Regjeringen ved Fornyings-, administrasjons- og
kirkedepartementet orienterer i proposisjonen om oppfølgingen av
den politiske avtalen som ble inngått mellom alle partier på Stortinget 10. april
2008 (kirkeforliket). Avtalen gjelder det framtidige forholdet mellom
staten og Den norske kirke, jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008).
Regjeringen redegjør for sin forståelse av foreliggende
forslag til endringer i Grunnloven, med særlig sikte på å identifisere
de områdene der det umiddelbart vil være behov for å foreta tilpasninger
og justeringer i kirkeloven, dersom Stortinget vedtar forslagene
(Grunnloven §§ 2, 4, 12,16, 21, 22 og 27).
Hovedinnholdet i forslaget til endringer i kirkeloven
går ut på at Kongens særlige kirkestyre avvikles. Dette vil da også
gjelde ordningen med kirkelig statsråd. Videre skal biskoper og
proster tilsettes av kirkelige organer. Tilpasningene i kirkeloven
omfatter også den liturgimyndigheten som allerede i dag tilligger
Kirkemøtet, og reglene for behandling av saker med klare læremessige
implikasjoner.
Proposisjonen redegjør for høringen våren 2011 om
lovmessige konsekvenser av de framsatte grunnlovsforslagene. Hovedbudskapet
fra høringen er tilslutning til en fortsatt skrittvis tilnærming
til videre utvikling av Den norske kirke som selvstendig trossamfunn,
og i hovedsak til de konkrete forslagene til endringer i kirkeloven.
Regjeringen har i sitt forslag til endringer
i kirkeloven begrenset seg til de forslag som er nødvendige konsekvenser
av forestående grunnlovsendringer i samsvar med kirkeforliket. Etter regjeringens
oppfatning handler kirkeforliket om en forfatningsreform, ikke om
en forvaltningsreform i Kirken. Det tydeliggjør Den norske kirke
som trossamfunn og klargjør grunnlaget for kirkens videre selvstendiggjøring.
Kirkeforliket forutsatte at det skulle gjennomføres
en tilfredsstillende demokratireform i Den norske kirke. Regjeringen
redegjør for gjennomføringen og evalueringen av demokratireformen. Stiftelsen
Kirkeforskning har utarbeidet en sluttrapport som sammenfatter evalueringene
av kirkevalgene i 2009 og 2011, med særlig henblikk på hvordan forutsetningene
i kirkeforliket er oppfylt. Den faglige konklusjonen er at tre av fire
forutsetninger i kirkeforliket er klart oppfylt. Det er fortsatt
utfordringer knyttet til reelle valgmuligheter. Men reformen har
bidratt til økt bredde og deltakelse i det kirkelige demokratiet.
Regjeringen ser behov for å foreta endringer
i reglene for kirkevalg. Dette gjelder ikke minst den måten valget
av bispedømmerådsmedlemmer og Kirkemøtet gjennomføres på. Ordningen
med preferansevalg har ikke fungert godt nok. Den ledet blant annet
til at for mange stemmer måtte forkastes. I praksis fikk velgerne
ikke den tilsiktede innflytelse.
Regjeringen vil sammen med kirkelige organer arbeide
videre med utformingen av valgreglene, med sikte på at det blir
lagt bedre til rette for reelle valgmuligheter. Eventuelle forslag
til lovbestemmelser om kirkevalg vil bli fremmet før neste kirkevalg
skal avholdes i 2015.
De aktuelle forslagene om grunnlovsendringer som
Stortinget skal behandle, herunder § 16, innebærer avvikling av
Kongens særskilte kirkestyre. Kirkeforliket forutsetter samtidig blant
annet at Den norske kirke ikke skal defineres som eget rettssubjekt,
at prestene og andre som tilsettes i kirkelige stillinger av regionale
og sentrale kirkelige organer fortsatt skal være statstjenestemenn,
og at den regionale og sentrale kirkelige administrasjonen fortsatt
skal være en del av statsforvaltningen.
Bortfallet av det særskilte grunnlaget for kirkestyret
vil i utgangspunktet bety at statens fortsatte oppgaver på det kirkelige
området må ivaretas innenfor de alminnelige reglene i Grunnloven
om styrings- og ansvarsforhold i staten. Regjeringen legger samtidig
til grunn at prinsippet om tros- og livssynsfrihet vil innebære
begrensninger for regjeringens og departementets kirkeforvaltning.
Regjeringens konkrete forslag til endringer
i kirkeloven gjelder §§ 20, 23, 24, 25, 27 og 38. Kirkemøtet har
siden 1991 hatt en delegert myndighet til å fastsette regler om
bruk av kirken utenom kirkelige handlinger. Etter lovforslaget for
§ 20 skal denne myndigheten ikke lenger ligge hos Kongen, men overføres
til Kirkemøtet.
Når det gjelder tilsettinger, foreslås § 23
endret slik at bispedømmerådets myndighet utvides til også å gjelde
proster. Videre legges tilsettingsmyndigheten i loven direkte til
bispedømmerådet, uten å gå veien om delegasjon fra Kongen. I § 25
foreslås et nytt ledd som gir Kirkerådet myndighet til å tilsette
biskoper. Dette skal skje etter en forskrift om framgangsmåten som
er fastsatt av Kirkemøtet. Formålet med særlige regler her er å
legge til rette for et vesentlig element av valg. Disiplinærvedtak
for alle tilsatte treffes av tilsettingsorganet; det følger av tjenestemannsloven.
Endringsforslagene i § 24 går ut på at Kirkemøtet,
i kraft av å være det øverste representative organ i Den norske
kirke, fastsetter alle gudstjenstlige bøker og liturgier i kirken.
Kompetansen omfatter ikke myndighet til å pålegge stat og kommune
økonomiske eller administrative forpliktelser.
§ 27 foreslås endret slik at også Kirkerådet
kan be om uttalelse fra Den norske kirkes lærenemnd. Videre er det
tatt inn en ny bestemmelse om at bare Kongen eller Kirkerådet kan
reise læresak vedrørende en biskop. I dag er det forskriftsfestet
at slik læresak bare kan reises av Kongen.
Videre foreslås et nytt ledd i § 38. Dette gjelder avgjørelser
tatt av Kongen eller departementet i saker som gjelder den evangelisk-lutherske
lære, eller der Kirkens lære kan være et moment ved avgjørelsen.
I slike tilfeller skal det læremessige grunnlaget for avgjørelsen
søkes klarlagt. Dette skal skje ved at det blir innhentet uttalelse
fra vedkommende biskop og det ansvarlige kirkelige organet, om nødvendig
også fra Lærenemnda. Det vil fortsatt tilligge Kongen og departementet å
vurdere de rettslige vilkårene for den forvaltningsmessige avgjørelsen,
eksempelvis om et læreavvik er så omfattende, sentralt og vedvarende
at det oppfyller lovens vilkår for avskjed, suspensjon mv.
Endelig foreslås å oppheve den bestemmelsen
i § 38 som i praksis har medført et krav om kirkemedlemskap for
kirkestatsråden og embetsmenn i departementets kirkeavdeling, jf.
også fremsatte grunnlovsforslag med hensyn til kirkelig statsråd.
Spørsmålet om habilitet i kirkesaker vil etter dette måtte avgjøres
ut fra forvaltningslovens alminnelige regler.
Når det gjelder gravferdsloven og kirkeforlikets forutsetning
om å legge bedre til rette for å ivareta religiøse og livssynsmessige
minoriteters behov, vises til Stortingets lovbehandling av Innst.
393 L (2010–2011). Mindre språklig oppretting i den nye gravferdsloven
foreslås.
Proposisjonen peker på at flere av forslagene
til lovendringer vil ha prinsipielt viktige administrative konsekvenser.
De økonomiske konsekvensene er imidlertid så begrensede at de vil bli
dekket innenfor eksisterende budsjettrammer.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Tor Bremer, Svein Gjelseth, Stine Renate Håheim, Hadia Tajik, Truls
Wickholm og lederen Marianne Aasen, fra Fremskrittspartiet, Mette Hanekamhaug,
Tord Lien og Bente Thorsen, fra Høyre, Elisabeth Aspaker, Svein
Harberg og Eivind Nævdal-Bolstad, fra Sosialistisk Venstreparti, Heidi
Sørensen, fra Senterpartiet, Anne Tingelstad Wøien, fra Kristelig Folkeparti,
Dagrun Eriksen, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser
til at de lovendringsforslag som fremmes i proposisjonen, er en
konsekvens av de endringer i Grunnloven som følger av den politiske
avtalen mellom de politiske partiene på Stortinget, inngått 10. april
2008 og kalt «kirkeforliket». Komiteen viser videre
til Innst. S. nr. 287 (2007–2008), jf. St.meld. nr. 17 (2007–2008) Om
staten og Den norske kirke, der denne avtalen ligger til grunn for
innstillingen.
Komiteen viser til at det i avtalen
heter:
«Avtalepartene er enige om at det igangsettes en prosess
hvor partenes felles mål er at utnevning av biskoper og proster
overføres fra kirkelig statsråd til kirkelig organ som kirkemøte
eller bispedømmeråd.
I samarbeid med Den norske kirke
skal det gjennomføres en demokratireform, slik også kirken har tatt
til orde for, slik at kirkens organer får en sterkere demokratisk
legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. Reformen gjennomføres med
utgangspunkt i Bakkevig-utvalgets innstilling. Reformen skal inneholde
etablering av reelle valgmuligheter, økt bruk av direktevalg og kirkevalg
samtidig med offentlige valg. Det bør gjennomføres forsøk med ulike
ordninger som evalueres i samarbeid med kirkens organer, før Stortinget
vedtar endelig ordning for valg til Kirkemøtet og bispedømmeråd.
Det legges til grunn at en tilfredsstillende demokratireform ut fra
ovennevnte forhold er gjennomført i Den norske kirke i løpet av
2011.»
Komiteen viser videre til at
de forslag til endringer i Grunnloven §§ 2, 4, 12, 16, 21, 22 og 27
som framgår av den politiske avtalen, ble fremmet 30. september
2008 av representanter for alle de politiske partiene på Stortinget.
Komiteen viser videre til at
kirkeforliket forutsatte at det skulle gjøres endringer i gravferdsloven
med sikte på å bedre ivareta behovene til religiøse og livssynsmessige
minoriteter i forbindelse med gravferd. Forslag om dette ble framsatt
i Prop. 81 L (2010–2011), jf. Innst. 393 L (2010–2011), og vedtatt
i juni 2011, jf. Lovvedtak 59 (2010–2011). Disse lovendringene trådte i
kraft 1. januar 2012.
Komiteen viser til at grunnlovsendringene
som følger av kirkeforliket har som intensjon å klargjøre Den norske
kirkes frie stilling som trossamfunn. Dette innebærer at den religiøse virksomheten
i Kirken ikke lenger vil være statens oppgave. Det er imidlertid
statens oppgave å understøtte Kirken som trossamfunn, og å understøtte
andre tros- og livssynssamfunn på lik linje. Komiteen slutter
seg til forståelsen av at endringene representerer et nytt grunnlag
for utvikling av Den norske kirke som selvstendig trossamfunn. Komiteen vil
samtidig understreke viktigheten av å etablere sikkerhet for at endringene
bidrar til å bevare Den norske kirkes mål om å være en åpen, inkluderende
og demokratisk folkekirke.
Komiteen merker seg
at deltagelsen ved valg til menighetsråd har hatt en markant økning
fra en historisk deltagelse på 3–4 pst. til dagens deltagelse på
omkring 13,5 pst. Det er også et stort fremskritt at det er etablert
en ordning for valg til bispedømmeråd med en oppslutning på 10,6
pst. Komiteen mener det ligger til rette for at denne positive
utviklingen kan fortsette, men dette forutsetter at Kirken lykkes
i det videre utviklingsarbeidet omkring valgene. Komiteen viser
til at evalueringen av kirkevalget i 2011 peker på antall forkastede
stemmer ved valg til bispedømmeråd som en stor utfordring. Også
utford-ringer omkring utarbeidelse av lister til begge valgene som
gir reelle valgmuligheter, like muligheter for kandidatene og ordning
for å etablere listene, må løses bedre enn i dag. Komiteen mener likevel
at demokratireformen så langt er tilfredsstillende fulgt opp av
Kirken.
Komiteen vil anerkjenne det arbeidet
Den norske kirke gjør for å finne nye valgordninger og at Kirken
selv klart uttrykker et ønske om å finne frem til velfungerende
demokratiske løsninger både når det gjelder valg og når det gjelder avgjørelser
som skal tas i de kirkelige organer. Komiteen mener
det er viktig at Kirkens medlemmer oppfatter at det i større grad
enn tidligere etableres ordninger som gir reelle valgmuligheter
ved valg til de kirkelige organer. Det er også viktig at Kirken
oppfattes som en åpen organisasjon som gir medlemmene anledning
til å uttrykke sine meninger gjennom demokratiske prosesser overfor
de styrende organer. Komiteen vil peke på at valgdeltagelse
ikke er et punkt kirkeforliket har satt som kriterium for gjennomføring
av reformen.
Komiteen ser det som utfordrende
for Stortinget å ta stilling til fremtidig valgordning for Den norske
kirke nå. Den norske kirke har varslet at den vil utarbeide nye
forslag til løsninger på de utfordringer som er påpekt, og komiteen ser
det som avgjørende at Kirken får mulighet til å komme med forslag
til ny valgordning. Komiteen ber om at regjeringen
utarbeider forslag til endringer i loven som legges frem for Stortinget. Komiteen ber
videre om at regjeringen holder tett kontakt med kirkelige organer
og forlikspartnerne i dette arbeidet for å komme frem til den valgordning
som skal legges til grunn for fremtidige valg, jf. Innst. 233 S
(2011–2012) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om de grunnlovsendringer
som ligger til grunn for denne saken. Komiteen foreslår
på bakgrunn av dette:
«Stortinget ber regjeringen, på bakgrunn av
Den norske kirkes behandling av forslag til valgordning, komme tilbake
til Stortinget med egen sak om ny valgordning for Den norske kirke
i løpet av våren 2013.»
Komiteen merker seg
at forslagene omkring tilsettingsmyndighet er helt i tråd med Kirkemøtets
egne anbefalinger, og mener en gjennom dette får en helhetlig og
god ordning for tilsettinger i Kirken som trossamfunn.
Komiteen slutter seg til forslaget
om at tilsettingsmyndighet for biskoper legges til Kirkerådet, og
at regler for slik tilsetting skal fastsettes av Kirkemøtet. Videre
støttes forslaget om at tilsettingsmyndighet for proster legges
til bispedømmerådet.
En konsekvens av Kirkens frie stilling som trossamfunn
er at «kirkelig statsråd» oppheves i grunnloven. En konsekvens av
dette er da at kravet til medlemskap i Den norske kirke for statsråden
med ansvar for kirkesaker, fjernes. Komiteen vil
derfor understreke viktigheten av det nye forslaget i kirkeloven
§ 38 nytt fjerde ledd som påpeker at det i tvister omkring ansettelsesforhold
der Kirkens lære kan være et moment, skal påses at de teologiske
spørsmålene skal avgjøres av vedkommende biskop, det ansvarlige
kirkelige organ, og om nødvendig av Lærenemnda.
Komiteen viser til
de endringer som foreslås gjort i Grunnloven §§ 2, 4, 12, 16, 21,
22 og 27 som følge av forslagene i kirkeforliket, og som er behandlet
og anbefalt av kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 233 S
(2011–2012). Komiteen viser til forestående vedtak
i Stortinget om disse grunnlovsendringene.
Komiteen viser videre til de
foreslåtte endringer i gravferdsloven og kirkeloven og anser disse som
nødvendige og riktige i oppfølgingen av kirkeforliket. Lovendringene
ivaretar den endring i statskirkeordningen som nå gjennomføres,
og legger til rette for det økte selvstyre Den norske kirke nå skal
ha som trossamfunn. Komiteen ser imidlertid ikke
bort fra at det kan bli behov for ytterligere endringer i lovverket
i en videre tilpasning av demokratiprosessen i Den norske kirke.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre følgende
vedtak til lover:
A.
Vedtak til lov
om endringer i kirkeloven m.m.
I
I lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke gjøres
følgende endringer:
§ 20 tredje ledd skal lyde:
Kirkemøtet gir nærmere bestemmelser
om bruk av kirkene.
§ 23 sjette ledd skal lyde:
Bispedømmerådet tilsetter proster og
menighetsprester. Når det er bestemt av Kongen, tilsetter
bispedømmerådet også andre tjenestemenn.
§ 24 annet ledd nytt annet punktum skal lyde:
Som øverste representative organ i Den norske kirke
fastsetter Kirkemøtet alle gudstjenstlige bøker i Kirken.
§ 24 annet ledd nåværende annet punktum blir nytt tredje
punktum.
§ 25 nytt fjerde ledd skal lyde:
Kirkerådet tilsetter biskoper etter forskrift
om framgangsmåten fastsatt av Kirkemøtet.
§ 25 nåværende fjerde ledd blir nytt femte ledd.
§ 27 tredje ledd skal lyde:
Nemnda gir etter anmodning uttalelse i saker som gjelder
den evangelisk-lutherske lære. I tjenestesaker og tilsettingssaker
vedrørende prester, kateketer og soknediakoner, og etter bestemmelse
av Kongen også i tilsvarende saker som gjelder andre tjenestemannsgrupper,
avgis uttalelse etter anmodning av Kongen, Kirkerådet,
eller en biskop. Læresak vedrørende biskop kan bare reises
av Kongen eller Kirkerådet. Ved behandling av personalsaker
tiltres nemnda av en person som påklagede peker ut.
§ 38 tredje ledd bokstav c oppheves.
§ 38 nytt fjerde ledd skal lyde:
Før Kongen eller departementet treffer avgjørelse
i saker som gjelder den evangelisk-lutherske lære, skal det læremessige
grunnlaget for avgjørelsen søkes klarlagt ved at uttalelse innhentes
fra vedkommende biskop og det ansvarlige kirkelige organet, eventuelt
fra Den norske kirkes lærenemnd.
II
I lov 7. juni 1996 nr. 32 om gravplasser, kremasjon
og gravferd gjøres følgende endringer:
§ 1 tredje ledd skal lyde:
Når en omkommet person ligger på havets bunn eller ute
i naturen, utgjør dette en naturlig grav som ikke må berøres i annen
hensikt enn å flytte hele legemet til gravplass etter annet ledd
eller utsettes for direkte forstyrrende eller krenkende virksomhet.
§ 8 tredje ledd skal lyde:
Når en gravplass nedlegges, skal den
være fredet i minst 40 år etter siste gravlegging.
§ 20 første ledd første punktum skal lyde:
Når særlige grunner foreligger, kan fylkesmannen gi tillatelse
til at private får anlegge gravsted for gravlegging av
askeurne på egnet sted.
§ 23 a første ledd skal lyde:
Graver for utenlandske soldater og krigsfanger (krigsgraver)
fra første og andre verdenskrig skal være fredet uten tidsbegrensning,
holdes i hevd og forvaltes med den verdighet
som deres egenart tilsier.
III
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.
B.
Stortinget ber regjeringen, på bakgrunn av Den norske
kirkes behandling av forslag til valgordning, komme tilbake til
Stortinget med egen sak om ny valgordning for Den norske kirke i
løpet av våren 2013.
Oslo, i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen, den 15. mai 2012
Marianne Aasen |
Svein Harberg |
leder |
ordfører |