2. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser til at det foreligger to forslag til endringer av Grunnloven § 93 denne stortingsperioden, og at komiteen har valgt å behandle de to forslagene i samme innstilling. Komiteen viser også til at forslagene gjelder ulike deler av bestemmelsen og at forslagene vil ha ulik virkning.
Komiteen viser til at § 93 i sin tid ble tatt inn i Grunnloven for at Norge aktivt skulle kunne ta del i den internasjonale utviklingen mot et mer omfattende samarbeid mellom land for å sikre fred, sikkerhet og internasjonal rettsorden. Videre vil komiteen vise til at Grunnloven § 93 gjør det mulig å treffe vedtak om suverenitetsoverføring uten å vente til over neste valg og at kravet om tre fjerdedels flertall skal kompensere for bortfallet av denne demokratiske garanti.
Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, medlemmene Martin Kolberg og Marit Nybakk fra Arbeiderpartiet, og medlemmet fra Høyre, er enig med forslagsstillerne i at kravet om tre fjerdedels flertall for overføring av statsmyndighet til en internasjonal organisasjon etter § 93 er strengt.
Flertallet er av den oppfatning at realiteten i det foreliggende forslaget er at det stortingsmindretallet som kan blokkere og stemme ned et flertall i Stortinget og i folket, endres fra en fjerdedel til en tredjedel av stortingsrepresentantene, under forutsetning av at det i forkant er avholdt en rådgivende folkeavstemning. Uten folkeavstemning fastholdes kravet om tre fjerdedels flertall som i dag. Flertallet mener at resultatet av en folkeavstemning vil være førende for behandlingen i Stortinget og at dette bør komme til uttrykk ved at kravet til kvalifisert flertall blir noe mindre enn om det ikke hadde vært avholdt folkeavstemning.
Flertallet ser det som en fordel at prosedyrene for suverenitetsoverføring etter Grunnloven § 93 er egnet til å skape klarhet og forutsigbarhet i forkant av eventuelle nye prosesser rundt tilslutning til internasjonale organisasjoner. Flertallet anser at det foreliggende forslag bidrar til dette. På denne bakgrunn vil flertallet anbefale at forslaget i Dokument nr. 12:1 (2007–2008) alternativ 1 – bifalles.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til Dokument nr. 12:1 (2007–2008) hvor kravet til kvalifisert flertall ved avståelse av suverenitet i Grunnloven § 93, foreslås redusert fra tre fjerdedeler til to tredjedeler hvis det er avholdt en rådgivende folkeavstemning først.
Disse medlemmer merker seg at endringen vil medføre at flertallskravet blir det samme som ved grunnlovsendringer. Forskjellen er at velgere ved grunnlovsendring har anledning til å påvirke sammensetningen av det storting som skal fatte det endelige vedtaket. Ved avståelse av suverenitet etter § 93 er det det samme storting som etter en rådgivende folkeavstemning skal fatte vedtaket om avgivelse av suverenitet. Disse medlemmer mener generelt at kravet til lovlig fattede vedtak etter § 93 som helhet ikke bør være svakere enn ved grunnlovsendring etter § 112.
Disse medlemmer vil understreke at å overføre myndighet fra Stortinget til internasjonale organer er særskilt alvorlig siden det innebærer en mulig konflikt med Grunnlovens første setning i § 1: «Kongeriget Norge er et frit, selvstændigt, udeleligt og uafhændeligt Rige». Det må derfor være særlig strenge vilkår for suverenitetsavståelse.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at gjeldende § 93 om tre fjerdedels flertall ble innført i 1962 med bakgrunn i et mulig norsk medlemskap i Fellesmarkedet, det nåværende EU. Disse medlemmer vil peke på at et EU-medlemskap i dag vil innebære langt mer enn hva tilfellet var i 1962. I § 93 spesifiseres det at bestemmelsen bare kan brukes «paa et saglig begrænset Omraade». Disse medlemmer mener at medlemskap i EU vil medføre en systematisk og omfattende suverenitetsavståelse, og at medlemsspørsmålet derfor ikke kan behandles etter § 93. Disse medlemmer mener at et EU-medlemskap sannsynligvis vil kreve en hel rekke grunnlovsendringer (for eksempel i § 75), som alle må behandles etter § 112.
Frede Castberg og Johs. Andenæs utredet saken for Stortinget i 1961/62, i Dokument nr. 3 (1961–62). De konkluderte med at § 93 kunne brukes overfor EEC, slik denne fungerte da. Men Andenæs la til at dersom EEC utviklet seg i føderal retning, måtte § 112 brukes til å endre rundt ti paragrafer i Grunnloven. Tilsvarende konstaterte Carsten Smith i 1972 at bare § 112 var relevant.
Disse medlemmer mener at EU nå har kommet så langt i føderal retning at § 112 må benyttes. Under enhver omstendighet er det nødvendig å ha klare regler for avståelse av norsk suverenitet. Vedtak fattet etter § 93 bør ha en entydig fremgangsmåte. Den foreslåtte tilføyelsen i nytt annet ledd i § 93 gir ingen slik klargjøring, og er således utilstrekkelig som grunnlag for en så viktig beslutning. Det foreliggende forslaget vil ikke avklare forholdet mellom folkeavstemning og storting på en måte som disse medlemmer kan akseptere. Den viktigste konsekvensen av forslaget er ikke endring av flertallskravet ved forutgående folkeavstemning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre påpeker at det framgår av begrunnelsen for forslaget at et samlet storting kan måtte stemme ja til suverenitetsavståelse uansett hvor knapt eller geografisk skeivt et flertall er i en folkeavstemning. I forslaget heter det: «Det er bred politisk enighet om at utfallet av en folkeavstemning skal respekteres, selv om den konstitusjonelt sett er rådgivende». Dette kan oppfattes som at Stortinget implisitt har vedtatt at «rådgivende» folkeavstemning er bindende.
Disse medlemmer understreker at forslaget i praksis innfører prinsippet om simpelt flertall som tilstrekkelig til å avstå suverenitet til en annen stat eller organisasjon som Norge slutter seg til. Det vil medføre et klart brudd med norsk konstitusjonell tradisjon for suverenitetsavståelser og grunnlovsendringer fra 1814 og framover. Etter disse medlemmers syn setter forslaget ethvert mindretallsvern ut av kraft; siden forslaget kan forstås slik at dersom 50,1 prosent av folket sier ja, må også Stortinget si ja. Disse medlemmer påpeker at innstillingens flertall juridisk sett vil eliminere mindretallsgarantien i spørsmål om suverenitetsavståelser som har fått tilslutning fra et simpelt flertall i en folkeavstemning. Dette er i strid med disse medlemmers forståelse av Grunnloven.
Disse medlemmer anbefaler at forslaget i Dokument nr. 12:1 (2007–2008) ikke bifalles.
Komiteens medlem fra Arbeiderpartiet Jette F. Christensen er av den oppfatning at endringer i Grunnloven bør være gjenstand for stor konsensus og at det bør råde felles forståelse i Stortinget om årsaken til endringen, i særdeleshet når det vedrører suverenitetsavgivelse. Dette medlem ser ikke at det fremsatte forslaget faller innenfor dette og råder derfor Stortinget til ikke å bifalle forslaget.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at forslaget går ut på at det vil bli obligatorisk å avholde folkeavstemning i alle saker som skal behandles etter Grunnloven § 93, samtidig som det presiseres at resultatet vil være rådgivende for Stortinget.
Flertallet viser videre til at det var motstridende oppfatninger etter avstemningene om norsk medlemskap i EF/EU i 1972 og 1994 om hvordan Stortinget skulle forholde seg til resultatet, og at forslaget tar sikte på å avverge en beslutningskrise dersom et velgerflertall og Stortinget ikke inntar samme standpunkt. Flertallet viser til at de to folkeavstemningene om EF/EU-medlemskap har etablert den sedvane at folkets råd skal innhentes gjennom rådgivende folkeavstemning, og at en grunnlovsendring ikke er nødvendig for å sikre at fremgangsmåten blir den samme hvis spørsmål om medlemskap i EU igjen skulle bli aktuelt.
Flertallet er imidlertid av den oppfatning at det kan oppstå tilfeller hvor suverenitetsavståelse er nødvendig, men på langt mer begrensede områder enn ved medlemskap i EU. Kravet om landsomfattende folkeavstemninger i slike tilfeller vil endre bruken av folkeavstemningsinstituttet i Norge.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, mener derfor at innføring av krav om rådgivende folkeavstemning i Grunnloven kan føre til konsekvenser som en i dag ikke har full oversikt over.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, anbefaler at forslaget i Dokument nr. 24 (2007–2008) ikke bifalles.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at forslaget i Dokument nr. 12:24 (2007–2008) innebærer en grunnlovsfesting av to prosedyreregler for Stortingets behandling av saker om suverenitetsavståelse til internasjonale organisasjoner. For det første at det skal fremgå av Grunnloven at det skal være obligatorisk med folkeavstemning i saker om suverenitetsavståelse, og videre at slike folkeavstemninger skal være rådgivende og at det er Stortinget som skal fatte endelig beslutning.
Etter disse medlemmers oppfatning vil saker om suverenitetsavståelse være av de mest krevende Stortinget skal ta stilling til. Det bør derfor i utgangspunktet være helt klart hvilken prosedyre som skal følges for å komme frem til en beslutning. Disse medlemmer mener at dagens situasjon innebærer en uklarhet, og frykter at en alvorlig beslutningskrise kan oppstå om eksempelvis et flertall i befolkningen stemmer ja ved en folkeavstemning om norsk tilslutning til EU, mens mer enn en fjerdedel av stortingsrepresentantene er imot medlemskap. Forslaget i Dokument nr. 12:24 (2007–2008) vil bidra til å tydeliggjøre at det er Stortinget som har beslutningskompetanse i denne typen saker. Disse medlemmer er enig med forslagsstillerne i at en slik situasjon er potensielt kriseskapende, og at forslaget til endring av Grunnloven § 93 kan bidra til å avverge en svært alvorlig situasjon.
Disse medlemmer vil på dette grunnlaget anbefale at forslaget i Dokument nr. 12:24 (2007–2008) bifalles.