Formålet med akvakulturloven er å fremme havbruksnæringens
lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig
utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten, jf. loven § 1.
Akvakulturloven trådte i kraft 1. januar 2006
og har følgelig vært i kraft i om lag syv år. I lys av dette er
det naturlig å gjennomføre en etterkontroll med loven, og departementet
foreslår i proposisjonen flere endringer.
I likhet med all annen matproduksjon har også havbruksvirksomhet
miljøkonsekvenser, og oppmerksomheten knyttet til akvakulturnæringens
påvirkning på miljøet har økt i de senere år – også etter ikrafttredelsen
av akvakulturloven. Sammen med lakselus, som reguleres gjennom matloven,
er rømming havbruksnæringens største miljøutfordring. Det foreslås
endringer i lovens miljøkapittel. Flere av endringene har til formål
å styrke hjemmelsgrunnlaget for avbøtende tiltak og redusere risikoen
ved rømming av oppdrettsfisk. Miljønormen i akvakulturloven § 10
innebærer i dag at akvakultur skal etableres, drives og avvikles
på en miljømessig forsvarlig måte. Departementet foreslår å gjøre
det tydelig at virksomhetene har plikt til å drive forebyggende
arbeid for å unngå uheldige følger for miljøet. For å muliggjøre
et lettere skille mellom rømt oppdrettsfisk og villfisk ved utfisking
i elv, og for å kunne spore rømt fisk tilbake til den ansvarlige
oppdretter, foreslår departementet at det innføres en hjemmel i
loven for å kreve merking av fisk. Videre foreslår departementet
å ta inn en tydelig hjemmel for å innføre krav om bruk av steril
fisk.
Fiskeri- og kystdepartementet foreslår å innføre hjemmel
for å ta gebyr og avgift for å finansiere miljøovervåking i regi
av det offentlige. I første omgang er det aktuelt å innføre en avgift
for å finansiere myndighetenes overvåking av innslaget av rømt oppdrettsfisk
i et representativt utvalg av lakseelver.
Det er, slik situasjonen er i dag, behov for
systematisk å fjerne rømt oppdrettsfisk i vassdrag med for høyt
innslag av rømt fisk. Det vil være kostnader knyttet til slik utfisking.
Dersom det ikke er mulig å føre ansvaret tilbake til ansvarlig oppdretter,
er det naturlig at havbruksnæringen bærer ansvaret i fellesskap
– fremfor at dette dekkes over statsbudsjettet eller av tredjepart. Fellesansvaret
foreslås nedfelt i en ny bestemmelse, og organiseres gjennom at
næringsaktørene plikter å delta i en sammenslutning.
Fiskeri- og kystdepartementet foreslår et nytt første
ledd i § 12, som innebærer en tydeliggjøring, og dels en skjerpelse,
av aktsomhetskravet for vare- og tjenesteprodusenter ved at slike
virksomheter skal utføre sine tjenester på en «miljømessig forsvarlig
måte».
Det er ulike meninger om hva som er hensiktsmessige
og rettferdige reaksjoner på overtredelse av akvakulturregelverket. Sivilombudsmannen
og akvakulturnæringen har satt spørsmålstegn ved om næringens rettssikkerhet
er tilstrekkelig ivaretatt. Dette spørsmålet er også tatt opp i
Stortinget. Miljøinteressene har på sin side tatt til orde for strengere
administrative sanksjoner og straff.
Blant annet på denne bakgrunn nedsatte Fiskeri- og
kystdepartementet 17. november 2011 en ekstern ekspertarbeidsgruppe
som fikk i oppdrag å vurdere behovet for å komme med forslag til
nye regler i akvakulturlovens sanksjonskapittel. Arbeidsgruppen
overleverte sin rapport 26. april 2012. I rapporten er det foretatt
en grundig utredning og vurdering av reaksjons- og sanksjonsregler
i lys av straffebegrepene i Grunnloven § 96 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen
(EMK), rettspolitiske føringer som har kommet til uttrykk i NOU
2003:15 Fra bot til bedring og Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) om lov om
straff, samt høyesterettspraksis.
Arbeidsgruppens vurderinger danner et viktig grunnlag
for Fiskeri- og kystdepartementets forslag til endringer i akvakulturloven
kapittel VII. Departementet mener at regler om reaksjoner og sanksjoner
i akvakulturloven er hensiktsmessige og nødvendige virkemidler ved overtredelse
av akvakulturregelverket, og foreslår at reglene om tvangsmulkt,
overtredelsesgebyr og straff videreføres med visse endringer. Viktige
endringer fra dagens rettstilstand er at inndragningselementet i
bestemmelsen om overtredelsesgebyr skilles ut i en egen ny bestemmelse
om administrativ inndragning, at overtredelsesgebyr skal forbeholdes
foretak og at skyldkravet settes til et arbeidsgiver- og organansvar.
Domstolen får full prøvelsesrett av forvaltningens vedtak om inndragning
og overtredelsesgebyr. I tillegg foreslås en regel om samordning
mellom sektormyndighetene ved ileggelse av sanksjoner og reaksjoner.
Fiskeri- og kystdepartementet foreslår at det
inntas en presisering i loven hvor det tydelig fremgår at loven
også gjelder akvakulturanlegg og -installasjoner uten produksjon
av akvatiske organismer. Bakgrunnen for dette er bl.a. at flere miljøhensyn
og arealhensyn gjør seg gjeldende også i slike tilfeller. Lovforslaget
innebærer videre at myndighetene kan sette krav til at utstyr og
programvare som benyttes av akvakulturnæringen skal oppfylle visse
funksjonskrav, og at innrapporteringen til myndighetene skal skje
elektronisk.
Fiskeridirektoratet har et tett samarbeid med flere
andre tilsynsmyndigheter. Inspeksjoner og revisjoner avslører ofte
brudd på regelverk som forvaltes av forskjellige sektormyndigheter,
og det er da naturlig at tilsynsmyndighetene samarbeider bl.a. gjennom
utveksling av informasjon. Departementet foreslår nå at Fiskeridirektoratet får
hjemmel til å kunne motta taushetsbelagte opplysninger fra andre
relevante tilsynsmyndigheter, slik de kan etter havressursloven.
Søksmålsadgang i tilknytning til forvaltningsavgjørelser
er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti. På den ene siden er
det viktig at forvaltningsvedtak kan prøves for domstolene. På den
andre siden er det viktig både for forvaltningen og den som er berørt
av forvaltningens vedtak, at vedtaket gir en viss forutsigbarhet. Fiskeri-
og kystdepartementet foreslår nå at det tas inn en bestemmelse i
akvakulturloven som gjør det mulig for forvaltningen å sette en søksmålsfrist
på 6 måneder for vedtak med hjemmel i akvakulturloven.
Departementet foreslår endringer i akvakulturloven
§§ 7 og 34. Formålet med lovendringsforslaget er å legge til rette
for mulig endring av reglene om fordeling av produksjonskapasitet
i havbruksnæringen. Regjeringen ønsker en sterkere forankring av
regionale og fordelingsmessige hensyn, ved at det stilles klare
og forutsigbare krav til større virksomheter i lakseoppdrettsnæringen.
Et forslag til endring av akvakulturloven ble sendt
på høring 19. september 2012 med frist for uttalelse 3. desember
2012. Et separat høringsforslag om endring av akvakulturloven § 7
og § 34 ble sendt på høring 19. desember 2012 med frist for uttalelse
1. februar 2013.
Akvakulturloven § 10 inneholder en miljønorm som
gir uttrykk for at akvakulturvirksomheten skal drives forsvarlig
i alle stadier for å unngå at miljøet påføres uakseptabel skade.
Bestemmelsen hjemler en rekke krav nedfelt i ulike forskrifter.
I praksis har det vist seg utfordrende for påtalemyndigheten å vinne
frem i domstolen med hendelser der det foreligger brudd på regler som
skal sikre en miljømessig forsvarlig drift, men der det er uklart
om bruddet faktisk har medført en uakseptabel skade på miljøet.
I straffesaker, og ved ileggelse av administrative sanksjoner, vil
kravet til lovhjemmel være sterkt og argumentet har vært at dersom
det ikke faktisk foreligger en skade, er heller ikke miljønormen
brutt.
Miljønormen i akvakulturloven § 10 innebærer
i dag at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig
forsvarlig måte. Departementet foreslår et nytt ledd som tydeliggjør
at virksomhetene har plikt til å drive forebyggende arbeid for å
unngå uheldige følger for miljøet. Plikten er oppfylt dersom driften
er i samsvar med akvakulturtillatelsen, loven og forskrifter i medhold
av loven. Brudd på plikter om forebyggende arbeid medfører ikke
nødvendigvis skade på naturen, men driften kan likevel være uforsvarlig
og i strid med miljønormen. I slike tilfeller kan overtrederen bli
møtt med sanksjoner mv. etter kapittel 7 i akvakulturloven.
Paragraf 11 i akvakulturloven gir departementet hjemmel
til i enkeltvedtak og forskrifter å kreve at den som har eller søker
om akvakulturtillatelse skal foreta nødvendige miljøundersøkelser og
dokumentere miljøtilstanden på lokaliteten ved etablering, drift
og avvikling av akvakultur. Departementet foreslo i høringsbrevet
å endre § 11 første ledd slik at den som har eller søker om akvakulturtillatelse
kan pålegges å foreta eller bekoste nødvendige miljøundersøkelser
innenfor lokalitetens influensområde. Med influensområdet forstås
områder som påvirkes av akvakulturvirksomheten, ved for eksempel
utslipp, rømt oppdrettsfisk mv.
Det virker å være bred enighet blant høringsinstansene
om at oppdrettsvirksomhet kan påvirke miljøet også utenfor det geografisk
fastsatte området som utgjør lokaliteten.
Departementet er klar over at det kan være usikkert
hvilken utstrekning et influensområde kan ha, og på hvilke områder
akvakulturvirksomheten kan påvirke det omkringliggende miljøet.
Dette gjelder særlig før virksomheten er etablert. Departementet
mener at uttrykket «influensområdet» likevel er det som er best
egnet for å illustrere at pliktene til miljøundersøkelser kan gjelde
utover selve lokaliteten.
Overvåking av innslaget av rømt oppdrettsfisk
i elv gjøres i dag dels av det offentlige og dels av private. Etter
departementets syn bør ikke kostnadene ved overvåking av rømt oppdrettsfisk
i utgangspunktet hvile på private som ikke har mulighet til å påvirke
omfanget av rømte organismer. Akvakulturloven åpner imidlertid ikke
for å føre kostnadene over på kilden for miljøpåvirkningen (havbruksnæringen).
Fiskeri- og kystdepartementet foreslo derfor å innføre hjemmel for
å ta gebyr og avgift for å finansiere miljøovervåking i regi av
det offentlige. I første omgang er det aktuelt å innføre en avgift
for å finansiere myndighetenes overvåking av innslaget av rømt oppdrettsfisk
i et representativt utvalg av lakseelver.
Havbruksnæringens organisasjoner (FHL og NSL),
Hordaland fylkeskommune og Sogn og Fjordane fylkeskommune er negative
til innføring av hjemmel for å ilegge avgift for overvåking i regi
av det offentlige. For øvrig virker høringsinstansene positive til
forslaget. Departementet mener det er riktig at næringen bidrar med
midler for å finansiere overvåking som er nødvendig for å føre en
forsvarlig forvaltning av næringen. Overvåkingen må sees i sammenheng med
arbeidet med å utvikle indikatorer for akseptabel miljøpåvirkning.
Kostnadene til slik overvåking er av Havforskningsinstituttet anslått å
koste mellom 30–36 mill. kroner i året. Dette utgjør omkring 3,5
øre per kg produsert laksefisk med en produksjon på 1 million tonn
i året. Departementet kan vanskelig se at dette er en urimelig kostnad
for havbruksnæringen å bære.
FHL har reagert på at departementet generelt mener
det ikke er formålstjenlig å pålegge havbruksnæringen å gjennomføre
mer generell overvåking som skal benyttes i havbruksforvaltningen,
men naturlig at det er havbruksnæringen som hovedsakelig bekoster
nødvendige miljøundersøkelser. Departementets syn bygger på at resultatene
av overvåkingen bør ha størst mulig troverdighet.
Departementet mener det er uheldig at § 12 ikke dekker
tjenesteleverandører som ikke leverer materielle tjenester. Det
innebærer blant annet at akkrediterte organ som godkjenner anleggskonstruksjoner
mv. etter forskrift om krav til teknisk standard for flytende oppdrettsanlegg
(NYTEK) ikke omfattes av aktsomhetskravet i bestemmelsen. Departementet
foreslo derfor å endre § 12 slik at vare- og tjenesteprodusenter
blir underlagt et aktsomhetskrav uavhengig av hvilken form for tjeneste
selskapet leverer. De fleste høringsinstanser støtter forslaget
og ingen instanser er mot forslaget.
Slik § 13 er utformet i dag, er bestemmelsen
etter departementets syn ikke optimal for å ivareta hensynet til
de viltlevende bestandene.
Fiskeri- og kystdepartementet la i høringsbrevet til
grunn at det, slik situasjonen er i dag, er behov for en systematisk
og kontinuerlig fjerning av rømt oppdrettsfisk i vassdrag som har
et for høyt innslag av rømt fisk. I henhold til akvakulturregelverket
er næringen pålagt ansvaret for rømmingssikkerhet, og det er videre akvakulturnæringen
som har den økonomiske interessen av oppdrett, og som er nærmest
til å hindre at rømming skjer. Etter Fiskeri- og kystdepartementets
syn er det derfor rimelig at det er akvakulturnæringen selv som
bærer kostnadene ved kompensatoriske tiltak som følge av sin virksomhet.
For å sikre en effektiv gjennomføring av plikten til å fjerne organismer
som har rømt eller på annen uønsket måte har spredt seg, foreslo
departementet i høringsnotatet at det innføres et felles ansvar
for hele akvakulturnæringen. Departementet vurderte i høringsbrevet
at hensynet til de ville bestandene veier tyngre enn de kostnadene
i den størrelsesordenen som havbruksnæringen i fellesskap påføres,
og at ansvaret skal gjennomføres gjennom pliktig medlemskap i en
fellesskapsordning, se forslag til ny § 13 a i loven.
Høringsinstansene er delt i synet på om det
bør innføres et felles objektivt økonomisk ansvar for fjerning av
rømte organismer eller organismer som på annen uønsket måte har
spredt seg fra en lokalitet for akvakultur.
Departementet vil presisere at forslaget til
lovendring gjennomfører et prinsipp om økonomisk fellesansvar for
havbruksnæringen. Etter departementets syn er prinsippet og de økonomiske konsekvensene
av forslaget tilstrekkelig utredet, og vi har vanskelig for å se
at det ikke skulle foreligge et faglig grunnlag for å innføre ordningen
slik FHL anfører. NJFF mener at tiltaket forutsetter merking, slik
at det kan skilles mellom rømt og vill fisk i elv. Departementet
viser til at det i dag drives utfisking av rømt oppdrettsfisk i elv
med de begrensninger og muligheter som foreligger, og uten at oppdrettsfisken
er merket. Det er, etter det departementet kjenner til, ikke grunnlag
for å si at dette generelt er uforsvarlig. Uansett vil «føre-var-prinsippet»
forsvare et fellesansvar slik departementet foreslår.
Når det gjelder kostnadene til administrasjon
av sammenslutningen, mener departementet at anslaget på 1–2 mill.
kroner er realistisk, i lys av at dette ikke inkluderer forvaltningens
kostnader. Dersom oppdrettsnæringen gis en større innflytelse over
administreringen av sammenslutningen, for eksempel beslutningsansvar
for prosjekter mv., vil administrasjonskostnadene kunne øke betydelig.
Det følger også av forslaget til lovendring at departementet gjennom
forskrift kan begrense pliktens omfang.
Omfanget av plikten til utfisking må vurderes mot
andre samfunnsmessige interesser, slik det også gjøres for tiltak
etter naturmangfoldloven, jf. denne loven § 14.
Akvakulturloven inneholder i dag ikke noen egen
hjemmel til å påby merking av fisk. Selv om § 10 etter en ordlydsfortolkning
vil kunne hevdes å innebære adgang til å påby merking, vurderer
departementet det slik at loven ikke hjemler et slikt påbud.
Metoder for merking av fisk og sporing tilbake til
lokalitet er, som beskrevet i proposisjonen, under utvikling. Departementet
antok i høringsnotatet at det innen få år vil være på plass gode løsninger
som vil kunne tas kommersielt i bruk av næringen. Departementet
har merket seg at FHL tidligere har foreslått krav om individmerking.
I dag er vi nærmere en fast metodikk, og næringen bør gis insitament
til å intensivere utviklingen av slik merking. For myndighetene
vil merking av fisk, avhengig av metode, gjøre det mulig å spore
rømt fisk tilbake til den ansvarlige oppdretter og/eller skille
mellom rømt fisk og villfisk ved utfisking i elv.
I høringsnotatet la departementet til grunn
at et eventuelt krav om merking må utredes nærmere, og at krav til
merkingen og metode fastsettes i forskrift. Et stort flertall av
høringsinstansene er positive til å innføre en hjemmel til å pålegge merking
av akvatiske organismer som brukes i oppdrett, men flere høringsinstanser
påpeker at en slik ordning må være forsvarlig ut fra hensyn til
fiskehelse, dyrevelferd og økonomi. Departementet kan slutte seg
til dette.
Akvakulturloven § 10 bestemmer at akvakultur skal
etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte,
og at departementet i enkeltvedtak eller forskrift kan gi nærmere bestemmelser
for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur. Etter departementets
syn kan det gjennom forskrift påbys bruk av steril fisk, dersom
dette anses som nødvendig. En rekke høringsinstanser går imot forslaget
om å innføre en hjemmel om bruk av steril fisk. Departementet mener,
som flere av høringsinstansene, at det vil være prematurt å innføre
et krav om bruk av steril fisk i dag. Før et eventuelt krav innføres, vil
det måtte utredes nærmere, og det vil også være en allmenn høringsrunde
før forskriftsfastsettelse. Departementet foreslår etter dette å
endre § 10 fjerde ledd slik at departementet gis hjemmel til i enkeltvedtak
eller forskrift å påby bruk av steril fisk.
Loven trekker opp rammene for næringens videre
vekst, gjennom forsvarlig forvaltning av nasjonale interesser som
miljø og bruk av kystareal. Det er derfor svært sentralt at regelverket etterleves.
Akvakultur er en tillatelsesbasert næring. Kravet om
tillatelse innebærer at innehaveren får et særskilt gode, blant
annet muligheten til å drive en eksklusiv drift på allmennhetens
areal, mot at vilkårene som myndighetene har satt for driften overholdes
og at oppdretterne bidrar til verdiskaping både lokalt og nasjonalt
– eller med andre ord at det foreligger en «samfunnskontrakt».
Akvakulturnæringen, og da særlig lakseoppdrettsnæringen,
har i ulike sammenhenger gitt uttrykk for at næringens rettssikkerhet
ikke er ivaretatt i tilstrekkelig grad. På den annen side står imidlertid
hensynet til naturmangfoldet og ville laksestammer, og flere villaks-
og miljøinteresser har tatt til orde for at næringen burde straffes
hardere ved overtredelse av regelverket. Lovlydige virksomheter
– som er det store flertallet – vil videre ha en berettiget forventning om
at det reageres på lovovertredelser, både av hensyn til likebehandling
og rettferdighet. En effektiv håndhevelse kan også bidra til å styrke
akvakulturnæringens omdømme ved at den underbygger at næringen er
underlagt et seriøst regelverk og tilsyn, og at lovovertredere blir
tatt. Alle de nevnte hensynene tilsier et behov for klare, proporsjonale
og rettferdige sanksjons- og reaksjonsregler ved overtredelse av
akvakulturregelverket, som er velforankret i prinsipper om likebehandling
og rettssikkerhet.
Ved utforming av administrative sanksjoner må det
tas hensyn til overordnede rettslige krav. Det er først og fremst
kravene i Grunnloven § 96, menneskerettsloven (særlig Den europeiske menneskerettskonvensjon)
og det alminnelige forvaltningsrettslige lovkravsprinsippet (legalitetsprinsippet).
Fiskeri- og kystdepartementet satte 17. november
2011 ned en ekstern ekspertarbeidsgruppe som fikk i oppdrag å vurdere
behovet for å komme med forslag til nye regler i akvakulturlovens
sanksjonskapittel. Arbeidsgruppen overleverte sin rapport 26. april
2012. Arbeidsgruppens vurderinger dannet et viktig grunnlag for
Fiskeri- og kystdepartementets forslag til endringer i akvakulturloven
kapittel VII.
I akvakulturloven er det hjemmel både til å
ilegge straff og administrativ sanksjon. Valget mellom straff og
administrativ sanksjon er et lovgivningspolitisk valg ved utforming
av loven, men også et valg i praksis av hvilken sanksjonsform som
skal benyttes i en enkeltsak. Det er viktig at valget mellom overtredelsesgebyr
og straff, som er et viktig prinsipielt og praktisk spørsmål, avklares.
I høringsbrevet har departementet også vist til at det i samsvar
med anbefalingene i NOU 2003:15 er foretatt en helhetsvurdering
av hvordan forholdet mellom overtredelsesgebyr og straff bør være.
I høringsbrevet gir Fiskeri- og kystdepartementet
uttrykk for at det er flere brudd på akvakulturloven hvor en gjennomgåelse
av kriminaliseringsprinsippene tilsier at straff kan være begrunnet
og hensiktsmessig. At straff skal være subsidiær til administrativ
sanksjon er understreket i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Fiskeri- og
kystdepartementet har lagt til grunn at administrative sanksjoner
i prinsippet er mindre inngripende enn straff.
I NOU 2003:15 oppstilles tre hensyn som er særlig
viktige for vurderingen av om brudd på en handlingsnorm skal kunne
sanksjoneres administrativt: 1) det må være påvist et sanksjonsbehov,
2) bruk av administrative sanksjoner må være hensiktsmessig og forholdsmessig,
og 3) det bør være et forvaltningsorgan som håndheving og sanksjonskompetanse
kan legges til. Hensynene kan ses som en konkretisering av avveiningen
mellom effektiv håndhevelse og rettsikkerhet, jf. NOU 2003:15 side
149. Fiskeri- og kystdepartementet har lagt disse retningslinjene
til grunn for sitt forslag.
Det er et stort behov for hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr
i akvakulturloven. Akvakultur er et spesielt forvaltningsregime
som er gjennomregulert. Flere overtredelsessaker forutsetter inngående
kunnskap om næringens særegenheter. Sakene kan være preget av et
komplisert og omfattende faktum og det kan være ressurskrevende
å innhente beviser. Forvaltningen har fordelen av den stadige kunnskap
det bærer med seg å være godkjennings-, kontroll- og tilsynsmyndighet.
I høringsbrevet fremgår det at Fiskeri- og kystdepartementet har
vurdert det som formålstjenlig å benytte seg av kunnskapen også
i reaksjons- og sanksjonssaker. I tillegg vil Fiskeridirektoratet
ved å ha et stort sakstilfang kunne bygge opp en kompetanse som
det enkelte politidistrikt vanskelig kan klare. På bakgrunn av dette
har Fiskeri- og kystdepartementets vurdert det slik at det foreligger
et administrativt sanksjonsbehov.
Det neste spørsmålet er om det er spesielle betenkeligheter
med å forfølge lovovertredelser av akvakulturloven med overtredelsesgebyr.
Etter departementets vurdering i høringsbrevet sikrer forslagene
til lovbestemmelser om sanksjoner og reaksjoner, samt alminnelige
forvaltningsrettslige rettssikkerhetsgarantier, at reaksjons- og
sanksjonsileggelse etter akvakulturloven er både betryggende og
forutsigbar.
Det er etter Fiskeri- og kystdepartementets
syn et relevant moment i vurderingen av om overtredelsesgebyr eller
straff skal ilegges, om det er tale om overtredelser begått av enkeltperson eller
foretak. Akvakulturloven regulerer først og fremst økonomisk aktivitet
drevet av foretak. Foretakene er hovedpliktsubjektet etter loven
og har den økonomiske interessen i driften. Selv om overtredelser
faktisk i mange tilfeller foretas av enkeltpersoner er det som ledd
i en virksomhet i foretakets interesse og det gir alt i alt en rimeligere
ansvarsplassering og bedre insentiver til systematisk forebyggende
arbeid hvis foretaket bærer ansvaret. Allmenn- og individualpreventive
hensyn tilsier at ansatte ikke bør møtes med reaksjoner eller sanksjoner
ved lovovertredelse, med mindre lovovertredelsen er alvorlig. Videre har
departementet vurdert at strafforfølgning vil være en hensiktsmessig
fremgangsmåte i slike situasjoner. Den ansatte vil med det nyte
godt av straffeprosessen, blant annet ved at søksmålsbyrden fortsatt
ligger på det offentlige og at man har retten til offentlig oppnevnt
forsvarer. Tilsvarende vurderinger er gjort i nyere lovforarbeider.
Blant annet er det etter konkurranseloven bare foretak som kan ilegges
overtredelsesgebyr, jf. konkurranseloven § 29.
Fiskeri- og kystdepartementet har vurdert at overtredelsesgebyr,
administrativ inndragning og tvangsmulkt i all hovedsak vil være
tilstrekkelige og hensiktsmessige sanksjoner og reaksjon mot overtredelser
av akvakulturloven. Departementet har likevel sett grunn til å fastholde
muligheten for straff i to situasjoner, for alvorlige overtredelser
begått av privatpersoner og foretak. Det er trolig liten eller ingen
ytterligere preventiv virkning ved bruk av foretaksstraff overfor
akvakulturforetak enn den virkning overtredelsesgebyr gir. Trusselen
om straff kan likevel i seg selv ha en viktig signaleffekt.
Fiskeri- og kystdepartementet finner grunn til
å fremheve at et administrativt sanksjonssystem må ha klare og forutsigbare
rammer, det må være gjennomtenkt, begrunnet og betryggende. Akvakultur
er et forvaltningsområde med profesjonelle aktører som driver med
grunnlag i offentlig tillatelse og som må forutsettes å ha god kjennskap
til reglene. Dette tilsier at det må være et betydelig rom for å
angi sanksjonerte handlingsnormer i forskrifter. Lovkravprinsippet
er heller ikke til hinder for at plikten angis med en generell rettslig
standard i loven som så presiseres i forskriftene.
Kravet til klart lovgrunnlag vil imidlertid
variere for de ulike reaksjonene og sanksjonene. Følgelig vil kravet
til hjemmelens klarhet være mildere for en påleggs- eller tvangsmulkthjemmel, enn
for en overtredelsesgebyr- eller straffehjemmel. Når det gjelder
sanksjonshjemlene, er departementet av den oppfatning at det er
gode grunner for å angi skyldkrav, sentrale momenter ved sanksjonsileggelse
og -utmåling samt sentrale saksbehandlingsregler i akvakulturloven. Her
er vi ved kjernen av lovkravsprinsippet, og det er ikke samme behov
for fleksibilitet for forvaltningen her som det er for handlingsnormene.
Den gjeldende regelen om overtredelsesgebyr
i akvakulturloven har vært utsatt for mye kritikk og flere rettslige
prosesser. Det er særlig spørsmålet om hvorvidt overtredelsesgebyr
etter akvakulturloven er straff i Grunnlovens forstand, samt fiskeriforvaltningens
praktisering av overtredelsesgebyrbestemmelsen, som har vært satt
på spissen.
Etter departementets syn har det blant annet
på bakgrunn av dette vært både nødvendig og hensiktsmessig at reglene
i akvakulturloven kapittel 7 har vært gjenstand for en fullstendig
revisjon og etterkontroll. Endringene i kapittel 7, sammenholdt
med forslaget til endringer i lovens miljøkapittel, bidrar til en
vesentlig styrking av hensynet til likebehandling, næringens rettssikkerhet
og effektivitet i forvaltningen, og endelig en klar ansvarsplassering.
Departementet mener at endringene som er foreslått vil bidra preventivt,
og bidra til å ivareta utvikling og konkurranse på like vilkår innad
i næringen, innenfor rammen av miljømessig bærekraft. Samtidig presiserer
departementet at reglene er i tråd med overordnede føringer i Grunnloven
§ 96, EMK og de anbefalinger som er kommet til uttrykk i NOU 2003:15
Fra bot til bedring.
Etter departementets vurdering bør straff reserveres
for alvorlige overtredelser. Her kan straff fortsatt ha en viktig
funksjon ved siden av administrative sanksjoner, ved å statuere
at samfunnet reagerer alvorlig på slike overtredelser. Avveiningen
mellom behovet for straffeprosessens rettssikkerhetsgarantier og
hensynet til effektiv sanksjonsileggelse vil i de aller fleste tilfeller
tilsi at overtredelsen blir forfulgt administrativt der overtrederen
er et foretak, og særlig dersom foretaket eier en eller flere akvakulturtillatelser.
Departementet foreslo i høringsbrevet at skyldkravet
«forsettlig eller grovt uaktsomt» burde videreføres uforandret.
Departementet fremhevet at skyldkravet «forsettlig eller grovt uaktsomt» ikke
skal innebære en høyere terskel for ileggelse av foretaksstraff
etter akvakulturloven § 30, jf. straffeloven § 48 a. Om den nedre grense
for skyldansvaret i akvakulturloven er uaktsom eller grovt uaktsomt
har altså ingen betydning for foretaks straffansvar.
Fiskeri- og kystdepartementet har i høringsutkastet
foreslått å videreføre gjeldende straffebestemmelse, slik at enhver
som overtrer loven i prinsippet kan straffes. Videre presiserte
departementet at straff først og fremst bør benyttes mot enkeltpersoner
som har et særlig ansvar for hele eller deler av driften og har
begått alvorlige overtredelser.
Akvakulturloven § 31 gir en forhøyet strafferamme
dersom det foreligger «særlig skjerpende omstendigheter». Formuleringen
«skjerpende omstendigheter» er i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) anbefalt
endret til «grov overtredelse». Departementet har foreslått at ordlyden
i akvakulturloven § 31 oppdateres i samsvar med anbefalingen i Ot.prp.
nr. 90 (2003–2004). Fiskeri- og kystdepartementet har i høringsforslaget
kommet til at det bør videreføres en adgang til forhøyet straff. Dagens
bestemmelse bør imidlertid presiseres, slik at det er tydeligere
i hvilke tilfeller det særlig bør anvendes forhøyet straff.
Fiskeri- og kystdepartementet er ikke uenig
i at foretak også har behov for straffeprosessuelt vern. Endringene
i sanksjonskapitlet i akvakulturloven, herunder forslaget til endring
i § 31, legger også opp til en klargjøring og styrking av forutberegnelighet
og rettssikkerhet generelt. Departementet er imidlertid av den oppfatning
at karakteren og alvorligheten av de fleste overskridelser etter
akvakulturloven og tilhørende forskrifter som hovedregel vil tilsi
administrativ forfølgning, der overtrederen er et foretak og eier tillatelse
til akvakultur.
Flere av høringsinstansene er kritiske til departementets
forslag til å presisere i loven at straff bør forbeholdes de alvorligste
overtredelsene av loven, ved at uttrykket «alvorlig overtrer» inntas i
§ 31. Basert på innspillene vil Fiskeri- og kystdepartementet foreslå
at uttrykket «alvorlig» tas ut av lovteksten og erstattes med «vesentlig»,
i tråd med sanksjonsutvalgets anbefaling i NOU 2003:15.
Departementet vil likevel understreke at straff bør
forbeholdes alvorlige overtredelser av akvakulturloven. En god indikasjon
på om en overtredelse bør forfølges i straffesporet vil være dersom
overtredelsen er så alvorlig at forvaltningen vurderer at et riktig
sanksjonsnivå ligger over det øvre taket for overtredelsesgebyr.
Valget mellom å reagere på en overtredelse i straffe- eller forvaltningssporet
må vurderes konkret.
Riksadvokaten foreslår at det i oppregningen
av om en overtredelse er grov, også bør kunne tillegges vekt om
overtredelsen har «medført eller voldt fare for en betydelig miljøskade».
Departementet er enig i dette, og foreslår at lovforslaget endres
i tråd med Riksadvokatens vurdering.
Fiskeri- og kystdepartementet støtter ØKOKRIM
og Fiskeridirektoratets forslag om å tilføye §§ 19 og 22-25 i oppregningen
av hvilke bestemmelser som skal kunne sanksjoneres med straff.
Departementet mener at det er tilstrekkelig
med en toårs strafferamme for overtredelse av akvakulturloven.
Akvakulturloven § 30 hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr
overfor uaktsomme og forsettlige lovovertredelser. Ansvaret for
overtredelsesgebyr forutsetter at det er bevist at noen har utvist skyld.
I akvakulturloven § 30 er det ikke – utover henvisningen til faktisk
fortjeneste – angitt momenter som skal vektlegges ved vurderingen
av om det skal ilegges overtredelsesgebyr og hvor stort gebyret
i tilfelle skal være. Det fremgår ikke klart av gjeldende bestemmelse
at den hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr til foretak.
Dagens bestemmelse har vært problematisert både
hva gjelder akvakulturreaksjonsforskriftens hjemmelsgrunnlag og
forholdet til Grunnloven § 96. Spørsmålene er problematisert i to saker
om overtredelsesgebyr som står for domstolene, hvorav en sak er
avgjort, dom 1. februar 2012 Oslo tingrett (Selsøyvik Havbruk) (TOSLO-2011-47336).
Retten kom til at overtredelsesgebyret var ilagt i strid med domskravet
i Grunnloven § 96. Saken er anket av staten. Den andre saken er
stanset i påvente av rettskraftig dom i Selsøyvik Havbruk-saken.
Også Sivilombudsmannen har problematisert forholdet
mellom overtredelsesgebyr og Grunnloven § 96. Sivilombudsmannens
uttalelse 18. november 2009 (sak 2008/2349) gjaldt ileggelse av
overtredelsesgebyr, med hjemmel i akvakulturreaksjonsforskriften
§ 10, jf. akvakulturloven § 30, til fiskeoppdrettsselskapet Polarlaks
AS.
Etter Sivilombudsmannens uttalelse konkluderte departementet
med at akvakulturreaksjonsforskriften § 10 ikke hadde tilstrekkelig
hjemmel i akvakulturloven § 30. Akvakulturreaksjonsforskriften § 10
og alle vedtak med hjemmel i den ble derfor opphevet. Opphevede
vedtak ble behandlet på nytt, og nye overtredelsesgebyr ble ilagt
med direkte hjemmel i akvakulturloven § 30. Akvakulturreaksjonsforskriften
§ 10 ble senere endret, og endringen trådte i kraft 1. januar 2011.
Grunnloven § 96 slår fast at straff bare kan
ilegges ved dom. En forutsetning for et system med forvaltningsilagte
sanksjoner er at sanksjonene ikke er straff i Grunnlovens forstand.
Dersom en sanksjon er straff i Grunnlovens forstand er kravet i
§ 96 absolutt – sanksjonen må ilegges av domstolen. Hovedformålet
med Grunnloven § 96 er å verne mot vilkårlig bruk av straff av forvaltningen.
Kravet om dom innebærer en trygghet mot administrativt maktmisbruk.
Svært inngripende og omfattende administrative ilagte økonomiske
sanksjoner vil befinne seg i randsonen til, og kan etter omstendighetene
stride mot, Grunnloven § 96. For slike sanksjoner vil grunnlovsmessigheten
trolig bero på en vurdering av flere momenter. I kapittel 5.3.2.
i proposisjonen gjennomgår departementer de momenter som antas å
kunne ha betydning i denne sammenheng.
Dersom overtredelsesgebyret er å anse som straff,
utløser det krav om rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 og
forbud mot gjentatt straffeforfølging etter EMK protokoll 7 artikkel 4
nummer 1. Det er flere forhold ved overtredelsesgebyr etter akvakulturloven
som etter departementets oppfatning taler for at gebyret ikke er
straff i EMKs forstand. Det er ikke tale om plikter rettet mot enhver,
tvert om er det tale om en svært avgrenset krets – virksomheter
som driver i henhold til akvakulturtillatelse. Det er ikke tale
om fengselsstraff, men gebyrer. Det er ikke tale om regulering av
alminnelig handlefrihet, men nærmere regulering av tillatelsesbasert virksomhet.
Tillatelsessystemet er preget av gjensidighet – tillatelseshaver
får et privilegium og forplikter seg på samme tid til å følge et bestemt
regelverk. I tillegg kommer at det bare er foretak som kan ilegges
overtredelsesgebyr etter forslaget.
I høringsbrevet til departementet blir det drøftet nærmere
hvilket skyldkrav som bør gjelde ved ileggelse av overtredelsesgebyr.
Departementet konkluderte i høringsbrevet med at det er uhensiktsmessig
med krav om uaktsomhet. Argumentene her er de samme som for andre rettsområder
der det er aktuelt å holde et foretak ansvarlig, for eksempel erstatningsretten
eller strafferetten. Det stiller håndhevende myndigheter overfor
store utfordringer dersom det er nødvendig å bevise at en bestemt
person har utvist uaktsomhet eller forsett.
Departementet var videre av den oppfatning at ansvarsgrunnlaget
valgt for foretaksstraff i straffeloven 2005 § 28 og for overtredelsesgebyr i
en rekke lover, har gode grunner for seg. Akvakulturvirksomhet er
virksomhet drevet med grunnlag i særskilt tillatelse der driften
innebærer risiko for skade på viktige fellesgoder. Derfor er det
all grunn til at akvakulturforetak skal ha samme ansvar. Departementet
foreslo derfor at foretaks ansvar skal være et arbeidsgiver- og
organansvar.
Et arbeidsgiver- og organansvar vil ha betydelig preventiv
virkning: Selv om ansvaret ikke er betinget av skyld, kan ansvaret
føre til at foretaket iverksetter effektive tiltak for å forhindre lovbrudd.
Det er foretaket som har makt og midler til å iverksette tiltak
(økonomisk prevensjon). Ansvaret innebærer at foretaket er ansvarlig
for lovovertredelsen, med mindre overtredelsen skyldes et hendelig
uhell eller force majeure. I all hovedsak er akvakulturvirksomhet
drevet av foretak organisert som aksjeselskaper. Men det er også
mulig for privatpersoner eller enkeltpersonforetak å eie en tillatelse.
Overtredelser i enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere
må forfølges ved at innehaveren må straffeforfølges på vanlig måte.
I høringsbrevet la departementet til grunn at
angivelse av momenter i lovteksten har flere fordeler. Forvaltningen
vil trolig bli tryggere og mer konsistente i sin praksis når vurderingsmomenter
er gitt i loven. Loven vil bli mer forutsigbar for næringen – det
kommer tydeligere frem hva forvaltningen skal legge vekt på i valget
av om overtredelsesgebyr skal ilegges og i utmålingen av det. Det
blir med det trolig lettere å forstå, akseptere og prøve begrunnelsen
for ileggelsen.
I tillegg vil Stortinget ta direkte stilling
til vesentlige sider ved bestemmelsen. Det har en egenverdi for
viktige rettspolitiske spørsmål.
Departementet har understreket at listen bare
bør inneholde vesentlige momenter som ikke er uttømmende, og videre
at det er tale om momenter som kan, men ikke nødvendigvis må vektlegges. Fiskerimyndigheten
må altså vurdere om momentene er treffende fra sak til sak.
Det ble også vist til de alminnelige prinsippene for
beslutningstaking i naturmangfoldloven §§ 7 til 12. Prinsippene
skal legges til grunn som retningslinjer ved utøvelse av offentlig
myndighet, jf. § 7. Ileggelse av overtredelsesgebyr er utøvelse
av offentlig myndighet, og prinsippene har relevans både for spørsmålet
om det skal ilegges overtredelsesgebyr og den nærmere utmålingen av
gebyret. Retningslinjene bidrar til fortolkningen av momentene beskrevet
ovenfor.
Gjennom rettspraksis er det innført begrensninger
i prøvelsesretten når det gjelder det skjønn forvaltningen har utøvet.
Dette er blant annet begrunnet med at visse saker kan ha et politisk
eller faglig tilsnitt som det ikke er naturlig at domstolene overprøver.
Forvaltningen vil også ofte være nærmest til å vurdere hvorvidt
et vedtak eller tiltak er hensiktsmessig. Domstolen kan imidlertid
alltid prøve vedtakets faktiske grunnlag, om lovanvendelsen er korrekt,
om det foreligger feil ved saksbehandlingen og om det foreligger
såkalt myndighetsmisbruk. Spørsmålet er om dette utgangspunktet
bør fravikes når forvaltningen ilegger overtredelsesgebyr.
Av hensyn til forutsigbarhet og rettssikkerhet
er det sentralt å avklare i hvilken grad domstolen kan prøve forvaltningens
vedtak i en sak om overtredelsesgebyr, og departementet mener det er
hensiktsmessig at det drøftes i lys av den aktuelle loven. På denne
bakgrunn foreslo departementet at retten skal være bundet av forvaltningens
vurdering av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, slik også hovedregelen
er innen strafferetten. Retten kan uansett ta hensyn til alle momentene
som ligger til grunn for forvaltningens opportunitetsvurdering i
utmålingen av gebyret.
For saker som har vært under behandling over lang
tid, vil hensynet til å få en endelig avgjørelse tale for at domstolene
kan avsi dom for realitet. Kompetanse til å avsi dom for realitet
vil forhindre at saken blir forlenget ved at saken behandles på
nytt i forvaltningen etter at retten har funnet at vedtaket er ugyldig.
Adgangen til å avsi realitetsavgjørelse kan også ha betydning for
om rettssikkerhetsgarantiene er tilstrekkelige i randsonen til Grunnloven
§ 96 og for om kravet til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6
er oppfylt.
Høyesterett har behandlet spørsmålet om beviskrav
ved ileggelse av overtredelsesgebyr i Tine-saken, Norsk Retstidende
(Rt). 2011 side 910. Fiskeri- og kystdepartementet var av den oppfatning
at de beste grunner taler for at det inntas det samme utgangspunktet
i akvakulturloven som Høyesterett har tatt for overtredelsesgebyr
etter konkurranseloven. Et krav om klar sannsynlighetsovervekt vil
være et argument for at rettsikkerheten er godt nok ivaretatt ved
ileggelse av større overtredelsesgebyrer i randsonen til Grunnloven
§ 96 og for om kravet om rettferdig rettergang i EMK er oppfylt.
Det er i dag ingen alminnelig regulering av
frister for ileggelse av forvaltningssanksjoner og reaksjoner, og
det er heller ikke nedfelt en foreldelsesfrist spesielt i akvakulturloven.
I henhold til Fiskeridirektoratets retningslinjer er det imidlertid
gitt anvisning på at det ikke bør ilegges overtredelsesgebyr dersom
overtredelsen har skjedd mer enn to år tilbake i tid. Gode grunner taler
for en videreføring av Fiskeridirektoratets retningslinjer. En to
års foreldelsesfrist vil videre harmonere godt med foreldelsesfristen
for overtredelser som kan møtes med straff.
Etter Fiskeri- og kystdepartementets forslag
bør det – som i gjeldende § 30 annet ledd – fremgå at vedtak om
overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.
Utgangspunktet er at det ikke er oppsettende virkning
(utsettelse av gjennomføringen av vedtaket) verken ved klage eller
søksmål over forvaltningsvedtak. Det kan virke urimelig at gebyret
forfaller og kan inndrives med en gang. Overtredelsesgebyr kan være
betydelige og det kan være en belastning for akvakulturvirksomheten
å innfri kravet før saken er rettskraftig avgjort. Etter departementets
vurdering kan dette innebære en unødvendig byrde for akvakulturvirksomheten.
Å utsette inndrivelsen av overtredelsesgebyret til det er rettskraftig
avgjort, vil ikke by på problemer for fiskerimyndighetene. Fiskerimyndighetene
vil som regel ha tilstrekkelig sikkerhet for kravet i akvakulturtillatelsen
etter akvakulturloven § 20 fjerde ledd.
Etter Fiskeri- og kystdepartementets vurdering bør
adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr videreføres. Momentene
om forholdet til Grunnloven § 96 og EMK har tjent som retningslinjer for
departementets forslag til nye regler. Etter Fiskeri- og kystdepartementets
vurdering er det klart at overtredelsesgebyrer ilagt etter departementets
forslag til bestemmelse ikke kan stride mot Grunnloven § 96.
Selv om flere av høringsinstansene er positive
til at overtredelsesgebyr bare bør kunne ilegges foretak, og enkeltpersoner
kun forfølges med straff, er flere kritiske til at overtredelsesgebyr skal
kunne ilegges uten skyld. Departementet er av den oppfatning at
det er uhensiktsmessig med et krav om skyld, fordi adgangen til
å ilegge foretak overtredelsesgebyr ikke bør være begrenset til
hendelser hvor det er konstatert forsett eller uaktsomhet. Det er
sentralt at foretakets organisering av driften ikke skal få betydning
for om det kan reageres med overtredelsesgebyr eller ikke. Foretaket
bør ha driftsrisikoen og ikke kunne fri seg fra ansvaret ved å la
andre ansatte eller eksterne oppdragstakere utføre arbeidet i virksomheten.
Fiskeri- og kystdepartementet registrerer at
flere av høringsinstansene fremhever at det foreligger en usikkerhet
om hvorvidt akvakulturvirksomhet kan påføre skade på havmiljøet, herunder
ville bestander av laksefisk. Etter departementets oppfatning er
slik usikkerhet ingen unnskyldning i seg selv for å ikke legge til
rette for regelkonformitet, konkurranse på like vilkår innen næringen,
tillatelsessystemets integritet og ivaretakelse av naturmangfoldet.
En slik tankegang er også i tråd med naturmangfoldlovens regler
om føre-var-prinsippet.
At overtredelsesgebyr kan ilegges selv om «ansvaret
for overtredelsen ikke kan rettes mot en enkeltperson», jf. forslaget
til § 30 første ledd annet punktum, betyr at forvaltningen kan ilegge overtredelsesgebyr
selv om en overtredelse ikke kan føres tilbake til en bestemt handling
en person har gjort eller unnlatt å gjøre. Dette innebærer at det
ikke må påvises skyld hos enkeltpersoner for å holde foretaket ansvarlig, og
ansvaret omfatter dermed også kumulative og anonyme feil. Kun force
majeure og hendelige uhell fritar.
Fiskeri- og kystdepartementet foreslår at det
skal legges til grunn et arbeidsgiver- og organansvar ved overtredelsesgebyr,
i tråd med høringsforslaget.
Høringsinstansene er splittet i sitt syn på
hva som er et rettferdig og hensiktsmessig nivå på et øvre tak på
overtredelsesgebyr. Det øvre taket som er foreslått for overtredelsesgebyr
bidrar til at forvaltningen gis myndighet til å ilegge vesentlig
større overtredelsesgebyr enn tidligere. Et øvre tak for overtredelsesgebyr
vil si noe om hvor terskelen for å anmelde overtredelser går. Men
et øvre tak skal ikke være en utmålingsregel – det er en grense
for fiskerimyndighetenes kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr.
Departementet foreslår at et øvre tak for overtredelsesgebyr ikke
inntas i loven, men at dette fastsettes i egen forskrift, og at
prinsippet som er redegjort for i høringsforslaget videreføres.
Domstolene vil normalt være tilbakeholdne med å
overprøve forvaltningens vurderinger av svært skjønnsmessig eller
faglig karakter. Justis- og beredskapsdepartementet har i sin høringsuttalelse
uttrykt tvil om det er hensiktsmessig å avskjære domstolenes myndighet
til å prøve forvaltningens vurdering om overtredelsesgebyr bør ilegges,
dersom vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr er oppfylt. Departementet
har vurdert spørsmålet på nytt, og foreslår nå å åpne for full overprøving
av forvaltningsvedtak, herunder forvaltningens vurdering av om det skal
ilegges overtredelsesgebyr, dersom vilkårene for overtredelsesgebyr
foreligger. Fiskeri- og kystdepartementet viser til at det er en
nær sammenheng mellom spørsmålet om en sanksjon skal ilegges og
hva sanksjonen nærmere skal gå ut på. Det siste spørsmålet har departementet
uansett lagt opp til at domstolen skal kunne prøve. Videre viser
departementet til at det i forslaget til § 30 annet ledd er inntatt
en rekke momenter som kan hensyntas i vurderingen av om det skal
ilegges overtredelsesgebyr, og at disse momentene langt på vei er
identiske med de momentene som domstolen vurderer når den avgjør
om det skal ilegges foretaksstraff.
Departementet foreslår at det inntas bestemmelser
i § 30 femte ledd om at domstolene kan prøve alle sider av saken
og avsi dom for realitet.
Akvakulturloven § 28 gir hjemmel til å fastsette tvangsmulkt
for å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av akvakulturloven
blir gjennomført, eller for å sikre at pålegg gitt i medhold av
§ 27 blir etterfulgt. I departementets høringsbrev ble det foreslått
at dagens bestemmelse om tvangsmulkt videreføres med få endringer.
Tvangsmulkt er et vedtak som slår fast at dersom en
ulovlig situasjon ikke opphører innen en fastsatt tid, vil det forfalle
et pengekrav til det offentlige. Dersom den som vedtaket retter
seg mot innretter seg etter vedtaket, vil lovovertredelsen være
uten konsekvenser. Formålet med tvangsmulkt er altså ikke å straffe
en begått overtredelse av lovgivningen, men å forhindre fremtidige
eller fortsatte lovovertredelser. Tvangsmulkten skaper et oppfyllelsespress.
Etter departementets oppfatning faller tvangsmulkt utvilsomt utenfor
straffebegrepet i Grunnloven § 96, så lenge overtrederen har mulighet
til å rette det ulovlige forholdet og tvangsmulkten reelt sett er
fremoverskuende. Tvangsmulkt er heller ikke straff i EMKs forstand.
At tvangsmulkt ikke er straff i menneskerettslovens forstand, innebærer
at den kan benyttes ved siden av straff og overtredelsesgebyr, også
i kombinasjon med administrativ inndragning eller andre forvaltningstiltak.
Departementet viste til at det fra næringens
side har vært fremholdt at det standardiserte nivået på tvangsmulktene
er satt urimelig høyt. Det har fra næringens side også vært ytret
ønske om at tvangsmulkten fastsettes konkret i hvert enkelt tilfelle.
Det er flere hensyn som taler for at tvangsmulkten
størrelse bør være standardisert. En vurdering av beløpets størrelse
fra tilfelle til tilfelle innebærer en skjønnsutøvelse som vil være
både vanskelig og arbeidskrevende. I tillegg vil en slik ordning
kunne gi rom for uensartet praksis. Det er også en utfordring at
tvangsmulkten ikke fastsettes av Fiskeridirektoratet sentralt, men
direkte av Fiskeridirektoratets syv ulike regionkontorer. Dertil
må det sees hen til at det er mange forskjellige lovbrudd som blir
fulgt opp med tvangsmulkt. Et alternativ til en fast størrelse er å
ha et øvre eller nedre tak, eventuelt et forhøyet tak for særlige
tilfeller. Også det vil kreve en skjønnsutøvelse som vil være utfordrende
å praktisere for Fiskeridirektoratets ulike regionkontorer. Departementet
mener disse hensynene taler for å ha faste satser slik det er i
dag.
Departementet mener det er naturlig at et krav om
tvangsmulkt som hovedregel bør inndrives hos foretaket som er ansvarlig
for overtredelsen som utløste tvangsmulkten. I departementets forslag
til nytt tredje ledd i § 28 fremgår det at morselskapet mv. sitt
ansvar for datterselskapets tvangsmulkt, er subsidiært. Formålet
med forslaget er å sikre effektiv inndrivelse av forfalte tvangsmulktkrav,
og er en sikkerhetsventil som skal verne mot manglende betalingsvilje hos
den eller de som er ansvarlig for tvangsmulkten, samt at foretak
ikke skal kunne organisere seg bort fra et ansvar. Når det subsidiære
ansvaret for morselskap inntrer, vil bero på en konkret helhetsvurdering.
Departementet viser for øvrig til at det i høringsforslaget
til § 28 tredje ledd er slått fast at tvangsmulkt er tvangsgrunnlag
for utlegg. Tvangsmulkten kan dermed inndrives hos den ansvarlige
uten søksmål og dom, og det kan da tas utlegg i formuesgoder, løsøre
eller fast eiendom.
Departementet presiserer at de alminnelige reglene
for domstolenes overprøvelsesrett og adgangen til å avsi dom for
realitet skal gjelde for vedtak om tvangsmulkt. Dette skiller seg
fra departementets forslag til overtredelsesgebyr og administrativ
inndragning, hvor departementet har foreslått utvidet prøvelsesrett
og adgang til å avsi dom for realitet. Dette innebærer at domstolene
normalt vil være avgrenset fra å prøve spørsmålet om det skal ilegges
tvangsmulkt eller ikke.
Akvakulturloven har ikke en uttrykkelig bestemmelse
om administrativ inndragning av utbytte ved overtredelse av akvakulturregelverket.
Det går imidlertid frem av forarbeidene til akvakulturloven § 30
om overtredelsesgebyr, at et «overtredelsesgebyr i mange tilfeller
i realiteten også vil fungere som en inndragningsbestemmelse», jf.
Ot.prp. nr. 61 (2004–2005).
I akvakulturreaksjonsforskriften § 10 annet
ledd er det slått fast at: «Overtredelsesgebyret skal ikke overstige
fortjenesten den ansvarlige har hatt ved overtredelsen med tillegg
av inntil 15 ganger folketrygdens grunnbeløp.» Fiskerimyndighetene
har i praksis tolket dette som at § 30 består av to deler, hvor
det kan foretas inndragning av eventuell fortjeneste ved en overtredelse, i
tillegg til at det kan ilegges et «pønalt tillegg». I sum vil «inndragningsdelen»
og det «pønale tillegget» utgjøre et overtredelsesgebyr.
Fiskeri- og kystdepartementet mente det var hensiktsmessig
å innføre en egen bestemmelse om administrativ inndragning i akvakulturloven, adskilt
fra bestemmelsen om overtredelsesgebyr. Administrativ inndragning
er egnet for overtredelser som har ført til utbytte for virksomheten.
Dagens hjemmel om overtredelsesgebyr har et todelt
formål: dels å inndra fortjenesten som følge av overtredelser og
dels å sanksjonere overtredelsen. Det todelte formålet i en og samme
bestemmelse gjør bestemmelsen mindre forutsigbar og mer uklar enn
nødvendig. Det kan også føre til at det pønale preget blir oppfattet
å være mer fremtredende enn det reelt sett er. Det strider mot den
alminnelige rettsfølelsen og skaper svært uheldige insentiver at
lovovertrederen skal kunne sitte igjen med fortjeneste han har oppnådd
ved ulovligheter. Derfor bør slik fortjeneste inndras. Inndragning
av fortjeneste er altså ikke hovedsakelig pønalt begrunnet – poenget
er ikke å påføre overtrederen «et onde», men å sikre at vedkommende
ikke tjener på å opptre ulovlig.
Departementet ser ikke noe grunnlag for at det skulle
gjelde et annet beviskrav for administrativ inndragning etter akvakulturloven
enn etter havressursloven, og det legges derfor til grunn et krav
om klar sannsynlighetsovervekt for spørsmålet om loven er overtrådt,
altså om inndragning kan vedtas. Derimot gjelder det etter departementets
oppfatning bare et krav om sannsynlighetsovervekt ved den skjønnsmessige fastsettelsen
av utbyttets størrelse, jf. tilsvarende vurdering for strafferettslig
inndragning etter straffeloven 2005 § 67.
Det ble påpekt i høringsforslaget at selv om
administrativ inndragning ikke er en pønal reaksjon med hensikt
å påføre lovovertrederen et onde, kan inndragning nå høye beløp,
og reaksjonen kan dermed oppfattes som inngripende. Videre vil både
overtredelsesgebyr og administrativ inndragning bero på flere av
de samme vurderingstemaene. Dersom domstolene bare kan prøve forvaltningens
vurdering av overtredelsens omfang for ett av vedtakene, vil dette kunne
medføre uheldige resultater. Departementet foreslo på denne bakgrunn
at det åpnes for unntak fra den alminnelige hovedregel, slik at domstolene
kan foreta full overprøving av vedtak om administrativ inndragning.
Domstolene vil imidlertid være avskåret fra å prøve forvaltningens
kan-skjønn, altså spørsmålet om det bør fattes vedtak om inndragning.
Etter departementets mening bør det videre åpnes for at domstolene
kan avsi realitetsdom i saker om administrativ inndragning, likevel
begrenset til beløpets størrelse.
Forslaget til bestemmelse om administrativ inndragning
er fakultativ, altså en «kan-regel», og skal også praktiseres slik.
I tråd med alminnelig forvaltningsrett er det opp til forvaltningen å
vurdere om det skal reageres med administrativ inndragning for en
overtredelse, dersom vilkårene for dette er oppfylt.
Departementet mener videre at inndragning på objektivt
grunnlag er best praktikabelt og harmonerer også godt med formålet
med inndragning, som er å utligne fordelen som er oppnådd ved lovovertredelsen.
Årsaken til lovbruddet er dermed ikke relevant. Det bør fastsettes
egne bestemmelser om standardisert inndragning i forskrift.
Departementet er enig i at administrativ inndragning
vil være mest praktisk for MTB-overskridelser. Det kan likevel ikke
utelukkes at administrativ inndragning også vil være egnet for andre
overtredelser, som for eksempel feilplassering av anlegg eller fortøyningsstrekk
mv.
Det er ingen bestemmelse i akvakulturloven om samordning
ved verken tilsyn eller reaksjons- og sanksjonsileggelse. Fiskeri-
og kystdepartementet sluttet seg i høringsnotatet til arbeidsgruppens
vurdering om at en samordningsregel bør fastsettes i loven. Lovbestemmelsen
bør forplikte akvakulturmyndigheten til å initiere samordningsrutiner
mellom berørte sektormyndigheter, utarbeide instrukser i samarbeid
med berørte departementer og gi særskilte bestemmelser i forskrift
på områder der samordning fremstår som særlig presserende. Bestemmelsen
er en instruks til forvaltningen, og brudd på bestemmelsen vil ikke
ha rettsvirkninger overfor foretak eller personer.
Forslaget om samordning retter seg mot organer som
forvalter havbruksnæringen, som Fiskeridirektoratet, Mattilsynet,
Kystverket, Klima- og forurensningsdirektoratet og Fylkesmannen.
Departementet er enig i Politidirektoratets vurdering om at den
foreslåtte samordningsbestemmelsen ikke bør omfatte påtalemyndigheten.
Manglende samordning kan lede til at ileggelse av
én reaksjon kan stenge for ytterligere forfølgelse, for eksempel
fordi en kommer i konflikt med forbudet mot dobbelstraff etter menneskerettsloven
og EMK. Hensikten med bestemmelsen er først og fremst at organer
som kan ilegge sanksjoner og reaksjoner overfor akvakulturnæringen
retter oppmerksomheten mot at en overtredelse kan åpne for reaksjons-
og sanksjonsileggelse også etter andre regelverk.
Etter dagens regelverk har akvakulturforvaltningen
ikke adgang til å sette en særskilt søksmålsfrist for sine avgjørelser.
I høringsnotatet skrev departementet at søksmålsadgang
i tilknytning til akvakulturforvaltningens avgjørelser er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti
for den en avgjørelse retter seg mot eller for andre med rettslig
interesse i tilknytning til en avgjørelse. Videre bør også involverte
aktører gis forutsigbarhet når de innretter seg etter forvaltningens
avgjørelser. At søksmålsadgangen kan begrenses i tid, kan bidra til
større forutsigbarhet for de aktører som er berørt av en avgjørelse.
På akvakulturlovens område vil betydningen av å kunne sette en frist
for søksmålsadgang særlig kunne gjøre seg gjeldende ved tildelingsrunder
av akvakulturtillatelser. Departementet er enig med Fiskeridirektoratet
i at det er klageorganet som eventuelt skal fastsette søksmålsfristen,
og at førsteinstansen bør forholde seg til forvaltningsloven § 27
b, hvoretter det kan stilles krav om at klageretten skal være uttømt
før det tas ut søksmål mot staten.
Etter departementets syn ville det være uheldig om
tredjeparter ble avskåret fra å reise søksmål, fordi de har vært
uvitende om forvaltningens vedtak, og at dette hensynet veier tyngre
enn den forutsigbarhet en søksmålsfrist gir aktøren. Departementet
har i vurderingen lagt vekt på at akvakultur er en virksomhet der
aktøren er avhengig av en konsesjon fra myndighetene og at virksomheten
som oftest drives på allmennhetens arealer.
Den som skal drive havbruksvirksomhet i Norge må
ha tillatelse tildelt med hjemmel i akvakulturloven. I forskrift
22. desember 2004 nr. 1800 om kontroll med eiermessige endringer
i selskap mv. som innehar tillatelse til oppdrett av matfisk til
laks og ørret i sjø, er det fastsatt at det ikke er tillatt å kontrollere
mer enn 25 pst. av tillatelsesbiomassen (produksjonskapasiteten)
i Norge.
I akvakulturloven § 34 er det slått fast at
«[f]orskrift 22. desember 2004 nr. 1800 om kontroll med eiermessige
endringer i selskaper mv. som innehar tillatelse til oppdrett av
matfisk av laks og ørret i sjø, videreføres, selv om hjemmelsgrunnlaget
i lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v. oppheves.».
Formuleringen innebærer at eierkontrollforskriften
ikke kan endres eller oppheves uten at Stortinget vedtar en endring.
I juli 2012 mottok Fiskeri- og kystdepartementet åpningsbrev
fra ESA som mener at eierkontrollforskriften er innrettet i strid
med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Staten har opprettholdt
sitt prinsipielle syn på havbruk i forhold til EØS-avtalen, og har
i løpet av høsten 2012 hatt dialog med ESA. Regjeringen konkluderte
likevel med at det er ønskelig å ta initiativ til å endre regelverket,
og i den forbindelse styrke verdiskapingen i distriktene ved å stille klarere
krav til selskapene. En slik endring krever endringer i akvakulturloven.
Departementet foreslo derfor i høringsbrevet at departementet gis
hjemmel til å fastsette nærmere regler om vilkår for kontroll med
fordeling av produksjonskapasiteten i havbruksnæringen i et nytt
tredje ledd i § 7, og at § 34 i akvakulturloven oppheves.
Det er nødvendig å stille klare og forutsigbare krav
til lakseoppdrettsnæringen som bidrar til å ivareta distriktspolitiske
og fordelingsmessige hensyn. De nevnte hensynene er ikke tilstrekkelig
belyst i den gjeldende eierkontrollforskriften. Det er derfor nødvendig
å endre hjemmelsgrunnlaget til forskriften, slik at hensynene gjennom en
senere forskriftsendring kan ivaretas i større grad.
Det tas sikte på å utforme nye bestemmelser
i forskrift som regulerer hvor stor andel av produksjonskapasiteten
i lakseoppdrettsnæringen et foretak kan kontrollere. Det er ønskelig
å utforme klare og forutsigbare kriterier og vilkår med utgangspunkt
i elementer som minste bearbeidingsgrad i et kystdistrikt, krav
til FoU og trainee- og lærlingplasser. Det legges opp til at kravene
vil kunne bli progressivt strengere ut fra hvor stor andel av tillatelsesbiomassen
et foretak kontrollerer.
Det vil kunne bli stilt krav til spredning av
foretakets aktivitet; for eksempel at selskapet må ha minst ett
større aktivitetssenter i hver akvakulturregion hvor foretaket har
akvakulturvirksomhet.
Fiskeri- og kystdepartementets endringsforslag gjelder
kun endring av hjemmelsgrunnlaget til eierkontrollforskriften, hvor
kompetansen til å fastsette regler i forskrift om hvor stor andel
av tillatelsesbiomassen i havbruksnæringen et foretak kan kontrollere,
legges til departementet. Forslaget innebærer dermed ingen materielle
endringer av de gjeldende reglene i dagens forskrift.
To av høringsinstansene, fylkeskommune i henholdsvis
Finnmark og Nordland, mener at myndigheten til å fastsette et tak
for hvor stor andel av produksjonskapasiteten et foretak kan eie
bør ligge hos Stortinget. Etter departementets oppfatning er det
lite hensiktsmessig at Stortinget skal fastsette detaljerte regler
for fordeling og kontroll med produksjonskapasiteten i norsk laks-,
ørret- og regnbueørretproduksjon. Stortinget vil imidlertid gjennom
lovforslaget ta stilling til om det skal fastsettes slike regler
og hvorvidt kompetansen til å fastsette slike regler bør ligge hos
departementet.
Flere høringsinstanser stiller seg kritiske
til de varslede endringene i eierkontrollforskriften, og har rettet
innspillene sine mot dette. Som det fremgår av proposisjonen om
departementets høringsforslag, vil endringer i forskriften eventuelt
bli nærmere redegjort for og vurdert i et eget høringsbrev.
Departementet foreslår endringer i akvakulturlovens
miljønorm i § 10. Endringene innebærer en presisering og utvidelse
(merking av akvatiske organismer) av den gjeldende normen, men dette vil
ikke påføre forvaltningen økonomiske eller administrative konsekvenser
av betydning. Presiseringene i miljønormen synliggjør en plikt for næringsdrivende
til å drive arbeid som forebygger skade på miljøet. Dette har allerede
og vil også i fremtiden medføre praktiske og økonomiske konsekvenser
for akvakulturnæringen. De samfunnsmessige fordelene ved at plikten
til forebyggende arbeid presiseres og gjøres tydeligere, anses å
veie opp for både forvaltningen og det privates ulemper og økonomiske
kostnader.
Departementet foreslår også endringer i §§ 11, 12
og 13, samt innføring av en ny bestemmelse i § 13 a om fellesansvar
for rømte akvakulturorganismer. Forslaget om et felles ansvar for
«plikten til å fjerne organismer som har rømt eller på annen måte
har spredt seg» fra en akvakulturlokalitet vil innebære kostnader
for akvakulturnæringen.
Samlet vil tiltak i forbindelse med utfisking
og miljøovervåking innebære en økt produksjonskostnad per kg fisk
(ut fra dagens produksjonstall) på ca. 5,6 øre, senere redusert
til 4,36 øre når investeringskostnadene til fiskefeller faller bort.
Etter departementets oppfatning er disse kostnadene så marginale
at de i liten grad vil påvirke næringens konkurranseevne. Samtidig
er tiltakene/investeringene som kreves egnet til å bidra til å avdempe
effektene av rømming og styrke villaksens evne til overlevelse.
Departementet presiserer at tallene ovenfor kun er et grovt anslag,
og at kostnadene kan bli større eller mindre for næringen. Men selv
om kostnadene som er anslått ovenfor, dobles, vil de likevel være
såpass marginale at de neppe vil svekke næringens konkurranseevne.
Lovendringsforslagene i kapittel VII om sanksjoner,
reaksjoner og straff vil innebære enkelte administrative konsekvenser
for Fiskeridirektoratet.
Etter departementets oppfatning kan klarere reaksjons-
og sanksjonsregler, samt hjemmelen til å inndra ulovlig utbytte,
føre til en mer effektiv håndhevelse av akvakulturlovens bestemmelser.
Det vil i så fall føre til at miljøet og andre samfunnsinteresser
vernet av bestemmelsene, blir bedre ivaretatt.
Departementets forslag til endringer i § 2 er
en presisering av gjeldende rett, og vil derfor ikke innebære økonomiske
eller administrative konsekvenser, ei heller andre praktiske konsekvenser.
Rettstilstanden blir imidlertid klarere for næringsutøverne som
loven retter seg mot.
De fleste aktørene innen akvakulturnæringen
benytter i dag avanserte produksjonsstyringsprogrammer og elektronisk
innrapportering. For de som ikke benytter elektroniske verktøy i
dag, må det påregnes at det vil påløpe kostnader ved installasjon
av nytt utstyr til elektronisk databehandling og innsending.
Etter departementets skjønn vil gevinsten av forslaget,
som effektivisering av rapportering og behandling av slik informasjon,
oppveie ulempene og kostnadene ved innføring av kravet. Vi viser
også til at de fleste offentlige organer i dag krever elektronisk
innrapportering av opplysninger.
Departementet foreslår videre at det innføres
en bestemmelse som gir akvakulturmyndighetene hjemmel til å gi eller
motta opplysninger fra andre forvaltningsorganer eller påtalemyndigheten,
uten hinder for taushetsplikten i forvaltningsloven § 13. Bestemmelsen
er et inngrep i den private rettssfære. Ulempene utvekslingsbestemmelsen
medfører, oppveies likevel etter departementets skjønn av at det
legges bedre til rette for risikobasert tilsyn og kontroll.
Endringsforslaget bereder grunnen for endringer i
den gjeldende forskriften, slik at det kan stilles krav til næringen
som ivaretar regionale hensyn som sysselsetting, bosetting og verdiskaping, samt
en rettferdig fordeling av fordelen av å bruke fellesskapets arealer
til akvakultur. Slike krav vil også kunne påføre havbruksnæringen
og forvaltningen økte kostnader og administrative byrder. Dette
vil det bli redegjort for i forbindelse med høringen av et eventuelt
forskriftsforslag.