Regjeringen ved Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet orienterer i proposisjonen om oppfølgingen av den politiske avtalen som ble inngått mellom alle partier på Stortinget 10. april 2008 (kirkeforliket). Avtalen gjelder det framtidige forholdet mellom staten og Den norske kirke, jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008).

Regjeringen redegjør for sin forståelse av foreliggende forslag til endringer i Grunnloven, med særlig sikte på å identifisere de områdene der det umiddelbart vil være behov for å foreta tilpasninger og justeringer i kirkeloven, dersom Stortinget vedtar forslagene (Grunnloven §§ 2, 4, 12,16, 21, 22 og 27).

Hovedinnholdet i forslaget til endringer i kirkeloven går ut på at Kongens særlige kirkestyre avvikles. Dette vil da også gjelde ordningen med kirkelig statsråd. Videre skal biskoper og proster tilsettes av kirkelige organer. Tilpasningene i kirkeloven omfatter også den liturgimyndigheten som allerede i dag tilligger Kirkemøtet, og reglene for behandling av saker med klare læremessige implikasjoner.

Proposisjonen redegjør for høringen våren 2011 om lovmessige konsekvenser av de framsatte grunnlovsforslagene. Hovedbudskapet fra høringen er tilslutning til en fortsatt skrittvis tilnærming til videre utvikling av Den norske kirke som selvstendig trossamfunn, og i hovedsak til de konkrete forslagene til endringer i kirkeloven.

Regjeringen har i sitt forslag til endringer i kirkeloven begrenset seg til de forslag som er nødvendige konsekvenser av forestående grunnlovsendringer i samsvar med kirkeforliket. Etter regjeringens oppfatning handler kirkeforliket om en forfatningsreform, ikke om en forvaltningsreform i Kirken. Det tydeliggjør Den norske kirke som trossamfunn og klargjør grunnlaget for kirkens videre selvstendiggjøring.

Kirkeforliket forutsatte at det skulle gjennomføres en tilfredsstillende demokratireform i Den norske kirke. Regjeringen redegjør for gjennomføringen og evalueringen av demokratireformen. Stiftelsen Kirkeforskning har utarbeidet en sluttrapport som sammenfatter evalueringene av kirkevalgene i 2009 og 2011, med særlig henblikk på hvordan forutsetningene i kirkeforliket er oppfylt. Den faglige konklusjonen er at tre av fire forutsetninger i kirkeforliket er klart oppfylt. Det er fortsatt utfordringer knyttet til reelle valgmuligheter. Men reformen har bidratt til økt bredde og deltakelse i det kirkelige demokratiet.

Regjeringen ser behov for å foreta endringer i reglene for kirkevalg. Dette gjelder ikke minst den måten valget av bispedømmerådsmedlemmer og Kirkemøtet gjennomføres på. Ordningen med preferansevalg har ikke fungert godt nok. Den ledet blant annet til at for mange stemmer måtte forkastes. I praksis fikk velgerne ikke den tilsiktede innflytelse.

Regjeringen vil sammen med kirkelige organer arbeide videre med utformingen av valgreglene, med sikte på at det blir lagt bedre til rette for reelle valgmuligheter. Eventuelle forslag til lovbestemmelser om kirkevalg vil bli fremmet før neste kirkevalg skal avholdes i 2015.

De aktuelle forslagene om grunnlovsendringer som Stortinget skal behandle, herunder § 16, innebærer avvikling av Kongens særskilte kirkestyre. Kirkeforliket forutsetter samtidig blant annet at Den norske kirke ikke skal defineres som eget rettssubjekt, at prestene og andre som tilsettes i kirkelige stillinger av regionale og sentrale kirkelige organer fortsatt skal være statstjenestemenn, og at den regionale og sentrale kirkelige administrasjonen fortsatt skal være en del av statsforvaltningen.

Bortfallet av det særskilte grunnlaget for kirkestyret vil i utgangspunktet bety at statens fortsatte oppgaver på det kirkelige området må ivaretas innenfor de alminnelige reglene i Grunnloven om styrings- og ansvarsforhold i staten. Regjeringen legger samtidig til grunn at prinsippet om tros- og livssynsfrihet vil innebære begrensninger for regjeringens og departementets kirkeforvaltning.

Regjeringens konkrete forslag til endringer i kirkeloven gjelder §§ 20, 23, 24, 25, 27 og 38. Kirkemøtet har siden 1991 hatt en delegert myndighet til å fastsette regler om bruk av kirken utenom kirkelige handlinger. Etter lovforslaget for § 20 skal denne myndigheten ikke lenger ligge hos Kongen, men overføres til Kirkemøtet.

Når det gjelder tilsettinger, foreslås § 23 endret slik at bispedømmerådets myndighet utvides til også å gjelde proster. Videre legges tilsettingsmyndigheten i loven direkte til bispedømmerådet, uten å gå veien om delegasjon fra Kongen. I § 25 foreslås et nytt ledd som gir Kirkerådet myndighet til å tilsette biskoper. Dette skal skje etter en forskrift om framgangsmåten som er fastsatt av Kirkemøtet. Formålet med særlige regler her er å legge til rette for et vesentlig element av valg. Disiplinærvedtak for alle tilsatte treffes av tilsettingsorganet; det følger av tjenestemannsloven.

Endringsforslagene i § 24 går ut på at Kirkemøtet, i kraft av å være det øverste representative organ i Den norske kirke, fastsetter alle gudstjenstlige bøker og liturgier i kirken. Kompetansen omfatter ikke myndighet til å pålegge stat og kommune økonomiske eller administrative forpliktelser.

§ 27 foreslås endret slik at også Kirkerådet kan be om uttalelse fra Den norske kirkes lærenemnd. Videre er det tatt inn en ny bestemmelse om at bare Kongen eller Kirkerådet kan reise læresak vedrørende en biskop. I dag er det forskriftsfestet at slik læresak bare kan reises av Kongen.

Videre foreslås et nytt ledd i § 38. Dette gjelder avgjørelser tatt av Kongen eller departementet i saker som gjelder den evangelisk-lutherske lære, eller der Kirkens lære kan være et moment ved avgjørelsen. I slike tilfeller skal det læremessige grunnlaget for avgjørelsen søkes klarlagt. Dette skal skje ved at det blir innhentet uttalelse fra vedkommende biskop og det ansvarlige kirkelige organet, om nødvendig også fra Lærenemnda. Det vil fortsatt tilligge Kongen og departementet å vurdere de rettslige vilkårene for den forvaltningsmessige avgjørelsen, eksempelvis om et læreavvik er så omfattende, sentralt og vedvarende at det oppfyller lovens vilkår for avskjed, suspensjon mv.

Endelig foreslås å oppheve den bestemmelsen i § 38 som i praksis har medført et krav om kirkemedlemskap for kirkestatsråden og embetsmenn i departementets kirkeavdeling, jf. også fremsatte grunnlovsforslag med hensyn til kirkelig statsråd. Spørsmålet om habilitet i kirkesaker vil etter dette måtte avgjøres ut fra forvaltningslovens alminnelige regler.

Når det gjelder gravferdsloven og kirkeforlikets forutsetning om å legge bedre til rette for å ivareta religiøse og livssynsmessige minoriteters behov, vises til Stortingets lovbehandling av Innst. 393 L (2010–2011). Mindre språklig oppretting i den nye gravferdsloven foreslås.

Proposisjonen peker på at flere av forslagene til lovendringer vil ha prinsipielt viktige administrative konsekvenser. De økonomiske konsekvensene er imidlertid så begrensede at de vil bli dekket innenfor eksisterende budsjettrammer.