et foretak som inngår i et konsern, hefter foretakets morselskap
og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært
for beløpet.
Overtredelsesgebyret forfaller til betaling 2
måneder fra vedtak er fattet. Endelig vedtak om overtredelsesgebyr
er tvangsgrunnlag for utlegg. Dersom foretaket går til søksmål mot
staten for å prøve vedtaket, suspenderes tvangskraften.
Retten kan prøve alle sider av saken. Retten kan avsi
dom for realitet i saken, dersom den finner det hensiktsmessig og
forsvarlig.
Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes
2 år etter at overtredelsen er opphørt. Fristen avbrytes ved at
tilsynsmyndigheten gir forhåndsvarsel eller fatter vedtak om overtredelsesgebyr.
Departementet skal i forskrift fastsette et øvre
tak for overtredelsesgebyr ilagt etter denne bestemmelsen. Departementet
kan i forskrift fastsette nærmere regler om utmålingen av overtredelsesgebyr.
§ 31 skal lyde:
§ 31 Straff
Den som forsettlig eller grovt uaktsomt vesentlig overtrer
bestemmelsene gitt i eller i medhold av §§ 4, 5, 10, 12, 13, 14,
17, 19, 22, 23, 24 og 25, straffes med bøter eller fengsel inntil
1 år eller begge deler, dersom forholdet ikke rammes av strengere
straffebestemmelse.
Grov overtredelse av første ledd straffes med
bot eller fengsel inntil 2 år eller begge deler, om ikke strengere
straffebestemmelse får anvendelse. Ved avgjørelsen av om
overtredelsen er grov, skal det særlig legges vekt på om den økonomiske
eller potensielle økonomiske verdien av overtredelsen er stor, om overtredelsen
har skjedd systematisk og over tid, om overtredelsen har skjedd
som ledd i organisert virksomhet, om overtredelsen har medført eller
voldt fare for en betydelig miljøskade og om miljøskade som følge
av overtredelsen er uopprettelig.
Medvirkning og forsøk straffes på samme måte.
Departementet kan i forskrift gitt i medhold av denne
loven fastsette at overtredelse av forskriften ikke er straffbar.
Ny § 31 a skal lyde:
§ 31 a Samordning av tilsyn
og reaksjoner i saker om akvakultur
Myndighetene etter denne lov og etter lovene som er
nevnt i § 6 første ledd bokstav d skal så langt det er hensiktsmessig,
samordne tilsyn og ileggelse av reaksjoner eller sanksjoner ved
lovbrudd innen akvakulturnæringen.
Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser
om samordningen, herunder bestemmelser om varsling ved mulig reaksjons-
eller sanksjonsileggelse.
Ny § 33 a skal lyde:
§ 33 a Søksmålsfrist
Departementet kan i forskrift bestemme at parten må
reise søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak med hjemmel i
denne lov eller krav om erstatning som følge av vedtaket, innen
seks måneder fra det tidspunkt da melding om endelig vedtak kom
fram til vedkommende part. Det kan gis oppfriskning for oversittelse
av fristen etter reglene i tvisteloven §§ 16-12 til 16-14.
§ 34 oppheves.
II
Loven gjelder fra den tid Kongen fastsetter.
Kongen kan gi nærmere overgangsregler.
Jeg har blitt gjort oppmerksom på en feil i
lovforslaget inntatt i Prop. 103 L (2012-2013).
I forslaget til § 29a Om
administrativ inndragning heter det i første ledd:
"Tilsynsmyndigheten kan
helt eller delvis inndra utbytte som er oppnådd gjennom overtredelse
av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Inndragning foretas
overfor den som utbyttet har tilfalt. Inndragning kan ikke skje
så langt dette ikke vil være klart rimelig. "
I siste setning i leddet er det skjedd en inkurie som
gjør at bestemmelsen gir uttrykk for feil norm sammenliknet med
det som fremgår av motivene til bestemmelsen, inntatt i tredje avsnitt,
venstre spalte på s. 103 (sett bort fra første setning som er en
gjengivelse av den feilskrevne lovteksten). Som det fremgår er det
en betydelig forskjell på en norm som gir uttrykk for "klart rimelig"
(det feilskrevne lovforslaget) og "særlig urimelig" (motivene).
§ 29 a første ledd skal etter dette se slik
ut:
"Tilsynsmyndigheten kan
helt eller delvis inndra utbytte som er oppnådd gjennom overtredelse
av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Inndragning foretas
overfor den som utbyttet har tilfalt. Inndragning kan bare skje
så langt dette ikke vil være klart urimelig. "
Uttrykket "klart urimelig", er inntatt etter
anbefaling fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling.
Jeg ber om at Stortinget behandler Prop. 103
L (2012-2013) med denne endringen.
Oslo, i næringskomiteen, den 4. juni 2013
Terje Aasland |
Harald T. Nesvik |
leder |
ordfører |