Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Ekomsektoren har vært gjennom betydelige markedsmessige og tekniske endringer siden lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) ble vedtatt i 2003, jf. Ot.prp. nr. 58 (2002–2003). Det er i dag rundt 165 registrerte tilbydere av elektroniske kommunikasjonstjenester (ekomtjenester) i det norske markedet.

Den raske tekniske og markedsmessige utviklingen medfører behov for endringer og justeringer av rammeverket både nasjonalt og internasjonalt.

Den norske reguleringen av ekommarkedet er basert på EUs regelverkspakke for elektronisk kommunikasjon i tillegg til enkelte tilpasninger og nasjonale reguleringsbehov. Direktivpakken ble innlemmet i EØS-avtalen 1. november 2004. Direktivene er gjennomført i norsk rett gjennom ekomloven med forskrifter.

EU endret sitt rammeverk 25. november 2009 da de vedtok en forordning om opprettelsen av BEREC (The Body of European Regulators for Electronic Communications) og to endringsdirektiver; direktiv 2009/140/EF som endrer rammedirektivet, tilgangsdirektivet og tillatelsesdirektivet og direktiv 2009/136/EF som endret USO-direktivet og kommunikasjonsverndirektivet. Endringene hadde gjennomføringsfrist 24. mai 2011 i EU-landene. EFTA/EØS-landene forhandler en tilpasningstekst med EU med sikte på innlemming av endringene i ekompakken i EØS-avtalen. Dette vil bli lagt frem for Stortinget på et senere tidspunkt gjennom en proposisjon med forslag til stortingsvedtak. Det er særlig EFTA/EØS-landenes tilknytning til BEREC som må klarlegges før endringene kan vurderes innlemmet i avtalen.

Resten av endringene i ekompakken vurderes som relevante og akseptable. Endringene er langt på vei nødvendige som følge av markedsmessige og tekniske endringer også i Norge. For å hindre at oppdateringen av denne delen av regelverket blir ytterligere forsinket med de kostnader dette vil ha for markedsaktørene og brukerne, fremmes proposisjonen med forslag om oppdatering av ekomloven for bestemmelser som i hovedsak ikke er berørt av forordningen om BEREC.

Regjeringen vil komme tilbake med forslag til endringer som involverer BEREC når det blir klart hvilken tilknytningsform Norge og de øvrige EFTA/EØS-land vil få i BEREC. Den kommende proposisjonen vil også inneholde en nærmere gjennomgang av BEREC og oppgavene som i dag er tillagt organet i EU.

Ekomlovens formål er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon.

Den raske veksten i bruk av ekomtjenester viser at elektronisk kommunikasjons betydning for verdiskaping, velferdstjenester og innovasjon har blitt ytterligere forsterket de siste årene. Elektronisk kommunikasjon er en avgjørende faktor for næringsutvikling over hele landet, og for at Norge kan utnytte mulighetene som ligger i sterkere internasjonalisering og de endringsprosessene som ofte kalles «internettøkonomien» (OECD Outlook 2010).

Til tross for at konkurransen fungerer godt i stadig flere delmarkeder innen elektronisk kommunikasjon, er det fortsatt behov for en politikk som fremmer utviklingen av nett og elektroniske kommunikasjonstjenester i Norge. Dette er et utfordrende område å drive politikk på, og en må finne en god balanse mellom aktiv regulering og tilrettelegging for at markedet skal kunne drive utviklingen fremover.

Norge var tidlig ute med å bestemme at frekvensressursene som ble frigjort ved omleggingen til digital kringkasting skal brukes til mobilkommunikasjon, og har i lengre tid drevet en aktiv frekvenspolitikk og markedsregulering for å legge til rette for etablering av flere mobilnett.

Norske ekommyndigheters strategi for forvaltningen av frekvensspekteret er basert på prinsippene om teknologi- og servicenøytralitet, fleksibilitet og omsettelighet.

Bredbånd og utbyggingen av stadig raskere nett frem til sluttbrukerne står høyt på den politiske dagsorden i Norge og er viktig for både den sosiale og økonomiske utviklingen over hele landet. Det er fortsatt behov for å føre en aktiv politikk for å fremme en videre utbygging av raskere bredbånd, samtidig som innbyggerne stimuleres til å ta i bruk bredbåndstjenester.

Utkast til endringer i ekomloven, ekomforskriften og nummerforskriften ble sendt på høring 23. juni 2010 med høringsfrist 23. september 2010. Det ble sendt ut en tilleggshøring 16. november 2011 med høringsfrist 3. januar 2012. Det har innkommet i alt over 60 høringssvar i første høring og 27 i tilleggshøringen, jf. pkt. 2.2 i proposisjonen.

I kapittel 3 i proposisjonen gis det en oversikt over utviklingen i noen sentrale deler av det norske ekommarkedet de seneste årene.

Etter en sterk vekst tidlig på 2000-tallet har den samlede veksten i omsetningen i ekommarkedene vært noe lavere de siste årene. Det skjer fortsatt endringer i omsetningen mellom de enkelte delmarkedene. Endringene innebærer i hovedsak at omsetningen innen fasttelefontjeneste går ned, mens omsetningen innen mobiltelefontjeneste og bredbånd øker. Omsetningen innen mobile tjenester utgjorde i første halvår 2012 noe over halvparten av samlet omsetning.

Telenor er fortsatt den største aktøren med en markedsandel på ca. 50 prosent eller høyere i alle markeder.

Mobiltelefonen brukes stadig mer. I første halvår 2012 utgjorde taletrafikken fra mobilnett 72 prosent av den totale taletrafikken fra fast- og mobiltelefoner.

Økningen i antall sendte meldinger (tekstmeldinger, multimediameldinger og innholdsmeldinger) har stoppet opp de siste årene. Nedgangen kan blant annet skyldes at bruk av sosiale medier som Facebook og Twitter har erstattet noe av kommunikasjonen som tidligere gikk via tekstmeldinger.

Samtidig som bruken av SMS og MMS går ned, er det en kraftig økning i bruken av datatrafikk (internettaksess) over ordinære mobiltelefontjenesteabonnement. Dette har sammenheng med reduksjon i prisene for datatrafikk og introduksjonen av smarttelefoner og tjenester på mobiltelefoner og nettbrett.

Mobilt bredbånd via egne abonnement ble introdusert i det norske markedet i 2006. Tjenesten vokser raskt både i privat- og bedriftsmarkedet.

I tillegg til at antall mobile bredbåndsabonnement vokser, øker også det gjennomsnittlige datavolumet hver enkelt kunde overfører, og det totale datavolumet som overføres over mobilnettene øker kraftig.

Antall faste bredbåndstilknytninger vokser fortsatt. De siste årene har det imidlertid skjedd betydelige endringer i fordelingen mellom ulike teknologier som benyttes til fast bredbånd.

Norske myndigheter deltar aktivt i internasjonalt arbeid innen ekomsektoren i regi av EU, OECD, ITU og i flere bilaterale sammenhenger for å bidra til videre utvikling av ekomsektoren.

Det er trekk i utviklingen i ekommarkedet som kan skape regulatoriske utfordringer som bør håndteres i tiden fremover. I kapittel 4 i proposisjonen drøftes noen sentrale problemstillinger som må løses i arbeidet med å legge til rette for en fortsatt god utvikling av elektronisk kommunikasjon: tilgang til innhold på nett, utbygging av raskere bredbånd over hele landet, sikkerhet i nett og tjenester, vern av elektronisk kommunikasjon og data, personvern og internasjonal utvikling og styring av internettressurser.

Norge er i verdenstoppen når det gjelder utbredelse og bruk av bredbånd. Av proposisjonen går det fram at 99,7 prosent av befolkningen har tilgang til en eller annen form for bredbånd der de bor, og nesten alle kan få rundt kapasiteter på 4 Mbit/s.

En elektronisk infrastruktur som gir en sikker og robust høykapasitetstilgang til Internett er i dag viktig for et innovativt næringsliv og en effektiv og velfungerende økonomi.

Etterspørsel er en viktig driver i det norske bredbåndsmarkedet, og det viktigste tiltaket for å bedre bredbåndsdekningen er å legge til rette for en god og bærekraftig konkurranse over hele landet. Departementet ser likevel minst to utfordringer som må løses for å fremme en effektiv bredbåndsutbygging over hele landet:

  • 1. Geografiske forskjeller i bredbåndstilbudet.

  • 2. Offentlig tilrettelegging for bredbåndsutbygging.

Det gjøres allerede en rekke tiltak for å bedre bredbåndsdekningen i Norge. Departementet og Post- og teletilsynet driver en aktiv regulering av markedet for å skape effektiv konkurranse som fremmer investeringer i infrastruktur og tjenester. I tillegg samordner Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet regjeringens bredbåndspolitikk, og Kommunal- og regionaldepartementet støtter utbyggingsprosjekter finansielt.

Departementet er også i ferd med å fremme en forskrift om fremføring av kabler i og langs vei der det tas sikte på å finne en god avveiing mellom vei- og kabeleiernes interesser. En bedre samordning vil også kunne redusere sårbarheten i nettene ved å gjøre det enklere å holde oversikt over infrastrukturen i bakken.

En annen viktig driver for bredbåndsdekning er utbyggingen av mobilt bredbånd. Konkurransen mellom tilbyderne om å ha god dekning og raske bredbåndshastigheter er den viktigste faktoren i utbyggingen av mobilt bredbånd. Departementet vil fortsette å legge til rette for flere tilbydere med eget nett i det norske markedet for mobiltelefoni og mobilt bredbånd.

Samfunnets avhengighet av velfungerende elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester er økende. Departementet er opptatt av økt sikkerhet og robusthet i elektroniske kommunikasjonsnett, og at beredskap og håndtering av hendelser må ses i lys av trafikk- og tjenesteutvikling.

Sikkerhet innenfor elektronisk kommunikasjon defineres gjerne som sikring av tilgjengeligheten til ekomnett og -tjenester, sikring av nettets og kommunikasjonens integritet og sikring av kommunikasjonens konfidensialitet.

Departementet ønsker å stimulere til at brukere av elektronisk kommunikasjon skal være trygge på at sikkerheten til nett og tjenester er ivaretatt så godt som mulig ut fra den til enhver tid gjeldende risiko. Departementet mener de forslag til endringer som fremmes i proposisjonen vil bidra til en styrking av stabiliteten i nett og tjenester, samt at forbrukerne vil få bedre informasjon ved hendelser.

Personvernet i ekomsektoren (kommunikasjonsvernet) har tradisjonelt stått sterkt. Departementet anser at en streng taushetsplikt for tilbydere av elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester er nødvendig for å ivareta personvernet til den enkelte bruker av elektronisk kommunikasjon.

Taushetsplikten som tidligere fulgte av telegrafloven og teleloven er videreført i ekomlovens bestemmelser om kommunikasjonsvern og taushetsplikt. Hovedlinjene i dette vernet foreslås videreført.

De seneste års utvikling har tydeliggjort behovet for at ekomregelverket stadig sikrer og tar høyde for beskyttelse mot utlevering av informasjon som genereres ved bruk av elektronisk kommunikasjon og beskyttelse av den enkeltes personvern i denne sammenheng.

Sterk trafikkvekst og bruk av nettet til overføring av alle typer innhold har imidlertid ført til at enkelte aktører har signalisert behov for en sterkere styring og prioritering av innholdet og trafikken som overføres på Internett. Dette har ført til en internasjonal debatt om nettnøytralitet som flere aktører i Norge også har engasjert seg i.

Ekommarkedet er i stadig endring på grunn av ny teknologi, nye tjenester, nye aktører og ikke minst på grunn av nye forretningsmodeller. Alle ekomtjenester er snart digitalisert og i stadig økende grad basert på Internet Protocols (IP), noe som innebærer at tjenester og nett ikke lenger er like sammenvevd som tidligere. For eksempel kan telefonsamtaler i dag leveres over en rekke ulike tjenesteplattformer. Endringene i hvordan innholdstjenester formidles gjør at det blir viktig å ha klare retningslinjer for hvordan det skal sikres at Internett forblir en åpen plattform for kommunikasjon, samtidig som det legges til rette for innovasjon, ulike forretningsmodeller og videre utvikling.

Målet med nettnøytralitet er å sikre at Internett forblir en åpen og ikke-diskriminerende plattform for alle former for kommunikasjon og innholdsdistribusjon. Post- og teletilsynet (PT) publiserte i 2009 norske retningslinjer for nettnøytralitet, jf. pkt. 4.3 i proposisjonen. Retningslinjene er senere revidert.

Det har den senere tid vært rettet spesiell oppmerksomhet mot nettnøytralitet i forbindelse med trådløs og mobil internettilknytning. I Norge har det så langt vist seg å være enighet mellom myndigheter og tilbydere om at retningslinjene for nettnøytralitet bør gjelde både i fastnett og mobilnett.

I Europa har det vært en omfattende debatt om nettnøytralitet i forbindelse med utarbeidelsen av EUs ekompakke fra 2009. Fra EU-kommisjonens side er det uttrykt en målsetting om at de nasjonale ekomtilsynene skal legge til rette for sluttbrukernes mulighet til å hente og levere innhold, samt bruke applikasjoner og tjenester, etter eget ønske. Dette samsvarer med norsk politikk på området.

Teknisk sett er Internett i dag i stor grad utformet etter et ende-til-ende-prinsipp. Det betyr at intelligensen i nettet plasseres i endepunktene av kommunikasjonssystemet. Dette er en viktig årsak til Internetts utvikling og vekst, fordi det har gitt muligheter for innovasjon og tjenesteutvikling med Internett som plattform for transport av digitale data.

Det legges fortsatt vekt på samarbeid med bransjen basert på de gode erfaringene fra arbeidet med nettnøytralitetsprinsipper. En bærekraftig ekombransje er viktig for å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester. I dagens bredbåndsmarked er det derfor viktig å legge til rette for en effektiv markedsdrevet utbygging av bredere bredbånd. Det krever forretningsmodeller som gir brukerne tilgang til både tjenester som krever garantert tjenestekvalitet fra ekomtilbyder (innmarkstjenester) og nettnøytral tilgang til alternative tjenester på Internett (utmarkstjenester).

Ekommarkedet er globalt og gir tilgang til store markeder. I 2005 var det én milliard brukere av Internett på verdensbasis. Ved årsskiftet 2010/2011 var antallet brukere oppe i to milliarder. Utviklingen medfører at alle lands myndigheter har et overordnet ansvar for å bidra til å definere rammeverket for utviklingen av Internett og tjenester på Internett.

Norske elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester har høy kvalitet og høy oppetid. Avhengigheten av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester er imidlertid økende, jf. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps (DSB) analyse av samfunnets avhengighet av ekomnett som ble lagt frem 1. mars 2012.

Det foreslås endringer i lovens hovedbestemmelse om sikkerhet og beredskap for å knytte sikkerheten i ekomnett og -tjenester opp til en forsvarlighetsstandard. Dette vil gjøre nasjonale regler mer funksjonelle og tydeliggjøre tilbyders ansvar for sikkerhet og beredskap. Dette innebærer at det obligatoriske sikkerhetsnivået økes fra «nødvendig» til «forsvarlig» sikkerhet, jf. § 2-10 Sikkerhet og beredskap.

Gjennom lovendringen skal det sikres at tilbyderne kan pålegges å øke robustheten i ekomnettet og -tjenester. På denne måten skal faren for at det oppstår brudd og bortfall av elektronisk kommunikasjon reduseres.

Lovendringen har sin bakgrunn i at det den senere tid gjennom flere hendelser og derav etterfølgende utredninger har vist seg at det ikke foreligger en robusthet i tråd med tidens krav fra brukerne og samfunnet. Dette skyldes delvis den økte betydningen av ekomnettet og -tjenester både i det daglige og ved krisehåndtering. Hendelsene med feil, brudd og bortfall av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester våren 2011 viste klart hvor avhengig samfunnet er av fungerende ekomtjenester til enhver tid.

Forslaget til lovendring er også begrunnet i at EU har styrket regelverket for nett- og informasjonssikkerhet blant annet gjennom harmonisering, etablering av ulike plattformer og fora for myndigheter og privat næringsliv for å styrke dialogen om sikkerhet og beredskap innenfor IKT både nasjonalt og internasjonalt. EU er også i gang med å utarbeide en ny strategi for internettsikkerhet. Norske myndigheter deltar i arbeidet med denne strategien.

Bruddene i Telenors nett i mai og juni og følgene av stormen Dagmar i desember 2011 har vist hvor viktig elektronisk kommunikasjon er, og har synliggjort behovet for å øke robustheten i ekomnett og -tjenester. Regjeringen tar disse signalene svært alvorlig. Det går likevel en grense for hvor sikre ekomnettene og ekomtjenestene kan bli. Kravene til sikkerhet og beredskap må baseres på konkrete kost-/nyttevurderinger. Ekommyndigheten gjennomfører en sårbarhetsanalyse av ekomnettene, og det vil bli arbeidet videre med sikte på å øke sikkerheten og beredskapen. Post- og teletilsynet la frem to rapporter om sårbarhet våren 2012 og har gjennomført en høring med sikte på en ytterligere klargjøring av tiltak og ansvar for sikkerhet og beredskap. Ekommyndigheten vil vurdere å fastsette detaljerte krav til sikkerhet for å følge opp hendelsene i 2011 med brudd og bortfall av elektronisk kommunikasjon gjennom forskrift og enkeltvedtak.

Formålet med § 2-10 første ledd er å sikre at tilbyder ivaretar den grunnleggende sikkerheten til nett og tjenester, og at de sørger for nødvendig beredskap også for å kunne håndtere situasjoner utover det normale.

I tillegg foreslås finansieringsplikten endret slik at tilbyderne må dekke kostnadene forbundet med tiltak for å nå et forsvarlig sikkerhetsnivå, altså utover det de ville dekket av kommersielle grunner.

Det foreslås at tilbyder får en varslingsplikt overfor sluttbruker ved nærmere angitte sikkerhetsbrudd.

Det foreslås en mindre presisering i § 2-9 i første ledd om at det ikke er i strid med taushetsplikten å benytte taushetsbelagte opplysninger til lovlige behandlingsformål. Presiseringen foreslås for å hindre misforståelser. Videre foreslås en utvidelse av forskriftskompetansen i sjette ledd, slik at det kan gis forskrift om unntak fra taushetsplikt ved effektiv ruting av trafikk.

Taushetsplikt for kommunikasjon som rutes via utlandet behandles i proposisjonen, jf. blant annet kapittel 5.3.

For innenlands elektronisk kommunikasjon foreslår regjeringen å innføre en informasjonsplikt for tilbydere som ruter elektronisk kommunikasjon utenfor landets grenser. Tilbydere har et ansvar og en plikt til å verne brukernes kommunikasjon mot innsyn fra uvedkommende.

En stor del av norsk elektronisk kommunikasjon med omverdenen går gjennom Sverige. Videre kan deler av trafikken mellom norske brukere internt i Norge også tidvis rutes via Sverige. Vedtagelsen av den såkalte FRA-loven (Försvarets radioanstalt) i Sverige innebærer at det kan bli foretatt signalspaning på trafikk i kabler som krysser Sveriges grense. Dette har skapt nye utfordringer for bruk av elektronisk kommunikasjon. Departementet mener at uavhengig av hvilket land trafikken rutes gjennom bør det gis generelle regler som sikrer at norske brukere av elektronisk kommunikasjon kan foreta et informert valg med hensyn til graden av beskyttelse for egen kommunikasjon.

Departementet har ikke virkemidler til rådighet som kan garantere at internasjonal elektronisk kommunikasjon med opprinnelse i Norge ikke avlyttes av andre lands myndigheter utenfor Norges grenser.

Når det gjelder mulig overvåkning fra andre lands myndigheter av kommunikasjon som har sin opprinnelse og avslutning i Norge, men som av ulike produksjonsårsaker blir sendt ut av landet og deretter inn igjen, er saken annerledes. Tilbyder har etter ekomloven en streng taushetsplikt for å verne brukeres kommunikasjon mot innsyn fra uvedkommende. Departementet mener det kan argumenteres for at tilbyder som av hensyn til effektiv og kostnadsbesparende produksjon ruter nasjonal elektronisk kommunikasjon gjennom land som har vedtatt slike regler om overvåkning og innsyn, bryter lovens taushetsplikt. Departementet har vurdert om slik ruting bør forbys, men har kommet til at dette neppe vil være en balansert og forholdsmessig reaksjon. Bakgrunnen for dette er dels at skadepotensialet må antas å være relativt begrenset både fordi prosessuelle regler i andre land ofte vil gi en terskel for avlytting, og fordi andre lands myndigheter neppe har interesse av eller kapasitet til å avlytte enhver kommunikasjon som rutes gjennom dets territorium. Dels er det begrunnet i at et forbud med stor sannsynlighet vil hemme konkurransen i det norske ekommarkedet, noe som vil føre til at tilbydere kan velge å trekke seg ut av markedet. Dette vil gi lavere investeringer og dårligere og færre tjenester for brukerne på sikt.

Departementet mener imidlertid at norske brukere skal opplyses om det dersom norsk intern kommunikasjon rutes utenfor landets grenser. Bruker skal også opplyses om eventuelle følger dette kan få. De brukere som ikke ønsker sin kommunikasjon rutet utenfor landets grenser kan dermed velge en annen tilbyder. På denne måten vil brukeren kunne ta et informert valg, og ruting av intern trafikk utenfor landets grenser kan bli et konkurranseparameter.

Departementet foreslår en lovendring i § 2-9 for å sikre at bruker får informasjon om ruting av nasjonal trafikk via utlandet, og mulig risiko for brudd på tilbyders taushetsplikt gjennom at andre lands myndigheter gis mulighet til å skaffe seg tilgang til kommunikasjonen.

Det foreslås å lovfeste tilbyders plikt til å sikre entydig identifisering av sluttbrukere ved inngåelse, endring og opphør av avtale, jf. forslag til nytt annet ledd i § 2-4.

Et slikt krav er i dag regulert i ekomforskriften, men departementet mener at en så sentral plikt bør fremkomme direkte av loven. Praksis har også vist at plikten bør skjerpes og utvides noe, samtidig som det innføres et krav om at ekomtilbyder skal kunne dokumentere hvordan identitetskontrollen er gjennomført.

Et generelt krav til entydig identifikasjon av sluttbruker ved inngåelse, endring og opphør av avtale vil etter departementets syn bidra til å redusere omfanget av problemer og misbruk relatert til anonym telefonsjikane, anonym mobbing, bestilling av tjenester i andres navn og oppsigelse og endring av andres avtaleforhold.

Det foreslås at både kommunikasjon og personlige data skal beskyttes av § 2-7. Det foreslås videre å innføre et krav om at også abonnent og bruker skal varsles dersom det er sannsynlig at sikkerhetsbruddet vil påvirke abonnent og brukers personopplysninger eller personvern. Det foreslås at slik varsling likevel ikke skal gjelde der tilbyder overfor kompetent myndighet kan vise til at tilstrekkelige tekniske beskyttelsestiltak er gjennomført for dataene omfattet av sikkerhetsbruddet.

Bakgrunnen for lovforslaget om at kommunikasjon og personlige data skal beskyttes, følger av kommunikasjonsverndirektivet artikkel 4 om at tilbyder skal iverksette tiltak som sikrer at kun autorisert personell får tilgang til personopplysninger («personal data»), at data skal sikres mot tilfeldig eller ulovlig ødeleggelse, tap eller endring, uautorisert lagring og behandling.

De aller fleste nettsider inneholder informasjonskapsler (såkalte cookies). Informasjonskapsler er en liten tekstfil som lagres på sluttbrukers terminal og som inneholder informasjon som gjør det mulig å følge sluttbrukers surfing.

Regjeringen foreslår skjerpede regler for bruk av informasjonskapsler. Brukere skal ha krav på å vite hvilke informasjonskapsler som benyttes, hvilke opplysninger som behandles og formålet med informasjonskapslene. Brukere skal kunne reservere seg mot eller samtykke til bruk av informasjonskapsler gjennom en teknisk innstilling i nettleser. Et samtykke kan også trekkes tilbake.

Det følger av en endring i kommunikasjonsverndirektivet artikkel 5.3 at brukeren må ha gitt sitt samtykke for at det skal være tillatt med lagring av opplysninger i brukers kommunikasjonsutstyr, eller å skaffe seg tilgang til slike opplysninger. Departementet legger til grunn at endringen i kommunikasjonsverndirektivet er ment å sikre personvernet til brukerne og ikke har til hensikt å vanskeliggjøre bruk av lovlige teknikker som informasjonskapsler/cookies. Departementet foreslår å presisere plikten til å gi brukerne tilstrekkelig informasjon og valgmuligheter ved bruk av informasjonskapsler/cookies. Hensynet bak endringene er å gi brukerne bedre kontroll over personopplysningene sine enn det som følger av gjeldende rett. Formålet med endringen er å styrke personvernet gjennom å beskytte terminalutstyret og informasjonen som lagres på slikt utstyr.

Departementet foreslår at reguleringen av såkalte informasjonskapsler/cookies endres og flyttes fra ekomforskriften til ny § 2-7b i ekomloven.

Bestemmelsen innebærer at lagring av opplysninger i brukers kommunikasjonsutstyr, eller å skaffe seg adgang til slike, ikke er tillatt uten at brukeren er gitt tilgang til tilstrekkelig informasjon om informasjonskapslene og har gitt sitt samtykke til bruken av informasjonskapsler ved hjelp av nettleserinnstilling. Informasjonen skal være enkelt tilgjengelig for sluttbruker på den aktuelle nettsiden, og må inneholde informasjon om hvilke informasjonskapsler og lignende teknikker som benyttes, hvilke opplysninger som behandles, hva formålet med behandlingen er og hvem som behandler opplysningene. Når det gjelder spørsmålet om hva som er tilstrekkelig for at bruker ansees for å ha gitt sitt samtykke, mener departementet at en teknisk innstilling i nettleser under gitte forutsetninger vil kunne benyttes til å samtykke eller til å nekte samtykke. Dette medfører at også en forhåndsinnstilling i nettleser om at bruker aksepterer informasjonskapsler anses å utgjøre et samtykke. Sluttbruker skal imidlertid til enhver tid ha mulighet til å trekke tilbake sitt samtykke.

Bestemmelsen viderefører gjeldende unntak fra hovedregelen om krav til informasjon og samtykke i de tilfeller der lagringen eller uthentingen av opplysninger utelukkende har til formål å overføre kommunikasjon i et elektronisk kommunikasjonsnett, eller der det er nødvendig for å levere en informasjonssamfunnstjeneste etter brukerens uttrykkelige etterspørsel.

Forslag til ny § 2-7b stadfester den rettslige rammen rundt beskyttelse av en brukers kommunikasjonsutstyr og stimulerer til en fortsatt utvikling i bransjen til å lage innovative og brukervennlige løsninger, som både ivaretar personvernet til den enkelte bruker og gir mulighet for vekst i bransjen. Forslaget innebærer et skjerpet krav til informasjon og mulighet til å nekte samtykke til bruk av informasjonskapsler.

Departementet fastholder at de ekompolitiske målsettinger skal oppnås gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon. Det følger av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen at utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling skal skje i samsvar med de retningslinjer og anbefalinger som er utarbeidet av EU-kommisjonen, og senere vedtatt av ESA.

Departementet foreslår som følge av utviklingen i ekomsektoren endringer av enkelte bestemmelser i loven kapittel 3 og 4.

Departementet foreslår å innføre et nytt virkemiddel om funksjonelt skille, jf. forslagets § 4-9a. Bestemmelsen er ny og gjennomfører tilgangsdirektivet artikkel 13a. Artikkel 13a om funksjonelt skille innebærer at aktiviteter knyttet til relevante aksessprodukter og -tjenester skal skilles ut i en driftsmessig uavhengig forretningsmessig enhet atskilt fra tilbyderens øvrige virksomhetsområde.

Bestemmelsen skal hindre at vertikalt integrert tilbyder med sterk markedsstilling utnytter kontroll over infrastrukturen til å diskriminere mellom egen virksomhet og eksterne tilbydere.

Funksjonelt skille er ment å være et ekstraordinært virkemiddel som bare anvendes der andre virkemidler, for eksempel pålegg om ikke-diskriminering og regnskapsmessig skille, ikke har ført frem.

Bestemmelsen er ny og skal gjennomføre tilgangsdirektivet artikkel 13b. Artikkel 13b pålegger tilbyder med sterk markedsstilling plikt til å informere myndigheten dersom tilbyder planlegger å skille ut hele eller vesentlige deler av sitt aksessnett.

Bestemmelsen skal sikre at myndigheten får informasjon på et tidlig tidspunkt om endringer i markedsforhold som kan ha betydning for reguleringen, herunder for bruk av virkemidler ved regulering for sterk markedsstilling, jf. forslag til (ny) § 3-5 Frivillig utskillelse av aksessnett.

Det foreslås videre endringer i bestemmelsene om tilgang, jf. § 4-1, og samlokalisering, jf. § 4-4.

Reglene om samlokalisering følger i dag av ekomloven § 4-4. Samlokalisering anses som viktig for å fremme investering i ny infrastruktur, innovasjon og bærekraftig konkurranse.

I rammedirektivet artikkel 12.3 er det innført nye regler for å styrke myndighetens adgang til å pålegge samlokalisering. Utvidelsen av plikten til å pålegge deling av kabler gjenspeiler at duplisering av slik infrastruktur er vanskelig og ofte ikke vil være samfunnsøkonomisk effektiv.

Forslag til nytt annet ledd i ekomloven § 4-4 er ment å gjennomføre rammedirektivet artikkel 12.3. Forslaget gir myndigheten rett til å pålegge plikt til felles utnyttelse av kabler. Plikten kan pålegges enhver eier av kabler til bruk for elektronisk kommunikasjon. Forslag til endring av § 4-4 har en grenseflate til ekomloven § 12-3 om ekspropriasjon. Forslaget gir en spesialregel for felles utnyttelse av kabler i bygninger eller til første konsentrasjons- eller distribusjonspunkt hvor dette er plassert utenfor bygning, mens gjeldende § 12-3 gir rett til å ekspropriere en bruksrett. Felles utnyttelse vil følgelig være en mindre inngripende rådighetsinnskrenkelse enn ekspropriasjon etter § 12-3.

Det foreslås mindre endringer i andre bestemmelser som i prinsippet innebærer en videreføring og klargjøring av gjeldende rett.

Alle sluttbrukere skal i utgangspunktet kunne få tilgang til offentlige elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. Sluttbrukers rett til tilgang gjenspeiles i reglene om tilbyders plikt til å formidle anrop. Dette er også i overensstemmelse med formålet om å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester.

Under visse omstendigheter er det imidlertid behov for å gjøre enkelte innskrenkninger i denne tilgangen. Dette kan for eksempel være tilfellet dersom det foreligger trusler mot nettintegriteten, eller at brukere må utestenges pga. manglende betaling. Det er derfor behov for lovregulering av innskrenkning av tilgang til elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester.

Kapittel 7 i proposisjonen omhandler bruksbegrensning ved betalingsmislighold, jf. kapittel 7.3 og begrensning i sluttbrukers tilgang til nett og tjenester, jf. kapittel 7.4.

Departementet foreslår en ny bestemmelse i loven § 2-4a om tilbyders plikt til å formidle anrop og unntak fra denne plikten. Gjeldende regler om formidlingsplikt foreslås derved flyttet fra nummerforskriften til loven. Den nye bestemmelsen åpner for at det kan gjøres unntak fra formidlingsplikten. Unntaket fra formidlingsplikten vil gjelde i tilfeller hvor det foreligger svindel eller misbruk, for eksempel ved at forbrukerne lokkes eller lures til å benytte kostbare nummer eller tjenester. En avgjørelse om å sperre tjenestetilbyders bruk av slike nummer eller tjenester foreslås knyttet til brudd på markedsføringsloven kapittel 2 og 3, som Forbrukerombudet fører tilsyn med.

Ekommyndigheten kan på grunnlag av Forbrukerombudets avgjørelse pålegge tilbyder av elektronisk kommunikasjonsnett eller -tjeneste å sperre tjenestetilbyders bruk av slike nummer eller tjenester som brukes til formidling av den aktuelle innholdstjenesten i de tilfeller hvor ekomtilbyder selv ikke foretar slik sperring.

Departementet foreslår at regelen i § 2-5 om forhåndstillatelse for gjennomføring av bruksbegrensning som følge av betalingsmislighold oppheves.

Lovforslaget tar sikte på å konsolidere og styrke forbrukernes rettigheter ved bruk av elektronisk kommunikasjon. For leveringspliktig tilbyder foreslås det å pålegge en plikt til å varsle myndighetene dersom de vil selge ut vesentlige deler av sitt aksessnett.

Leveringspliktige tjenester og spesielle samfunnspålagte oppgaver reguleres i ekomloven kapittel 5, i ekomforskriften kapittel 5 og i avtalen om levering av samfunnspålagte tjenester mellom departementet og Telenor (USO-avtalen).

Departementet foreslo på bakgrunn av USO-direktivets artikkel 8.3 å innføre en ny § 5-4 om varslingsplikt i ekomloven. Hensynet bak forslaget er å sikre forutberegnelighet for brukere og andre tilbydere som samarbeider eller benytter aksessnett eid av tilbyder med leveringsplikt.

Gjeldende lov har ingen regler om bindingstid for avtaler mellom tilbyder og sluttbruker. Departementet foreslår i § 2-4 å lovfeste en hovedregel om maksimal bindingstid på 12 måneder ved inngåelse av avtaler mellom tilbyder og sluttbruker i forbrukerforhold. Bestemmelsen er ny og er ment å styrke forbrukernes stilling. Innholdsmessig er 12-månedersregelen langt på vei en kodifisering av eksisterende avtale mellom ekomtilbyderne og Forbrukerombudet. Innholdet i avtalen fremstår som godt innarbeidet og balansert med hensyn til bindingstidens lengde. I forbrukerforhold med ulikt styrkeforhold mellom forbruker og tilbyder er det grunn til å begrense den innelåsende effekten en bindingstid innebærer. Lang bindingstid hindrer effektiv konkurranse i sluttbrukermarkedet i og med at sluttbruker forhindres i å nyttiggjøre seg andre tilbud i markedet, og binder sluttbruker til en bestemt type teknologi i et innovativt og dynamisk marked med stadig nye utbud av tjenester.

Det foreslås en unntaksregel som åpner for at det i særlige tilfeller kan avtales en bindingstid på maksimalt 24 måneder. Unntaksregelen er ment til bruk der det klart er i forbrukernes interesse å inngå avtale med lengre bindingstid enn 12 måneder, for eksempel for å få etablert infrastruktur for fremføring av tjenester som tilbyder ikke er pålagt å levere.

Utenfor forbrukerforhold gjelder ikke begrensninger i bindingstid, da likeverdige og profesjonelle parter ikke antas å ha det samme behovet for vern.

Lovforslaget innebærer også at tilbyder plikter å oppgi operatørlåskode til sluttbruker når bindingstiden utløper.

Det foreslås å innta en bestemmelse, jf. § 5-2, slik at plikten til å tilby betalingstelefoner også skal omfatte andre tilgangspunkter for offentlig telefontjeneste.

Selv om det nå presiseres i EUs regelverk at bredbånd kan inngå i USO-forpliktelsene, og under visse forutsetninger eventuelt finansieres av et USO-fond, foreslår departementet ingen endringer i ekomloven om bredbånd og internettilgang i de leveringspliktige tjenestene. Bakgrunnen for dette er at i Norge har så godt som alle husstander tilgang til bredbåndskommunikasjon allerede.

Det foreslås også en ny bestemmelse som skal gi hjemmel for å fastsette forskrifter om hemmelig nummer, jf. § 2-15.

Tjenesten hemmelig nummer er en innarbeidet tjeneste i Norge. Tjenesten er i første rekke ment å være et tilbud til personer som har et sterkt behov for anonymitet, for eksempel personer som har en offentlig utsatt posisjon eller som er offer for sjikane, og av den grunn har behov for den ekstra sikkerheten og beskyttelsen et hemmelig nummer gir. Retten til å få et hemmelig nummer er imidlertid ikke begrenset til slike tilfeller, og det settes ingen krav til sluttbrukers begrunnelse for å få tilgang til denne tjenesten.

Det har i praksis vist seg å være behov for å definere hvilken beskyttelse et hemmelig nummer gir. Det foreslås derfor en ny lovbestemmelse om hemmelig nummer som viderefører plikten for tilbyder til å tilby tjenesten hemmelig nummer, og som gir kompetanse til å fastsette i forskrift hvilke obligatoriske elementer tjenesten hemmelig nummer skal bestå av. Herunder kan det forskriftsfastsettes at hemmelig nummer skal gi skjult nummervisning, full reservasjon mot utlevering til allmennheten, at informasjon om nummerets status skal gis til mottakende tilbyder ved tilbyderportering, og det kan stilles særskilte krav til informasjon og entydig identifisering.

Retten til å reservere seg helt eller delvis mot utlevering av nummeropplysningsinformasjon og tjenesten skjult nummervisning videreføres, og skal fortsatt tilbys vederlagsfritt av tilbyder. Tjenesten hemmelig nummer kan tilbyder ta betalt for, og dette medfører etter departementets oppfatning at tjenesten skal inneholde en høyere grad av beskyttelse enn tjenestene sluttbruker kan få vederlagsfritt.

Det foreslås en endring som skal sikre at alle tilbydere som tilbyr en elektronisk kommunikasjonstjeneste som gjør det mulig å anrope vanlige telefonnummer, sørger for at sluttbruker kan foreta anrop til nødetatenes nødmeldingstjeneste, jf. § 2-6.

I kapittel 8.7 i proposisjonen drøftes USO-direktivets artikkel 7 og ny 23a om styrking av funksjonshemmedes rett til tilrettelagte ekomtjenester, men uten at det foreslås endringer i gjeldende regelverk på det nåværende tidspunkt.

Departementet viser videre til Post- og teletilsynets spørreundersøkelse i 2011 om brukernes opplevelse av eksisterende ekomtjenester og deres behov for nye tjenestetilbud, den såkalte individundersøkelsen. Del 2 av denne undersøkelsen omfattet bruk av telefoni og Internett blant døve, hørselshemmede, blinde og svaksynte. De foreløpige resultatene fra den sistnevnte undersøkelsen indikerer blant annet en del manglende kunnskap om tilbudet, og en aldersmessig forskjell i anvendelsen av ulike ekomtjenester. Datamaterialet vil bli analysert videre. På bakgrunn av denne analysen vil det bli vurdert om det bør gjøres ytterligere endringer i gjeldende regelverk.

Frekvenser i det elektromagnetiske frekvensspekteret utgjør en begrenset naturressurs og skal forvaltes i tråd med samfunnets interesser. Det har i norsk lovgivning vært stilt krav om at en frekvensbruker skal ha gyldig frekvenstillatelse fra myndigheten.

Forvaltning av frekvenser reguleres i dag i ekomloven kapittel 6. Reguleringen av frekvenser i ekompakken er blitt mer markedsrettet, blant annet ved at prinsippene om teknologi- og tjenestenøytralitet er utbygget og presisert.

Endringsforslagene samsvarer i stor grad med gjeldende frekvensforvaltning i Norge. Den norske reguleringen foreslås derfor videreført med enkelte endringer og presiseringer. En av endringene som foreslås innebærer en presisering av rammene for overdragelse av og utleie av bruksrettigheter til frekvenser.

Videre oppstilles det en rekke viktige praktiske unntak fra prinsippet om teknologi- og tjenestenøytralitet. Unntakene fra teknologi- og tjenestenøytralitet er knyttet til avgrensede allmenne formål, herunder menneskers sikkerhet, styrking av sosial, regional eller territorial samhørighet, effektiv frekvensutnyttelse eller kulturelt eller språklig mangfold og mediepluralisme.

Forslaget til endringer i §§ 6-2 Tillatelse til bruk av frekvenser og 6-3 Vilkår for frekvenstillatelser fremmes for det første for å tydeliggjøre hva som er gjeldende rett og forvaltningspraksis, og for det andre for å gi myndighetene hjemler til å sette særlige begrensninger og vilkår i tillatelser i tråd med det som følger av bakgrunnsretten fra EU, jf. endringer i rammedirektivet artikkel 9.

En frekvenstillatelse er en bruksrett til en del av det elektromagnetiske frekvensspekteret. Ved tildeling av frekvenser skal det som hovedregel tas hensyn til effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom bærekraftig konkurranse, fri bevegelighet for tjenester og harmonisert bruk av frekvenser.

Det er etter departementets vurdering behov for presiseringene for å klargjøre regelverket, styrke forutberegneligheten og rettssikkerheten rundt prosedyrene for frekvenstildeling, jf. forslag om nytt tredje ledd i § 6-4 og tilføyelsen av ny § 6-4a.

I og med at forslaget ikke endrer på rettstilstanden slik den har vært praktisert, kan departementet heller ikke se at den foreslåtte lovendringen på noen måte vil ha økte økonomiske eller administrative konsekvenser, verken for myndigheten eller kringkasterne i Norge.

Det er langvarig praksis i Norge for å tillate overdragelse av frekvenstillatelser. Overdragelse av frekvensrettigheter er regulert i ekomloven § 6-5 og i noen tilfeller i særskilte vilkår inntatt i individuelle frekvenstillatelser, jf. også § 6-3 første ledd nr. 6. Bestemmelsen gir myndigheten kompetanse til å fatte enkeltvedtak som gir innehaver av tillatelsen rett til å overdra tillatelsen.

Departementet ønsker å presisere reglene for erverv av frekvensressurser gjennom overdragelse av frekvenstillatelser fra en innehaver til en annen, herunder leie. En grunnleggende forutsetning for overdragelse er at ny innehaver påtar seg de forpliktelsene som følger av den utstedte tillatelsen. På denne måten vil det i realiteten skapes et annenhåndsmarked for tilgang til frekvensressurser. Dette er i tråd med den generelle utviklingen i Europa. Norge har ligget langt fremme i denne utviklingen.

Lovforslaget legger opp til en tydeliggjøring av at overdragelse av frekvensressurser innebærer både salg og utleie.

Frekvenshamstring består i at en aktør i markedet skaffer seg tilgang til frekvensressurser som aktøren selv ikke nødvendigvis har bruk for, primært for å begrense tilgangen til frekvensressurser for eksisterende eller potensielt nye konkurrenter, eller for helt å forhindre konkurrenter fra å få ytterligere ressurstilgang.

Det finnes i dag ingen direkte regulering av frekvenshamstring i ekomloven. Forslaget om regler mot konkurranseskadelig frekvenshamstring, jf. § 6-5a, innebærer at det skal være mulig å gripe inn mot en aktør som primært for å sikre seg mot konkurrenter har skaffet seg tilgang til frekvensressurser som aktøren ikke selv nødvendigvis har særlig stor bruk for.

Forslag til ny § 6-2a fremmes for å gi et presisert, eksplisitt hjemmelsgrunnlag i ekomloven for opprettelse av mobilregulert sone.

Straffeprosessloven og politiloven ble i 2005 endret slik at politiet fikk mulighet til å identifisere mobiltelefoner og andre kommunikasjonsanlegg. Dette krever etablering av såkalte mobilregulerte soner.

Mobilregulerte soner kan opprettes ved at det gjøres inngrep i radiokommunikasjonsforbindelsen mellom mobilt brukerutstyr og mobilnettet. Dette gjøres ved at den vanlige kommunikasjonen blir jammet, det vil si at det blir sendt ut signaler som interfererer med og blokkerer mobilsignal, og/eller ved at det blir etablert falske basestasjoner som avslører mobiltelefonens identitet, og deretter eventuelt overtar kontakten mellom telefonen og nettilbyders basestasjon. Disse inngrepene kan bare gjøres ved å ta i bruk frekvenser som er tildelt andre.

Utgangspunktet i ekomloven er at individuelle frekvenstillatelser ikke kan benyttes av andre enn innehaveren, og straffeprosesslovens regler er derfor i motstrid med ekomregelverket.

Ekomloven § 6-2 ble endret 15. januar 2008 med sikte på å gi politiet en begrenset rett til å ta i bruk frekvenser som er tildelt andre. I tillegg ble det foretatt endringer i ekomloven slik at politiet, Forsvaret og Kriminalomsorgen etter søknad kan gis tillatelse til å kunne ta i bruk frekvenser til enkelte andre viktige formål. Lovendringen fra 2008 har ikke trådt i kraft i påvente av en forskrift med nærmere regler for etablering av slike soner i praksis.

Utkast til forskrift om mobilregulert sone ble sendt på høring høsten 2007. I høringsrunden fremkom det helt sentrale spørsmål og utfordringer knyttet til hjemmelsgrunnlaget, blant annet om risikoen for at endringene i ekomloven ville kunne undergrave de strenge vilkårene som fremgår av straffeprosessloven. Endringene i ekomloven ble derfor ikke satt i kraft og forskriften ble ikke vedtatt.

Departementet foreslår derfor nye endringer i loven i § 6-2a for å gi hjemmel til å etablere mobilregulert sone. Endringene innebærer at politiloven § 17d vil omfattes av bestemmelsen, det vil si at Politiets sikkerhetstjeneste (PST), dersom vilkårene er oppfylt, kan etablere mobilregulert sone i forebyggende øyemed. Forslaget gir videre Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) kompetanse til i særlige tilfeller og for korte perioder, å ta i bruk mobilregulerte soner for sikring av konferanserom, jf. sikkerhetsloven.

Varslingen av myndigheten er foreslått avgrenset til de tilfeller hvor bruk av mobilregulert sone vil kunne få konsekvenser for kommunikasjonen i nettet. Det foreslås en innskjerping når det gjelder muligheten for å søke om særskilt tillatelse til å anvende mobilregulert sone, i den forstand at politiet og Forsvaret kun kan søke om etablering og bruk av mobilregulert sone for øvingsformål, og med avgrensing i tid og sted. Videre vil Kriminalomsorgen etter søknad kunne få anledning til å opprette slike soner i fengsler med høyt sikkerhetsnivå.

Kapittel 10 i proposisjonen omhandler lovens saklige virkeområde, registreringsplikt og krav til måling av og informasjon om kvalitet og inndragning av utstyr. Proposisjonen inneholder også enkelte andre forslag til endringer som omtales i merknadene til forslagene.

Ekomloven § 1-2 regulerer lovens saklige virkeområde. Det foreslås inntatt en endring i § 1-2 første ledd for i større grad å kunne ta hensyn til fremtidig utvikling av ekomnett- og tjenester.

Myndighetene har registrert et økende problem med forskjellige typer teknisk utstyr som brukes i strid med ekomregelverket eller vedtak fattet med hjemmel i dette. Slik bruk kan medføre til dels svært alvorlige konsekvenser for samfunnet.

Departementet foreslår en ny bestemmelse i ekomloven § 10-14 om inndragning av utstyr. Bestemmelsen er utformet slik at den vil få anvendelse som en unntakshjemmel som skal brukes kun i de særtilfeller hvor ekomlovens øvrige sanksjonsmuligheter ikke er tilstrekkelige.

I hovedsak anses det å medføre mindre økonomiske og administrative konsekvenser ved ordningene, og/eller at det er for tidlig å si noe om kostnader. I noen tilfeller kan det antatte tapet for tilbyder oppveies av de samfunnsøkonomiske gevinstene. Jf. omtale i kapittel 10 i proposisjonen.

Vedlagt innstillingen er brev fra Samferdselsdepartementet v/statsråden til Stortinget, datert 2. april 2013, om forslag til en retting i opplistingen i § 10-13 nr. 2 i proposisjonens lovforslag. Fra brevet kan siteres:

«Bestemmelsen § 2-15 gjelder hemmelig telefonnummer. En inkludering av § 2-15 i § 10-13 nr. 2 vil føre til at overtredelse av forskrift gitt med hjemmel i § 2-15 kan medføre sanksjoner i form av overtredelsesgebyr. Dette er hørt, men er ved en feil ikke kommet med i § 10-13. »

Neste kapittel