2. Hovedtrekk i budsjettpolitikken
Regjeringen følger handlingsregelen for en gradvis innfasing av petroleumsinntekter i norsk økonomi, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen. Løpende innbetalinger fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, mens uttaket over tid bestemmes av handlingsregelen. På kort sikt skjermer disse retningslinjene statsbudsjettet fra svingninger i oljeprisen. På lang sikt innebærer retningslinjene at statens utgifter holdes innenfor de rammene skatte- og formuesinntektene setter.
Handlingsregelen åpner for å bruke mer enn forventet fondsavkastning i år med tilbakeslag. Det innebærer at en må holde tilsvarende igjen på bruken av oljeinntekter i år med høy aktivitet og press i økonomien. I 2009 ble handlefriheten i finanspolitikken benyttet til å dempe virkningene av finanskrisen på sysselsetting og arbeidsledighet. For 2011 anslås bruken av oljeinntekter lavere enn forventet realavkastning av fondet. En ansvarlig og kontrollert innfasing av oljeinntektene gir handlingsrom til å møte utfordringer i årene framover.
I statsbudsjettet for 2011 la regjeringen opp til å holde bruken av oljeinntekter reelt uendret fra 2010 til 2011. Det ga et underskudd på statsbudsjettet på 128,1 mrd. kroner, når vi holder statens petroleumsinntekter utenom og korrigerer for virkningen av konjunkturer. Målt ved endringen i dette strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge innebar budsjettet en innstramming på knapt 0,2 prosentpoeng. Bruken av oljeinntekter ble beregnet å ligge 7,4 mrd. kroner over forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland i 2011.
Endringer i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2011 brakte det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ned fra 128,1 mrd. kroner til 112,9 mrd. kroner. Anslaget for strukturelle skatter ble oppjustert med 13 mrd. kroner. Anslaget for øvrige poster styrket budsjettet med netto 2,2 mrd. kroner, i hovedsak som følge av økte utbytteinntekter.
I nasjonalbudsjettet 2012 ble anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2011 satt ned til 108,8 mrd. kroner. Det lavere strukturelle underskuddet må ses på bakgrunn av at anslaget for strukturelle skatter ble oppjustert med drøyt 4 mrd. kroner. I tillegg til løpende skatteinformasjon ble det da også tatt hensyn til nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå. Disse peker i retning av sterkere vekst i arbeidsstyrken i årene framover som følge av høyere innvandring.
Anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet reduseres nå ytterligere. Ny informasjon om likningen og skatteoppgjøret for inntektsåret 2010 viser at utliknede skatter fra foretak utenom oljevirksomhet økte kraftig fra 2009 til 2010 og mer enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet 2012. Også utliknet skatt fra personlige skatteytere økte mer enn tidligere lagt til grunn. En gjennomgang av den nye informasjonen tilsier at anslaget for strukturelle skatter i 2011 settes opp med om lag 3 mrd. kroner.
Øvrige poster utenom skatter og avgifter bidrar til å redusere det strukturelle underskuddet med 6,8 mrd. kroner i forhold til anslagene for 2011 i nasjonalbudsjettet 2012. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2011 kan etter dette anslås til 99 mrd. kroner, som er 9,8 mrd. kroner lavere enn i nasjonalbudsjettet 2012. Den anslåtte bruken av oljeinntekter i 2011 ligger 24,3 mrd. kroner under 4 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året.
Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet å bli redusert med 0,6 prosentpoeng fra 2010 til 2011. Budsjettet for 2011 framstår dermed nå som strammere enn tidligere anslått.
Den reelle, underliggende utgiftsveksten på statsbudsjettet for 2011 anslås nå til 2 1/4 pst. fra regnskapet for 2010. Dette er om lag som lagt til grunn i nasjonalbudsjettet 2011. Den nominelle, underliggende utgiftsveksten er anslått til 5,7 pst.
Finansdepartementet vil komme tilbake med oppdaterte tall for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2011 i stortingsmeldingen om statsregnskapet for 2011. Mer fullstendige beregninger av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, basert på en helhetlig gjennomgang av utviklingen i norsk økonomi, legges fram to ganger i året, i nasjonalbudsjettet og i revidert nasjonalbudsjett. Finansdepartementets beregninger av strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse er dokumentert på http://www.regjeringen.no/fin.
Det oljekorrigerte underskuddet i 2011 anslås nå til 84,2 mrd. kroner. Dette underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland.
Siden Stortinget vedtok budsjettet i fjor høst er det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet redusert med 50,8 mrd. kroner. Reduksjonen skyldes i stor grad økte skatteinntekter fra fastlandsøkonomien, særlig som følge av høyere skatter fra næringslivet enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet 2011, økte utbytteinntekter og reduserte renteutgifter.
Skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien anslås nå 37,7 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett 2011. I tillegg reduseres renteinntektene med 2,6 mrd. kroner, mens øvrige inntekter til sammen økes med 9,9 mrd. kroner. Av dette utgjør økte utbyttebetalinger netto 6,9 mrd. kroner.
Utgiftene utenom dagpenger og renter økes samlet sett med om lag 0,9 mrd. kroner fra saldert budsjett til anslaget i nysaldert budsjett.
Utgiftene til dagpenger ble redusert med 0,8 mrd. kroner i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 2011. Utgiftene til dagpenger foreslås ytterligere redusert med 0,7 mrd. kroner i nysaldert budsjett.
Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2011 er satt opp med 64,5 mrd. kroner, fra 288 mrd. kroner i saldert budsjett til 352,5 mrd. kroner. Inntektene fra petroleumsvirksomheten er økt med 60,5 mrd. kroner, mens utgiftene er redusert med 4 mrd. kroner. Av inntektsøkningen utgjør innbetalte skatter og avgifter 39,5 mrd. kroner. Forventet netto inntekt fra Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) er oppjustert med 20,4 mrd. kroner, mens utbytteinntektene fra Statoil er om lag 0,5 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i saldert budsjett 2011. Oppjusteringen av kontantstrømmen skyldes hovedsakelig at petroleumsprisene i 2011 nå anslås høyere enn i saldert budsjett.
Nysaldert budsjett 2011 viser et oljekorrigert underskudd på 84,2 mrd. kroner, som er 50,8 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett 2011.
Medregnet forslag i denne proposisjonen er det foreslått eller vedtatt endringer som samlet sett øker inntektene utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner med om lag 45 mrd. kroner siden budsjettet ble vedtatt i fjor høst. De største endringene her gjelder økte anslag for skatter og avgifter med 37,7 mrd. kroner. Videre er netto økning i utbytteinntektene gjennom året om lag 6,9 mrd. kroner. Renteinntektene er redusert med 2,6 mrd. kroner.
Nysaldert budsjett 2011 viser at utgiftene siden saldert budsjett 2011 er vedtatt eller foreslått redusert med 5,8 mrd. kroner (eksklusive utgifter til petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner). Dette skyldes i hovedsak reduserte renteutgifter.
Samlet sett reduseres utgiftene til folketrygden med 2,7 mrd. kroner fra saldert budsjett 2011. Merutgifter som følger av reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden fra 1. mai 2011 er ikke medregnet i disse tallene. Utgiftene til sykepenger reduseres med om lag 1,3 mrd. kroner. Andre store utgiftsreduksjoner er knyttet til ytelser til arbeidsavklaring som reduseres med om lag 2,3 mrd. kroner og utgiftene til dagpenger som reduseres med 1,5 mrd. kroner. I motsatt retning trekker blant annet økte anslag for utgifter til alderspensjon med om lag 3,6 mrd. kroner og til foreldrepenger med om lag 0,65 mrd. kroner.
De største anslagsendringene i løpet av budsjettåret er følgende:
utgiftene til sykepenger ble nedjustert med vel 0,2 mrd. kroner i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2011, og nedjusteres i nysalderingen med ytterligere om lag 1,1 mrd. kroner. I saldert budsjett 2011 ble det lagt til grunn nullvekst i det trygdefinansierte sykefraværet fra 2010 til 2011. Dette anslaget ble opprettholdt i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2011. På bakgrunn av informasjon om utviklingen til og med september måned, reduseres anslaget i nysalderingen til -3 pst. vekst i sykefraværet i 2011. Dette bidrar isolert sett til å redusere utgiftene til sykepenger i 2011 med i underkant av 1 mrd. kroner.
Utgiftene til arbeidsavklaringspenger (AAP) ble nedjustert med nærmere 1,6 mrd. kroner i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2011. Nysalderingen reduserer anslaget med ytterligere vel 0,7 mrd. kroner. AAP erstattet fra 1. mars 2010 rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Det var sterk vekst i antall AAP-mottakere i ordningens første måneder. Veksten har avtatt siden 2. halvår 2010, og det legges nå til grunn både økt avgang og redusert tilgang til ordningen i 2011 sammenlignet med tidligere anslag.
Utgiftene til alderspensjon ble oppjustert med 2,9 mrd. kroner i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2011, som følge av at anslaget for gjennomsnittlig antall tidligpensjonister (pensjonister i alderen 62–66 år) ble oppjustert fra 11 000 i saldert budsjett 2011 til 22 000. I nysalderingen oppjusteres gjennomsnittlig antall tidligpensjonister til 25 000, og utgiftene øker dermed med ytterligere 0,7 mrd. kroner.
Etter Stortingets behandling av bevilgningsendringer i første halvår er det vedtatt eller fremmet proposisjoner (inkludert denne proposisjonen) som innebærer reduserte utgifter med til sammen 5,5 mrd. kroner utenom renter, dagpenger, petroleumsvirksomheten og lånetransaksjoner. Utgiftsreduksjoner i andre halvår gjelder blant annet følgende saker:
Utgiftene til regelstyrte ordninger under folketrygden reduseres ytterligere, jf. nærmere omtale ovenfor.
Faseforskyvning av utgifter til utbyggingen av Nødnett innebærer reduserte utgifter i 2011 på 438,7 mill. kroner.
Utgiftene til EØS-finansieringsordningene reduseres med 322 mill. kroner. Dette skyldes at prosjekter er nedskalert eller gjennomført til lavere kostnader enn budsjettert, endrede valutakurser, samt at enkelte prosjekter ikke er blitt ferdigstilt.
Utgiftene reduseres med til sammen 303 mill. kroner som følge av endret framdrift i arbeidet med planlegging og forberedelse av CO2-håndtering på Mongstad.
Utlendingsdirektoratets utgifter til bl.a. drift av statlige asylmottak reduseres med 220 mill. kroner.
Utgiftene til bostøtte reduseres med 200 mill. kroner, hovedsakelig som følge av færre mottakere og lavere utbetaling pr. mottaker enn tidligere lagt til grunn.
Bevilgningen til Statens lånekasse for utdanning reduseres med til sammen 192 mill. kroner, i hovedsak som følge av at Lånekassen av tekniske årsaker behandler færre søknader om avskrivning enn tidligere anslått og lavere rente enn tidligere anslått.
Anslaget for utgiftene til sysselsettingstilskuddet for sjøfolk reduseres med 171,6 mill. kroner.
De samlede utgiftene til byggeprosjekter under Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet reduseres med 167,8 mill. kroner som følge av endret framdrift i enkelte prosjekter.
Utgiftene til arbeidsmarkedstiltak reduseres med 151,4 mill. kroner, bl.a. som følge av lavere gjennomsnittspris for tiltaksplasser.
Samlet reduseres utgiftene til merverdiavgiftskompensasjon med 140 mill. kroner. Dette skyldes lavere anslag for kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner. I motsatt retning trekker høyere anslag for kompensasjon til private og ideelle virksomheter.
Utgiftene i 2011 til IKT-pensjonsprogrammet (ny IKT-løsning i Arbeids- og velferdsetaten knyttet til nytt pensjonssystem) reduseres med 126,5 mill. kroner som følge av reduksjon i usikkerhetsavsetningen.
Utgiftene til tilskudd til omsorgsplasser og sykehjemsplasser reduseres med til sammen 123,7 mill. kroner. Av dette utgjør 84,5 mill. kroner reduserte utgifter som følge av færre gitte tilsagn enn forventet, mens 39,2 skyldes lavere renteforutsetninger for rentekompensasjonsordningen på området.
Utgiftene under Utenriksdepartementet til deltakelse i internasjonale organisasjoner reduseres samlet med 120 mill. kroner. Dette skyldes bl.a. valutakursendringer.
Bevilgningen til tilfeldige utgifter på kap. 2309 settes ned med 4,5 mrd. kroner utover det som motsvares av økte utgifter til lønnsoppgjør mv.
Samtidig er det på enkelte områder fremmet forslag om økte utgifter. Dette gjelder blant annet:
Utgifter på til sammen 1 029,3 mill. kroner forbundet med angrepene mot regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli 2011, jf. Prop. 154 S (2010–2011). I tillegg er det fremmet forslag om enkelte utgiftsøkninger knyttet til angrepene 22. juli 2011 ifm. nysalderingen.
Merutgifter mot tilsvarende merinntekter på Forsvarsdepartementets budsjettområde på til sammen 363,1 mill. kroner. I tillegg er det fremmet forslag om økte utgifter på 100 mill. kroner til norske styrkers deltakelse i operasjonen i Libya i perioden 24. juni til 1. august 2011, jf. Prop. 150 S (2010–2011).
Økte utgifter på til sammen 366,9 mill. kroner som følge av flom og ras mv. Dette gjelder budsjettområdene til Samferdselsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Olje- og energidepartementet og Justisdepartementet.
Økte utgifter på til sammen 300 mill. kroner til nødhjelp til tørkeofre på Afrikas Horn.
Anslaget for refusjon av kommunale utgifter til barnevernstiltak for enslige, mindreårige asylsøkere og flyktninger økes med 242,6 mill. kroner.
Utgiftene til innsatsstyrt finansiering (ISF) av regionale helseforetak og refusjon for poliklinisk virksomhet økes med til sammen 200,4 mill. kroner.
Utgiftene til tilskudd til Pensjonstrygden for sjømenn økes med 197 mill. kroner, hovedsakelig som følge av endrede utbetalingsrutiner.
Merutgifter mot tilsvarende merinntekter for Statens vegvesen på 112 mill. kroner. I tillegg er det fremmet forslag om å øke utgiftene til planlegging av investeringsprosjekter med 50 mill. kroner.
Anslaget for utgiftene til toppfinansieringstilskuddet til ressurskrevende i kommunene økes med 155,6 mill. kroner, som følge av økte utgifter pr. mottaker.
Utgiftene til kjøp av private barnevernstjenester økes med 110 mill. kroner.
Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå til 352,5 mrd. kroner, som er 64,5 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett 2011, og 41,1 mrd. kroner høyere enn i revidert nasjonalbudsjett 2011. Etter at det er overført 84,2 mrd. kroner til statsbudsjettet avsettes det netto 268,3 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. Inklusive renteinntekter og utbytte på 104,2 mrd. kroner, fordelt med 98,9 mrd. kroner fra Statens pensjonsfond utland og 5,3 mrd. kroner fra Statens pensjonsfond Norge, anslås overskuddet i Statens pensjonsfond til 372,5 mrd. kroner i 2011. Ettersom statsbudsjettet forutsettes å gå i balanse, anslås dermed det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond også til 372,5 mrd. kroner i 2011.
I nasjonalbudsjettet 2012 ble kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2011 anslått til 3 115 mrd. kroner. Regnskapstall fra Norges Bank viser at kapitalen i Statens pensjonsfond utland var 3 114 mrd. kroner ved utgangen av oktober 2011. Endelige tall for kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2011 vil bli presentert i statsregnskapet for 2011.
Fra saldert budsjett 2011 til nysaldert budsjett er folketrygdens samlede utgifter økt med 3 514,2 mill. kroner, mens folketrygdens inntekter er økt med 67,3 mill. kroner. Folketrygdens finansieringsbehov er dermed økt med 3 446,9 mill. kroner i nysaldert budsjett.
Det er tidligere forutsatt at folketrygdens finansieringsbehov skal dekkes ved statstilskudd, jf. Gul bok 2011. Det er imidlertid fortsatt usikkert hvor stort det endelige regnskapsresultatet vil bli. I proposisjonen foreslås det derfor at folketrygdens finansieringsbehov for 2011 dekkes ved statstilskudd uten angivelse av beløp, jf. forslag til romertallsvedtak.
I saldert budsjett for 2011 ble det bevilget 326 333,5 mill. kroner på folketrygdens utgiftsside. Senere er det vedtatt økninger i bevilgningene på i alt 5 655,3 mill. kroner:
En reduksjon på 925,7 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 2011, jf. Prop. 120 S (2010–2011) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2011.
En økning på 6 581 mill. kroner i forbindelse med trygdeoppgjøret pr. 1. mai 2011, jf. Prop. 128 S (2010–2011) Tilleggsbevilgninger som følge av reguleringen av grunnbeløpet og pensjoner i folketrygden mv. fra 1. mai 2011.
I tillegg er det foreslått bevilgningsendringer på til sammen ‑2 141,1 mill. kroner i forbindelse med nysalderingen høsten 2011, jf. Prop. 19 S (2011–2012) Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Prop. 16 S (2011–2012) Helse- og omsorgsdepartementet, og Prop. 26 S (2011–2012) Arbeidsdepartementet.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener at nysalderingen ikke skal være en arena for tradisjonell omkamp knyttet til alternative statsbudsjett og revidert budsjett. Dette medlem fremmer derfor, med ett unntak, ingen forslag til endringer i statsbudsjettet for 2011, men viser til dette medlems respektive merknader og forslag i hhv. Innst. 2 S (2010–2011) og Innst. 2 S (2011–2012).
Dette medlem viser til at det har blitt flere fattige under den rød-grønne regjeringen, og mener derfor noe burde settes av til dem som har det aller vanskeligst før jul. Dette medlem foreslår derfor en ekstrabevilgning på 12 mill. kroner til frivillige organisasjoner som jobber for å bedre hverdagen for fattige, slik at disse får ekstra midler til å gjøre julen bedre for utsatte mennesker.
Dette medlem viser til budsjettspørsmål nr. 1 fra Kristelig Folkeparti 8. desember 2011 i forbindelse med nysalderingen av budsjettet. Kristelig Folkeparti spurte departementet om gjenstående midler på bistandsbudsjettet, herunder hvilke formål de gjenstående midler vil bli bevilget til og hvor mye det enkelte formål vil få. Departementet svarte 12. desember at det pr. 9. desember 2011 gjensto 5,9 mrd. kroner som i løpet av få dager må utbetales til ulike bistandsformål, herunder over 1 mrd. kroner til klima- og skogtiltak. Dette medlem understreker at når så store summer bevilges på så kort tid, kan det gi muligheter for misligheter og svekket kvalitetskontroll når det gjelder formål og måloppnåelse. Dette medlem er enig med departementet i at det bør være et mål å innarbeide en jevnere utbetalingstakt i løpet av året.