Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

3. Resultater av utvidede kontroller

Etter helseforetaksloven § 34 og vedtektene § 15 skal de regionale helseforetakene hvert år utarbeide og forelegge en årlig melding til departementet om foretaket og dets virksomhet, og redegjøre for hvordan kravene som departementet har stilt i foretaksmøte/oppdragsdokument, er fulgt opp. Riksrevisjonens undersøkelser har gjennom flere år vist at kvaliteten på rapporteringen fra de regionale helseforetakene er av en slik karakter at det er risiko for at informasjon om tilstanden ikke er tilstrekkelig. Videre har det gjennom flere år vært svak måloppnåelse på enkelte sentrale kvalitetsindikatorer og styringskrav. Kontroll- og konstitusjonskomiteen deler Riksrevisjonens bekymring over at kvaliteten på form og innhold på meldingene fra de regionale helseforetakene har vært svak over flere år.

Det framgår av økonomireglementet § 10 at staten skal forvalte sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper for god eierstyring, blant annet at fastsatte mål for hvert enkelt selskap nås. For å sikre god internkontroll og pålitelig styringsinformasjon må helseforetakene sørge for å følge reglene i forskrift om internkontroll for sosial- og helsetjenesten. Virksomhetens internkontroll skal gi en rimelig grad av sikkerhet for at virksomheten når målene og etterlever lover og regler, og at resultatrapporteringen er korrekt.

Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere rapporteringskvaliteten i de årlige meldingene for 2010 og undersøke i hvilken grad de regionale helseforetakene følger opp og innfrir utvalgte styringskrav i oppdragsdokumentene for 2010. Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:

  • 1. I hvilken grad er de regionale helseforetakenes rapportering i årlig melding i henhold til de krav som er satt til innholdet i helseforetaksloven § 34, vedtektene § 15 og oppdragsdokumentene?

  • 2. I hvilken grad når de regionale helseforetakene målene som er satt i oppdragsdokumentene og i budsjettproposisjonene/innstillingene fra Stortinget?

Riksrevisjonen viser til at Helse- og omsorgsdepartementet har utarbeidet en mer utfyllende mal for rapportering i årlig melding, og registrerer at det har ført til en forbedring i rapporteringen. Riksrevisjonen oppfordrer departementet til fortsatt å ha oppmerksomhet på bedre resultatrapportering både på tiltak og på styringsparametre.

Riksrevisjonen vil påpeke at det følger av forskrift om prioritering av helsetjenester og rett til helsehjelp at de alvorligst syke skal prioriteres først. Riksrevisjonen viser til at det på landsbasis har vært en reduksjon i ventetiden for pasienter med rett til nødvendig helsehjelp for tre av fire behandlingsområder. Riksrevisjonen ser imidlertid alvorlig på at det fortsatt er store regionale forskjeller i ventetid for rettighetspasienter, spesielt innen somatikk og psykisk helsevern for barn og unge. Det er også fortsatt store forskjeller i andelen som blir tildelt rett til nødvendig helsehjelp, spesielt innen somatikk. Riksrevisjonen mener at dette gir høy risiko for at rettighetspasienter ikke prioriteres slik prioriteringsforskriften forutsetter, og at ivaretakelsen av pasientrettighetene blir forskjellig avhengig av hvilken region pasienter tilhører. Riksrevisjonen mener at departementet fortsatt må arbeide for en likere prioritering mellom regionene.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at det har vært en negativ utvikling i andel korridorpasienter på somatiske avdelinger i tre av fire regioner. Korridorpasienter er en sentral kvalitetsindikator, og Riksrevisjonen merker seg at de regionale helseforetakene i oppdragsdokumenter for 2011 har fått i oppgave å utrede økonomiske sanksjoner for å unngå korridorpasienter.

Riksrevisjonen merker seg at departementet har valgt å ta ut styringskravet til individuell plan fra oppdragsdokumentene for 2011 med begrunnelsen at lovkrav som hovedregel ikke gjentas i oppdragsdokumentene. Individuell plan er en kvalitetsindikator for både somatikk og psykisk helsevern og et viktig virkemiddel for pasienter som trenger langvarige og koordinerte tjenester. Riksrevisjonen understreker at det er viktig at departementet følger opp kvalitetsindikatorene, som kan gi en støtte for styring, kvalitetsforbedring og indikasjon på om pasientene får sine lovpålagte rettigheter oppfylt.

Komiteen ser i likhet med Riksrevisjonen alvorlig på at det fortsatt er store regionale forskjeller i ventetid for rettighetspasienter, spesielt innen somatikk og psykisk helsevern for barn og unge. Det er også fortsatt store forskjeller i andelen som blir tildelt rett til nødvendig helsehjelp, spesielt innen somatikk. Komiteen mener at dette gir høy risiko for at rettighetspasienter ikke prioriteres slik prioriteringsforskriften forutsetter, og at ivaretakelsen av pasientrettighetene blir forskjellig avhengig av hvilken region pasienter tilhører. Komiteen mener at det er viktig at departementet fortsatt må arbeide for en likere prio-ritering mellom regionene, og ser i likhet med Riksrevisjonen alvorlig på at det har vært en negativ utvikling i andel korridorpasienter på somatiske avdelinger i tre av fire regioner. Komiteen ber departementet følge opp dette arbeidet nøye.

Riksrevisjonen gjennomførte i 2010 en kontroll med lederlønnsutviklingen for administrerende direktør i 42 selskaper med statlig eierandel, inkludert de fire regionale helseforetakene. Undersøkelsen ble rapportert til Stortinget i Dokument 3:2 (2010–2011), jf. Innst. 246 S (2010–2011). I debatten i Stortinget 21. mars 2011 etterlyste flere representanter en tilleggsundersøkelse av lederlønningene i alle helseforetakene.

I St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, jf. Innst. S. nr. 264 (2001–2002), la regjeringen blant annet fram ti prinsipper for god eierstyring. Ett av prinsippene er at lønns- og insen-tivordninger skal framstå som rimelige. Også i senere eierskapsmeldinger har moderasjon i lederlønninger vært framhevet, blant annet i St.meld. nr. 13 (2006–2007), jf. Innst. S. nr. 163 (2006–2007).

Departementene har siden 2001 hatt retningslinjer for lederlønninger i statlige selskaper. Retningslinjene er siden endret med virkning fra henholdsvis 28. juni 2004, 8. desember 2006 og 31. mars 2011. Det overordnede vilkåret i retningslinjene er at statlige selskaper ikke skal være lønnsledende i forhold til tilsvarende virksomheter. Retningslinjene gjelder ikke for datterselskap/-foretak, men for virksomheter der staten er direkte eier.

I retningslinjene fra 8. desember 2006 står det at pensjonsvilkår bør ses som en del av de samlede ansettelsesvilkårene, og forutsetter at de enkelte elementene i en lønnspakke må vurderes samlet. Pensjonsalderen bør ikke settes lavere enn 65 år, og kompensasjonsgraden bør ikke overstige 66 prosent av lønnen. Retningslinjene har helt fra 2001 hatt en bestemmelse om at sluttvederlaget skal reduseres med all inntekt som opptjenes hos andre i samme periode.

Det er Helse- og omsorgsdepartementets oppgave å følge opp statens lederlønnspolitikk innenfor sitt ansvarsområde, og det er de regionale helseforetakenes oppgave å følge opp dette overfor sine underliggende helseforetak.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om lederlønningene i foretakene er i samsvar med Stortingets forutsetninger og retningslinjer for statlig eierskap. Foretak er her og i undersøkelsen for øvrig brukt som betegnelse for de regionale helseforetakene og helseforetakene samlet.

Undersøkelsen er belyst ved følgende problemstillinger:

  • 1. Hvordan har utviklingen i lederlønningene i foretakene vært i perioden 2003–2010?

  • 2. Er gjeldende lønns- og insentivordninger utformet i samsvar med Stortingets forutsetninger?

  • 3. Hvordan har eier fulgt opp Stortingets forutsetninger for fastsettelse av lederlønn i foretakene?

Riksrevisjonen viser til at det er innhentede lønnsdata som viser at lønnsveksten i årene 2003–2010 var sterkere for lederne i foretakene enn for ansatte generelt. Til tross for de gjentatte oppfordringene om moderasjon, har lønnsveksten likevel vært sterkest i siste del av perioden.

Undersøkelsen viser også brudd på bestemmelsen om at sluttvederlaget skal reduseres hvis det samtidig mottas inntekt fra andre. Dette gjelder fire arbeidsavtaler, inkludert én i et regionalt helseforetak. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at departementet sørger for at bestemmelsene i retningslinjene for lederlønn etterleves.

Bakgrunnen for retningslinjene var at de blant annet skal bidra til å stoppe en uønsket lederlønnsutvikling, der forskjellen mellom ledere og resten av arbeidsstyrken øker. I statsrådens svar går det fram at i tillegg til kravene i tidligere foretaksmøter om etterlevelse av retningslinjene for lederlønn, tar departementet sikte på å vedtektsfeste et krav om at styrene årlig skal legge fram en erklæring om ledernes ansettelsesvilkår. Erklæringen er forutsatt behandlet i det ordinære foretaksmøtet. Riksrevisjonen mener at dette vil styrke oppmerksomheten på ledernes ansettelsesvilkår. Etter Riksrevisjonens syn vil virkningen likevel være begrenset hvis dette bare skal gjelde de regionale helseforetakene. Riksrevisjonen vil også understreke at det er viktig at foretaksmøtet retter oppmerksomheten mot forholdet mellom lønnsutviklingen for ledere og øvrige ansatte.

Komiteen finner det urovekkende at lønnsveksten i årene 2003–2010 var sterkere for lederne i foretakene enn for ansatte generelt. Til tross for de gjentatte oppfordringene om moderasjon, har lønnsveksten likevel vært sterkest i siste del av perio-den.

Komiteen vil understreke viktigheten av at departementet sørger for at bestemmelsene i retningslinjene for lederlønn etterleves, særlig sett i lys av fjorårets høring i komiteen om lederlønninger i staten.

I Prop. 1 S (2009–2010) framgår det at Helse- og omsorgsdepartementet gjennom foretaksmøter i 2009 har stilt krav til de regionale helseforetakene om å sikre større grad av nasjonal styring og samordning innen stabs- og støttefunksjoner for å forbedre kvaliteten i anskaffelsesprosesser.

De regionale helseforetakene besluttet å samkjøre avtaleområdet vikartjenester og gjennomføre en nasjonal anskaffelsesprosess. Hensikten var å sikre likebehandling mellom regionene i tilgangen på innleide vikartjenester, skape forutsigbarhet i markedet for både helseforetakene og bemanningsbyråene, samt å etablere hensiktsmessig statistikk som grunnlag for bedre framtidige anskaffelser. Helseforetakenes innkjøpsservice AS (HINAS), som eies av de fire regionale helseforetakene, fikk i oppdrag av eierne å gjennomføre anskaffelsesprosessen, tilrettelegge for implementering og bruk av rammeavtalene i de underliggende helseforetakene og forvalte avtalene.

Det ble inngått tre nasjonale rammeavtaler for leie av helsepersonell mellom de regionale helse-foretakene og 15 leverandører. Avtalene trådte i kraft mai–juni 2009 og gjelder for to år. Avtalene er forlenget til 30. september 2012. Formålet med avtalene er å sikre god kvalitet på vikartjenestene, god ressursutnyttelse (redusere kostnader og sikre tilstrekkelig kapasitet) og bidra til en høyere profesjonalisering blant leverandører av vikartjenester.

De regionale helseforetakene og helseforetakene skal i henhold til forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten ha formålstjenlige strukturer, systemer og rutiner, samt klart definerte og dokumenterte prosesser. Det innebærer at de må ha et styringssystem som sikrer at ledelsen på alle nivåer kan gjennomføre løpende økonomisk planlegging og oppfølging av kostnader som brukes til å leie helsepersonell, inkludert dokumentere at de nasjonale rammeavtalene etterleves.

Formålet med undersøkelsen er å vurdere helseforetakenes implementering og bruk av de nasjonale rammeavtalene. Undersøkelsen tar utgangspunkt i følgende problemstillinger:

  • 1. I hvilken grad bruker helseforetakene de nasjonale rammeavtalene?

  • 2. I hvilken grad har helseforetakene etablert systemer og rutiner for å sikre at de nasjonale rammeavtalene etterleves?

  • 3. I hvilken grad sørger de regionale helseforetakene for at de nasjonale rammeavtalene blir brukt?

Undersøkelsen viser at samtlige undersøkte helseforetak har kjøpt vikartjenester fra leverandører uten rammeavtale, men i varierende grad. Årsaken til at det kjøpes fra leverandører uten rammeavtale, oppgis blant annet å være at avtaleleverandørene ikke i tilstrekkelig grad kan levere vikarer med riktig kompetanse til etterspurt tidspunkt, og at dette spesielt gjelder spesialsykepleiere. Riksrevisjonen er enig med departementet i at det er et forbedringspotensial i de regionale helseforetakenes og helseforetakenes systematikk i oppfølgingen av rammeavtalene. For å sikre etterlevelse av de inngåtte rammeavtalene mener Riksrevisjonens det er viktig med tett kontraktsoppfølging av leverandørene og at helseforetakene etablerer tilstrekkelig system for risiko- og avvikshåndtering.

Å inngå rammeavtaler for leie av helsepersonell er et virkemiddel for å sikre forsvarlig bemanning i spesialisthelsetjenesten. Bruk av dette virkemiddelet forutsetter etter Riksrevisjonens syn at de regionale helseforetakene allerede ved planlegging av anskaffelsesprosessen tar tilstrekkelig hensyn til mekanismene i markedet og forholdene ved tilgangen på helsepersonell, for å sikre at fremtidige leverandører kan levere etter behov. Nåværende rammeavtaler gjelder til 30. september 2012, og Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil vurdere krav i foretaksmøtene i de regionale helseforetakene i januar 2012.

Komiteen er enig med Riksrevisjonen og departementet i at det er et forbedringspotensial i de regionale helseforetakenes og helseforetakenes systematikk i oppfølgingen av rammeavtalene. For å sikre etterlevelse av de inngåtte rammeavtalene, finner komiteen at det er viktig med tett kontraktsoppfølging av leverandørene og at helseforetakene etablerer tilstrekkelig system for risiko- og avvikshåndtering.

Opptrappingsplan for psykisk helse (1999–2008) ble fullført ved utgangen av 2008. Ifølge Prop. 1 S (2009–2010) skal området psykisk helsevern fortsatt ha høy prioritet selv om opptrappingsplanen er avsluttet, og de overordnede målene og verdigrunnlaget fra planen skal fortsatt ligge til grunn for regjeringens politikk. For å sikre en varig effekt av opptrappingsplanen skal ifølge St.prp. nr. 1 (2008–2009) de samlede driftsmidlene fra opptrappingsplanen i kommuner og regionale helseforetak videreføres etter 2008. Midlene skal fra og med 2009 følges opp gjennom rapportering fra kommuner og regionale helseforetak.

Tidligere undersøkelser fra Riksrevisjonen har vist at kvaliteten på styringsdata på området psykisk helsevern ikke er tilfredsstillende. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har i Innst. S. nr. 189 (2008–2009) påpekt at dårlig og manglende rapportering gjør det svært vanskelig både for de regionale helseforetakene og for Helse- og omsorgsdepartementet å få oversikt over måloppnåelsen.

Formålet med kontrollen har vært å undersøke om satsingen på psykisk helsevern i spesialisthelsetjenesten er opprettholdt. Dette er belyst gjennom følgende problemstillinger:

  • 1. I hvilken grad er psykisk helsevern fortsatt et prioritert område i spesialisthelsetjenesten etter opptrappingsplanen?

  • 2. I hvilken grad sikrer de regionale helseforetakenes og helseforetakenes oppfølging at psykisk helsevern prioriteres etter opptrappingsplanen?

Riksrevisjonens viser til at departementet er enig i at rapporteringen fra helseforetakene for området psykisk helsevern ikke er god nok. Dette kan ha konsekvenser for kvaliteten på den offisielle statistikken. Departementet opplyser at større datamengder og hyppigere rapportering gjør det nødvendig å forsterke den tekniske infrastrukturen. Riksrevisjonen merker seg at departementet iverksetter tiltak for å bedre kvaliteten på rapporteringen for psykisk helsevern, og vil understreke viktigheten av disse tiltakene for at styringsinformasjonen om psykisk helsevern blir god og pålitelig.

Det er en klar forutsetning at innsatsen på psykisk helsevern skal opprettholdes også etter opptrappingsplanen. Riksrevisjonen merker seg at departementet følger utviklingen for området psykisk helsevern på flere områder, som personell, aktivitet og ventetider. Etter Riksrevisjonens vurdering er det avgjørende at Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene fortsatt følger utviklingen på området tett, for å forsikre seg om at psykisk helsevern ikke nedprioriteres i årene som kommer.

Komiteen mener at det er en klar forutsetning at innsatsen på psykisk helsevern skal opprettholdes også etter opptrappingsplanen. Komiteen merker seg at departementet følger utviklingen for området psykisk helsevern på flere områder, som personell, aktivitet og ventetider. Komiteen forventer tilbakemelding til Stortinget om tilstanden på området om psykisk helse før utgangen av 2012.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 32 (2007–2008) Bak kulissene og Innst. S. nr. 157 (2008–2009) ble det fastsatt at hovedmålet for scenekunstselskapene er å ha et scenekunsttilbud av høy kunstnerisk kvalitet som er mangfoldig, nyskapende og utford-rende, og som når hele befolkningen og forvalter kulturarven. Familie- og kulturkomiteen påpeker i innstillingen at det er viktig at staten holder «armlengdes avstand» til den kunstneriske virksomheten, og at scenekunsten i størst mulig grad får det handlingsrommet som kunsten er nødt til å ha for å utvikle seg og gi publikum den kvaliteten og nyskapingen som er forventet.

Kulturdepartementet tildeler driftstilskudd til nasjonale og regionale scenekunstselskaper over statsbudsjettets kapittel 324 post 70 og 71. Den Norske Opera & Ballett AS, Nationaltheatret AS, Den Nationale Scene AS, Rogaland Teater AS, Trøndelag Teater AS og Carte Blanche AS er statlig heleide og deleide selskaper som mottar tilskudd. For 2011 ble disse selskapene samlet tildelt ca. 880 mill. kroner i driftstilskudd fra staten.

Statens prinsipper for godt eierskap innebærer at departementet skal fastsette mål og følge opp at disse målene nås. For sektorpolitiske selskaper som scenekunstselskapene stilles det i St.meld. nr. 13 (2006–2007) krav om effektiv drift. Selskapene i undersøkelsen er sentrale institusjoner når det gjelder gjennomføringen av regjeringens kulturpolitikk, og de inngår i styringsnivå 1 i departementets klassifisering av tilskudd. Styringen av tilskuddsmottakere i denne gruppen skal ligge over minimumskravet i økonomiregelverket. Av økonomireglementet framgår det at tilskuddsbrev til den enkelte mottaker skal angi formål og vilkår for tilskuddet. Videre skal Kulturdepartementet hente inn rapporter fra tilskuddsmottaker som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse.

Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om Kulturdepartementets styring og oppfølging av statlig eide scenekunstselskaper som mottar statlig driftstilskudd, sikrer at fastsatte mål nås.

Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:

  • 1. I hvilken grad når selskapene fastsatte mål?

  • 2. I hvilken grad har departementet en tilfredsstillende styring og oppfølging av sine selskaper?

Hovedmålet på scenekunstområdet er å ha et scenekunsttilbud av høy kunstnerisk kvalitet som er mangfoldig, nyskapende og utfordrende, og som når hele befolkningen og forvalter kulturarven. Undersøkelsen viser at scenekunstselskapenes rapportering på flere områder ikke gir tilstrekkelig informasjon til å vurdere i hvilken grad selskapene bidrar til at målene på scenekunstområdet nås.

Riksrevisjonens undersøkelse bygger i stor grad på selskapenes rapportering for de resultatindikatorene som framkommer av de årlige tilskuddsbrevene. Disse indikatorene har i hovedsak ligget fast i den undersøkte perioden, og dette gir etter Riksrevisjonens vurdering et godt grunnlag for å vurdere måloppnåelsen over flere år. Departementets henvisning til at hovedmålene på området er endret, har derfor begrenset relevans. Riksrevisjonen har merket seg at det etter departementets oppfatning stadig er et behov for å videreutvikle rapporteringssystemet, og Riksrevisjonen mener at departementet har betydelige muligheter for å styrke oppfølgingen av selskapenes resultater og bidra til at målene på scenekunstområdet nås, uten at dette griper inn i selskapenes kunstneriske vurderinger og valg.

Riksrevisjonen har merket seg Kulturdepartementets understreking av at departementet i sin styring av scenekunstfeltet legger stor vekt på å følge opp både publikumsoppslutningen og kostnadsutviklingen over tid. Riksrevisjonen vil samtidig peke på at det er selskaper som i hele undersøkelsesperioden har hatt en negativ utvikling i antall publikummere og egeninntektsandel, til tross for at det i denne perio-den er lagt økende vekt på at selskapene skal utnytte sitt egeninntektspotensial. Etter Riksrevisjonens vurdering bør Kulturdepartementet styrke sin oppfølging av selskapenes ressursutnyttelse.

Komiteen mener i likhet med Riksrevisjonen at det stadig er et behov for å videreutvikle rapporteringssystemet, og at departementet har betydelige muligheter for å styrke oppfølgingen av selskapenes resultater og bidra til at målene på scenekunstområdet nås.

Komiteen er videre bekymret over at det er selskaper som i hele undersøkelsesperioden har hatt en negativ utvikling i publikumsoppslutning og egeninntektsandel, og ber om at Kulturdepartementet styrker sin oppfølging av selskapenes ressursutnyttelse.

I 2004 ble Statkraft SF omorganisert, og hoveddelen av virksomheten i statsforetaket ble overført til datterselskapet Statkraft AS og underliggende datterselskaper. I St.prp. nr. 53 (2003–2004), som tar for seg denne omorganiseringen, legges det vekt på at departementet ikke ønsker å svekke eiers styringsmuligheter gjennom den foreslåtte omorganiseringen. Statkraft er organisert med identiske styrer i Statkraft SF og Statkraft AS. Statkraft SF er underlagt Nærings- og handelsdepartementet.

Statkrafts hovedoppgave er å være en effektiv produsent av kraft i Norge. Statkraft skal også være ledende i Europa på miljøvennlig energi. Statkrafts virksomhet skal drives på kommersielt grunnlag og styres på bakgrunn av avkastningskrav, utbytteforventninger og eventuelt spesifikke eierkrav.

Statkraft eier om lag 36 prosent av produksjonskapasiteten i Norge. Statkraft-konsernet er Nordens tredje største produsent av elektrisitet og Europas største produsent av fornybar energi. Av Statkrafts totale kraftproduksjon i 2010 utgjorde vannkraft 87 prosent, gasskraft 12 prosent og vindkraft 1 prosent.

Ifølge St.meld. nr. 13 (2006–2007) er Statkraft kategorisert som et selskap som skal bidra til å realisere spesifikt definerte mål, i tillegg til bedriftsøkonomisk verdimaksimering. Statens eierskap i Statkraft skal sikre kontroll med vannressursene og naturmiljøet. Videre skal statlig eierskap sikre hovedkontorfunksjoner og utvikling av det norske kompetansemiljøet innen energiproduksjon generelt og miljøvennlig energiproduksjon spesielt. Statens eierskap skal sikre at avkastning og inntekter fra norsk vannkraft kommer fellesskapet til gode.

Det framgår av § 10 i reglement for økonomistyring i staten (økonomireglementet) og prinsipper for god eierstyring at staten skal sette resultatmål for selskapet og følge opp at disse oppnås. Det skal utformes avkastningsmål for selskaper som har statlig eierandel. Det følger videre av økonomireglementet at finansieringsformen skal være hensiktsmessig med hensyn til selskapets formål og eierskap.

Stortinget fastsetter utbytte for Statkraft i årlige budsjettproposisjoner. I St.meld. nr. 13 (2006–2007) framkommer det at utbyttepolitikken er basert på målsettingen om langsiktig markedsmessig avkastning og en god industriell utvikling i selskapet. Det skal føres en forutsigbar utbyttepolitikk, ivaretatt ved at staten for hvert enkelt selskap skal utforme utbytteforventninger for en periode på 3–5 år. Meldingen gir videre uttrykk for at utbyttet fra Statkraft SF normalt vil ligge i øvre kvartil.

Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad driften og forvaltningen av Statkrafts virksomhet er i samsvar med målet om effektiv drift.

Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:

  • 1. I hvilken grad er Statkrafts drift effektiv?

  • 2. Hvordan legger departementet til rette for og følger opp Statkrafts økonomiske resultater og utvikling?

Statens eierstyringsprinsipper innebærer at staten skal sette mål for selskapene og følge opp at målene nås. Et viktig mål for statens eierskap i Statkraft SF er å sikre at avkastning og inntekter fra norsk vannkraft kommer fellesskapet til gode. Riksrevisjonen viser til at Statkrafts overskudd i den undersøkte perio-den i hovedsak har kommet fra norsk vannkraft. En vesentlig del av dette overskuddet er i de siste årene investert i ny virksomhet i andre land og andre produksjonsformer. Nærings- og handelsdepartementet og Riksrevisjonen er enige om at departementet framover bør rette et sterkere søkelys på Statkrafts internasjonale virksomhet og virksomhet innenfor andre teknologier. Samtidig viser undersøkelsen at investeringsomfanget har vært betydelig i undersøkelsesperioden. Etter Riksrevisjonens vurdering har det derfor i flere år vært behov for å følge opp disse investeringene, i samsvar med målet om avkastningen skal komme fellesskapet til gode.

Gjennomgående viser Riksrevisjonens undersøkelse at det er Statkraft som velger hvilken informasjon departementet får. Riksrevisjonen er enig med departementet i at styret har ansvaret for forvaltningen av selskapet og tilhørende forretningsmessige spørsmål. Etter Riksrevisjonens vurdering er likevel ikke selskapslovgivningen og øvrige rammer som Stortinget har satt, til hinder for at staten kan følge opp målene som er satt for statens eierskap. Etter Riksrevisjonens vurdering burde departementet mer aktivt etterspurt informasjon som kunne gjort departementet i stand til å vurdere om sentrale mål med statens eierskap ble oppnådd.

Komiteen mener at departementet framover bør rette et sterkere søkelys på Statkrafts internasjonale virksomhet og virksomhet innenfor andre teknologier. Undersøkelsen viser at investeringsomfanget har vært betydelig i undersøkelsesperioden. Komiteen er enig i Riksrevisjonens vurdering om at det i flere år har vært behov for å følge opp disse investeringene, i samsvar med målet om at avkastningen skal komme fellesskapet til gode.

Komiteen finner det bekymringsfullt at det ifølge rapporten er Statkraft som velger hvilken informasjon departementet får. Komiteen er enig med departementet i at styret har ansvaret for forvaltningen av selskapet og tilhørende forretningsmessige spørsmål, men etter komiteens vurdering er likevel ikke selskapslovgivningen og øvrige rammer som Stortinget har satt, til hinder for at staten kan følge opp målene som er satt for statens eierskap.

Etter komiteens vurdering burde departementet mer aktivt etterspurt informasjon som kunne gjort departementet i stand til å vurdere om sentrale mål med statens eierskap ble oppnådd.

I 2003 ble Mesta AS (Mesta) opprettet som aksjeselskap under Samferdselsdepartementet, mens Baneservice AS (Baneservice) og Secora AS (Secora) ble opprettet som aksjeselskaper under henholdsvis Samferdselsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet i 2005. Forvaltningen av eierskapet i Mesta ble overført til Nærings- og handelsdepartementet i juli 2005, og forvaltningen av eierskapet i Secora ble overført til Nærings- og handelsdepartementet i juli 2008. Forvaltningen av Baneservice ligger fortsatt under Samferdselsdepartementet.

Utskillelsen av selskapene fra de statlige etatene Statens vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket innebar at det ble et klart skille mellom bestillerfunksjonene og produksjonsvirksomhetene. Videre åpnet utskillelsen og omdanningen til aksjeselskaper for konkurranse om utbygging, vedlikehold og drift av veinettet samt vedlikehold av havner og farleder og større navigasjonsinstallasjoner. Utbygging av jernbane var allerede konkurranseutsatt, men utskillelsen skulle legge til rette for likere konkurransevilkår mellom Baneservice og konkurrentene. En av målsettingene med utskillelsen og omdanningen til aksjeselskaper var å effektivisere produksjonsenhetene og sektorene som helhet.

Mesta, Baneservice og Secora fikk bevilget statlige midler til restrukturering, nedbemanning og pensjonsforpliktelser. Mesta og Secora fikk også med seg oppdragsporteføljer fra henholdsvis Statens vegvesen og Kystverket i en omstillingsperiode.

Mesta, Baneservice og Secora er kategorisert som selskaper med forretningsmessige mål. Dette innebærer ifølge St.meld. nr. 13 (2006–2007) at hovedmålet for statens eierskap er å sikre at statens investerte kapital oppnår høyest mulig avkastning på lang sikt, og å legge til rette for at selskapet skal kunne ha en god industriell utvikling.

Det framgår av § 10 i reglement for økonomistyring i staten (økonomireglementet) og av prinsipper for god eierstyring at staten skal sette resultatmål for selskapet og følge opp at disse oppnås, at selskapets vedtekter, finansiering og styresammensetning er hensiktsmessig med hensyn til selskapets formål og eierskap, og at styring og oppfølging skal tilpasses statens eierandel, selskapets egenart og risiko og vesentlighet. For selskaper med statlig eierandel skal det utformes avkastningsmål. Ifølge St.meld. nr. 13 (2006–2007) signaliserer konkrete avkastningsmål overfor selskapets ledelse at eieren legger vekt på lønnsomhet for sine investeringer. I stortingsmeldingen står det videre at avkastningsmål er en nødvendig forutsetning for å kunne følge opp og vurdere faktisk verdiutvikling opp mot eierens forventningsmål. Avkastningsmålet er ment å gjelde som et gjennomsnitt for en periode på 3–5 år.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad driften og forvaltningen av selskapene er tilrettelagt for at selskapene kan oppnå forretningsmessige mål.

Målet er belyst gjennom følgende problemstillinger:

  • 1. Hvilke endringer har selskapene gjennomgått etter omdanningen?

  • 2. I hvilken grad har selskapene oppnådd forretningsmessige mål?

  • 3. Hvordan har eierdepartementene fulgt opp selskapene når det gjelder økonomisk utvikling og utvikling for øvrig?

Riksrevisjonen viser til at hovedmålet med statens eierskap i Mesta, Baneservice og Secora er å sikre at statens investerte kapital oppnår høyest mulig avkastning på lang sikt, og å legge til rette for at selskapene skal ha en god industriell utvikling. Det er enighet om at selskapene ikke har hatt en tilfredsstillende avkastning på statens investerte kapital de siste fem årene.

Statens styring og oppfølging skal tilpasses selskapets egenart. I perioden 2003–2005 var Mestas egenart preget av at selskapet fikk med seg en konkurranseskjermet portefølje fra Statens vegvesen av betydelig verdi. Etter Riksrevisjonens vurdering ble ikke selskapets egenart i denne perioden tilstrekkelig ivaretatt i eieroppfølgingen, og dette medførte at eierdepartementene ikke var tilstrekkelig oppmerksomme på Mestas manglende lønnsomhet i den konkurranseutsatte delen av virksomheten i denne perioden.

Undersøkelsen viser at Mesta etter 2007 har gjennomført en betydelig omstilling og effektivisering. Samtidig er det enighet om at Mesta i tiden som kommer, fortsatt må øke sin konkurranseevne for å oppnå tilfredsstillende avkastning.

Riksrevisjonen merker seg at Samferdselsdepartementet mener at det vil være aktuelt å revurdere avkastningskravet til Baneservice i lys av at markedet selskapet opererer i, er preget av hard konkurranse og lave marginer. Riksrevisjonen slår fast at dette er forhold som i flere år har preget det markedet Baneservice opererer i, uten at Samferdselsdepartementet har justert avkastningskravet. Videre har ikke Samferdselsdepartementet kunnet uttale seg om verdiutviklingen i Baneservice etter omdanningen. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at Samferdselsdepartementet løpende holder seg oppdatert på markedet, verdiutviklingen og den industrielle utviklingen til de selskapene som departementet forvalter eierskapet i.

Komiteen viser til at det er enighet om at selskapene Mesta, Baneservice og Secora ikke har hatt en tilfredsstillende avkastning på statens investerte kapital de siste fem årene. Komiteen mener at det er viktig å sikre at statens investerte kapital oppnår høyest mulig avkastning på lang sikt, og å legge til rette for at selskapene skal ha en god industriell utvikling.

Komiteen er enig med statsråd Giske som sa i høringen den 9. mars 2012 at «et selskap som Mesta må gå med overskudd», og komiteen deler statsrådens oppfatning om at Mesta i tiden som kommer fortsatt må øke sin konkurranseevne for å oppnå tilfredsstillende avkastning.

Komiteen forutsetter at det videre arbeidet med å sikre statens investerte kapital blir løpende ivaretatt og fulgt opp av departementet fremover, i tråd med de tiltakene som er planlagt.

Statoil ASA (Statoil) er et integrert olje- og gassel-skap med om lag 20 000 ansatte og tilstedeværelse i 34 land. Selskapet er operatør for om lag 80 prosent av den norske olje- og gassproduksjonen og er en av verdens største selgere av råolje og kondensat. Staten ved Olje- og energidepartementet eier 67 prosent av aksjene i Statoil.

I St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap er Statoil kategorisert som et selskap der formålet med statens eierskap er bedriftsøkonomisk verdimaksimering og nasjonal forankring av virksomheten. Eiermeldingen viser til at staten med sitt eierskap skal bidra til selskapenes langsiktige vekst og industrielle utvikling.

Et godt statlig eierengasjement forutsetter at staten er aktiv i sine eierposisjoner. Det forutsettes at staten har klare mål med eierskapet, at målene kommuniseres tydelig til selskapet, og at staten følger opp resultater i forhold til målene. I St.meld. nr. 13 (2006–2007) er det lagt til grunn at staten som eier skal utarbeide og formidle avkastningsmål og utbytteforventninger til selskapene. Avkastningsmålet skal uttrykke eiers forventning til avkastning i form av utbytte og verdistigning på kapitalplasseringen, mens utbytteforventningen skal gi uttrykk for hva staten som eier mener er riktig balanse mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd for å nå målet om høy verdiskaping over tid. Et viktig hensyn ved fastsetting av utbytte er at selskapet bør ha en egenkapital som er tilpasset virksomhetens mål, strategi og risikoprofil. Avkastnings- og utbytteforventningene skal være forutsigbare og skal normalt ligge fast over en periode på flere år. I Meld. St. 13 (2010–2011) Aktivt eierskap legges det til grunn at staten som eier skal styrke sin strategiske og økonomiske oppfølging av selskapene.

I St.meld. nr. 13 (2006–2007) vises det til at arbeidet med samfunnsansvar skal integreres i strategiprosess og drift av virksomheten. Det presiseres at statens holdninger til samfunnsansvar er uttrykt som generelle og tverrgående forventninger eller hensyn, og at det forventes at selskapenes styre og ledelse tar med disse i sine vurderinger. I innstillingen vises det til at de ansvarlige departementene skal ta opp de tverrgående hensynene i sin jevne dialog med virksomhetene. Det legges også til grunn at større selskaper med internasjonal virksomhet bør vurdere å benytte rapporteringsnormen Global Reporting Initiat-ive. I Meld. St. 13 (2010–2011) Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global økonomi uttrykkes det en forventning til at statlig eide selskaper over en viss størrelse rapporterer i henhold til Global Reporting Initiative (GRI).

Formålet med undersøkelsen har vært å belyse Olje- og energidepartementets eieroppfølging av Statoils avkastning, utbytte og arbeid med samfunnsansvar.

Riksrevisjonen viser til at hovedmålet med statens eierskap i Statoil er å sikre at statens investerte kapital oppnår høyest mulig avkastning på lang sikt, og å legge til rette for at selskapet skal ha en god industriell utvikling. Det er etter Riksrevisjonens vurdering alvorlig at Olje- og energidepartementet så langt ikke har utarbeidet og formidlet avkastningsmål og utbytteforventning til Statoil i samsvar med de forventningene som framkommer i regjeringens eierskapsmeldinger. Riksrevisjonen understreker derfor viktigheten av det arbeidet departementet har igangsatt med å komme fram til et egnet avkastningsmål.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet mener at de har en tydelig, langsiktig og forutsigbar holdning til Statoils utbyttebetalinger og hvordan disse skal fordeles mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd. Departementet har blitt forelagt og har vurdert Statoils utbyttepolitikk, men etter Riksrevisjonens vurdering er det ikke dokumentert at departementet har utarbeidet en utbytteforventning basert på en egen vurdering av selskapets situasjon og strategi og formidlet denne til selskapet, slik det forutsettes i eierskapsmeldingene.

Olje- og energidepartementet og Riksrevisjonen er enige om at oppfølgingen av Statoils internasjonale satsing er svært viktig, og Riksrevisjonen ser positivt på at departementet vil legge mer vekt på dette i eieroppfølgingen av Statoil i årene som kommer. Riksrevisjonen har merket seg at selskapets rapportering på dette området følger de krav som til enhver tid stilles gjennom gjeldende rapporteringsstandard, men vil samtidig peke på at den nåværende rapporteringen gir begrensede muligheter for å evaluere selskapets utenlandssatsing.

Riksrevisjonen viser til at Statoil ikke rapporterer fullstendig på flere sentrale områder innenfor samfunnsansvar. Riksrevisjonen merker seg at Statoil, etter Olje- og energidepartementets oppfatning, tar sitt samfunnsansvar på alvor, og at selskapet på dette området er blant de ledende aktørene innen sin bransje. Riksrevisjonen understreker at Stortinget har lagt til grunn at samfunnsansvar handler om det bedriftene gjør på frivillig basis ut over å overholde eksisterende lover og regler, og legger til grunn at det vil variere mye fra land til land i hvilken grad tverrgående temaer som miljø og menneskerettigheter er regulert av nasjonale lover. Det er etter Riksrevisjonens vurdering ikke i samsvar med Stortingets forutsetninger om rapportering av samfunnsansvar når Statoil blant annet utelater virksomhet som selskapet har i andre land enn Norge og Danmark, i betydelige deler av sin miljørapportering. Ut fra de forventningene som regjeringen har gitt i Meld. St. 13 (2010–2011), er det etter Riksrevisjonens oppfatning naturlig at Olje- og energidepartementet i sin eierdialog med Statoil følger opp hvordan selskapet rapporterer på vesentlige målindikatorer knyttet til sin miljøpåvirkning.

Riksrevisjonen har for øvrig merket seg Olje- og energidepartementets kommentarer til endringene i undersøkelsens formål. Riksrevisjonen understreker at det har vært dialog med departementet om undersøkelsens funn og om hvordan Riksrevisjonen best kunne rapportere denne saken. Dette handler også om at undersøkelsen har omfattet informasjon som ikke skal gjøres offentlig kjent. Etter Riksrevisjonens oppfatning har det vært en gjensidig enighet om å endre undersøkelsens temaer underveis i prosessen.

Komiteen deler Riksrevisjonens syn på at Stat-oil ikke rapporterer fullstendig på flere sentrale områder innenfor samfunnsansvar og finner grunn til å presisere at dette er alvorlig. Komiteen vil i denne sammenheng vise til Meld. St. 13 (2010–2011) som omhandler statens eierskap. På side 6 heter det:

«Som eier har staten klare forventninger til at selskapene tar samfunnsansvar og at de er ledende på sine felt.»

Komiteen merker seg videre at statsrådens oppfatning er at Statoil tar sitt samfunnsansvar på alvor og at statsråden i høringen mente at selskapet på dette området er blant de ledende aktørene innen sin bransje. Statsråden sa i høringen:

«Man rapporterer på en frivillig internasjonal standard. Den standarden forutsetter ikke at man skal rapportere på alle indikatorer (…), Vår vurdering er at Statoil presterer godt på sitt samfunnsansvar (…).».

Komiteen kan ikke se at det her er samsvar mellom eierskapsmeldingens ambisjoner og statsrådens holdning.

Komiteen understreker i likhet med Riksrevisjonen at Stortinget har lagt til grunn at samfunnsansvar handler om det bedriftene gjør på frivillig basis ut over å overholde eksisterende lover og regler, og legger til grunn at det vil variere mye fra land til land i hvilken grad tverrgående temaer som miljø og menneskerettigheter er regulert av nasjonale lover.

Det er etter komiteens vurdering ikke i samsvar med Stortingets forutsetninger om rapportering av samfunnsansvar når Statoil i betydelige deler av sin miljørapportering blant annet utelater virksomhet som selskapet har i andre land enn Norge og Danmark. Riksrevisjonens viser videre til at det er 4–5 land utenfor OECD som Statoil ikke har utarbeidet planer for samfunnsansvar for. Ut fra de forventningene som regjeringen har gitt i Meld. St. 13 (2010–2011), er det etter komiteens oppfatning naturlig at Olje- og energidepartementet i sin eierdialog med Statoil følger opp hvordan selskapet rapporterer på vesentlige målindikatorer knyttet til sin miljøpåvirkning også i disse landene. Komiteen forutsetter at departementet følger tett opp arbeidet knyttet til samfunnsansvar fremover, og at rapporteringen inkluderer alle land.

Komiteen viser også til at statsråden ikke finner grunnlag for å sette spesielle avkastningsmål på utenlandsvirksomheten til Statoil, ref. høringen i Stortinget 9. mars 2012. Komiteen forventer mer regnskapsdata på dette feltet etter hvert og at departementet vil legge mer vekt på dette i eieroppfølgingen i årene som kommer.

Bussvirksomheten i NSB utføres gjennom det heleide datterselskapet Nettbuss AS (Nettbuss). Nettbuss er Norges største busselskap og driver lokal rutekjøring i tillegg til ekspressbussruter mv. Nettbuss utgjør en vesentlig del av NSBs virksomhet, med rundt 40 prosent av NSB-konsernets omsetning og ansatte. Formålet med statens eierskap i NSB er å bidra til å gi publikum en effektiv, sikker og miljøvennlig transport, samt å øke andelen som reiser kollektivt, og få mer gods på bane. Det framgår av statens prinsipper for godt eierskap at staten skal sette resultatmål for statlig eide selskaper. Stortinget har understreket at det må settes mål om langsiktig markedsmessig avkastning. NSB skal gi staten størst mulig verdiskaping over tid, og busselskapet skal drives forretningsmessig. Samferdselsdepartementet har satt et avkastningsmål til NSB konsern på 7,2 prosent av den markedsverdivurderte egenkapitalen.

I St.meld. nr. 21 (2008–2009) tilrådet Samferdselsdepartementet at NSBs oppmerksomhet i hovedsak skal være rettet mot en best mulig utvikling i det norske transportmarkedet. Utenlandsvirksomheten skal være økonomisk fordelaktig over tid, og det forventes at Nettbuss' videre satsing i Norden skjer innenfor den kapitalen bussvirksomheten selv genererer.

Det er et mål for regjeringen å få flere til å reise kollektivt, og regjeringen er opptatt av at NSB skal legge til rette for dette gjennom å gjøre tog og buss til et godt transportalternativ for så mange reisende som mulig. Staten har i eieroppfølgingen av NSB vært opptatt av at NSB skal utnytte de samvirkegevinstene som ligger i det å være et bredt sammensatt transportkonsern.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Nettbuss-konsernets virksomhet og måloppnåelse bidrar til å styrke kollektivandelen i Norge, og tilfredsstiller kravene til forretningsmessig drift og resultat.

Undersøkelsens mål er belyst gjennom følgende problemstillinger:

  • 1. I hvilken grad bidrar Nettbuss til å styrke kollektivandelen i Norge?

  • 2. I hvilken grad tilfredsstiller Nettbuss kravene til forretningsmessig drift og resultat?

  • 3. I hvilken grad er Samferdselsdepartementets styring og oppfølging av bussvirksomheten i NSB tilfredsstillende?

Riksrevisjonen viser til at NSBs tog- og bussvirksomhet er et vesentlig virkemiddel i regjeringens arbeid med å legge til rette for å øke andelen som reiser kollektivt. Riksrevisjonens undersøkelse viser at virksomheten i Nettbuss de siste årene har påvirket kollektivandelen i persontransportmarkedet i liten grad, og at Samferdselsdepartementet i liten grad har fulgt opp om bussvirksomheten bidrar til å nå målene som Stortinget har satt for kollektivutviklingen. Undersøkelsen har også vist at det er behov for å styrke samordningen av fylkeskommunenes krav til selskapenes utarbeidelse av resultatinformasjon. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har opprettet et kollektivtransportprosjekt som skal utarbeide forslag til en nasjonal politikk for det statlige arbeidet med kollektivtrafikk. Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at departementet i sitt arbeid med kollektivtrafikken legger til rette for å kunne følge opp både den nasjonale utviklingen i kollektivandelen og NSBs bidrag til å øke kollektivandelen.

Riksrevisjonen påpeker at Stortinget i flere år har hatt en forventning om økt samordning mellom NSBs tog og busser, uten at Samferdselsdepartementet har iverksatt tiltak som har bidratt til dette. Departementet og Riksrevisjonen er enige om at den ønskede samordningen må skje ved en styrket koordinering av statens og fylkeskommunenes kjøp av transporttjenester, og uavhengig av statens eierskap i NSB. Riksrevisjonen understreker behovet for at departementet blant annet gjennom kollektivtransportprosjektet identifiserer og iverksetter relevante tiltak.

Riksrevisjonen viser til at NSB skal drives forretningsmessig, og at den konkurranseutsatte virksomheten over tid må oppnå en tilfredsstillende avkastning. Riksrevisjonens undersøkelse viser at Nettbuss ikke har nådd de økonomiske målene som er satt av NSB i undersøkelsesperioden, og at lønnsomheten i Nettbuss i stor grad har vært knyttet til avvikskjøring for NSB. Samferdselsdepartementet og Riksrevisjonen er enige om at det kan bli vanskelig for Nettbuss å nå de målene som NSB har satt, i et marked som vil bli ytterligere konkurranseutsatt. Ettersom midler fra statlig kjøp ikke skal finansiere den konkurranseutsatte virksomheten i Nettbuss, er det etter Riksrevisjonens vurdering viktig å understreke at Nettbuss også i framtiden må ha et markedsbasert avkastningsmål, og at dette reflekteres i Samferdselsdepartementets avkastningsmål til NSB-konsernet.

Riksrevisjonen har merket seg at Nettbuss' utenlandsvirksomhet etter Samferdselsdepartementets vurdering har vært drevet i samsvar med de forutsetningene som er gitt for NSBs utenlandsvirksomhet. Riksrevisjonen viser til at NSBs virksomhet i utlandet skal være økonomisk fordelaktig over tid. Undersøkelsen viser at Nettbuss' utenlandsvirksomhet samlet har gitt negativt driftsresultat både i undersøkelsesperioden og i perioden forut for denne. Dette er etter Riksrevisjonens vurdering ikke i tråd med forutsetningene. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil følge opp bussvirksomheten i utlandet videre. Etter Riksrevisjonens vurdering må departementet styrke denne oppfølgingen.

Komiteen viser til at NSBs virksomhet i utlandet skal være økonomisk fordelaktig over tid. Undersøkelsen viser at Nettbuss' utenlandsvirksomhet samlet har gitt negativt driftsresultat både i undersøkelsesperioden og i perioden forut for denne. Dette er etter både komiteens og Riksrevisjonens vurdering ikke i tråd med forutsetningene.

Komiteen har merket seg at departementet vil følge opp bussvirksomheten i utlandet videre og ber om at departementet styrker denne oppfølgingen.

Forrige kapittelNeste kapittel