1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Landbruks- og matdepartementet fremmer med dette et forslag til endringer i lov om reindrift (reindriftsloven) av 15. juni 2007 nr. 40. Forslaget innebærer en avvikling av ordningen med områdestyrer og overføring av områdestyrenes oppgaver til fylkesmannsembetene. Reindriftsstyret videreføres som i dag og skal bidra til å sikre samisk medvirkning i den offentlige forvaltningen av reindriften.

Områdestyrene har vært en del av den offentlige forvaltningen av reindriften i Norge siden 1979. De er kollegiale organer med fem eller syv medlemmer, som oppnevnes av fylkestinget og Sametinget i henhold til reindriftsloven § 72, jf. § 71 annet ledd. En særskilt utfordring innenfor dagens forvaltningssystem er at Reindriftsforvaltningen er en forholdsvis liten forvaltning, og uten tilknytning til annen offentlig forvaltning. Man har over tid sett at dette kan skape problemer med hensyn til blant annet habilitet og kompetanseoppbygging.

Hensikten med endringene er å få en mer oversiktlig og effektiv forvaltning, som kan inngå i et bredere faglig miljø som samlet sett gir kompetansemessige gevinster. Overføringen av områdestyrets myndighet til fylkesmennene forutsettes å skje parallelt med en administrativ overføring av områdekontorene til fylkesmennene. Fylkesmannen vil dermed bli den statlige regionale fagmyndigheten i den offentlige forvaltningen av reindriften, jf. også fylkesmannens tilsvarende rolle på landbruksområdet for øvrig og på miljøområdet. Dette vil bli fulgt opp i den ordinære budsjettprosessen.

Kontorene blir lokalisert der de er i dag. Det skal imidlertid gjennomføres fylkesvise prosesser, som etter omstendighetene kan gi rom for andre løsninger dersom det er enighet om at dette vil være mest effektivt og hensiktsmessig. Reindriftsforvaltningen i Alta forutsettes opprettholdt som før. Den har nå skiftet navn til Statens reindriftsforvaltning.

Når det gjelder Reindriftsstyret, er dette på linje med områdestyrene et kollegialt organ hvor Landbruks- og matdepartementet i dag oppnevner 4 medlemmer og Sametinget 3 medlemmer.

Landbruks- og matdepartementet vil fortsatt ha det overordnede faglige ansvaret for den offentlige forvaltningen av reindriften.

Samisk medvirkning og reindriftsfaglig kunnskap vil være viktig også i en ny forvaltningsmodell. Departementet vil invitere Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) til å være med og utvikle rammene for samisk og reindriftsfaglig medvirkning i en ny regional forvaltning.

1.2 Bakgrunnen for endringsforslaget

Siden 2000 er det gjennomført flere evalueringer av den offentlige forvaltningen av reindriften. Lovutvalgets vurderinger bygget blant annet på funn i en undersøkelse Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) gjennomførte på vegne av Reindriftsforvaltningen i 2000, jf. NIBR prosjektrapport 2000:16 Reindriftsforvaltningen. En evaluering av organisasjon og virksomhet. I NOU 2001:35 Forslag til endringer i reindriftsloven pekte lovutvalget særlig på utfordringer med habilitet, at reindriftsforvaltningen er for isolert fra annen offentlig forvaltning, og at den har vanskelig for å bygge opp tilstrekkelig kompetanse.

I regjeringsplattformen for 2009–2013 sier regjeringen at den vil evaluere reindriftsforvaltningen. I den forbindelse iverksatte derfor Landbruks- og matdepartementet både en internevaluering og en omdømmeundersøkelse i 2010.

I tilknytning til internevalueringen fikk Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) i oppdrag å gjennomføre en omdømmeevaluering blant de mest sentrale etater og aktører. Hensikten var å få frem inntrykk og holdninger til den offentlige forvaltningen. De fleste mente at forvaltningen er uoversiktlig, og at konstruksjonen er komplisert. Det synes å være en oppfatning om at forvaltningen kjenner næringen og den samiske kulturen godt, men at den ikke har tilstrekkelig avstand til næringen. Videre viser nyere forskningsbaserte studier av reindriftsforvaltningen at systemet med stor grad av lokal medvirkning gjennom kollegiale styrer, også kan bidra til en rekke utilsiktede resultater. Dette omfatter mangelfull oppfølging av regulerende/inngripende tiltak, overrepresentasjon av enkelte grupperinger og manglende legitimitet både i næringen og i samfunnet for øvrig.

Samlet sett foreligger det etter departementets syn en rekke forhold som tilsier at det er grunnlag for konkrete endringer i forvaltningen ved at ordningen med områdestyrer blir avviklet og at områdestyrets oppgaver blir overført til fylkesmannen. Samtidig skjer det en administrativ overføring av områdekontorene til fylkesmennene.

1.3 Høring

Ved Landbruks- og matdepartementets brev av 30. september 2011 ble forslag om avvikling av områdestyrene sendt på høring. Høringsfristen ble satt til 15. januar 2012. De fleste fylkesmannsembetene er positive til departementets forslag. Blant kommunene er det større variasjon. Flere organisasjoner med samisk tilhørighet er kritiske. Det samme gjelder Sametinget.

Fylkesmannsembetene i Troms, Møre og Romsdal, Nordland, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag er positive til departementets forslag. Fra flere av disse embetene vises det til den positive omorganisering i landbrukssektoren, med virkning fra 1. januar 2010, da oppgavene til fylkeslandbruksstyrene ble overført til fylkesmannen.

Fylkesmannen i Hedmark er også positiv til forslaget, men påpeker at det er åtte reindriftsfylker i landet, herunder Hedmark. Embetet er kritisk til en administrativ overføring av myndighet kun til de fem nordligste fylkene.

Sør-Trøndelag fylkeskommune ønsker i utgangspunktet ingen avvikling av områdestyrene, men ber om at en eventuell ny organisering av reindriftsnæringen blir evaluert etter 5 år.

Det er flere høringsinstanser som er klart kritiske til forslaget. Dette gjelder i første rekke reinbeitedistriktene, en del kommuner i sentrale samiske områder, områdestyrene selv og Norske Reindriftsamers Landsforbund. Det går på mange måter et hovedskille mellom interesser i og utenfor de samiske miljøene.

Sametinget ser behov for at den offentlige forvaltningen av reindriften bedres og styrkes, men er kritiske til lovforslaget fra departementet slik det fremstår i dag. For det første er Sametinget av den oppfatning at departementet ikke har fulgt konsultasjonsprosedyrene i denne saken. De legger da vekt på at «ulike ordninger og løsninger» ikke er vurdert. Videre hevder Sametinget at mandatene for evalueringsarbeidet som departementet har begrunnet forslaget sitt med, mangler legitimitet. Sametinget har ikke vært med på denne prosessen. Departementet har heller ikke informert Sametinget på et tidlig stadium, men først etter at beslutningen var tatt.

Sametinget er videre kritiske til de funnene departementet har gjort. Sametinget er ikke enig i konklusjonene departementet trekker på bakgrunn av grunnlagsdokumentene; en isolert, lite effektiv forvaltning med lite legitimitet i samfunnet for øvrig, det utydelige skillet mellom reindrifta og den offentlige forvaltningen, og store habilitetsutfordringer i forvaltningen.

Sametinget trekker også frem at reindriftsnæringen ikke kun kan sees på som næringspolitisk. Det dreier seg også om samepolitiske spørsmål. I den forbindelse hevdes det at departementet bryter en gjeldende samepolitikk man har hatt siden sameloven av 1987. Sametinget er videre sterkt kritisk til departementets behandling av de folkerettslige forpliktelsene i denne saken.

I sin oppsummering anbefaler Sametinget at departementet stopper denne saken, og at departementet sammen med NRL og Sametinget nedsetter et utvalg for å utrede den fremtidige organiseringen av reindriftsforvaltningen. På den måten vil man kunne sikre en effektiv, handlekraftig forvaltning med bred troverdighet, tilslutning og legitimitet, særlig i reindrifta og det samiske samfunnet.

Områdestyrene i Nordland, Nord-Trøndelag, Øst-Finnmark, Vest-Finnmark, Sør-Trøndelag/Hedmark, Troms og Nord-Trøndelag er kritiske til forslaget. Kritikken går hovedsakelig på at departementet ikke har gjennomført tilstrekkelige konsultasjoner med Sametinget og NRL, og heller ikke en fullgod konsekvensutredning, en potensiell risiko for ulik praksis når hvert område nå skal inn i hvert sitt fylkesmannsembete, og at samene fratas medbestemmelse og innflytelse på forvaltningen.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) er kritiske til forslaget fra Landbruks- og matdepartementet, og er i det store og hele enige med Sametinget.

1.4 Departementets vurderinger

Forslaget om å avvikle områdestyrene er en del av regjeringens mål om å forenkle og effektivisere den offentlige forvaltningen av reindriften. Hensikten er i større grad å harmonisere og inkludere denne forvaltningen med annen offentlig forvaltning, og å tydeliggjøre forvaltningsstrukturen. Videre vil de foreslåtte endringene, etter departementets syn, gi en offentlig forvaltning av reindriften som blir tydelig og oversiktlig i sin struktur, oppbygging og oppgavefordeling.

I vurderingen av om områdestyrene skal avvikles, er departementet på det rene med at hensynet til samisk innflytelse og medvirkning også må veie tungt. Etter departements syn vil den foreslåtte endringen ikke være i strid med dette hensynet. Tvert om vil en harmonisering av reindriftsforvaltningen med annen forvaltning i større grad kunne ha en inkluderende effekt med hensyn til reindriftssamiske problemstillinger. Reindriften blir en del av det øvrige samfunnet og ikke noe på siden. For øvrig vil det folkerettslige spørsmålet om samisk medbestemmelse i forvaltningen mer generelt bli vurdert som del av oppfølgingen av NOU 2007:13 Den nye sameretten.

Videre anser departementet at etablering av en form for regionale fora som bidrar til systematisk dialog mellom offentlige myndigheter og reindriften, er hensiktsmessig. Departementet vil ta initiativ til at dette er etablert innen endringene trer i kraft.

Flere har i høringsuttalelsene uttrykt en bekymring for at endringene bidrar til en «legitimitetsforskyvning» fra reindriften og over på andre interesser. Departementet deler ikke denne bekymringen, og mener at den foreslåtte løsningen på sikt vil tjene også reindriftsinteressene på en bedre måte enn med dagens ordning. Departementet påpeker også at det er svært viktig at forvaltningen ikke bare har legitimitet i reindriften, men også i samfunnet for øvrig. Både evalueringer og uavhengige forskningsresultater tyder på at ordningen med områdestyrene ikke synes å ha bidratt til dette.

Sametinget og NRL har påpekt både gjennom høringen og konsultasjonene at reindriftspolitikken er en del av samepolitikken, men at reindriftspolitikken gjennom forslaget løsrives fra denne. Etter departementets syn er det en god same- og reindriftspolitikk å legge opp til forvaltningsordninger hvor same- og reindriftspolitikken blir en naturlig del av den generelle samfunnspolitikken. Dette vil bidra til å gjøre ulike myndighets- og forvaltningsorganer mer bevisst på ansvaret for å ivareta samiske interesser.

Når det gjelder sanksjoner og tvangstiltak, er det ved flere anledninger påpekt at det ikke alltid er helt uproblematisk at styrer med betydelig representasjon fra reindriften skal iverksette sanksjoner overfor næringen. Departementet ser det slik at en overføring av områdestyrets myndighet vedrørende sanksjoner og tvangstiltak til fylkesmennene bidrar til at omfanget av slike problemstillinger blir redusert. Det vil også bidra til en raskere og mer effektiv håndtering av slike saker i reindriften.

Ved en avvikling av områdestyrene legger departementet til grunn at innsigelsesmyndigheten etter plan- og bygningsloven blir lagt til fylkesmannsembetene i de fylker der det foregår reindrift, og som blir berørt av et tiltak etter denne loven. Det vil etter departementets syn her ligge en stor gevinst i selve den organisasjonsmessige endringen. Fylkesmannen har betydelig kompetanse innen arealforvaltning og et særlig samordningsansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer gitt av regjering og storting. Sett i forhold til dagens system, er departementet av den mening at fylkesmannen i større grad kan sikre at kommunene og fylkeskommunene ivaretar sitt ansvar for reindriften.

Ut fra en helhetlig vurdering mener departementet at forslaget om å avvikle områdestyrene er helt avgjørende for å forenkle og effektivisere forvaltningen av reindriften. For å sikre at næringen blir involvert på en tilfredsstillende måte, må det imidlertid etableres hensiktsmessige rutiner for kontakt mellom det regionale forvaltningsleddet og reindriften.

Reindriftsstyret med dagens system for oppnevning videreføres. Reindriftsstyret blir klageorgan for vedtak etter reindriftsloven fattet av fylkesmannen. Det faglige ansvaret for reindriftsforvaltningen vil fremdeles ligge under Landbruks- og matdepartementet.

Landbruks- og matdepartementet kan ikke se at det foreligger noe grunnlag for å utsette saken til Stortingets høstsesjon slik Sametinget ber om under plenumsbehandlingen 1. mars 2013. Det er etter Landbruks- og matdepartementets syn ikke grunn til å tro at fortsatte drøftelser om disse spørsmålene, med det utgangspunktet som er reflektert i Sametingets vedtak, vil lede fram til noen enighet. For øvrig er departementet ikke enig med Sametinget i påstanden om at konsultasjonsprosedyrene ikke er fulgt i denne saken. I den forbindelse vises til omtalen av konsultasjonene under punkt 5 i proposisjonen.

1.5 Økonomiske, administrative og miljømessige konsekvenser

Bruken av kollegiale organer i reindriften innebærer en forholdsvis ressurskrevende saksbehandling og betydelige driftsutgifter. Ved at områdestyrets oppgaver overføres til fylkesmannen, får man en direkte saksbehandling hvor det ikke må skje saksforberedelse overfor et organ som igjen skal treffe beslutningen. Områdestyrets driftsutgifter faller også bort.

Et annet område hvor departementet forventer en effektiviseringsgevinst ved en administrativ overføring av områdekontorene, er i kommunale og fylkeskommunale planprosesser. Dette har sammenheng med at områdestyrenes behandling av plansaker til tider har forsinket prosessen.

Generelt skjer det en effektivisering ved at viktige sektorinteresser mer samlet blir gjenstand for vurderinger og oppfølging i Fylkesmannens regi ved at fylkesmannen får større nærhet også til reindriften.

Det må imidlertid påregnes en del utgifter til kompetansehevende tiltak og i noen grad når det gjelder samisk språk.

Utgifter knyttet til endringene i reindriftsloven forutsettes dekket innenfor berørte departementers eksisterende budsjettrammer.