Havbruksnæringen har siden oppstarten på 1970-tallet
hatt en betydelig vekst. Den totale produksjonen av oppdrettsfisk
og skalldyr har blitt fordoblet bare i løpet av de siste ti årene
fra ca. 500 000 tonn i 2000 til over 1 million tonn i 2010. Laks
utgjør rundt 90 prosent av totalproduksjonen. Salgsverdien av havbruksproduksjonen
utgjorde over 30 mrd. kroner i 2010. Havbruk utgjør derfor en viktig
næring for Norge. Den skaper arbeidsplasser i distriktene, bidrar
til å opprettholde bosettingen langs kysten og gir store inntekter
gjennom eksport.
Den overordnede visjonen for fiskeripolitikken er
at verdiene fra havet representerer Norges framtid. I havbrukspolitikken
har det over flere år vært et sentralt mål å sikre en balanse mellom miljømessig
bærekraft og en videre vekst og utvikling av næringen. Hensynet
til miljøet skal være en grunnleggende premiss for den videre utviklingen
og veksten, jf. blant annet St.meld. nr. 48 (1994–1995) Havbruk
– en drivkraft i norsk kystnæring, St.meld. nr. 19 (2004–2005) og
Innst. S. nr. 192 (2004–2005).
Havbruk påvirker miljøet på flere områder, blant annet
gjennom genetisk interaksjon mellom rømt oppdrettsfisk og villfisk
og gjennom forekomst av sykdommer og lus. Sykdom og lus kan i tillegg
til negative effekter på oppdrettsfisken spres til ville bestander.
Kultivering av fisk innebærer også økt forurensning gjennom utslipp
av næringssalter, organisk materiale og kjemikalier. I tillegg har
næringen et behov for fôrråstoff til oppdrettsfisken som innebærer
at man må beskatte viltlevende marine ressurser. Oppdrettsnæringen
har dessuten behov for sjøarealer, noe som kan komme i konflikt
med andre interesser. Oppdrettsanleggenes plassering i sjøen har
også en innvirkning på smittefaren mellom anleggene og påvirker
den totale utslippsbelastningen i et område.
Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å vurdere i hvilken grad statusen og utviklingen i havbruksnæringen
er i tråd med det nasjonale målet om å være bærekraftig og miljøtilpasset
og om myndighetenes virkemiddelbruk og oppfølging er effektiv og
tilstrekkelig. Basert på undersøkelsens mål har følgende overordnede
problemstillinger blitt belyst:
1. I hvilken grad er
utviklingen og statusen i havbruksnæringen i Norge i tråd med det
nasjonale målet om å være bærekraftig og miljøtilpasset?
2. I hvilken grad ivaretas nasjonale mål
om bærekraftig havbruk gjennom virkemiddelbruken?
3. Er myndighetenes styring tilstrekkelig
for å sikre at utviklingen i havbruksnæringen er bærekraftig?
Revisjonskriteriene er utledet fra lover og
forskrifter, stortingsmeldinger og proposisjoner med tilhørende
innstillinger. Norges forpliktelser gjennom internasjonale avtaler
er også lagt til grunn i undersøkelsen. Undersøkelsesperioden har
vært 2007–medio 2011. For å belyse utviklingen i havbruksnæringen
har det imidlertid på flere områder i revisjonen blitt benyttet
statistisk materiale for en utvidet tidsperiode.
Undersøkelsen er basert på dokumentanalyse, statistikk,
saksgjennomgang, intervjuer, spørrelister og vignettundersøkelser.
For å undersøke om havbruksnæringen er bærekraftig og miljøtilpasset,
og om virkemiddelbruken er effektiv, har det vært gjort en gjennomgang
av utredninger og rapporter fra Fiskeridirektoratet, Mattilsynet, Klima-
og forurensningsdirektoratet, Direktoratet for naturforvaltning,
Havforskningsinstituttet, Veterinærinstituttet, Norsk institutt
for naturforskning, Vitenskapelig råd for lakseforvaltning og innstillingen
fra et utvalg som har vurdert arealbruken i havbruksnæringen (arealutvalget,
februar 2011). Dokumentgjennomgangen har også omfattet enkelte rapporter utarbeidet
av FNs mat- og landbruksorganisasjon (FAO) samt styringsdokumenter
for Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og fylkesmannsembetene.
For å belyse statusen og utviklingen i havbruksnæringen
er det innhentet statistiske opplysninger fra Fiskeridirektoratet,
Mattilsynet, fylkesmannsembetene, Havforskningsinstituttet, Statistisk
sentralbyrå, Veterinærinstituttet, Norsk institutt for naturforskning
og Folkehelseinstituttet. Det er også innhentet tallopplysninger
fra et overvåkingsprogram for utslipp, samt Det internasjonale råd
for havforskning (ICES) og FAO.
For å undersøke hvordan Mattilsynet og fylkesmannsembetene
ivaretar saksbehandlingen av akvakultursaker, herunder hensyn til
miljøet og prinsippet om likebehandling, ble det gjennomført en
vignettundersøkelse. Vignettundersøkelse er egnet til å dokumentere
hvordan skjønn utøves i saksbehandlingen, og hvordan regelverk blir
anvendt.
For å belyse alle hovedproblemstillingene i
undersøkelsen og for å utdype informasjonen fra dokumentgjennomgangen,
vignettundersøkelsene og de kvantitative opplysningene, ble det
foretatt intervjuer med og sendt ut spørrelister til aktuelle departementer,
direktorater og regionale og lokale kontorer, samt aktuelle forskningsinstitusjoner
som er underlagt departementene.
Flere departementer og etater, samt kommuner og
fylkeskommuner, har ansvarsområder i havbruksforvaltningen. Forvaltningen
er kompleks, men rollene og ansvarsområdene til de ulike instansene
synes i hovedsak å være klart definert. Det er også positivt at
Fiskeri- og kystdepartementet og Miljøverndepartementet har innledet
et samarbeid når beslutninger om produksjonsvekst skal utredes,
og at miljøhensyn er blitt tillagt økende vekt i disse prosessene fra
2007.
Undersøkelsen viser imidlertid flere svakheter
i forvaltningen av havbruksnæringen. I St.meld. nr. 19 (2004–2005)
Marin næringsutvikling ble det vist til at det skulle utarbeides
en strategi for hvordan havbruksnæringens bruk av tilgjengelige
arealer skulle gjøres mer effektiv. Tildelingen av nye og endrete
tillatelser til å drive oppdrett av laksefisk har likevel skjedd
uten at det har foreligget noen overordnet strategi for hvordan
bruk av areal kan gjøres mer effektiv. I søknadsbehandlingen av
tillatelser til å drive oppdrett vurderer man i hovedsak forhold
knyttet til den enkelte lokalitet og ikke den samlede belastningen
fra flere oppdrettsanlegg i et utvidet område. Flere av miljøutfordringene
næringen står overfor, skyldes at den samlede belastningen er for
stor. Miljøutfordringene er størst i geografiske områder der det
er mange oppdrettsanlegg. I disse områdene er det økt forekomst av
fiskesykdommer og lus, og innblandingen av rømt oppdrettslaks blant
villfisk er betydelig. Dette gjelder særlig flere områder på Vestlandet, men
kan også være en utfordring i andre områder.
Norge har sluttet seg til en rekke internasjonale avtaler
om bevaring av villaks. Det var et mål at påvirkninger som truer
laksens genetiske mangfold, skulle reduseres til et ikke-skadelig
nivå innen 2010. Det er også et mål at rømming av oppdrettsfisk
skal holdes på et minimum, og at rømt fisk ikke skal gi varige endringer
i de ville bestandenes genetiske egenskaper. Undersøkelsen viser
at rømt oppdrettsfisk kan utgjøre et vesentlig miljøproblem gjennom
genetisk interaksjon mellom rømt oppdrettsfisk og villfisk, og at
dette kan påvirke villfiskens overlevelsesevne. Rømt fisk kan også
spre sykdommer og lus til villfisk. Undersøkelsen viser at antall
innrapporterte rømte oppdrettslaks steg fra ca. 300 000 i 2001 til
over 900 000 i 2006. Fra 2007 gikk omfanget ned og har på årsbasis
siden vært på mellom 100 000 og 300 000 rømte oppdrettslaks, inkludert
de tre første kvartalene av 2011. Nedgangen kan blant annet tilskrives strengere
tekniske krav til oppdrettsanleggene. Det er imidlertid usikkerhet
ved de rapporterte rømmingstallene. De reelle rømmingstallene er sannsynligvis
høyere.
Undersøkelsen viser at forekomsten av rømt oppdrettslaks
blant villfisk har vært noenlunde stabil på mellom 3 og 9 prosent
årlig i perioden 1990−2010. Innslaget på landsbasis om høsten har
vært mellom 15 og 28 prosent i perioden 2000–2010. Det er imidlertid
store geografiske variasjoner. I Nordland og Rogaland har det påviste
innslaget om høsten vært under 7 prosent, mens i Hordaland har den
påviste innblandingen vært over 40 prosent. Det er ennå ikke etablert
noen grense for hva som anses som akseptabelt nivå for innblanding,
men forskere har antydet en grense på 3–5 prosent. I undersøkelsen
stilles det derfor spørsmål om Fiskeri- og kystdepartementet og
Miljøverndepartementet samlet sett har tatt i bruk tilstrekkelig
hensiktsmessige virkemidler for å realisere målet om at miljøpåvirkninger
ikke skal være en trussel for villaksen.
I sitt svarbrev til Riksrevisjonen viser Fiskeri-
og kystdepartementet, Miljøverndepartementet og Landbruks- og matdepartementet
til at forekomsten av rømt oppdrettsfisk i en rekke elver er for høy.
Departementene viser også til at målet om at påvirkninger som truer
laksens genetiske mangfold, skulle bli redusert til et ikke-skadelig nivå
innen 2010, ikke er nådd for noen områder. Fiskeri- og kystdepartementet
peker også på at det er gjennomført og iverksatt flere nye tiltak som
vil kunne bidra både til en reduksjon i antall rømte fisk og å forhindre
uønsket genetisk blanding av villfisk og oppdrettsfisk. Departementene
viser samtidig til at Miljøverndepartementet har begrensede virkemidler
for å forhindre alvorlige og irreversible påvirkninger som rømt oppdrettslaks
har på villaksens genetiske mangfold. Miljøforvaltningen har imidlertid
sikret genmaterialet fra en del truede stammer gjennom genbanker.
Den samlede bestanden av villaks har, målt etter innsig
av laks fra havet til norskekysten, blitt redusert fra 1 million
fisk i 1983 til 480 000 fisk i 2010. Reduksjonen i bestanden kan
i all hovedsak tilskrives svak overlevelse i havet. Kunnskapen om
årsaker til den svake overlevelsen i havet er imidlertid mangelfull.
For å kompensere for svakere bestander er det innført strenge reguleringer
av fiske for å redusere beskatningen. Gjennom disse reguleringene
har man tross nedgangen i bestanden lyktes med å opprettholde villaksens
samlede gytebestand.
Undersøkelsen viser at mye oppdrettsfisk går tapt
i havbruksnæringen årlig, både i relative og i absolutte tall. I
2010 gikk det tapt over 47 millioner laksefisk. En stor del av tapet
skyldes sykdom blant fisken. Sykdomssituasjonen har ikke bedret
seg siden 2000. De høye tapstallene medfører også store økonomiske
tap for næringen, og er en ineffektiv utnyttelse av arealene i kystsonen.
I en biologisk produksjon av et større omfang må man påregne tap
i en viss utstrekning. Men på bakgrunn av de vedvarende høye tapstallene
i oppdrettsnæringen blir det i undersøkelsen stilt spørsmål om Fiskeri-
og kystdepartementet i tilstrekkelig grad har innført tiltak, som
for eksempel regionale reguleringer, for å motvirke og redusere
tap av oppdrettsfisk som følge av sykdom. Fiskeri- og kystdepartementet
viser i svarbrevet til at det i tilstrekkelig omfang er blitt innført
tiltak for å motvirke og redusere tapene som følge av sykdom på
oppdrettsfisk.
I tillegg til virussykdommer har høye forekomster
av parasitten lakselus vært et av de største helserelaterte problemene
i næringen de siste årene. Lakselus skader fisken og gjør den mer mottakelig
for annen sykdom ved at immunforsvaret svekkes. Det er også observert
seneffekter som redusert vekst, svømmeevne og reproduksjon. Økt
dødelighet er også påvist. Undersøkelsen viser at felles bekjempelse
av lakselus og et omfattende regelverk ikke synes å ha redusert
det totale omfanget av lakselus i vesentlig grad. I tillegg er det
utfordringer med resistens mot flere lusemidler, noe som ytterligere
forverrer mulighetene for å bekjempe problemet. Fiskeri- og kystdepartementet,
Miljøverndepartementet og Landbruks- og matdepartementet er enig
i at lusesituasjonen for villaks og sjøørret har vært bekymringsfull
i 2010–2011. Fiskeri- og kystdepartementet viser også til at det
arbeides med å innføre nye tiltak for å begrense problemene med
lus.
Produksjonen av oppdrettsfisk gir utslipp av
organisk materiale, næringssalter og kjemikalier, og det har over
flere år vært et mål at disse utslippene ikke skal overstige naturens
tåleevne. Overvåkingen av forurensningssituasjonen viser at miljøtilstanden
ved de fleste anleggene er god. Miljøundersøkelsen (MOM) som benyttes
for å måle miljøtilstanden under anleggene, er imidlertid ikke tilpasset
dagens store anlegg. Anleggene er i tillegg i større grad plassert
i sjøområder med hard bunn, mens undersøkelsene er innrettet for
bløt bunn. Det er derfor en risiko for at målingene av miljøtilstanden
er misvisende. Undersøkelsen viser også at det er kunnskapsmangel
om regionale effekter av utslipp fra oppdrettsnæringen. Det fører
til at det er ulike oppfatninger mellom etater og fagmiljøer om
betydningen av næringssaltutslipp. Kunnskapsmangelen fører til at
man ikke kjenner til hvor mye næringssalter og organisk materiale
resipienten og det omkringliggende miljøet tåler. Fiskeri- og kystdepartementet
og Miljøverndepartementet har derfor nedsatt et ekspertutvalg som
vurderer betydningen av utslippene fra oppdrettsnæringen. Det pågår
også et arbeid for å sikre et bedre tilpasset målesystem for utslippene.
Det er ikke krav om tillatelse for å slippe
ut kjemikalier fra godkjente legemidler fra oppdrettsanlegg. Kjemikalier
slippes derfor urenset ut i vannet fra anleggene. Undersøkelsen
viser at på grunn av lusesituasjonen har man igjen tatt i bruk såkalte
kitinhemmere for å bekjempe problemet. Utslippene av disse kjemikaliene
økte derfor fra 0 kg i 2008 til henholdsvis 3,4 tonn og 3 tonn i 2009
og 2010. Departementene viser til at miljøvernmyndighetene vil vurdere
om bruken av slike legemidler bør reguleres i utslippstillatelsene.
Departementene viser også til at kunnskapen om denne typen utslipp
tilsier at anvendelsen av slike stoffer bør følges nøye.
Tilgang til tilstrekkelige og egnede arealer
har vært løftet fram som et viktig mål i arbeidet med å sikre en
bærekraftig vekst og utvikling av havbruksnæringen. Dagens arealbruk
er et resultat av en sterk vekst i produksjonen og i tildelingen
av tillatelser til å drive oppdrett, uten at det har vært lagt noen
overordnet plan til grunn. På bakgrunn av at dagens arealbruk er
en medvirkende årsak til noen av miljøutfordringene i næringen,
arbeider Fiskeri- og kystdepartementet med tiltak for å endre arealstrukturen
basert på innspill fra arealutvalget.
Kommunale planer har vært pekt på som et sentralt
virkemiddel for å sikre en miljøvennlig arealdisponering og for
å bidra til å avklare kryssende interesser i bruken av arealene
i kystsonen. Undersøkelsen viser at de fleste kystkommuner har utarbeidet
planer som regulerer kystsonen. I over 60 kommuner er imidlertid ikke
planene tilstrekkelig oppdatert. Kommunene avklarer også i liten
grad arealstatusen til sjøarealene og kryssende arealbruksinteresser
i planene. Dette innebærer at kommunene avsetter sjøareal til natur,
ferdsel, fiske, friluftsliv og akvakultur uten å skille mellom aktivitetene. Planene
inneholder i liten grad vurderinger av hvilke konsekvenser havbruk
kan ha for miljøet på tvers av kommunegrensene. Miljøverndepartementet
viser til at den nye plan- og bygningsloven vil gi kommunene bedre
mulighet til å sikre god planlegging av sjøarealene.
Havbruksnæringen er avhengig av store mengder
viltlevende fisk til fiskefôr, og næringens behov for fôr skal dekkes
uten overbeskatning av de levende marine ressursene. Undersøkelsen
viser at beskatningen av disse artene, som for eksempel kolmule,
har bidratt til at noen av bestandene er blitt redusert. Man har imidlertid
fått en forvaltning som gjør at de fleste bestandene forvaltes på
et bærekraftig nivå. Ved utgangen av 2011 er det først og fremst
uenighet mellom Norge, EU, Færøyene og Island om forvaltningen av
makrell, som på sikt kan medføre bestandsreduksjoner av fisk som
inngår i fiskefôret.
Undersøkelsen viser også at det er et uutnyttet potensial
i bruken av avskjær fra konsumfisk. For eksempel er det bare 35
prosent av biproduktene fra torsk som utnyttes. Fiskeri- og kystdepartementet
arbeider med regler som skal sikre at en større andel av biproduktene
fra konsumfisken skal ilandføres.
Det er ulike syn i forvaltningen på miljøpåvirkningens
omfang og konsekvenser. Fiskeri- og kystdepartementet har heller
ikke i særlig grad utviklet indikatorer som kan fortelle i hvilken
grad forvaltningen når målene om en bærekraftig og miljøtilpasset
havbruksnæring. Undersøkelsen viser at dette har gitt utfordringer i
styringen av havbruksforvaltningen. Det pågår derfor et samarbeid
mellom fiskeri- og miljøvernmyndighetene med å bygge opp et bedre
kunnskapsgrunnlag gjennom å konkretisere bærekraftselementene i
havbruksnæringen og å utarbeide indikatorer og grenseverdier. Fiskeri- og
kystdepartementet, Miljøverndepartementet og Landbruks- og matdepartementet
viser til at føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven krever at
mangel på kunnskap ikke kan brukes som begrunnelse for å utsette
eller unnlate å treffe forvaltningstiltak dersom det foreligger
risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet.
Fiskeri- og kystdepartementet og Miljøverndepartementet samarbeider
derfor om hvordan kunnskapsgrunnlaget og anvendelsen av føre-var-prinsippet
bør vektlegges i den framtidige forvaltningen.
Undersøkelsen viser at det er en vesentlig mangel
i havbruksforvaltningen at det per 2011 ikke har blitt lagt til
grunn noen overordnet plan for lokaliseringen av nye oppdrettsanlegg.
Behandlingen av søknader om å drive oppdrett har ikke i tilstrekkelig
grad ivaretatt de overordnede målene om å sikre en miljøtilpasset
og bærekraftig havbruksnæring, siden den i liten grad tar hensyn
til den samlede belastningen fra anleggene i samme geografiske område.
Tillatelsene til å drive oppdrett gis etter
enkeltsøknad. Flere statlige sektormyndigheter er involvert i behandlingen
av søknadene, i tillegg til fylkeskommunen og kommunen der den omsøkte
lokaliteten ligger. I henhold til akvakulturloven § 6 skal det kun
gis tillatelse til å drive akvakultur hvis det er miljømessig forsvarlig.
I St.meld. nr. 19 (2004–2005) Marin næringsutviklingble
det vist til at det skulle utarbeides en strategi om hvordan havbruksnæringens
bruk av tilgjengelige arealer kunne gjøres mer effektiv, blant annet
for å sikre vekst og ivareta miljøhensyn. Mens flere av de utfordringene
havbruksnæringen står overfor, gjelder samlet belastning fra flere
anlegg i større geografiske områder, er det i hovedsak forhold knyttet
til den enkelte lokalitet som blir vurdert når søknadene behandles.
Den samlede belastningen til flere oppdrettsanlegg i områdene rundt
enkeltanleggene blir i liten grad vurdert i behandlingen av enkeltsøknader.
Fiskeri- og kystdepartementet har ansvaret for
å fastsette rammen for den totale produksjonsmengden for laks. For
øvrige arter er det ikke fastsatt noen øvre begrensning i produksjonsvolumet.
I arbeidet med å sikre økt vekst i havbruksnæringen har Fiskeri-
og kystdepartementet utvidet den maksimalt tillatte produksjonskapasiteten
for laksefisk gjennom flere tildelingsrunder siden 1980-tallet.
Fram til 2007 ble det i mindre grad utredet og vurdert om det var
rom for en miljøtilpasset og bærekraftig utvidelse av produksjonen
slik utredningsinstruksen krever. Undersøkelsen viser imidlertid
at i forkant av en utvidelse av produksjonsmengden gjennom 65 nye
tillatelser til å drive lakseoppdrett i 2009, ble det foretatt en
mer omfattende vurdering om en økning i produksjonen var miljømessig
forsvarlig. I forbindelse med Fiskeri- og kystdepartementets forslag
om å utvide biomassen (mengden fisk) ved eksisterende anlegg i 2010 ble
det i tillegg foretatt mer omfattende vurderinger av miljøkonsekvensene.
Denne utredningen var dermed mer i tråd med kravene til konsekvensutredning
i henhold til utredningsinstruksen.
Undersøkelsen viser at skjønnsutøvelsen ved vurderingen
av miljøaspekter i behandlingen av akvakultursaker kan føre til
at like saker får ulikt utfall hos Mattilsynet. En sentral årsak
til det er en manglende samlet veiledning av lokalkontorene for
å sikre en mer likeartet vurdering av lokalitetenes miljømessige
egnethet ut fra kravet om god fiskehelse og fiskevelferd. Vignettundersøkelsen
viser at fylkesmannsembetenes vurdering av akvakultursaker i mindre
grad fører til ulikt utfall. Det er imidlertid svakheter og mangler
i grunnlagsdokumentasjonen som skal belyse om etablering er miljømessig
forsvarlig, i de søknadene som ble vurdert både hos Mattilsynet
og hos fylkesmennene. Undersøkelsen viser at saksbehandlere i begge
instanser i varierende grad kontrollerer og etterprøver dette. Det
stilles derfor i undersøkelsen spørsmål om behandlingen av enkelttillatelser
i tilstrekkelig grad bidrar til at de overordnede målene om at næringen
skal være bærekraftig og miljøtilpasset, nås.
Tilsyn er et grunnleggende virkemiddel for å sikre
en bærekraftig vekst og utvikling av havbruksnæringen gjennom kontroll
og behørig sanksjonering. Undersøkelsen viser at tross høy tilsynsfrekvens
avdekker både Mattilsynet og Fiskeridirektoratet regelbrudd i over
halvparten av de utførte tilsynene. Fiskeri- og kystdepartementet
viser til at både Fiskeridirektoratets og Mattilsynets tilsyn er
risikobasert, og at antall tilsyn der det avdekkes brudd på regelverket, derfor
er relativt høy. Departementene viser også til at Klima- og forurensningsdirektoratets
og fylkesmennenes tilsynsvirksomhet etter hvert vil samkjøres i
større grad med de øvrige sektormyndighetenes tilsyn.
Undersøkelsen viser videre at det er betydelige regionale
og lokale forskjeller i sanksjonsbruken i Mattilsynet og Fiskeridirektoratet.
Bruken av tvangstiltak har eksempelvis variert mellom rundt 2 prosent
og 24 prosent blant Fiskeridirektoratets regioner, mens det blant
Mattilsynets regioner har variert fra 9 til over 17 prosent. Fiskeri-
og kystdepartementet viser til at det er nedfelt regler for bruken
av reaksjoner for både Fiskeridirektoratet og Mattilsynet, men at
det har vært kritikk av Fiskeridirektoratets bruk av sanksjoner.
Fiskeri- og kystdepartementet skal blant annet på denne bakgrunn
foreta en etterkontroll av akvakulturloven, som også vil inkludere
en gjennomgang og en vurdering av sanksjonsreglene i denne loven.
All produksjon i akvakultur fastsettes og reguleres
etter maksimalt tillatt biomasse. Overholdelse av biomassebestemmelsene
er derfor en sentral tilsynsoppgave for Fiskeridirektoratet. Undersøkelsen
viser imidlertid at det ikke er etablert en egnet metode for å etterprøve
oppdretternes innrapporterte biomassetall. Dermed kan det være krevende
for Fiskeridirektoratet å bekrefte at biomassen er i henhold til
tillatelsene. Fiskeri- og kystdepartementet viser til at i tillegg til
flere innrapporterte opplysninger om driften ved anleggene som kan
brukes for å beregne biomassen, kan Fiskeridirektoratet fatte vedtak
om å foreta kontrollveiing eller kontrolltelling av fisken. Departementet
mener derfor at Fiskeridirektoratet har kontrollmuligheter for å
verifisere biomassen.
Bærekraftig vekst og utvikling av havbruksnæringen
er det overordnede målet i havbrukspolitikken, fastsatt av Stortinget.
Produksjonen i havbruk har vokst betydelig over flere år, og havbruk
utgjør en sentral og viktig næring langs store deler av kysten.
Flere departementer og etater, samt kommuner og
fylkeskommuner, har ansvarsområder i havbruksforvaltningen. Forvaltningen
er kompleks, men rollene og ansvarsområdene til de ulike instansene
er i hovedsak klart definert. Det er positivt at Fiskeri- og kystdepartementet
og Miljøverndepartementet har innledet et samarbeid når beslutninger
om produksjonsvekst i næringen skal utredes. Miljøhensyn er også
blitt tillagt økende vekt i disse prosessene fra 2007.
Riksrevisjonen påpeker samtidig at den sterke veksten
i næringen innebærer betydelige miljømessige utfordringer. Her vises
det til store tap av oppdrettsfisk på grunn av sykdom og høye forekomster
av lakselus. Det er også en betydelig andel rømt oppdrettsfisk blant
villfisk i elver og vassdrag. Rømt oppdrettsfisk kan bidra til spredning
av sykdom og lus til villaksen og påvirke villaksens genetiske egenart.
I tillegg til de miljømessige utfordringene, representerer tapene
av flere millioner fisk per år en ineffektiv bruk av sjøarealer
og ressurser og store økonomiske tap for næringen. Sykdommene er
også et helse- og velferdsmessig problem for fisken.
Riksrevisjonen er av den oppfatning at de miljømessige
utfordringene i havbruksnæringen er blitt så vidt omfattende at
næringen ikke kan sies å ha hatt en tilstrekkelig miljøtilpasset
vekst, slik Stortinget har forutsatt. Miljøutfordringene i næringen
er etter Riksrevisjonens vurdering av et omfang som vil kreve vesentlige
endringer i havbruksforvaltningen og måten havbruksnæringen blir
regulert på. Riksrevisjonen reiser derfor spørsmål om sentrale virkemidler
som produksjonstak, enkelttillatelser og tilsyn har en innretning
som i tilstrekkelig grad ivaretar de overordnede miljømålene om
bærekraftig vekst i havbruksnæringen.
Riksrevisjonen understreker viktigheten av at Fiskeri-
og kystdepartementet følger opp arbeidet til arealutvalget og de
forslagene som utvalget har presentert. Tiltak som i større grad sikrer
en mer samlet regulering av flere anlegg i et større område, synes
å være særlig sentralt for å redusere den samlede miljøbelastningen.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det også svært viktig med en
snarlig utarbeidelse og etablering av indikatorer og grenseverdier
for akseptable nivåer av tap, sykdom, lakselus og genetisk innblanding.
Det kan sikre at næringen opererer i tråd med de nasjonale målene
for havbruk.
Riksrevisjonen registrerer videre at det er
ulike oppfatninger om i hvilken grad utslippene fra oppdrettsnæringen
er et problem, og at det er satt ned et ekspertutvalg som vurderer
dette. Det er viktig å avklare de miljømessige konsekvensene av
bruken av enkelte kjemiske midler mot lus. Det er etter Riksrevisjonens
vurdering også viktig at de ulike oppfatningene om betydningen av utslippene
harmoniseres mellom fiskeri- og miljøvernmyndighetene.
Riksrevisjonen peker også på oppdrettsnæringens
store behov for fôrressurser og at Fiskeri- og kystdepartementet
derfor fortsetter arbeidet med å sikre at alle viltlevende marine
ressurser som inngår i dette fôret, er fra et bærekraftig fiskeri.
Det vises her også til at det er et potensial for å øke bruken av
biprodukter fra konsumfisk.
For å kunne fastsette bærekraftige produksjonsmål
i oppdrettsnæringen er det viktig å ha oversikt over total mengde
fisk. Siden hele næringen reguleres gjennom maksimalt tillatt mengde fisk,
er det behov for et forbedret system for å kunne verifisere totalmengden
oppdrettsfisk ved anleggene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det
derfor sentralt at systemet for å verifisere fiskemassen ved oppdrettsanleggene
benyttes aktivt i tilsynsarbeidet.
Riksrevisjonen peker også på at det i tilsynet med
havbruksnæringen er variasjoner i bruken av reaksjoner mellom regioner,
og at tilsynene ikke synes å gi tilstrekkelig preventiv effekt. Fiskeri-
og kystdepartementets varslede gjennomgang av akvakulturlovverket,
inkludert vurderinger av bruken av sanksjoner, anses derfor som
viktig.
Saken har vært forelagt Fiskeri- og kystdepartementet,
og statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 5. januar 2012 svart:
«Jeg viser til brev datert 13. desember 2011 med oversendelse
av Dokument 3:9 (2011-2012) 'Riksrevisjonens undersøkelse av havbruksforvaltningen',
hvor Fiskeri- og kystdepartementet bes om en uttalelse i samråd
med Miljøverndepartementet og Landbruks- og matdepartementet.
Målet
med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om status og
utvikling i havbruksnæringa er i tråd med målsetninga om å være bærekraftig
og miljøtilpasset, samt om myndighetenes virkemiddelbruk og oppfølging
er effektiv og tilstrekkelig. Undersøkelsens mål har videre blitt
belyst gjennom tre overordna problemstillinger:
I hvilken grad er utvikling
og status i havbruksnæringa i Norge i tråd med det nasjonale målet om
å være bærekraftig og miljøtilpasset?
I hvilken grad ivaretas nasjonale mål om bærekraftig
havbruk gjennom virkemiddelbruken?
Er myndighetenes styring tilstrekkelig
for å sikre at utviklinga i havbruksnæringa er bærekraftig?
Miljøutfordringene
som løftes fram i Riksrevisjonens rapport sammenfaller med de områdene Fiskeri-
og kystdepartementet og øvrige berørte departementene har sin oppmerksomhet
retta mot. Det arbeides kontinuerlig med å følge opp de mål som
blant annet er nedfelt i regjeringas Strategi for en miljømessig
bærekraftig havbruksnæring.
Som all annen matproduksjon
påvirker havbruk miljøet, og det er derfor viktig at det kommer klart
til uttrykk hva som anses som en akseptabel påvirkning på miljøet.
I bærekraftstrategien er det tatt utgangspunkt i fem hovedområder
hvor havbruk påvirker miljøet. Disse er:
Selv
om det har vært arbeidet med hovedområdene i lang tid, har bærekraftstrategien
bidratt til å systematisere og strukturere forvaltningas og næringas
arbeid med miljøutfordringer. Jeg nevner i denne sammenheng at 29
av 32 tiltak nedfelt i strategien er iverksatt eller gjennomført.
Jeg
tar sikte på å fremme en melding til Stortinget mot slutten av 2012
som vil ta for seg hele sjømatnæringa, og blant annet drøfte problemstillinger
om hva som anses å være et akseptabelt miljøavtrykk ved produksjon
av sjømat, særlig innen havbruk. I meldinga vil spørsmål som effektivisering
av havbruksnæringas arealbruk og utvikling av førstegenerasjons
indikatorer og grenseverdier for miljøpåvirkning bli drøfta nærmere.
Flere av problemstillingene som trekkes fram i Riksrevisjonens rapport
vil dermed bli vurdert i arbeidet med meldinga.
Som
et ledd i oppfølginga av bærekraftstrategien, nedsatte Fiskeri-
og kystdepartementet i 2009 et ekspertutvalg som skulle gi råd om
mer effektiv og bærekraftig arealbruk. Utvalget leverte sin rapport
i februar 2011. Forslaga i rapporten er av ulik karakter; noen tiltak
kan iverksettes raskt, som for eksempel arbeid med etablering av
en strømkatalog for norskekysten. Andre forslag, som for eksempel
om en helt ny arealstruktur i havbruksnæringa, er omfattende tiltak
som allerede har vakt debatt. Spørsmålet om en framtidsretta arealstruktur
vil bli drøfta nærmere i den kommende meldinga til Stortinget.
Miljøverndepartementet
tar sikte på å gi bedre og mer målretta veiledning for å bidra til
bedre planlegging av sjøarealene. Bedre arealplanlegging vil også
være viktig når framtidas arealstruktur skal utvikles. Miljødirektoratenes veiledning
til fylkesmennenes behandling av akvakultursaker vil også bli oppdatert
og revidert i 2012.
Riksrevisjonen peker på viktigheten
av at det snarlig utarbeides og etableres indikatorer og grenseverdier
for miljøbelastning. Jeg kan i denne forbindelse opplyse at Fiskeri-
og kystdepartementet nylig har gitt Havforskningsinstituttet i oppdrag
å utarbeide forslag til førstegenerasjons målemetode for miljøeffekt (effektindikatorer)
for genetisk påvirkning fra oppdrettslaks til villaks, samt påvirkning
av lakselus fra havbruk på viltlevende laksefiskbestander. Arbeidet
skal skje i samarbeid med Veterinærinstituttet og med bistand og
råd fra Norsk institutt for naturforskning.
For å
få et grunnlag for politisk behandling av førstegenerasjons grenseverdier,
har departementet også bedt om forslag til grenseverdier for de
samme påvirkningsfaktorene, basert på de effektindikatorene som
foreslås. Grenseverdier for akseptabel påvirkning er i sin natur
noe som fastsettes av politiske myndigheter, fordi det dreier seg
om å avveie flere samfunnshensyn opp mot hverandre.
Den
betydelige bestandsreduksjonen for villaks er en følge av endringer
i havmiljøet og et bredt spekter av regionale og lokale menneskeskapte påvirkninger.
På bakgrunn av utfordringene for villaksen, arbeider Miljøverndepartementet
for tiden med en kvalitetsnorm som ut fra best tilgjengelig naturfaglig
kunnskap vil klargjøre hva som er god miljøkvalitet i villaksbestander. Arbeidet
tar utgangspunkt i vurderinger av produksjonspotensial, høstingspotensial
og genetisk integritet.
Det har lenge pågått faglig
diskusjon om årsakene til endringer i økosystemene i noen kystområder
hvor sukkertare ser ut til å være påvirket. Klimaendringer og utslipp
fra havbruksnæringa har vært løfta fram som mulige årsaker til dette. I
samråd med Miljøverndepartementet nedsatte Fiskeri- og kystdepartementet
i januar 2010 en ekspertgruppe som fikk i mandat å se på konsekvensene
av utslipp av næringssalter i kystområdene, med særlig vekt på Hardangerfjorden
og Boknafjorden. Rapporten ble overlevert i desember 2011. Departementene
vil, blant annet på grunnlag av ekspertutvalgets vurderinger, etterstrebe
at de ulike oppfatningene om utslipp fra akvakulturanlegg harmoniseres
ved forvaltninga av akvakulturnæringa.
Tilsynet til
Mattilsynet og Fiskeridirektoratet er risikobasert. Departementet
har i de overordna styringssignalene til Fiskeridirektoratet vist
til de samme utfordringene Riksrevisjonen har påpekt i sin rapport
når det gjelder enhetlig og preventivt tilsyn. I tildelingsbrevet
til Fiskeridirektoratet for 2012 har departementet blant annet omtalt
behovet for en gjennomgang, utredning og effektivisering av tilsynet.
En betydelig del av Fiskeridirektoratets tilsynsvirksomhet
går ut på å kontrollere at den til enhver tid stående biomassen
ikke overstiger det som er tillatt. Riksrevisjonen viser til at
det er behov for et system som i større grad muliggjør mer nøyaktig
kontroll med biomassen. Fiskeridirektoratet har fra og med 2010
har fått økt sin budsjettramme med kr 10 mill, som er øremerka havbrukstilsyn.
Dette har gitt resultater internt i Fiskeridirektoratet og dels
også i næringa i løpet av 2011, men satsinga vil forventes å få
gradvis større effekt over tid.
Fiskeridirektoratet
har anvendt overtredelsesgebyr som reaksjon ved biomasseovertredelser,
og det verserer nå flere slike saker i rettssystemet. Fiskeri- og
kystdepartementet vil påse at utviklinga av mer presise verktøy
som kan verifisere biomassen i oppdrettsanlegg fortsetter. Dette
omfatter teknologiutvikling, utvikling av mer egnede metoder for
kontroll m.m.
Hensynet til likebehandling og effektivitet
skal ivaretas på en betryggende måte i forvaltninga. Jeg har nylig
nedsatt en arbeidsgruppe som skal vurdere behovet for og komme med
forslag til nye regler i akvakulturlovens sanksjonskapittel. Arbeidsgruppas
arbeid er et ledd i departementets etterkontroll med akvakulturloven,
og vi tar sikte på å fremme en Prop. L seint i 2012.
Når
det gjelder Riksrevisjonens merknader til Mattilsynets tilsynsvirksomhet,
vil jeg også vise til landbruks- og matministerens svar i forbindelse
med Riksrevisjonens gjennomgang av Mattilsynets virksomhet.
Riksrevisjonens
arbeid og undersøkelse av havbruksforvaltninga har vært en nyttig
og lærerik erfaring for departementene og de underliggende etatene.
Arbeidet med å følge opp bærekraftstrategien og de ulike problemstillingene
som trekkes fram i Riksrevisjonens rapport pågår kontinuerlig og
på bred front. En rekke tiltak er allerede iverksatt, og vi vil
også vurdere flere av Riksrevisjonens bemerkninger i det pågående
arbeidet med meldinga til Stortinget om den norske sjømatnæringa.
Oppfølgingen av Riksrevisjonens bemerkninger vil være en prioritert
oppgave i tida framover.»
Et hovedmål i havbrukspolitikken er å sikre
en balanse mellom miljømessig bærekraft og videre vekst og utvikling
av næringen. Havbruksnæringen har vokst betydelig over flere år.
Riksrevisjonen merker seg at Fiskeri- og kystdepartementet
og de øvrige berørte departementene har oppmerksomheten rettet mot
de miljøutfordringene som trekkes fram i Riksrevisjonens undersøkelse,
og at det arbeides kontinuerlig med å følge opp miljømålene som
er fastsatt for havbruksnæringen. Fiskeri- og kystdepartementet
viser til at de fleste av tiltakene i regjeringens bærekraftstrategi
er iverksatt eller allerede gjennomført, og at det vil bli lagt
fram en melding for Stortinget i slutten av 2012 der flere av problemstillingene
i Riksrevisjonens undersøkelse vil bli behandlet.
På bakgrunn av de store miljøutfordringene næringen
står overfor, legger Riksrevisjonen til grunn at de berørte departementene
framover sikrer en sterkere miljøtilpasning av havbruksnæringen.
Her vises det særskilt til en forventning om at tapene i næringen,
som for en stor del skyldes sykdom, reduseres, og at det skjer en styrking
av fiskehelsen og fiskevelferden og en forbedring av den alvorlige
lusesituasjonen. Riksrevisjonen legger også til grunn at det store rømmingsomfanget
blir sterkt redusert, og at rømt oppdrettsfisk ikke lenger skal
være en trussel for villaksstammene. Det er også viktig å avklare
i hvilken grad de samlede utslippene fra oppdrettsanlegg har en
negativ innvirkning på det omkringliggende miljøet, og at det eventuelt innføres
nødvendige tiltak for å motvirke denne typen utslipp. Riksrevisjonen
anser det i tillegg som viktig at Fiskeri- og kystdepartementet
fortsetter arbeidet med å sikre at alle viltlevende marine ressurser
som inngår i fôret til oppdrettsfisken, er fra et bærekraftig fiskeri.
Det er positivt at Fiskeri- og kystdepartementet fortsatt
vil arbeide for å utvikle mer presise verktøy for å verifisere total
mengde fisk ved oppdrettsanleggene, og at man gjennom forslag til nye
regler i akvakulturloven vil forsterke likebehandlingen og effektiviteten
i tilsynsarbeidet. Riksrevisjonen viser også til at selv om roller
og ansvarsforhold i havbruksforvaltningen i all hovedsak er klart
definert, er det en kompleks forvaltning med flere sektormyndigheter
og forvaltningsnivåer. Derfor er det også viktig at den samlede
forvaltningen oppleves som oversiktlig og enhetlig i møte med næringen.
Riksrevisjonen merker seg også at det arbeides med
å videreutvikle det overordnede virkemiddelapparatet, blant annet
gjennom en bedre planlegging av bruken av sjøarealene og en effektivisering
av havbruksnæringens arealbruk. Det skal også utvikles indikatorer
og grenseverdier for akseptable miljøpåvirkninger. En snarlig innføring
av styrende indikatorer og et styrket virkemiddelapparat som kan
møte de sammensatte miljøutfordringene næringen står overfor, er
etter Riksrevisjonens vurdering helt sentralt og nødvendig for å
sikre både miljømessig bærekraft og videre vekst i næringen.
Som ledd i behandlingen av saken avholdt komiteen
en åpen kontrollhøring 3. desember 2012.
Et overordnet bakteppe for høringen var at veksten
i næringen ikke er tilstrekkelig miljøtilpasset og at det er store
utfordringer knyttet til rømmingstall, lakselus og tap som følge
av sykdom.
Under høringen ønsket komiteen å få belyst problemstillinger
knyttet til å styrke havbruksforvaltningen for å sikre miljømessig
bærekraft og mulighet for fremtidig vekst i næringen.
Høringen var inndelt i fire bolker og følgende var
invitert:
Fiskeri- og kystminister
Lisbeth Berg-Hansen, som møtte med fiskeridirektør Liv Holmefjord, Fiskeridirektoratet
og administrerende direktør Harald Gjein, Mattilsynet
Miljøvernminister Bård Vegar Solhjell,
som møtte med direktør Janne Sollid, Direktoratet for naturforvaltning
og direktør Ellen Hambro, Klima- og forurensningsdirektoratet
Norske Lakseelver, som var representert
ved generalsekretær Torfinn Evensen og fagsjef Erik Sterud
Norges Jeger- og fiskerforbund, som var
representert ved fagsjef Siri Parmann og fiskekonsulent Øyvind Fjeldseth
Norges Miljøvernforbund ved leder Kurt
Oddekalv
Marine Harvest AS, som var representert
ved konsernsjef Alf Helge Aarskog og miljøansvarlig Cato Lyngøy
Osland Havbruk AS, som var representert
ved daglig leder Erik Osland med kommunikasjonsansvarlig Øyvind
Kråkås, Salmon Group, som bisitter
Cermaq ASA, som var representert ved kommunikasjonsdirektør
Lise Bergan
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL),
som var representert ved administrerende direktør Geir Andreassen
og miljødirektør Aina Valland
Havforskningsinstituttet, som var representert ved
administrerende direktør Tore Nepstad og forsker Karin Kroon Boxaspen
SINTEF Fiskeri og havbruk AS, som var representert
ved forskningsleder Østen Jensen
Veterinærinstituttet, som var representert
ved administrerende direktør Gudmund Holstad, fagdirektør Brit Hjeltnes
og fagansvarlig Atle Lillehaug
Norsk institutt for naturforskning, som
var representert ved administrerende direktør Norunn S. Myklebust
og forskningssjef Kjetil Hindar.
Det ble tatt stenografisk referat fra høringen,
og referatet følger som vedlegg til komiteens innstilling.
Komiteen har også mottatt flere skriftlige innspill
i saken.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
viser til at et hovedmål i havbrukspolitikken er å sikre en miljømessig
og bærekraftig havbruksnæring, samtidig som det legges til rette
for videre vekst og utvikling i næringen. Samtidig som den overordnede
visjonen for fiskeripolitikken er at verdiene fra havet representerer
Norges fremtid, har Stortinget slått fast at hensynet til miljøet
skal være en grunnleggende premiss for videre utvikling og vekst,
jf. Innst. S. nr. 192 (2004–2005) og St.meld. nr. 19 (2004–2005). Komiteen ser
positivt på at miljøhensyn har blitt tillagt økende vekt i beslutninger
om produksjonsvekst som blir fattet i samarbeid mellom Fiskeri-
og kystdepartementet og Miljøverndepartementet.
Komiteen ser samtidig svært alvorlig
på enkelte av funnene i Riksrevisjonens undersøkelse av havbruksforvaltningen.
Det vises til at de store tapene av oppdrettsfisk skyldes sykdom
og høy forekomst av lakselus. I tillegg vises det til at det er
en betydelig andel rømt oppdrettsfisk blant villfisk. Dette kan
føre til spredning av sykdom og endre villaksens genmateriale og konkurransen
om villaksens leveområder.
Komiteen er enig i Riksrevisjonens
beskrivelse av at dette er en indikasjon på ikke bare miljømessige
utfordringer, men også ineffektiv bruk av sjøareal og store økonomiske
tap for næringen. Komiteen ser positivt på at problematikken
rundt behovet for ny arealstruktur synes å bli tatt alvorlig og
at noen tiltak er igangsatt, eksempelvis arbeidet med nasjonal strømkatalog. Komiteen ser
frem til en langsiktig drøfting av prinsippet om soneinndeling i
den varslede stortingsmeldingen.
Stortinget har som nevnt slått fast at næringen skal
ha en miljøtilpasset vekst. Komiteen mener det ut
fra Riksrevisjonens funn kan sies at dette mange steder ikke er
tilfellet. Riksrevisjonen peker på at det er behov for en forvaltning av
havbruksnæringen som sikrer en forutsigbar, samlet og enhetlig regulering
av anlegg, og som i større grad enn i dag også sikrer enhetlig behandling
uavhengig av geografi.
Komiteen mener det er positivt
at Fiskeri- og kystdepartementet i sitt svar til Riksrevisjonen skriver
at de miljøutfordringene som blir påvist i undersøkelsen, sammenfaller
med de problemene departementet har som mål å løse gjennom blant
annet regjeringens strategi for en miljømessig bærekraftig havbruksnæring. Komiteen registrerer
at 29 av 32 nedfelte tiltak fra strategien er iverksatt eller gjennomført.
Komiteen mener at departementet
bør vurdere ytterligere tiltak dersom man ikke snarlig ser større
effekter av de igangsatte tiltakene. Komiteen imøteser
den bebudede meldingen til Stortinget om sjømatnæringen, hvor det
er varslet at dette vil bli belyst.
Riksrevisjonen peker på at en sentral del i forbedringsarbeidet
ligger i å få på plass indikatorer som gjør det målbart hvorvidt
nivået av tap, sykdom, lakselus og påvirkning fra rømt oppdrettsfisk
er lavt nok. Resultatene må hurtig følges opp med effektive tiltak,
dersom nivåene overskrides. Komiteen registrerer
at departementet selv adresserer de samme hovedområdene hvor havbruk
påvirker miljøet i bærekraftstrategien. Komiteen mener
det er positivt at Fiskeri- og kystdepartementet har gitt Havforskningsinstituttet
og Veterinærinstituttet i oppdrag å utvikle førstegenerasjons bærekraftsindikatorer
for genetisk påvirkning og lakselus, og ser frem til at indikatorer
snarlig blir etablert. Komiteen er kjent med at Miljøverndepartementet
har sendt forslag til en kvalitetsnorm for villaks på høring og
at departementet som grunnlag for dette arbeidet har mottatt forslag
til indikatorer og grenseverdier for lus og rømming fra Direktoratet
for naturforvaltning og Vitenskapelig råd for lakseforvaltning. Komiteen mener
Miljøverndepartementet bør prioritere arbeidet med å få fastsatt kvalitetsnorm,
indikatorer og grenseverdier snarest.
Komiteen er kjent med at fiskefôrets
innhold av fiskemel og fiskeolje går ned. Komiteen mener
det er behov for at Fiskeri- og kystdepartementet fortsetter arbeidet
med å sikre at alle viltlevende marinressurser som inngår i fôr
til oppdrettsfisk, er fra et bærekraftig fiskeri. Komiteen mener
det er positivt at departementet vil arbeide internasjonalt for
å sikre at viltlevende marine ressurser, også de som brukes til fiskemel
og -oljeproduksjon, ikke overbeskattes.
Komiteen mener det er behov for
bedre virkemidler og sanksjonsmuligheter i tilsynsarbeidet. Det
er avgjørende at det snarlig etableres et system som fjerner variasjoner
mellom regionene på bruk av reaksjoner og gir tilsynene mer preventiv
effekt enn i dag. Komiteen ser positivt på at departementet
i styringssignal til Fiskeridirektoratet har påpekt de samme funnene som
Riksrevisjonen viser i sin undersøkelse. Komiteen er
enig i behovet for en gjennomgang, utredning og effektivisering
av tilsynet som fremgår av tildelingsbrevet til Fiskeridirektoratet
for 2012. Komiteen er kjent med at forslag til endringer
i akvakulturloven, med vekt på at likebehandling og effektivitet
skal ivaretas på en betryggende måte i forvaltningen, har vært på
høring. Fiskeri- og kystdepartementet har varslet en lovproposisjon
i løpet av mars 2013, og komiteen mener departementet
her bør legge frem flere tiltak for å sikre en helhetlig praksis og
likebehandling.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen
som legger til grunn at det fremover blir sikret miljøtilpasning
av havbruksnæringen, reduksjon av tap og sykdom, styrking av fiskehelsen,
redusert rømming, bærekraftig fôr, et styrket virkemiddelapparat
og en oversiktlig og helhetlig forvaltning av næringen. Komiteen er
tilfreds med at det i svarbrevet fra Fiskeri- og kystdepartementet
legges vekt på at arbeidet med oppfølgingen av Riksrevisjonens bemerkninger
er en prioritert oppgave og at løsninger på en del av utfordringene
kan ventes i stortingsmeldingen om sjømat.
Komiteen ber Riksrevisjonen følge
opp Fiskeri- og kystdepartementets arbeid med forbedring av havbruksforvaltningen
i sine fremtidige revisjoner, særlig med vekt på å undersøke om
de endringer som er forespeilet, er gjennomført og har hatt tilsiktet
effekt.
Komiteen mener at det er viktig
å se på virkemidler som kan styrke innovasjon og forskning i havbruksnæringen.
Komiteen mener Riksrevisjonens
vurderinger av havbruksnæringens miljømessige utfordringer er alvorlige,
og at de krever oppfølging. Komiteenmener
det er positivt at næringen har opprettet gjenfangstfond slik at
man kan få betalt dersom man fanger rømt oppdrettsfisk i elvene. Komiteenmener at rømt oppdrettsfisk i elver er
miljøforurensning, og at prinsippet om at forurenser skal betale,
derfor må gjelde. Det er på denne bakgrunn viktig at man intensiverer
arbeidet med å kunne finne frem til et system som kan spore fisken
tilbake til det rette anlegget og at anlegget må betale for oppryddingen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at utviklingen når det gjelder lus- og
rømmingsproblematikk går i riktig retning og at dette er et resultat
av målrettet forskning.
Komiteen mener at det utføres
mye god forskning, finansiert blant annet av næringen selv. Komiteen mener
likevel at det ikke forskes nok for å finne en vaksine som gjør
det uinteressant for lakselusen å feste seg på oppdrettsfisken. Komiteen mener
videre at det må arbeides med å finne frem til en steriliseringsmetode
som ikke gir misdannelser, slik at villaksen kan få beskyttelse
mot rømt oppdrettsfisk.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at det i områder der villaksen trenger økt beskyttelse, bør kunne
tildeles rene ørretkonsesjoner i fremtiden.
Komiteen har ellers
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 3:9 (2011–2012) – Riksrevisjonens undersøkelse
av havbruksforvaltningen – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 12. februar 2013
Anders Anundsen |
Jette F. Christensen |
leder |
ordfører |