9. Retur
- 9.1 Sammendrag
- 9.2 Komiteens merknader
Det pekes i meldingen på at barn har et særlig behov for forutsigbarhet og stabilitet, og at den tiden som tilbringes i usikkerhet mellom vedtak og utreise, bør være kortest mulig. Det legges derfor vekt på at vedtak som berører barn skal gjennomføres uten unødig opphold.
Det vises i meldingen til at som hovedregel gis personer som får endelig avslag på søknad om beskyttelse en frist på mellom sju og tretti dager for selv å reise ut av landet. Det er adgang til å sette en lengre frist dersom det anses nødvendig, men vurderingen skal være streng. Formålet er å sikre at familien får tilstrekkelig mulighet til å forberede seg på utreisen.
Enslige mindreårige asylsøkere og barnefamilier som ikke har fått oppholdstillatelse blir oppfordret til å reise hjem frivillig og får tilbud om hjelp til å gjennomføre reisen. Dersom personen ikke reiser hjem selv eller samarbeider om å returnere frivillig, kan politiet uttransportere med tvang.
Å motivere personer med avslag på søknad om beskyttelse til å returnere til hjemlandet er en prioritert oppgave for utlendingsmyndighetene, men utfordrende.
Informasjon om retur gis til asylsøkere gjennom hele søkeprosessen – av politiet ved registrering av asylsøknaden, av NOAS ved ankomst til mottak, og av ansatte i mottak. UDI arbeider kontinuerlig med å utvikle målrettet informasjon.
Alle mottak arrangerer faste informasjonsmøter med IOM to ganger i året. IOM har også, på oppdrag fra UDI, gjennomført informasjonskampanjer om frivillig retur. Mottakene er videre pålagt å ha egne informasjonsprogram for beboerne der retur inngår som tema, og skal legge til rette for individuelle samtaler for interesserte beboere. Alle beboere over 18 år kalles inn til en individuell retursamtale ved avslag.
I utgangspunktet er det foreldrenes ansvar å gi nødvendig informasjon til barna om retur, og praksis i dag er at det er opp til dem å avgjøre om barna skal delta på samtaler om avslag på søknaden og retur. Det er ønskelig å sikre at barna gis informasjon om familiens status og retur så tidlig som mulig. Barn skal få mulighet til å delta aktivt i returprosessen og også få anledning til å si sin mening. Regjeringen vil be UDI vurdere om informasjon om retur kan målrettes bedre, med sikte på at barn skal få relevant og god informasjon.
UDI har utviklet et informasjonsprogram i ordinære mottak for barn og unge.
Barnefamilier med endelig avslag på søknad om beskyttelse utgjør en betydelig andel av de utreisepliktige i mottakssystemet. Ifølge IOM er det behov for en særlig innretting både av informasjon og returstøtte mot barnefamilier, ettersom denne gruppen møter mer komplekse utfordringer ved retur enn enslige voksne. På oppdrag fra UDI gjennomførte Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) i 2010 en studie om hva som motiverer barnefamilier med avslag til å returnere hjem. Rapporten understreker familienes behov for forutsigbarhet, og det anbefales at barnefamilier som ikke returnerer frivillig, bør tvangsreturneres raskt. Videre anbefales samtalegrupper og morsmålsundervisning for barn. Det anbefales også å etablere kontakt med lokal skole i hjemlandet for å planlegge barnas framtidige skolegang etter retur. UDI arbeider med å følge opp denne rapporten.
Departementet mener det er behov for ytterligere kunnskap om hvilke avveininger som gjøres i familier som velger å bli i Norge over lang tid framfor å vende hjem. Forskningsstiftelsen FAFO ble, etter anbudsrunde våren 2011, gitt oppdraget med å foreta en studie av motivasjon for retur. Endelig rapport skal foreligge sommeren 2012.
Regjeringen ønsker å styrke returarbeidet rettet mot enslige mindreårige. Det er i liten grad satset på returtiltak for denne gruppen tidligere. Regjeringen ønsker å legge til rette for at enslige mindreårige med avslag eller begrenset tillatelse kan returnere hjem på en slik måte at de gis mulighet for å etablere seg på nytt i hjemlandet.
Mange enslige mindreårige med en begrenset tillatelse holder fast på håpet om at de vil få en forlenget tillatelse. Det framgår av UNHCRs studie av afghanske enslige mindreårige at mange føler at de reiser til Europa på oppdrag for familien. Tanken på å gi opp og reise hjem er forbundet med tabu. Det er derfor grunn til å tro at det i mange tilfeller er familien i hjemlandet som sitter med nøkkelen når det gjelder å åpne muligheten for hjemreise for den mindreårige.
Voluntary Assisted Return Programme (VARP) er et program som tilbyr assistanse til dem som returnerer frivillig fra Norge til sine hjemland. Programmet tilbyr en velorganisert og sikker retur.
Antallet medfølgende barn som har returnert frivillig har økt de senere årene. Antallet enslige mindreårige som søker om og reiser frivillig, er svært lavt.
Det vises i meldingen til at reintegreringsstøtten skal gjøre det enklere for dem som ikke har oppholdstillatelse i Norge å velge frivillig retur ved at de får økonomisk støtte til å reetablere seg i hjemlandet. Fra 1. juli 2010 ble det innført et tilbud om utvidet, gradert reintegreringsstøtte, som innebærer at personer som raskt tar initiativ til egen retur, mottar høyere økonomisk støtte, også til barn.
Effekten av gradert reintegreringsstøtte har vist seg ved en vesentlig økning i søknader om frivillig retur første år etter innføringen og ved at flere har reist tidlig etter avslag for å oppnå maksimal reintegreringsstøtte.
Det er også innført målrettede reintegreringsprogrammer som legger til rette for en bedre start i hjemlandet for blant annet barnefamilier. Gjennom programmene får også barna et tilbud om reintegreringsstøtte som kan benyttes til for eksempel skole og utdanning.
Det er egne program for Afghanistan, Irak, Etiopia og Somalia.
Med hensyn til enslige mindreårige har UDI, i samarbeid med IOM, også utviklet et særskilt returprogram tilpasset denne gruppens behov.
For ytterligere å motivere barnefamilier til å returnere er returstøtten til barnefamilier økt med kr 10 000 pr. barn fra juni 2010. Dette kommer i tillegg til de eksisterende støtteordningene.
Personer uten oppholdsgrunnlag blir underrettet om at politiet vil gjennomføre tvangsretur dersom utreisefristen som er satt ikke overholdes. Tvangsmessig retur av barn skal gjennomføres så skånsomt som mulig.
Det pekes i meldingen på at en uttransportering skal skje så snart som mulig etter at utreisefristen er oversittet. Uttransportering med tvang innebærer at familiene ikke selv kan forberede og gjennomføre hjemreisen. I tillegg vil foreldrene få en gjeld til den norske stat tilsvarende det uttransporteringen koster. Denne gjelden må være betalt før personen eventuelt kan reise inn igjen i Norge. Barn blir ikke personlig ansvarlig for uttransporteringsgjeld.
Når det gjelder enslige mindreårige som skal returneres uten familie, er situasjonen noe annerledes. For denne gruppen må uttransporteringsgjelden være betalt før vedkommende kan reise inn igjen. Dette gjelder uavhengig av alderen på den enslige mindreårige.
Regjeringen vil styrke politiets budsjett for å legge til rette for flere tvangsreturer.
Før fristen for utreise utløper skal familien ha vært i kontakt med politiet og avtalt utreise. Dersom de innretter seg etter vedtaket, og velger ikke å bruke denne perioden til å forberede utreise, vil det normalt ikke gis noen ny utreisefrist etter at politiet har pågrepet og planlagt uttransport.
Det foreligger en egen instruks som gir føringer for PUs arbeid med uttransportering av barn. I instruksen framheves det at det ved uttransportering skal legges vekt på barnets beste.
Familier skal – så langt det lar seg gjøre – uttransporteres samlet. Det er ikke aktuelt å uttransportere barn alene som har vært i Norge sammen med foreldre, der foreldrene har forsvunnet.
Ved uttransport av barn skal det så vidt mulig unngås bruk av tvangsmidler. Alternativer til fengsling, som for eksempel meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted, vil alltid benyttes dersom dette fremstår som tilstrekkelig. Ved pågripelse/tvang legges det opp til kort fengslingsperiode og snarlig uttransport.
Dersom pågripelsen skjer dagen før uttransport, blir familien plassert på en egen familieavdeling på Politiets utlendingsinternat, Trandum. Personellet her legger særlig vekt på barns behov. Det er dialog med barnevernet.
I tråd med Prop. 12 S (2010–2011) pågår et arbeid med å oppgradere og utvide Trandum ved bruk av modulbygg. Her vil det bli etablert en spesialtilpasset avdeling for barnefamilier, enslige mindreårige og enslige kvinner, skjermet fra de andre avdelingene.
PU vurderer i hver enkelt sak egnet tidspunkt for pågripelse. I de fleste tilfeller blir pågripelsen vurdert å være mindre inngripende for familien dersom den gjennomføres tidligst dagen før uttransporten. I enkelte tilfeller er det nødvendig å gjennomføre pågripelsen tidlig om morgenen. Politiet varsler ikke den som skal pågripes eller andre som står dem nær om pågripelsen. Dette begrunnes i politioperative hensyn, herunder faren for unndragelse. Ved planlegging av hvordan pågripelse skal finne sted, vurderer politiet hva som er det beste for barnet. Barn skal for eksempel ikke pågripes i skoletiden, og de forsøkes alltid pågrepet sammen med foreldrene. Pågripelsen skal gjennomføres så skånsomt som mulig. Ved uttransportering av en barnefamilie vurderes behovet for ledsagelse i hvert enkelt tilfelle.
Dersom den enslige mindreårige unnlater å følge vedtaket og ikke kontakter politiet for å varsle om utreisetidspunkt, setter politiet et tidspunkt for utreise. Politiet skal i disse sakene varsle lederen ved mottaket eller annen kontaktperson. Om nødvendig skal det settes en lengre utreisefrist enn normalt.
PU skal ta hensyn til den mindreårige i alle ledd av sitt arbeid med uttransportering som omfatter barn, herunder enslige mindreårige. I henhold til utlendingsloven § 90 åttende ledd kan ikke enslige mindreårige tvangsreturneres til andre enn familiemedlemmer, utnevnt verge eller annet forsvarlig omsorgstilbud. Ved uttransportering av enslige mindreårige skal vedtaksmyndigheten eller PU opprette/formidle kontakt med omsorgsperson i hjemlandet.
For noen kan returen bli enklere når det er synlig at norske myndigheter er ansvarlige og at de ikke vender hjem fordi de selv «sviktet» familien.
Uttransportering av enslige mindreårige skal utføres på en mest mulig skånsom måte. En enslig mindreårig følges alltid av ledsagere på uttransporteringen.
Det vises i meldingen til at det i vurderingen av om det foreligger sterke menneskelige hensyn for en asylsøker skal legges vekt på om «utlendingen er enslig mindreårig uten forsvarlig omsorg ved retur», jf. utlendingsloven § 38 annet ledd bokstav a. Med forsvarlig omsorg menes primært familie, men også privat eller offentlig omsorgsinstitusjon. Oppsporing av mindreårige asylsøkeres omsorgspersoner har vist seg å være utfordrende.
Det vises i meldingen til at det er sterke holdepunkter for å anta at enslige mindreårige asylsøkere holder tilbake informasjon om familie i hjemlandet/transittland.
Det har vært liten oppmerksomhet på oppsporing og returløsninger for denne gruppen, også i andre europeiske land. Noe av bakgrunnen for dette er at antallet enslige mindreårige som har fått avslag har vært svært lavt.
Anvendelse av ulike omsorgsløsninger i den mindreåriges opprinnelsesland har følgelig i liten grad vært prøvd ut i praksis. Utfordringen er at det i flere av landene Norge mottar enslige mindreårige asylsøkere fra, kan være vanskelig å identifisere eller få tilgang til egnede omsorgsinstitusjoner.
Regjeringen besluttet høsten 2009 at det skal tas sikte på å etablere omsorgstilbud i enslige mindreåriges opprinnelsesland, i første omgang i Afghanistan og i Irak. Det ble samtidig besluttet at tiltaket skal evalueres ett år etter oppstart, og at frivillige organisasjoner i Norge skal tas med på råd.
Bakgrunnen var at antallet enslige mindreårige asylsøkere hadde økt betydelig fra årsskiftet 2007/2008. Dette ga et press på mottakssystemet og kommunenes kapasitet til å bosette. Svært mange enslige mindreårige ble værende lenge i mottak.
Majoriteten av enslige mindreårige som kommer fra Afghanistan og Irak er gutter over 15 år. Målgruppen for et omsorgstilbud er derfor ungdom og unge voksne i alderen 16–20 år som ikke har et beskyttelsesbehov, og hvor fravær av omsorgspersoner er utslagsgivende for at en oppholdstillatelse gis. Ut fra målgruppen blir det derfor riktigere å bruke benevnelsen ungdomshjem. Det tas sikte på at halvparten av plassene skal stilles til rådighet for lokal ungdom.
Tilbudet som skal gis på et slikt ungdomshjem skal utgjøre et helhetlig reintegreringsprogram, herunder tilbud om bolig i form av internat/bofellesskap og døgnbemannet omsorg, yrkesopplæring eller utdanning og individuelle planer for den enkelte, samt tilbud om bistand til oppsporing og eventuelt hjemreise til familie.
Det har vært et mål for Norge å etablere et bredt europeisk samarbeid om disse prosjektene. Det at mange land samarbeider styrker muligheten for å lykkes med å forebygge migrasjon av enslige mindreårige. Arbeidet med etablering av et ungdomshjem eller omsorgstilbud videreføres nå gjennom et europeisk returprosjekt for enslige mindreårige, European Return Platform for Unaccompanied Minors (ERPUM).
Spørsmålet om etablering av omsorgstilbud har vært tema på flere møter mellom Justisdepartementet og frivillige organisasjoner.
I arbeidet med et ungdomshjem har det vært prioritert å etablere en god dialog med myndighetene i henholdsvis Afghanistan og Irak. Våre utenriksstasjoner i de respektive landene har her vært viktige samarbeidspartnere i dette arbeidet. Parallelt er Norge i forhandlinger med aktuelle operatører.
Det er gjennomført en rekke møter med afghanske myndigheter, aktuelle operatører samt andre internasjonale organisasjoner (UNHCR, UNICEF, Redd Barna mv.) i Kabul. Det tas sikte på etablering av et tilbud med 100 plasser i Kabul, hvorav 25 plasser avsettes til lokal ungdom som allerede oppholder seg i landet.
Arbeidet med etablering av omsorgstilbud i Irak har vært rettet mot Nord-Irak og den kurdiske regionale selvstyreregjeringen. Norge har gjennomført en rekke møter med kurdiske myndigheter, aktuelle operatører og internasjonale organisasjoner (UNICEF, UNHCR mv.). Ankomstene av enslige mindreårige fra Irak har imidlertid gått vesentlig ned siden Norge startet opp arbeidet med omsorgstilbud. Sammen med våre europeiske partnere vurderes det likevel ulike muligheter for å legge til rette for et omsorgstilbud i byen Erbil i Nord-Irak.
Utlendingslovgivningen regulerer i hvilke tilfeller politiet kan benytte seg av frihetsberøvelse i utlendingssaker. Et tvangsmiddel kan etter utlendingsloven § 99 bare benyttes når det er tilstrekkelig grunn til det, og kan ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep. 1. mars 2012 trådte det i kraft en rekke endringer i utlendingslovens regler om tvangsmidler. Blant annet ble det uttrykkelig presisert i utlendingsloven § 106 andre ledd at det ikke skal besluttes pågripelse eller fengsling dersom det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted.
Etter straffeprosessloven § 184 andre ledd andre punktum skal personer under 18 år ikke fengsles med mindre det er «tvingende nødvendig». Denne bestemmelsen ble innført i 2012, og innebærer en hevet terskel for fengsling av barn. Bestemmelsen gjelder også ved fengsling i medhold av utlendingsloven, jf. henvisningen i utlendingsloven § 106 tredje ledd fjerde punktum. Etter straffeprosessloven § 174 skal ikke personer under 18 år pågripes med mindre det er «særlig påkrevd». Bestemmelsen gjelder også ved pågripelse i medhold av utlendingsloven. Hensynet til barnets beste er et grunnleggende hensyn i politiets arbeid med frihetsberøvelse av barn.
Ved pågripelse og fengsling anvendes derfor utlendingsinternatet på Trandum. På Trandum er det en egen avdeling for barn, barnefamilier og kvinner.
I enkelte saker plasseres personer av ulike årsaker i kriminalomsorgens anstalter, men barnefamilier blir ikke plassert i arrestlokaler eller i fengsel.
Enslige mindreårige skal bare være på utlendingsinternat.I enkelte tilfeller har eldre enslige mindreårige hatt kortvarige opphold i arrest før overføring til utlendingsinternatet. Dette skyldes i hovedsak at personene forut for utlendingssaken er pågrepet for mistanke om straffbare forhold som ikke har sammenheng med utlendingssaken. I ett tilfelle i 2010 ble kriminalomsorgens anstalter likevel benyttet overfor en person under 18 år, på bakgrunn av en konkret vurdering.
Det er et krav om særlig kontakt mellom internatet og relevante fagmyndigheter.
Komiteen viser til regjeringens redegjørelse for regelverk og praksis når det gjelder frivillig og tvungen retur av personer uten lovlig opphold i Norge. Komiteen er enig i de tiltakene som er iverksatt for å motivere flere til å returnere frivillig, herunder tilbud om kvalifisering og økonomisk bidrag til reetablering i hjemlandet. Det er viktig at barn som er en del av en familie, får muligheten til å delta aktivt i returprosessen og får mulighet til å si sin mening. I tilfeller der det ikke er mulig å komme fram til en ordning med frivillig retur, er komiteen enig i at rask og tvungen retur bør benyttes. Det er et mål å fortsette å framforhandle returavtaler med ulike opprinnelsesland.
Når det gjelder enslige mindreårige uten lovlig opphold, viser komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, til det igangsatte arbeidet med å opprette omsorgstilbud i opprinnelseslandet, som først og fremst skal være et tilbud for ungdom om bofellesskap, døgnbemannet omsorg, yrkesopplæring eller annen utdanning og bistand til å spore opp eventuell familie.
Flertallet viser for øvrig til de nye bestemmelsene i utlendingsloven om bruk av tvangsmidler, jf. Prop. 138 L (2010–2011), Innst. 78 L (2011–2012) og Lovvedtak 21 (2011–2012), og den nye bestemmelsen fra 2012 i straffeloven, jf. Prop. 135 L (2010–2011), Innst. 83 L (2011–2012) og Lovvedtak 24 (2011–2012), der terskelen for å fengsle barn som unndrar seg retur, er hevet.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til sine merknader i innstillingene nevnt ovenfor.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til punkt 17 under komiteens generelle merknader.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti er kritisk til at regjeringen vil etablere retursentre i Afghanistan og Irak for enslige mindreårige fra disse landene. Dette medlem viser til at dette er tiltak som har blitt kraftig kritisert både av Europarådets kommissær for menneskerettigheter og FNs barnekomité. Dette medlem viser til at FNs barnekomité, i sine merknader til Norge av 29. januar 2010, er sterkt bekymret for Norges planer om å etablere omsorgssentre i hjemlandet, da disse barna kommer fra områder som er preget av krig og konflikt der beskyttelse ikke kan garanteres.
Dette medlem viser til at hovedformålet med tiltaket ikke er å ivareta barnas behov, men å få ned antallet enslige mindreårige asylsøkere til Norge. Dette medlem peker på at det verken er til barns beste eller en god og langsiktig løsning å returnere barn til et land preget av krig og konflikt, med en vanskelig sikkerhetssituasjon og uten lokale barnevernstjenester eller omsorgspersoner.
Dette medlem er bekymret for at en slik praksis vil øke risikoen for at barn på nytt blir utsatt for menneskerettighetsbrudd.
På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen avslutte det planlagte arbeidet med å etablere omsorgssentre for enslige mindreårige i Afghanistan.»