Til Stortinget

Sammendrag

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag hvor:

• Det stilles krav om at personer som søker om sosialhjelp skal ha rett og plikt til å delta på aktivitet så snart det lar seg gjennomføre dersom det ikke er helt spesielle forhold som tilsier at dette ikke er mulig.

• Det stilles krav om at personer som søker om sosialhjelp og som er under 26 år på søketidspunktet skal ha rett og plikt til å delta på aktivitet innen én måned etter å ha levert inn søknad om sosialhjelp dersom det ikke er helt spesielle forhold som tilsier at dette ikke er mulig.

• Regelverket skjerpes og tydeliggjøres slik at flere kommuner oppretter lavterskel aktivitetstilbud, som for eksempel en kommunal eller interkommunal arbeidsgruppe, der sosialhjelpsmottakere kan delta i påvente av hensiktsmessig arbeidsmarkedstiltak eller opplæring/utdanning.

• Det presiseres at det er en absolutt hovedregel at økonomisk stønad faller bort eller reduseres til gjeldende nødhjelpssatser dersom mottaker ikke møter på avtalt aktivitet. Det kan gjøres unntak for blant annet sykdom og dersom mottakers barn står i fare for å bli skadelidende.

• Det etableres økonomiske insentiver som belønner kommuner som får sosialklienter under 26 år i aktivitet innen 5 virkedager fra de oppsøker sosialkontoret.»

Komiteens behandling

Komiteen ba i brev av 22. mai 2012 om statsrådens vurdering av forslaget. Statsrådens svarbrev av 2. oktober 2012 følger vedlagt.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Tove Linnea Brandvik, Thor Erik Forsberg, Steinar Gullvåg, Kari Henriksen og Anette Trettebergstuen, fra Fremskrittspartiet, lederen Robert Eriksson, Vigdis Giltun og Laila Marie Reiertsen, fra Høyre, Sylvi Graham og Edvard Mæland, fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, og fra Kristelig Folkeparti, Laila Dåvøy, viser til Representantforslag 119 S (2011–2012) fra stortingsrepresentantene Erna Solberg, Torbjørn Røe Isaksen, Sylvi Graham, Bjørn Lødemel og Sonja Irene Sjøli om aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere og forsterket oppfølging for sosialhjelpsmottakere under 26 år.

Komiteen mener unødvendig passivt stønadsmottak er en dårlig løsning både for den enkelte og for samfunnet. Alle må gis mulighet til aktivitet som kan bedre muligheten til å komme i arbeid og mestre hverdagslivet. Alle vil gjerne være til nytte, og samfunnet trenger arbeidskraft. Det er særlig viktig at unge raskt får aktivitetstiltak, blir motivert og stilt krav til. Det er viktig å unngå passivitet. Passivitet kan frata dem mulighet for gjennom bistand å prøve seg ut i arbeid, skole eller aktivitet.

Komiteen understreker at det er avgjørende å hindre passivitet blant unge som oppsøker Nav for å få støtte. Tiltak må settes inn raskt for å få unge mennesker tilbake til skolebenken, inn i arbeidslivet eller over på relevante tiltak. Komiteen mener derfor at også Nav bør tilby lavterskeltiltak som har til hensikt å hindre passivitet, og som kan settes inn umiddelbart etter at søknad er behandlet. Den nøyaktige utformingen av tiltakene bør overlates til den enkelte kommune.

Komiteen understreker at å redusere antallet unge sosialhjelpsmottakere krever arbeid på flere områder samtidig, herunder arbeid mot «drop out» i videregående skole, styrking av ungdomspsykiatrien og rusbehandlingen, samarbeid med næringslivet og større bruk av arbeidstrening i det ordinære arbeidslivet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener sosialhjelp fortsatt skal være et kommunalt ansvar. Kommunene ved de lokale Nav-kontorene har større nærhet til menneskene, kjenner lokalsamfunnene og har derfor de beste forutsetninger for å kunne gi helhetlige tjenestetilbud og stille de hensiktsmessige krav i hvert enkelt tilfelle. Det er viktig at kommunene bruker loven aktivt og at også ansvaret for å gi aktivitetsmuligheter blir fulgt opp.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, peker på at forslagene som fremmes i representantforslaget i hovedsak er i samsvar med gjeldende regelverk, og at det er regjeringens politikk at regelverket skal følges og at alle som kan ha nytte av det kommer i aktivitet. Dette flertallet peker på at kommunene allerede i dag gjennom sosialtjenesteloven kan benytte aktivitetskrav overfor de menneskene der det anses hensiktsmessig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er opptatt av at aktivitetskrav faktisk blir benyttet i tråd med lovverket.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til statsrådens igangsatte gjennomgang for å undersøke i hvor stort omfang hjemmelen/paragrafen/kravene benyttes. Dette flertallet ønsker ikke å innføre ordninger som reduserer menneskers mulighet til å ha en førende rolle i eget liv ved å regelstyre hva som vil være riktig virkemiddel for den enkelte på vei ut i arbeid og aktivitet.

Eventuelle endringer i regelverket må være kunnskapsbasert og hensiktsmessig. Dette flertallet vil derfor avvente resultatene av den igangsatte gjennomgangen før det eventuelt foreslås endringer for å få bruken av aktivitetskrav i tråd med intensjonene i dagens lovverk. Dette flertallet vil i denne sammenheng vise til statsrådens svarbrev av 2. oktober 2012, hvor det sies at regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på vårparten 2013 med tall på i hvor stor grad hjemmel om aktivitetsplikt brukes av Nav-kontorene. Dersom resultatene tilsier at det er behov for endringer, må de etter dette flertallets mening iverksettes raskt.

Et tredje flertall, komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, peker på at riktige tiltak og aktivitetstilbud, mer enn tiltak og aktivitetstilbud i seg selv, er avgjørende for å få unge ut i arbeid og aktivitet. Dette flertallet viser til at kommunene, som i dag, skal ha stor frihet til å organisere sine tiltak og aktiviteter på den måten som kommunen mener passer egne stønadsmottakere, lokalt arbeidsmarked og mulighetene i kommunen for øvrig.

Dette flertallet peker videre på at forslaget om en generell aktivitetsplikt for alle bryter med den grunnleggende forutsetning i Nav-reformen, der nettopp overgangen til et skjønnsbasert system der beslutningene tas i samarbeid med brukerne er hovedmålet.

Dette flertallet mener gode løsninger for den enkelte best skapes der regelverket gir brukeren og veilederen mulighet til å sammen bruke sin kompetanse og sunne fornuft til å finne gode løsninger for den enkeltes situasjon. Med mindre innslag av individuell vurdering, slik representantforslaget i realiteten legger opp til, øker sannsynligheten for at brukeren blir tilpasset tiltaket og ikke motsatt, noe som ofte kan føre til redusert motivasjon hos den enkelte samtidig som det totale stønadsløpet kan ende opp med å bli lenger.

Dette flertallet viser for øvrig til regjeringens satsing på ny og forbedret ungdomsgaranti, «ungdomsløftet», i statsbudsjettet for 2013, der regjeringen bevilger 30 mill. kroner til bedre og raskere oppfølging av ungdomsgruppen i alderen 20–24 i møtet med Nav. Dette flertallet peker på at intensjonen i den nye satsingen er å snu unge i døren hos Nav, og gjennom tettere, raskere og mer relevant oppfølging kunne få dem ut i arbeid og aktivitet, samt oppnå kortere stønadsopphold for dem som måtte trenge det.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at hjelp til selvhjelp skal være det bærende prinsippet innenfor sosialtjenesten. Disse medlemmer mener derfor at det må settes krav til aktivitetsplikt for å motta økonomisk sosialstønad. Disse medlemmerer kjent med at det fortsatt er for mange som lever av økonomisk sosialstønad, men som verken har aktivitetskrav eller aktivitetstilbud. Arbeidstrening er viktig, og disse medlemmer mener at kommunene må sørge for at alle som lever av sosialstønad, kan delta i arbeidsrelatert aktivitet som kan føre til jobb. Passive sosialstønadsmottakere er ubrukte, verdifulle ressurser, og disse medlemmer mener det er uheldig at det ofte stilles for lave forventninger til den enkelte sosialstønadsmottaker. De som gjennomgår kvalifiseringsprogram må bli tatt på alvor og bli sett på som mennesker med ubrukte ressurser, og ikke som fremtidige passive stønadsmottakere. Fremdeles er det for mange av deltakerne i kvalifiseringsprogrammet som fortsetter som mottakere av økonomisk sosialstønad eller blir overført til den statlige delen av Nav, til arbeidsavklaringspenger og videre til uføretrygd. Disse medlemmer viser til Statistisk sentralbyrå (SSB) hvor tall fra kvalifiseringsprogrammet i 2010 viser at 21 pst. av dem som fullførte programmet, begynte i ordinært arbeid. Disse medlemmer mener at fravær eller uteblivelse fra slik deltakelse i arbeidstrening eller kvalifiseringsprogram må få konsekvenser for stønadsmottakeren. Det skal ikke være attraktivt å velge sosialhjelp fremfor å være i arbeid, selv om en har begrensede muligheter på arbeidsmarkedet. Sosialhjelp skal være en midlertidig ytelse og ikke noe folk skal leve av over tid. Disse medlemmer er kjent med at mange mottakere av økonomisk sosialstønad, som har fått arbeidsoppgaver de kan mestre, føler at de gjør noe som er meningsfylt. Aktivitet og nye sosiale nettverk er viktig for å komme ut av fattigdom, og muligheten til å komme i arbeid gir følelse av både anerkjennelse og menneskeverd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Stortingets behandling av Representantforslag 4 S (2011–2012), jf. Innst. 204 S (2011–2012) hvor følgende vedtak ble fattet:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med en vurdering av i hvilken grad sosialhjelp kan og bør kombineres med krav til aktivitet, og med forslag til hvordan dette kan gjøres.»

Dette er en sak som disse medlemmer forventer er gitt høy prioritet, og at konkrete forslag og eventuelle lovendringer legges frem for Stortinget innen utgangen av 2012.

Disse medlemmer viser også til forslag i samme sak, som ikke ble vedtatt, sitat:

«Stortinget ber regjeringen fremme nødvendige forslag til lovendringer slik at kommunene ikke kan foreta avkortning i foreldrenes sosialhjelp når de har barn under 18 år som bor hjemme og som har egen inntekt under den skattemessige friinntektsgrensen.» «Stortinget ber regjeringen fremme nødvendige forslag til lovendringer slik at det innføres et lovmessig krav om aktivitetsplikt for den enkelte sosialhjelpsmottaker.» «Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om å gjøre den kommunale sosialhjelpen om til et statlig ansvar under Nav, og at man innfører normerte satser tilnærmet likt over hele landet.»

Disse medlemmer er av den oppfatning at ansvaret for den økonomiske sosialhjelpen skal ligge hos Nav sammen med ansvaret for arbeid.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti mener det er avgjørende å hindre passivitet for unge som oppsøker Nav for å få støtte, og at dagens system i for stor grad tillater at unge mottar stønad passivt. Tiltak må settes inn så raskt som mulig etter at unge tar kontakt med Nav, uten lange venteperioder under saksbehandling fulgt av ventetid på ulike tiltak. Disse medlemmer mener forskjellige former for lavterskeltiltak med kort eller ingen ventetid vil kunne være av avgjørende betydning i denne sammenheng.

Komiteen er av den oppfatning at selv om den nøyaktige utformingen av disse tiltakene kan overlates til det enkelte Nav-kontor, bør intensjonen være helt klar: Ingen unge skal oppsøke Nav uten å møte krav om aktivitet fra første dag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre konstaterer at regjeringen ikke har vist interesse for å følge opp regelverket for aktivitetskrav de siste syv årene. Det er ikke slik at regelverket i seg selv hindrer passivitet, og mulighetene i regelverket må også brukes. Ifølge SSB finnes det ingen kommunevise oversikter over praktisering av vilkår i forbindelse med sosialhjelp. Disse medlemmer mener det er underlig at regjeringen må ha nok en gjennomgang av regelverket før det kan presiseres at muligheten til å stille aktivitetskrav faktisk skal benyttes.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at tiltak av den typen som skisseres i lovforslaget vil være en del av et bredere spekter av virkemidler som må tas i bruk for å redusere antallet unge utenfor arbeidslivet og på sosialhjelp. Det vil være av særlig betydning å styrke ungdomspsykiatrien, styrke arbeidet mot frafall i den videregående skole, og i større grad satse på arbeidstrening i arbeidslivet enn det dagens regjering legger opp til.

Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument 8:119 S (2011–2012) – representantforslag fra Erna Solberg, Torbjørn Røe Isaksen, Sylvi Graham, Bjørn Lødemel og Sonja Irene Sjøli om aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere og forsterket oppfølging for sosialhjelpsmottakere under 26 år – vedlegges protokollen.

VEDLEGG

Brev fra Arbeidsdepartementet v/statsråden til arbeids- og sosialkomiteen, datert 2. oktober 2012

Vurdering av representantforslag 119 S (2011–2012)

Representantforslag 8:119 S (2011–2012) fra stortingsrepresentantene Bjørn Lødemel, Erna Solberg, Sonja Irene Sjøli, Sylvi Graham og Torbjørn Røed Isaksen om aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere og forsterket oppfølging for sosialhjelpsmottakere under 26 år.

Jeg viser til Arbeids- og sosialkomiteens brev av 22. mai 2012, der det bes om statsrådens vurdering av forslag fremmet i dokument 8:119 S (2011–2012):

”Stortinget ber regjeringen fremme forslag hvor:

• Det stilles krav om at personer som søker om sosialhjelp skal ha rett og plikt til å delta på aktivitet så snart det lar seg gjennomføre dersom det ikke er helt spesielle forhold som tilsier at dette ikke er mulig.

• Det stilles krav om at personer som søker om sosialhjelp og som er under 26 år på søketidspunktet skal ha rett og plikt til å delta på aktivitet innen én måned etter å ha levert inn søknad om sosialhjelp, dersom det ikke er helt spesielle forhold som tilsier at dette ikke er mulig.

• Regelverket skjerpes og tydeliggjøres slik at flere kommuner oppretter lavterskel aktivitetstilbud, som for eksempel en kommunal eller interkommunal arbeidsgruppe, der sosialhjelpsmottakere kan delta i påvente av hensiktsmessig arbeidsmarkedstiltak eller opplæring/utdanning.

• Det presiseres at det er en absolutt hovedregel om at økonomisk stønad faller bort eller reduseres til gjeldende nødhjelpssatser dersom mottaker ikke møter på avtalt aktivitet. Det kan gjøres unntak for blant annet sykdom og dersom mottakers barn står i fare for å bli skadelidende.

• Det etableres økonomiske insentiver som belønner kommuner som får sosialklienter under 26 år i aktivitet innen 5 virkedager fra de oppsøker sosialkontoret. ”

Passivt stønadsmottak er en dårlig løsning både for hver enkelt og for samfunnet. Alle trenger å føle seg nyttige, og samfunnet trenger hender i arbeid. Av særlig betydning er det at unge raskt blir stilt krav til, slik at de ikke blir gående i passivitet og fratatt mulighet for å prøve seg ut i arbeid, skole eller aktivitet. I nytt rundskriv til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, som Arbeids- og velferdsdirektoratet publiserte i sommer, ble lovens intensjon om å stille vilkår ved tildeling av stønad understreket.

Forslagene som fremmes er i hovedsak i samsvar med dagens regelverk. Regjeringen mener at sosialhjelp fortsatt skal være et kommunalt ansvar. Det er kommunene som har nærhet til brukerne og som har de beste forutsetninger for å gi helhetlige tjenestetilbud og stille krav. I landets kommuner drives det mye godt sosialt arbeid der det både stilles krav til og gis tett oppfølging av stønadsmottakere. Forslagsstillerne viser selv til erfaringene fra Åmli kommune, en kommune som reduserte utgiftene til sosialhjelp med 70 pst. etter målrettet innsats. Slik målrettet innsats og kravstilling er i tråd med regjeringens politikk. Jeg minner om at Åmli kommune ikke har trengt noen form for dispensasjon fra regelverket for å gjennomføre en tett og målrettet innsats overfor stønadsmottakere. Dette viser at kommunal vilje og evne til å gripe fatt i problemene er avgjørende og at det ikke er behov for mer detaljert regelverk, slik forslagsstillerne her foreslår.

Kommunene kan kreve deltakelse i tiltak som er tilpasset den enkeltes ressurser og problemer. Vi vet også at det settes vilkår for sosialhjelp i mange kommuner, men har ikke detaljert kunnskap om hvilke vilkår hver enkelt kommune bruker Dette er departementet i ferd med å fremskaffe en samlet oversikt over. Vi vil også framskaffe mer kunnskap om hvilke tiltak som best sikrer lovens intensjon om at mottakerne skal bli selvhjulpne.

Vi vet at personer som har sosialhjelp som hovedinntektskilde har en rekke andre belastninger enn dårlig økonomi. De har større helseproblemer, mindre utdanning og mindre yrkeserfaring enn andre. Det er mange grunner til at personer blir avhengig av sosialhjelp, og selv om det er riktig å stille krav, vet vi at ikke alle problemer kan løses ved å stille krav om aktivitet. Mange problemer må løses med krav og tilbud om helsemessig oppfølging, rusbehandling eller annet i stedet for aktivitet. Dette må fanges opp på en god måte av regelverket, slik at det er grunnlag for å utvise skjønn lokalt. Jeg mener at de forslagene som er fremmet ikke er løsningen på de utfordringene vi står overfor.

Ettersom sosialhjelp utbetales over det kommunale budsjettet, er det i alle kommuners interesse å redusere antall stønadsmottakere så mye som mulig. Overgang fra sosialhjelp til arbeid betyr reduserte utgifter på kommunens sosialbudsjett og økte inntekter i form av skatt.

Forslagene i representantforslaget vil føre til økt byråkrati, og kan få store økonomiske og administrative konsekvenser for NAV-kontorene, kommunene og staten. Nedenfor følger en gjennomgang av de enkelte forslagene.

Det første forslaget innebærer at personer som søker om sosialhjelp skal ha rett og plikt til å delta på aktivitet så snart det lar seg gjennomføre dersom det ikke er helt spesielle forhold som tilsier at dette ikke er mulig. Jeg legger til grunn at forslagsstillerne her mener at det er ved innvilgelse av en søknad om stønad at aktivitetsplikten skal inntre, ikke på søknadstidspunktet. En rekke søknader om økonomisk stønad blir faktisk avslått, bl.a. fordi søkeren ikke kan dokumentere å ha utnyttet alle andre inntektsmuligheter.

Jeg vil vise til at dette forslaget er omtrent likelydende med representantforslaget i Dokument 8:4 S (2011–2012). Under stortingsbehandlingen av dette representantforslaget fattet Stortinget 1. mars i år vedtak hvor Stortinget ber regjeringen komme tilbake med en vurdering av i hvilken grad sosialhjelp kan og bør kombineres med krav til aktivitet, og med forslag til hvordan dette kan gjøres.

Regjeringen arbeider med oppfølgingen av dette vedtaket. For å få mer informasjon om fakta knyttet til faktisk bruk og effekt av vilkår om aktivitetsplikt har vi lyst ut et eget oppdrag. Vi vil sikre kunnskap om hvordan aktivitetsplikt praktiseres med hjemmel i gjeldende regelverk.

Når vi tidlig i 2013 får resultatene av dette oppdraget vil vi ha et kunnskapsbasert utgangspunkt for å vurdere hva som virker og hva som ikke virker. Vi vil da ha forutsetninger for å ta stilling til om og evt. hvilke endringer i regelverket som bør gjennomføres. Dersom undersøkelsen avdekker at de aktuelle gruppene i praksis pålegges aktivitetsplikt med hjemmel i dagens bestemmelser, er det etter min vurdering ikke aktuelt med lovendring. Dersom undersøkelsen avdekker at vilkår om aktivitet er lite brukt, vil vi se på hvordan vi kan endre kommunenes praksis.

Det andre forslaget oppfatter jeg som en forlengelse av det første, men med en absolutt tidsfrist på én måned for personer under 26 år. Dette er i samsvar med den danske ordningen, som har tidsfrister for aktivitet for ulike aldersgrupper. Et slikt pålegg til kommunene om absolutt tidsfrist for vilkårsetting vil kreve lovendring. Det vil være behov for relativt detaljerte bestemmelser dersom en ønsker å styre kommunene på dette. Å vurdere et slikt grep bør det være godt fundert og vi vil derfor innhente kunnskap i pågående undersøkelse.

Det tredje forslaget, innebærer at regelverket skjerpes og tydeliggjøres slik at flere kommuner oppretter lavterskel aktivitetstilbud, som for eksempel en kommunal eller interkommunal arbeidsgruppe, der sosialhjelpsmottakere kan delta i påvente av hensiktsmessig arbeidsmarkedstiltak eller opplæring/utdanning. Dette står kommunen fritt til å gjøre i dag. Jeg er usikker på hvordan forslagsstillerne ser for seg at denne skjerpingen skal være. Det går ikke klart frem av forslaget om kommunene skal pålegges å ha slike tilbud, eller om de skal oppmuntres til det, for eksempel gjennom økonomiske insentiver. Jeg mener kommunene, som i dag, skal ha stor frihet til å organisere sine tiltak og aktiviteter på den måten som kommunen mener passer egne stønadsmottakere, lokalt arbeidsmarked og mulighetene i kommunen for øvrig.

Forslaget om at det skal være en absolutt hovedregel om at økonomisk stønad faller bort eller reduseres til gjeldende nødhjelpssatser dersom mottaker ikke møter på avtalt aktivitet, mener jeg er både prinsipielt og praktisk problematisk. Økonomisk sosialhjelp er samfunnets siste sikkerhetsnett. For å få sosialhjelp skal man være uten annen mulighet til inntekstsikring. Dersom det skal være mulig å nekte personer all stønad, eller redusere stønaden til ”nødhjelpsnivå” over lengre tid, fordi de ikke stiller opp på bestemte aktiviteter, risikerer vi at de må livnære seg på uverdige og/eller kriminelle måter.

Det siste forslaget går ut på at det etableres økonomiske insentiver som belønner kommuner som får sosialklienter under 26 år i aktivitet innen fem virkedager fra de oppsøker sosialkontoret. Jeg legger også her til grunn at det menes fem virkedager fra en søknad om stønad er innvilget. Jeg er bekymret for kvaliteten slike tiltak vil kunne få. Dersom det ikke stilles krav om at aktiviteten skal ha et fornuftig innhold og bidra til at mottakeren blir selvhjulpen, er det vanskelig å se på den som annet enn ”et sted å være”. Dersom det skal knyttes kontrollordninger som sikrer kvaliteten på tiltakene, kan ordningen bli både byråkratisk og kostbar. Det er kommunene som utbetaler sosialhjelp, og dermed er det i kommunens egeninteresse å ha færrest mulig sosialhjelpsmottakere. Jeg mener derfor det ikke er hensiktsmessig å lage omfattende, nye systemer med statlige økonomiske insentiver.

Oslo, i arbeids- og sosialkomiteen, den 8. november 2012