Til Stortinget

1. Sammendrag

Det norske bistandsbudsjettet utgjorde i 2009 25,7 mrd. kroner, eller 1,06 prosent av brutto nasjonalinntekt (BNI). Bistandsbudsjettet økte i perioden 2005–2009 med 43 prosent. Bistandsforvaltningen kjennetegnes av internasjonalt samarbeid, komplekse giverkonstellasjoner og innsats i land med begrenset forvaltningskapasitet. Det krever tilpasningsdyktighet og oppfølging fra giverlandene. Økte bistandsbudsjetter og mangfoldet av givere og mottakere utfordrer den norske bistandsforvaltningen.

Stortinget har i lengre tid uttrykt forventning om økt resultatfokus i bistanden, jf. Stortingets behandling av utviklingspolitikken i Innst. S. nr. 229 (1995–1996) og Innst. S. nr. 93 (2004–2005). I Innst. S. nr. 93 (2004–2005) står det at Stortinget forventer at resultater og kvalitetssikring står sentralt i norsk utviklingspolitikk.

Utenriksdepartementet har det overordnede ansvaret for at den langsiktige bistanden forvaltes i samsvar med målene som framgår av Stortingets vedtak og forutsetninger. Det innebærer blant annet at mål og resultatkrav skal oppnås, at ressursbruken skal være effektiv, og at det skal sikres tilstrekkelig styringsinformasjon og et forsvarlig beslutningsgrunnlag, jf. reglement for økonomistyring i staten med tilhørende bestemmelser. Departementet inngår i en rekke giverkonstellasjoner som samarbeider om oppfølgingen av bistandsmidler gitt til bestemte formål og land. For multilateral bistand utgjør deltakelse i organisasjonenes styrer den sentrale arenaen for oppfølging. Ambassadene er innenfor sitt geografiske område ansvarlige for forvaltningen av bilateral bistand. Norad har forvaltningsansvaret for bistand til sivilt samfunn og evalueringsansvaret for norsk langsiktig bistand. Direktoratet bistår Utenriksdepartementet som rådgiver og kvalitetssikrer i forvaltningen av bistanden.

Målet for Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere i hvilken grad Utenriksdepartementet gjennom resultatorientering og kvalitetssikring bidrar til resultatoppnåelse i norsk langsiktig bistand. Følgende problemstillinger er undersøkt:

• 1. I hvilken grad vurderer Utenriksdepartementet forutsetninger for resultatoppnåelse ved tildeling av bistandsmidler?

• 2. I hvilken grad følger Utenriksdepartementet opp norske bistandstilskudd for å sikre resultatoppnåelse?

• 3. I hvilken grad er anti-korrupsjonsarbeidet integrert i bistandsforvaltningen?

1.1 Gjennomføring av undersøkelsen

Revisjonskriteriene som ligger til grunn for undersøkelsen, er utledet fra stortingsdokumenter (stortingsmeldinger, budsjettproposisjoner og innstillinger til disse), reglement for økonomistyring i staten med tilhørende bestemmelser og internasjonale prinsipper for utviklingssamarbeidet som Norge har sluttet seg til. I tillegg er det brukt dokumenter hvor departementet har operasjonalisert disse bestemmelsene, blant annet Bistandshåndboken.

Undersøkelsen bygger på data fra Utenriksdepartementet og et utvalg av departementets samarbeidspartnere i forvaltningen av norsk langsiktig bistand. Data er samlet inn ved hjelp av intervjuer og spørrelister. Til sammen er det gjennomført 70 verifiserte intervjuer. I tillegg er det gjennomført en dokumentanalyse av relevante dokumenter for sju utvalgte bilaterale bistandstiltak og tre utvalgte FN-organisasjoner. Utvalget er basert på økonomisk vesentlighet og relevans for norske satsingsområder i utviklingssamarbeidet.

De sju utvalgte bilaterale tiltakene gir ikke grunnlag for generalisering til hele bistandsporteføljen. Disse tiltakene er imidlertid vesentlige tiltak innen helse og utdanning som er prioriterte sektorer for norsk utviklingssamarbeid. De utvalgte landene, Nepal og Tanzania, er også sentrale samarbeidsland for Norge. I Nepal er det gjennomført intervjuer med Redd Barna, UNICEF og nepalske myndigheter. I Tanzania er Kirkens Nødhjelp, Clinton Foundation, Ett FN og tanzanianske myndigheter intervjuet. Dokumentanalysen omfatter departementets forvaltning av bistand til ovennevnte samarbeidspartnere og tiltak for perioden 2005–2009. Når det gjelder ambassadenes oppfølging av resultater, omhandler analysen seks av de sju utvalgte tiltakene. Ett FN i Tanzania er ikke inkludert i analysen fordi reformen ifølge ambassaden ikke er kommet langt nok til at resultatene kan følges opp.

Undersøkelsen av multilateral bistand omfatter departementets oppfølging av bistandsmidler kanalisert gjennom FNs fond og programmer. De tre utvalgte organisasjonene er FNs utviklingsprogram (UNDP), FNs barnefond (UNICEF) og FNs befolkningsfond (UNFPA). Dokumentanalysen av departementets oppfølging omfatter norske styredokumenter og departementets beslutninger om tildeling av støtte for perioden 2006–2009.

1.2 Oppsummering av funnene

Aktørene i utviklingssamarbeidet har det siste tiåret arbeidet for økt kunnskap om bistandens resultater. Også Utenriksdepartementets arbeid viser økt oppmerksomhet på kvalitetssikring og resultater. Norad har siden 2007 årlig lagt fram resultatrapporter om norsk bistand. I tillegg har departementet gjennom en intern evaluering av tilskuddsforvaltningen innført harmoniserte rutiner og regelverk. Evalueringen omfattet alle tilskuddsordningene i både bilateral og multilateral bistand. Departementet har også gjennomført organisatoriske endringer for å styrke arbeidet med FNs fond og programmer. I tillegg har Utenriksdepartementet i de senere år arbeidet for å styrke innsatsen mot korrupsjon, blant annet gjennom å heve kompetansen blant departementets ansatte og gjennom å opprette Sentral kontrollenhet og en varslingskanal for misligheter. Disse tiltakene har styrket forutsetningene for bedre resultatoppnåelse i bistanden.

Undersøkelsen av sju bistandstiltak innen sentrale satsingsområder viser imidlertid svakheter i departementets planlegging og kvalitetssikring av bistanden og i departementets arbeid med resultatoppfølging og forebygging av korrupsjon. Svakhetene gjør at det fremdeles er en risiko for at midlene ikke bidrar til resultater slik Stortinget har forutsatt.

1.2.1 Mangelfull oppfølging av risiko for korrupsjon

Arbeidet mot korrupsjon er et satsingsområde for Utenriksdepartementet. Arbeidet inkluderer å forebygge og håndtere korrupsjonssaker. Korrupsjon er utbredt i Norges samarbeidsland. St.meld. nr. 35 (2003–2004) peker på betydningen av å gjennomføre individuelt tilpassede vurderinger av korrupsjonsrisiko ved tildeling av bistand. Bistandshåndboken understreker betydningen av å gjennomføre risikovurderinger, inkludert vurderinger av korrupsjon, før tildeling av bistandsmidler. Undersøkelsen viser at Utenriksdepartementet i plandokumentene for to av sju undersøkte tiltak har pekt på tiltak mot korrupsjonsrisiko, mens departementet i fem av de undersøkte tiltakene ikke har vurdert tiltak mot korrupsjon. Departementet omtaler imidlertid korrupsjonsrisiko i plandokumentene for seks av sju tiltak.

Bistandsmottakere er ansvarlige for å etablere effektive systemer for å kontrollere bruken av tilskuddsmidler. Mottaker har også ansvar for å følge opp mistanke om økonomiske misligheter. Utenriksdepartementet, ambassadene og Norad skal etter avtaleinngåelse kontrollere at systemene er på plass, og vurdere hvordan en eventuell mistanke om økonomiske misligheter vil bli håndtert av mottaker. Departementet peker på at ambassadene i begrenset grad har den nødvendige kompetansen til å avdekke misligheter. Undersøkelsen viser imidlertid at departementet følger opp korrupsjon, når denne avdekkes.

Norge skal følge opp kontrollarbeidet til FNs fond og programmer gjennom styret. Departementet opplyser i intervju at Norge ikke har vært blant de ledende i arbeidet med å styrke tilsynsfunksjonene i FNs fond og programmer, men at området de seneste år er tillagt økt vekt også fra norsk side. Det underbygges av departementets virksomhetsplaner. Undersøkelsen viser likevel liten eller ingen dokumentert norsk oppfølging av antikorrupsjonsarbeidet i FNs fond og programmer. Det er ikke dokumentert hvordan den norske FN-delegasjonen i New York har fulgt opp mål i virksomhetsplanen om oppfølging av anti-korrupsjonsarbeidet. Undersøkelsen av norske styredokumenter i de tre undersøkte organisasjonene for perioden 2006–2009 viser at departementet har hatt begrenset oppfølging av antikorrupsjonsarbeidet. Det framkommer ingen endring i den norske oppfølgingen i perioden, til tross for at departementet siden 2007 har lagt økt vekt på arbeidet mot korrupsjon.

1.2.2 Mangelfull vurdering av opplegg for resultatmåling

Utarbeidelse av mål, resultatindikatorer og resultatkrav av god kvalitet er en nødvendig forutsetning for relevant kunnskap om bistandens resultater. Prinsippene for mål- og resultatstyring er blant annet konkretisert i reglement for økonomistyring i staten med tilhørende bestemmelser og i Bistandshåndboken. Departementet har ifølge Bistandshåndboken ansvar for å vurdere om forslagene til programmer og prosjekter tilfredsstiller grunnleggende kvalitetskrav, er realistiske og har klare og etterprøvbare resultatmål. Utenriksdepartementet peker på at departementet har lagt ned mye arbeid i å utforme gode resultatindikatorer. Likevel er dette et område som ifølge departementet byr på utfordringer, både når det gjelder omfanget av resultatindikatorene, og når det gjelder presisjonsnivået på disse.

Utenriksdepartementet skal ifølge Bistandshåndboken vurdere programmets opplegg for resultatmåling før tildeling for å sikre relevant resultatinformasjon. Ifølge Bistandshåndboken inkluderer det å vurdere kvaliteten på grunnlagsdata og resultatindikatorer og å vurdere om bistandstiltakets målhierarki er konsistent og realistisk. For at departementet skal kunne planlegge realistisk og innhente relevant resultatinformasjon, er det avgjørende at det er en sammenheng mellom mål, resultatindikatorer og resultatkrav. Undersøkelsen viser at departementet i planfasedokumentene til ett av de sju utvalgte tiltakene har vurdert sammenhengen mellom mål, resultatindikatorer og resultatkrav. I seks av sju utvalgte tiltak omtaler departementet mål, resultatindikatorer og resultatkrav uten å vurdere sammenhengen mellom dem. Departementet har også i flertallet av de sju undersøkte tiltakene ikke vurdert kvaliteten på grunnlagsdata og resultatindikatorer slik Bistandshåndboken krever. Mangler ved departementets vurderinger av den planlagte bistanden øker risikoen for manglende måloppnåelse.

Stortinget har forventet økt innsats fra departementet i arbeidet med å videreutvikle målemetoder i bistanden, inkludert den multilaterale bistanden. FNs fond, programmer og særorganisasjoner innførte på slutten av 1990-tallet resultatbasert styring. Styringsprinsippet innebærer at kunnskap om oppnådde resultater skal danne grunnlag for videre innsats, og forutsetter et opplegg for resultatmåling. Det framkommer av undersøkelsen at departementet i varierende grad deltar i styrets oppfølging av FN-organisasjonenes opplegg for resultatmåling. Departementet vurderer kvaliteten på opplegget for resultatmåling som legges fram i UNDP og UNFPA, men har ikke gjort det for UNICEF. Departementet har dermed ikke benyttet en sentral anledning til å bedre organisasjonens resultatrapportering.

Stortinget har pekt på at partners institusjonelle kapasitet og behovet for institusjonell styrking er viktige elementer når samarbeidspartner skal vurderes, jf. Innst. S. nr. 93 (2004–2005). Utenriksdepartement opplyser at Norge vurderer aktuelle samarbeidspartnere før avtaler inngås. Samarbeidspartneres systemer for kvalitetssikring skal inngå i ambassadens forhåndsvurdering før det utbetales støtte. Det framgår av undersøkelsen at departementets vurderinger av samarbeidspartnere er mangelfulle. I planfasedokumentene for flertallet av de sju undersøkte tiltakene har departementet omtalt svakheter ved samarbeidspartneres kompetanse, kapasitet og systemer for planlegging og oppfølging. Men departementet har ikke pekt på hvordan svakhetene kan håndteres for å sikre at bistandstiltakene fører til resultater. For tre av de sju utvalgte tiltakene har departementet pekt på hvordan svakhetene kan håndteres.

1.2.3 Mangelfull resultatoppfølging

I henhold til reglement for økonomistyring i staten skal alle statlige forvaltningsorganer sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ha tilstrekkelig styringsinformasjon og ha et forsvarlig beslutningsgrunnlag. Samarbeidspartner har hovedansvaret for rapportering om framdrift og resultater av bistanden. Departementet skal forsikre seg om at rapporteringen og resultatene av bistanden er i henhold til fastsatte mål.

Norad peker på at mangel på gode grunnlagsdata er en av de største rapporteringsutfordringene. Departementet bidrar til å styrke samarbeidslandenes grunnlagsdata gjennom blant annet kapasitetsbygging og støtte til nasjonale statistikkbyråer og forskningsmiljøer. Mangler ved grunnlagsdata vil ofte skape problemer for måling av oppnådde resultater. Gode grunnlagsdata er en forutsetning for å dokumentere resultater av bistanden. Undersøkelsen viser at departementet i oppfølgingsdokumentene for to av de seks utvalgte tiltakene har fulgt opp svakheter ved grunnlagsdata, mens departementet i tre tiltak ikke har fulgt opp svakhetene.

Giverland og bistandsmottakere viser i intervju til problemer med å rapportere resultater av bistanden. Også Norad viser i intervju til problemer med å gi valide svar om bistandens resultater. Ifølge departementet er det utfordrende å analysere og bearbeide den store informasjonsmengden som er tilgjengelig. Undersøkelsen viser at departementets vurderinger av framdriften i undersøkte tiltak er mangelfull. I oppfølgingsdokumentene for fem av seks utvalgte tiltak er rapporterte resultater omtalt uten at departementet har vurdert rapporterte resultater mot satte resultatkrav. I tre av seks undersøkte tiltak er oppnådde resultater og tiltakets hovedmål omtalt uten at departementet har vurdert sammenhengen mellom oppnådde resultater og sannsynligheten for å nå tiltakets hovedmål. I tre av tiltakene har ikke departementet omtalt disse temaene. Departementets mangelfulle vurdering av framdriften reduserer muligheten til å gjøre justeringer underveis og oppnå fastsatte mål.

1.2.4 Mangelfull dokumentasjon av Norges styrearbeid i FNs fond og programmer

Departementet framhever styret i FN-organisasjonene som den viktigste arenaen for norsk oppfølging av organisasjonene. Undersøkelsen viser imidlertid at det ikke i tilstrekkelig grad er dokumentert hvordan departementet arbeider i organisasjonenes styrer, blant annet om den norske styredelegasjonen videreformidler norske vurderinger. Departementets referater fra styremøtene gir kun i noen grad informasjon om behandlingen av kritikkverdige forhold som er pekt på i instruks for møter. Det gjør det vanskelig å vurdere den norske innsatsen. Manglende dokumentasjon av behandlingen av temaene gjør det i tillegg vanskelig å få til en målrettet og langsiktig oppfølging fra norsk side. Utfordringene forsterkes ved relativt hyppige utskiftninger av personell, og ved at uformelle konsultasjoner og møter i liten grad dokumenteres av departementet.

1.2.5 Svakheter i departementets oppfølging av FNs fond og programmer

Utenriksdepartementet har gjennom å delta i styrene til de undersøkte organisasjonene i hele undersøkelsesperioden arbeidet for å realisere Stortingets forventninger om å styrke resultatrapporteringen i FN. Undersøkelsen viser en positiv utvikling over tid, blant annet i departementets oppfølging av organisasjonenes resultatrapportering og evalueringsarbeid.

Undersøkelsen viser imidlertid variasjoner i departementets oppfølging av organisasjonene, blant annet når det gjelder i hvilken grad departementet vurderer mottatt dokumentasjon om organisasjonenes arbeid, og når det gjelder om departementet videreformidler sine eventuelle vurderinger i styremøter. For UNFPA har departementet kun vurdert evalueringsenhetens årsrapport for ett av fire undersøkte år. For UNDP gjelder tilsvarende for departementets oppfølging av årsrapportenes kvalitet. Det stilles derfor spørsmål ved om departementet kunne ha gjort mer for å realisere Stortingets forventning om å styrke resultatoppfølgingen i FN gjennom aktiv styredeltakelse.

1.2.6 Utilstrekkelig kapasitet i UD til å følge opp FN

Det framkommer av undersøkelsen at departementet bruker begrenset med ressurser i forvaltningen av FNs fond og programmer. Det bidrar til de svakhetene som er avdekket i undersøkelsen. I Utenriksdepartementet sentralt har én saksbehandler ansvaret for FN-organisasjoner som årlig mottar mer enn 1 mrd. kroner i bistand. De aktuelle medarbeiderne har i tillegg andre arbeidsoppgaver. Undersøkelsen viser at de aktuelle stillingene tidvis har vært ubesatte i perioden, og at ansvaret da har vært ivaretatt av andre i departementet. Departementet viser til at begrensede ressurser påvirker behandlingen av mottatte rapporter fra FN og norsk innflytelse i styret. Den manglende kapasiteten forsterkes ved at undersøkelsen viser at utenriksstasjonene, ut fra kompetanse og ressursspørsmål, ofte nedprioriterer oppfølgingen av FNs bistandsarbeid og dermed reduserer sin verdi som støttespillere for departementet.

Departementet har i den undersøkte perioden imidlertid arbeidet med ressursutfordringene ved blant annet å opprette et team i 2009 som skal samordne norsk oppfølging i FNs ulike fond, programmer og særorganisasjoner. I tillegg er det opprettet en egen forvaltningsseksjon for å styrke den generelle kapasiteten og saksbehandlingen i blant annet FN-seksjonen. Departementet har i 2010 også utlyst en stilling som fagdirektør for FNs utviklingsaktiviteter som et ledd i arbeidet med ressursutfordringene.

Departementet viser i brev til dokumentasjon som etter departementets oppfatning bidrar til å endre deler av undersøkelsens faktagrunnlag og Riksrevisjonens vurderinger. Riksrevisjonen har gjennomgått dokumentasjonen og har på noen områder justert faktagrunnlaget og presisert enkelte av vurderingene sine. Dokumentasjon som supplerer faktagrunnlaget, er tatt inn i rapporten og i dette dokumentet. Departementet viser også i brev til at undersøkelsen omfatter en liten andel av den samlede bistandsporteføljen, og ønsker at Riksrevisjonen omtaler generaliserbarheten av funnene.

1.3 Riksrevisjonens bemerkninger

Hovedmålet i norsk langsiktig bistand er å føre folk ut av fattigdom på varig basis. Riksrevisjonen viser til at målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad Utenriksdepartementet gjennom resultatorientering og kvalitetssikring bidrar til resultatoppnåelse i den langsiktige bistanden.

Undersøkelsen viser at Utenriksdepartementet i de senere år har utviklet og implementert viktige tiltak i form av blant annet reviderte retningslinjer og rutiner for departementet og Norads forvaltning av bistanden. Departementet har også styrket innsatsen mot korrupsjon og gjennomført en viss ressursmessig styrking av forvaltningen av multilateral bistand. Etter Riksrevisjonens oppfatning har dette samlet sett bidratt til en bedre bistandsforvaltning som gir bedre forutsetninger for måloppnåelse.

Undersøkelsen av tiltak innen den bilaterale bistanden viser imidlertid svakheter i departementets planlegging og oppfølging. Riksrevisjonen peker på at svakhetene gjør at det er en risiko for at bistanden ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å realisere fastsatte mål.

Riksrevisjonen er enig med Utenriksdepartementet i at svakhetene i de undersøkte bilaterale tiltakene ikke kan si noe om forvaltningen av alle avtalene på bistandsområdet. Riksrevisjonen peker imidlertid på at bistandstiltakene er vesentlige tiltak innen helse og utdanning, som er prioriterte sektorer for norsk utviklingssamarbeid. Nepal og Tanzania er i tillegg sentrale samarbeidsland for Norge. I undersøkelsen er det også innhentet generell informasjon om forvaltningen av den langsiktige bistanden gjennom dokumentanalyse og 70 verifiserte intervjuer.

Stortinget har ved flere anledninger understreket betydningen av en aktiv oppfølging av bistanden, uavhengig av hvilke instanser pengene kanaliseres igjennom. Multilaterale organisasjoner er sentrale kanaler for norsk langsiktig bistand. Deltakelse i organisasjonenes styrer utgjør den viktigste arenaen for oppfølging og kvalitetssikring. Stortinget forventer at Norge deltar aktivt i organisasjonenes styrer for å påvirke FNs arbeidsmåter og prioriteringer. Riksrevisjonen har forståelse for at det er krevende å styrke den resultatbaserte styringen i FN, og at arbeidet har en dynamisk karakter der ulike spørsmål vil være aktuelle på ulike tidspunkter. Undersøkelsen viser en viss positiv utvikling over tid med hensyn til departementets oppfølging på området. Riksrevisjonen finner likevel grunn til å stille spørsmål ved om Utenriksdepartementet kunne ha gjort mer for å realisere Stortingets forventing om et aktivt styrearbeid i FN-organisasjonene.

Riksrevisjonen er videre kjent med at uformelle konsultasjoner og alliansebygging i Utenriksdepartementets arbeid med FNs fond og programmer gjør det vanskelig å dokumentere helheten i den norske oppfølgingen. Det må likevel understrekes at god dokumentasjon av arbeidet i forvaltningen generelt er god forvaltningsskikk, og også viktig for etterprøvbarheten av departementets arbeid. God sporbarhet er i tillegg viktig for å kunne gjennomføre en effektiv oppfølging av arbeidet i FN, særlig i en forvaltning med relativt hyppige personellutskiftninger. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved hvordan Utenriksdepartementet vil styrke dokumentasjonen av departementets oppfølging av FNs fond og programmer.

Riksrevisjonen understreker i denne sammenheng hvor viktig det er å prioritere ressursene slik at departementet har tilstrekkelig kapasitet til å forvalte bistanden. Undersøkelsen viser at departementet avsetter lite ressurser til oppfølgingen av FNs fond og programmer, selv om departementet mot slutten av undersøkelsesperioden har styrket dette arbeidet.

Korrupsjon bidrar negativt til et lands utvikling og forsinker arbeidet med å løfte befolkningen ut av fattigdom. Korrupsjon er utbredt i Norges samarbeidsland. Riksrevisjonen ser positivt på at Utenriksdepartementet har gjennomført tiltak for å redusere korrupsjon i norsk bistand, og at departementet håndterer korrupsjonssaker når disse oppdages. Undersøkelsen viser likevel svakheter ved departementets arbeid med korrupsjon i bilateral bistand. I plandokumentene for kun to av sju undersøkte tiltak har Utenriksdepartementet pekt på tiltak mot korrupsjon, mens departementet i fem av de undersøkte tiltakene ikke har vurdert tiltak mot korrupsjon. For seks av de sju tiltakene har departementet generelt omtalt korrupsjonsrisikoen i plandokumentene. For multilateral bistand viser undersøkelsen begrenset norsk oppfølging av antikorrupsjonsarbeidet i FNs fond og programmer. Etter Riksrevisjonens oppfatning må departementet i kommende år ytterligere styrke arbeidet med å bekjempe korrupsjon i bistanden.

Det norske bistandsbudsjettet har økt vesentlig fra 2005, og det stiller store krav til forvaltningen av bistanden. Etter Riksrevisjonens oppfatning har tiltakene som er gjennomført i bistandsforvaltningen, gitt bedre forutsetninger for måloppnåelse, men det er fremdeles behov for forbedringer i departementets forvaltning for i større grad å oppnå resultater i bistandsarbeidet.

1.4 Utenriksdepartementets svar

Saken har vært forelagt Utenriksdepartementet, og statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 17. november 2010 svart:

«Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 2. november 2010, vedlagt dokument 3:4 (2010–2011) til Stortinget om Riksrevisjonens undersøkelse av resultatorientering i norsk bistand, samt endelig versjon av hovedanalyserapport.

Jeg vil uttrykke departementets tilfredshet med dialogen underveis i arbeidet med forvaltningsrevisjonen, herunder håndteringen av departementets avsluttende kommentarer til hovedanalyserapporten.

Jeg har notert at Riksrevisjonen bemerker at departementet siden undersøkelsen startet i 2007 har gjennomført en rekke forvaltningsmessige forbedringer med tanke på kvalitetssikring og resultatoppnåelse i bistanden. Blant de gjennomførte forbedringene er opprettelsen av en ’Sentral kontrollenhet’ med forebygging og oppfølging av økonomiske misligheter som hovedoppgave, samt opprettelsen av en egen varslingskanal for misligheter. Det er også etablert en anskaffelsesseksjon, noe som både bidrar til å styrke departementets kompetanse på feltet og gir muligheter for å assistere andre enheter i konkrete anskaffelsessaker.

I 2009 ble det innført nye, standardiserte rutiner for forvaltning av tilskuddsmidler. Dette innebærer at alle saksbehandlere i Oslo og ved utenriksstasjonene benytter det samme elektroniske systemet for økonomistyring og prosjektoppfølging. For den bilaterale bistanden innebærer det nye systemet en mer systematisk vurdering av grunnlagsdata, risikoer, resultater (herunder resultatindikatorer) og fare for misbruk av midler, før det gis tilsagn om støtte.

Departementet arbeider aktivt med å styrke risikostyringen. Et prosjekt er nettopp igangsatt med fire hovedmål: Å øke bevisstheten om risikostyring i hele utenrikstjenestens tilskuddsforvaltning, å etablere en mer metodisk og systematisk tilnærming til risikovurdering og -håndtering, å heve kompetansen om risikostyring hos ledelse og den enkelte medarbeider og å integrere risikostyring i virksomhetsstyringen.

For å styrke internkontrollen ved utenriksstasjonene gjennomføres regelmessige forvaltningsgjennomganger av den enkelte stasjons bistandsportefølje. Funnene fra forvaltningsgjennomgangene inngår i grunnlaget for departementets løpende styringsdialog med ambassadene.

Jeg har merket meg Riksrevisjonens observasjon av de organisatoriske endringene som er gjennomført for å styrke arbeidet med FNs fond og programmer, herunder opprettelse av et team som skal samordne norsk oppfølging i FNs ulike fond, programmer og særorganisasjoner; en egen forvaltningsseksjon samt en stilling som fagdirektør for FNs utviklingsaktiviteter.

Jeg har videre merket meg at Riksrevisjonen slår fast at Utenriksdepartementet gjennom deltakelse i styrene til de undersøkte FNs fond og programmer i hele undersøkelsesperioden har arbeidet for å realisere Stortingets forventninger om å styrke resultatrapporteringen i FN, og at undersøkelsen viser en positiv utvikling over tid, blant annet i departementets oppfølging av organisasjonenes resultatrapportering og evalueringsarbeid. Jeg har også merket meg at Riksrevisjonen har forståelse for at det er krevende å styrke den resultatbaserte styringen i FN, og at arbeidet har en dynamisk karakter der ulike spørsmål vil være aktuelle på ulike tidspunkt.

Samlet sett mener jeg at undersøkelsen på en god måte reflekterer de tiltak og initiativ som departementet har iverksatt de siste årene for å styrke forvaltningen og resultatorienteringen i norsk bistand. Jeg har tro på at dette er tiltak som vil få økt betydning i årene som kommer.

Samtidig har jeg særskilt merket meg Riksrevisjonens påpekning av forhold som ikke anses tilfredsstillende. Jeg vil bruke undersøkelsen til å gripe fatt i disse utfordringene for ytterligere å forbedre forvaltning og resultatorientering.

Jeg har merket meg at Riksrevisjonen stiller spørsmål om Utenriksdepartementet kunne ha gjort mer for å realisere Stortingets forventning om et aktivt styrearbeid i FN-organisasjonene, herunder forventningen om å styrke resultatoppfølgingen i FN. Departementet foretar omfattende vurderinger av de dokumentene som legges fram på styremøtene. Det betydelige arbeidet som legges ned i forberedelsene til styremøtene gjør at Norge kan påvirke viktige styrevedtak, og vil bli søkt ytterligere styrket. Norges deltakelse sammen med 15 andre land i nettverket for partnervurderinger av FN-organisasjoner (Multilateral Organisations Performance Assessment Network, MOPAN) er et viktig tiltak for bedre resultatvurdering og oppfølging. Jeg har allerede meddelt Stortinget at departementets vurderinger av ulike multilaterale organisasjoner som kommer til uttrykk gjennom de såkalte ’profilarkene’ vil bli mer systematiske ved at klarere kriterier vil bli lagt til grunn for vurderingene og således bidra til økt innsikt i de ulike organisasjonenes styrker og svakheter.

Riksrevisjonen stiller spørsmål om hvordan Utenriksdepartementet vil styrke dokumentasjonen av departementets oppfølging av FNs fond og programmer. Jeg er enig i Riksrevisjonens påpekning av at god dokumentasjon av arbeidet er god forvaltningsskikk og også viktig for etterprøvbarheten av departementets arbeid. Jeg vil derfor ta initiativ til at det utarbeides egne retningslinjer for arbeidet i styrende organer for fond, programmer og særorganisasjoner. Det er vedtakene styrene fatter som i siste instans viser hvilke resultater som oppnås i hvert styremøte. Som en umiddelbar oppfølging av behovet for bedre dokumentasjon vil det heretter bli lagt opp til grundigere referater, og at alle innlegg og styrevedtak normalt vedlegges referatet.

Riksrevisjonen påpeker at utenriksstasjonene, ut fra kompetanse og ressursspørsmål, ofte nedprioriterer oppfølgingen av FNs bistandsarbeid og dermed reduserer sin verdi som støttespillere for departementet. Jeg er enig i at det alltid er rom for et bedre samspill med ambassadene, og vil se på hvordan dette kan bedres innenfor de gjeldende ressursrammene. Når det spesifikt gjelder resultatfokuset i FN-organisasjonens landprogrammer vil jeg sørge for at Norad også i større grad trekkes med i vurderingene.

Riksrevisjonen peker på at undersøkelsen viser at departementet avsetter lite ressurser til oppfølgingen av FNs fond og programmer, selv om departementet mot slutten av undersøkelsesperioden har styrket dette arbeidet. Jeg har i denne sammenheng merket meg Riksrevisjonens understrekning av viktigheten av å prioritere ressursene slik at departementet har tilstrekkelig kapasitet til å forvalte bistanden, og vil på denne bakgrunn vurdere nærmere både personelloppsett og organisering av arbeidet.

Riksrevisjonen påpeker mangler i oppfølgingen av risiko for korrupsjon, samtidig som det bekreftes at departementets innsats på dette feltet er styrket. Jeg har engasjert meg sterkt i arbeidet mot korrupsjon, og vil videreføre dette engasjementet.

Departementet vil fortsette utviklingen av tiltak, verktøy og systemer for å øke kompetansen og oppmerksomheten på risikostyring og bekjemping av korrupsjon, både i Oslo og på ambassader som forvalter bistandsmidler. Undersøkelsen påpeker mangler i oppfølgingen av utvalgte tiltak i den bilaterale bistanden. I saker der det er begrunnet mistanke om korrupsjon skjer den konkrete oppfølgingen i samarbeid mellom ambassadene og Sentral kontrollenhet. En rekke tiltak på landnivå er iverksatt de siste par årene for å styrke arbeidet for å forebygge korrupsjon. Ved ambassaden i Dar es Salaam omfatter disse politisk dialog med myndighetene, programmer for å bedre finansiell kapasitet hos myndighetene, deltakelse i anti-korrupsjonsnettverk sammen med andre givere, løpende oppfølging av ambassadens samarbeidspartnere og inngåelse av rammekontrakt med revisjonsselskap (for finansiell vurdering, oppfølging og kontroll).

Riksrevisjonen gir uttrykk for at dokumentgjennomgangen viser begrenset oppfølging av anti-korrupsjonsarbeidet i FNs fond og programmer. Departementet har i den senere tid lagt større vekt på hvordan organisasjonenes egne tilsynsfunksjoner fungerer og hva de rapporterer om enn tidligere. Siden 2009 har departementet arbeidet med en systematisk gjennomgang av multilaterale institusjoners kontrollsystemer, som et ledd i forberedelsene til en mer aktiv styre- og komitébehandling av disse spørsmålene. Jeg er enig i at innsatsen bør bli mer spisset direkte mot anti-korrupsjonsarbeidet, og vil se til at departementet vurderer hvordan denne delen av styrearbeidet kan styrkes ytterligere.

Jeg vil også fremheve at nye retningslinjer for håndtering av mistanke om økonomiske misligheter ble innført desember 2009, og at prinsippet om nulltoleranse for korrupsjon i sommer er blitt utdypet og formidlet til alle avdelinger, stasjoner og underliggende etater.

Det norske initiativet til et nærmere skandinavisk samarbeid mellom utenriksforvaltningenes kontrollorganer har gitt verdifull erfaring, og vil nå bli utvidet til også omfatte Finland.

Arbeidet med kvalitetssikring og resultatoppnåelse vil fortsatt gis høy prioritet i departementet, både på kontroll- og opplæringssiden. Norads rapport om resultater av bistanden, som har blitt laget hvert år siden 2007, er også nyttig både som korrektiv og for bruk i kompetanseutvikling.

Avslutningsvis noterer jeg meg Riksrevisjonens oppfatning om at tiltakene som er gjennomført i bistandsforvaltningen har gitt bedre forutsetninger for måloppnåelse, men at det fremdeles er behov for forbedringer i departementets forvaltning for i større grad å oppnå resultater i bistandsarbeidet. Det er jeg enig i.

Jeg anser Riksrevisjonens undersøkelse som meget nyttig i departementets videre arbeid for å forbedre forvaltningsrutinene og resultatorienteringen i norsk bistand.»

1.5 Riksrevisjonens uttalelse

Langsiktig bistand utgjør en vesentlig del av det norske bistandsbudsjettet. Stortinget har over lengre tid uttrykt forventning om økt resultatfokus i bistanden, jf. Innst. S. nr. 93 (2004–2005). Utenriksdepartementet har i sin forvaltning av bistandsmidlene utviklet og implementert viktige tiltak som har gitt bedre forutsetninger for måloppnåelse. Etter Riksrevisjonens vurdering er det likevel klare forbedringsmuligheter, og Riksrevisjonen merker seg at Utenriksdepartementet er enig i at det er behov for forbedringer i forvaltningen av bistanden.

For å sikre bedre resultatoppnåelse er det viktig at departementet prioriterer dette arbeidet. Riksrevisjonen ser i denne sammenheng positivt på at departementet har igangsatt et arbeid for å styrke risikostyringen i utenrikstjenestens tilskuddsforvaltning. Riksrevisjonen forventer også at Utenriksdepartementets nye rutiner for tilskuddsforvaltning vil styrke departementets resultatstyring av bistanden.

Korrupsjon utgjør en betydelig risiko for måloppnåelsen i bistanden. Undersøkelsen har pekt på mangler i oppfølgingen av korrupsjon i både den bilaterale og multilaterale bistanden. Riksrevisjonen merker seg at departementet ser det som nødvendig å øke kompetansen på korrupsjon, og at departementet sier seg enig i at oppfølgingen av kontrollsystemene i FNs fond og programmer bør bli mer spisset mot antikorrupsjonsarbeidet i organisasjonene. Riksrevisjonen understreker i tillegg viktigheten av at Utenriksdepartementet i sitt styrearbeid i FNs fond og programmer generelt prioriterer arbeidet med å styrke resultatrapporteringen i FN.

Riksrevisjonen ser for øvrig positivt på at departementet vil utarbeide retningslinjer for norsk styredeltakelse i FNs fond, programmer og særorganisasjoner, og at departementet vil iverksette umiddelbare tiltak for å bedre dokumentasjonen av det norske styrearbeidet. Riksrevisjonen er også positiv til at departementet vil vurdere både personelloppsett og organisering av oppfølgingen i FNs fond og programmer for å sikre tilstrekkelig kapasitet til dette arbeidet.

2. Komiteens behandling

Komiteen var på studietur til Washington D.C. og New York i perioden 18.–23. september 2011. I den forbindelse hadde komiteen som ledd i behandlingen av Dokument 3:4 (2010–2011) møter med UNDP, UNICEF, UNFPA og den norske FN-delegasjonen i New York. Komiteen hadde videre møte med Verdensbanken.

25. oktober 2011 arrangerte komiteen en åpen kontrollhøring i saken. Følgende var invitert og møtte til høringen:

• Miljø- og utviklingsminister Erik Solheim

• UNDPs nordiske kontor

• Kirkens Nødhjelp

• Redd Barna

• Studentenes og Akademikernes Internasjonale Hjelpefond (SAIH) og

• Transparency International Norge.

Komiteen ønsket å få belyst følgende hovedproblemstillinger:

• 1. Et økende antall donorer og stadig mer fragmentering av givere og programmer utfordrer norsk bistandsforvaltning. Mangel på koordinering mellom donorer skaper også et uoversiktlig bilde i det enkelte mottaker/samarbeidsland og bidrar til en oppsplitting av velferdstilbud.

• 2. Hovedmålet i norsk utviklingsbistand er å føre folk ut av fattigdom på permanent basis – med utgangspunkt i FNs tusenårsmål om bl.a. halvering av fattigdommen innen 2015. I hvilken grad bidrar Utenriksdepartementet gjennom resultatorientering og kvalitetssikring til resultatoppnåelse i bistanden? Hvordan vurderer UD forutsetningene for resultatoppnåelse ved tildeling av bistandsmidler og hvordan følges norske bistandstilskudd opp for å sikre resultatoppnåelse? Hvordan sikrer man at de enkelte prosjekter inngår som en integrert del av målene?

• 3. Stortinget har både i Innst. S. nr. 93 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 35 (2003–2004), i Innst. S. nr. 269 (2008–2009), jf. St.meld. nr. 13 (2008–2009) og i Innst. S. nr. 233 (2007–2008), jf. St.meld. nr. 11 (2007–2008), gitt klare føringer i bistanden: bl.a. utdanning, helse, klima, likestilling. Hvordan er Stortingets mål og prioriteringer fulgt opp?

• 4. Arbeidet mot korrupsjon er et aktivt satsingsområde for Utenriksdepartementet og norsk bistandsforvaltning, jf. også høring i Kontroll- og konstitusjonskomiteen med statsråd Erik Solheim 13. februar 2008. I hvilken grad er antikorrupsjonsarbeidet integrert i bistandsforvaltningen? Kan såkalte uformelle konsultasjoner og alliansebygging virke hemmende på arbeidet med å forebygge og hindre korrupsjon? Har departementet tilstrekkelige ressurser og kapasitet til å forvalte bistanden?

• 5. For noen år siden ble NORAD-kontorene trukket inn i UDs utenriksstasjoner. Virker rekrutteringspolitikken i UD-systemet hemmende på det å skaffe personell med bistandsfaglig kompetanse til de ambassadene som nå også forvalter og implementerer norske bistandsprosjekter?

• 6. Har man tilstrekkelig datagrunnlag til å vurdere om bistanden gir ønskede resultater?

• 7. Det har ofte vært slik at FN-arbeidet i felten har vært for fragmentert, de enkelte organisasjoner har «levd sitt eget liv». For noen år siden opprettet FN UN Resident Coordinator i hvert enkelt land (ofte var det UNDP). I reformarbeidet er det nå et prøveprosjekt med ett FN på bistandssiden i 5 land, bl.a. Tanzania. Hva er UDs vurdering av dette?

• 8. I hvilken grad følger Utenriksdepartementet opp FNs fond og programmer?

• 9. Norge er et av de giverland som kanaliserer den største andelen gjennom private organisasjoner både hjemme og ute, noe som ytterligere bidrar til fragmentering og komplekse giverkonstellasjoner og innsats i land med begrenset forvaltningskapasitet. Hvordan vurderes resultatorientering og kvalitetssikring av denne bistanden?

• 10. NORAD har siden 2007 årlig lagt fram resultatrapporter om norsk bistand.Undersøkelsen av syv bistandstiltak innen sentrale satsingsområder viser svakheter i departementets planlegging og kvalitetssikring av bistanden og i departementets arbeid med resultatoppfølging og forebygging av korrupsjon. Er det fremdeles en risiko for at midlene ikke bidrar til resultater slik Stortinget har forutsatt?

Det stenografiske referatet fra kontrollhøringen følger som vedlegg 3 til innstillingen.

Komiteen sendte 7. november 2011 brev til utenriksminister Jonas Gahr Støre med spørsmål i tilknytning til saken. Et felles svarbrev fra utenriksministeren og miljø- og utviklingsministeren ble mottatt 16. november 2011.

Korrespondansen følger som vedlegg 1 og 2 til innstillingen.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Ola Elvestuen, vil vise til at det er et bredt flertall i Stortinget som står bak norsk utviklings- og bistandspolitikk. FNs tusenårsmål er det sentrale mobiliseringsgrunnlaget for en felles kamp mot fattigdom og en ledetråd for norsk utviklingspolitikk slik den er nedfelt i Innst. S. nr. 93 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 35 (2004–2005) og i Innst. S. nr. 269 (2008–2009), jf. St.meld. nr. 13 (2008–2009). Komiteen vil videre vise til at Norge har tatt et særskilt ansvar for tusenårsmålene 4 og 5 – barne- og mødrehelse. I den forbindelse dobles det norske bidraget til vaksinealliansen GAVI frem mot 2015.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at det også er et bredt flertall i Stortinget som støtter det høye nivået på norsk bistand, som i Prop. 1 S (2011–2012) er foreslått til 27,8 mrd. kroner for 2012.

Komiteen vil gi uttrykk for at det derfor er viktig at det godtgjøres at pengene brukes fornuftig og at vi til enhver tid må ha et kritisk blikk. Det er på denne bakgrunnen viktig at Riksrevisjonen ser på resultatorienteringen innen ulike deler av norsk bistand.

Komiteen har som en del av behandlingen av Dokument 3:4 (2010–2011) hatt møter i New York med FNs utviklingsprogram (UNDP), med FNs befolkningsfond (UNFPA), med FNs Barnefond (UNICEF) og med den norske FN-delegasjonen. I Washington har komiteen hatt møte med representanter for Verdensbanken.

Komiteen har videre hatt åpen kontrollhøring med UNDPs nordiske kontor, med tre private organisasjoner – Kirkens Nødhjelp, Redd Barna og Studentenes og Akademikernes Internasjonale Hjelpefond (SAIH), med Transparency International Norge og med miljø- og utviklingsminister Erik Solheim. Komiteen har også sendt spørsmål til utenriksminister Jonas Gahr Støre, som forvalter 6,7 mrd. kroner av det totale bistandsbudsjettet. Brevveksling og stenografisk referat fra høringen er vedlagt innstillingen.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen i dokumentet sier at:

«Målet for undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad Utenriksdepartementet gjennom resultatorientering og kvalitetssikring bidrar til resultatoppnåelse i norsk langsiktig bistand.»

Riksrevisjonen har tatt for seg både bilateral bistand, multilateral bistand og bistand kanalisert via organisasjonene Kirkens Nødhjelp og Redd Barna.

Komiteen har merket seg at Utenriksdepartementet i sitt svar til Riksrevisjonen er enig i at det er behov for forbedringer av forvaltningen av bistanden. Det er viktig for å sikre bedre resultatoppnåelse. Komiteen har videre merket seg at Utenriksdepartementet etter Riksrevisjonens undersøkelse har opprettet en «sentral kontrollenhet» med forebygging og oppfølging av økonomiske misligheter som hovedoppgave. I 2009 ble det også innført nye standardiserte rutiner for forvaltning av tilskuddsmidler.

Komiteen mener at en viktig del av resultatorienteringen og resultatmålingene er at midlene når fram til de utpekte målgruppene og at de gir resultater i henhold til politisk vedtatte målsettinger. Resultatfokus og kvalitetssikring må derfor stå sentralt i norsk bistands- og utviklingsarbeid. Dette for å sikre at bistandsmidler og andre utviklingsrelaterte tiltak bidrar til å gjennomføre FNs tusenårsmål om blant annet fattigdomsbekjempelse, mødrehelse, matsikkerhet og klima.

Komiteen viser til at Norge har sluttet seg til den såkalte Pariserklæringen som understreker nasjonalt eierskap, det vil si mottakerlandenes egne utviklingsstrategier som grunnlag for norsk bilateral utviklingsbistand. Dette prinsippet understrekes også i Prop. 1 S (2011–2012) der det blant annet heter at «samarbeidslandenes strategier og prioriteringer skal være styrende». Komiteen er enig i prinsippet og vil i den forbindelse vise til at valg av samarbeidsland blant annet er basert på en vurdering av mottakerlandets utviklingspolitikk. Komiteen vil blant annet vise til at statsråd Erik Solheim under høringen sa:

«Det er regjeringene i de landene som er ansvarlige, og det er landene selv som må komme ut av fattigdom, men vi kan assistere og hjelpe til, og temaene her i dag er jo: Hvordan gjør vi det på en mest mulig effektiv måte, og hvordan gjør vi det, slik at pengene faktisk når fram til det som er formålet, slik det er definert av Stortinget? Det oppfatter jeg som de sentrale spørsmålene. Virker dette? Kommer pengene fram? Og også: Hvilke tiltak har vi for å hindre at noen penger blir misbrukt på veien gjennom korrupsjon eller annet. Men det er altså utviklingslandene selv som er ansvarlige for sin utvikling – vi kan bare hjelpe dem.»

Komiteen vil imidlertid understreke at prinsippet om å basere seg på nasjonale utviklingsplaner i samarbeidslandene ikke fratar norske bistandsmyndigheter ansvaret for resultatorientering og kvalitetssikring av norsk bistand og vil i den forbindelse vise til Innst. S. nr. 93 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 35 (2004–2005).

De tidligere NORAD-kontorene i samarbeidslandene er i dag innlemmet i de norske ambassadene. Det ble tatt opp i høringen at dette kan ha forringet implementeringen av bistand ute i felten og svekket samarbeidet med lokale NGOer og FN-organisasjoner. Dette fordi utestasjonene ikke alltid har den nødvendige bistandsfaglige kompetanse. Komiteen vil vise til Utenriksdepartementets svar til Riksrevisjonen om at det alltid er rom for et bedre samspill med ambassadene. Videre skriver miljø- og utviklingsministeren at:

«Når det spesifikt gjelder resultatfokuset i FN-organisasjonens landprogrammer vil jeg sørge for at Norad også i større grad trekkes med i vurderingene.»

Når det gjelder de private bistandsorganisasjonene, har komiteen merket seg at både Kirkens Nødhjelp og Redd Barna i rapporten opplyser at forvaltningsmessig kapasitet ikke alltid er noe lokale samarbeidspartnere prioriterer. Komiteen vil vise til at de fleste norske frivillige hjelpeorganisasjoner opererer gjennom lokale organisasjoner med lokal kunnskap og kompetanse. Det sivile samfunnet på lokalt nivå spiller ofte en helt avgjørende rolle for å sikre gjennomføring av tiltak og prosjekter. Men det stiller også krav til de norske NGOene i oppfølging og kontroll. Komiteen vil vise til at det også i Dokument 1 for de siste to år har vært anmerkninger fra Riksrevisjonen når det gjelder lokale samarbeidspartnere for de norske frivillige organisasjonene, blant annet i Angola. Det er viktig at departementet ser til at organisasjonenes oppfølging av lokale partneres regnskapsføring og forvaltning er tilfredsstillende.

Komiteen har også merket seg at man i flere samarbeidsland ser et økende antall donorer og stadig mer fragmentering av givere og programmer, noe som utfordrer resultatorienteringen og effektiviteten av bistanden. Mangel på koordinering bidrar til oppsplitting av velferdstilbud og prosjekter.

Dette har også gjennom en årrekke vært tilfellet med de ulike FN-organisasjonenes prosjekter ute i felten, der hver enkelt organisasjon har hatt sin egen administrasjon. Komiteen har merket seg at opprettelsen av UN Resident Coordinator for noen år siden bedret noe på dette, en posisjon som UNDP stort sett har innehatt. Komiteen vil i den forbindelse også vise til FN-reformen «One UN», et pilotprosjekt i noen land der målet er en ytterligere koordinering i hvert enkelt mottagerland. Komiteen er kjent med at Norge spilte en viktig rolle i arbeidet med One UN-reformen ved at statsminister Jens Stoltenberg satt i den gruppen som arbeidet reformen fram. Komiteen vil be departementet følge opp arbeidet med å bedre koordineringen av FN-organisasjonene ute i felten, også gjennom sitt styreverv i og annen kontakt med UNDP.

Komiteen vil for øvrig vise til at det i rapporten framkommer at UNICEF har stor kapasitet i felt, og at organisasjonens oppfølging av lokale partneres regnskapsføring vurderes som tilfredsstillende.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen er kritisk til at «uformelle konsultasjoner og alliansebygging i Utenriksdepartementets arbeid med FNs fond og programmer gjør det vanskelig å dokumentere helheten i den norske oppfølgingen». Komiteen har derfor både under møtene i New York og under høringen tatt dette spørsmålet opp. Komiteen erkjenner at den daglige kontakten er viktig for utøvelse av kontroll med organisasjoner som UNDP og UNICEF, men vil likevel påpeke at av hensyn til dokumentasjon og etterprøvbarhet av departementets arbeid, er også styrearbeid og aktiv deltagelse i styremøter nødvendig. Komiteen registrerer at Utenriksdepartementet i sitt svar til Riksrevisjonen om dette blant annet sier at departementet vil vurdere nærmere både personelloppsett og organisering av arbeidet med FNs fond og programmer. Riksrevisjonen skriver i sin uttalelse at de ser positivt på at departementet vil utarbeide retningslinjer for norsk styredeltagelse i FNs fond, programmer og særorganisasjoner, og at departementet vil iverksette umiddelbare tiltak for å bedre dokumentasjonen av det norske styrearbeidet.

Komiteen vil bemerke at strukturen i flere FN-organisasjoner fører til sterk administrasjonsstyring. Blant annet er styrene store og tungrodde, det er årlige skifter av styreledere og for sjeldne styremøter. Selv om blant annet UNDP i møte med komiteen understreket at Norge i styret har klare og sterke stemmer, mener komiteen at det kreves betydelig administrativ kapasitet til å følge opp enkeltprosjekter og holde daglig og ukentlig kontakt med FN-systemet. Komiteen mener derfor at det er behov for styrket personellmessig kapasitet i oppfølgingen av de store beløpene som kanaliseres til FNs utviklingsprogrammer- og prosjekter og til annen multilateral bistand.

Komiteen viser til at regjeringen har gjennomført vurderinger av multilaterale organisasjoner i 2009 og 2010. Komiteen anser dette som positivt, men etterlyser langt klarere og mer systematiske budsjettkonsekvenser, i tråd med resultatene av evalueringene. Komiteen mener at norske bistandsmidler bør kanaliseres til multilaterale organisasjoner som er effektive, har høy måloppnåelse og hvis arbeid er i tråd med norske utviklingspolitiske prioriteringer.

Komiteen vil vise til forslag i Prop. 1 S (2011-2012) om at 1,981 mrd. kroner av den multilaterale bistanden skal gå til multilaterale finansinstitusjoner, herunder Verdensbanken. En vesentlig del vil være regnskogmidler, dette fordi Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene har et apparat som kan sikre en forsvarlig forvaltning av regnskogmidlene der det mangler lokal infrastruktur til å håndtere dem.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at man må ha større fokus på kvalitet og ikke på kvantitet i norsk bistand.

Disse medlemmer slutter seg til konklusjonene i årlige internasjonale undersøkelser som påviser at mange u-land har høy grad av korrupsjon, lav grad av økonomisk frihet, begrenset grad av demokrati, og svak beskyttelse av eiendomsrettighetene. Etter disse medlemmers syn skyldes dette ikke urettferdige internasjonale maktstrukturer eller utbytting, men mangel på politisk vilje til utvikling i den politiske ledelsen i disse landene. Disse medlemmer erkjenner at mange utviklingsland gjør betydelige fremskritt på en rekke områder, men at dette i hovedsak ikke skyldes bistand.

Disse medlemmer er kjent med at Norge i perioden 1960 til 2005 ga bistand til u-landene tilsvarende 315 mrd. kroner, og at regjeringen har hatt ett uttalt mål om at Norge skal gi mer enn 1 pst. av BNI til bistand. Etter disse medlemmers oppfatning tar et slikt fokus søkelyset bort fra de underliggende årsakene til fattigdom og hvordan kvalitet, mer enn kvantitet er avgjørende for om bistanden når frem til de som trenger den.

Disse medlemmer mener at antallet land som mottar bistand er for høyt. Norge bør konsentrere bistanden til vesentlig færre land, som vi da kan lære oss å kjenne godt. Dette må gjennomføres i et samarbeid med øvrige giverland.

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonens undersøkelse omfatter Utenriksdepartementets arbeid med bilateral bistand hvor det er sett på forvaltningen av sju sentrale bistandstiltak innen helse og utdanning i Nepal og Tanzania. Undersøkelsen av multilateral bistand omfatter norsk styredeltakelse i FNs utviklingsprogram (UNDP), FNs barnefond (UNICEF) og FNs befolkningsfond (UNFPA). Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonens rapport fastslår at resultatorienteringen i norsk bistand er mangelfull. Utenriksdepartementets forvaltning av langsiktig bistand er preget av svakheter ved planlegging og oppfølging av bistanden, samt begrenset antikorrupsjonsarbeid. Dette medfører risiko for manglende måloppnåelse. Selv om Utenriksdepartementet i sin forvaltning av bistandsmidlene har utviklet og implementert viktige tiltak, er det likevel klare forbedringsmuligheter innen bilateral bistand og norsk oppfølging av FN.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiets utviklingspolitikk tar sikte på å løfte mennesker ut av fattigdom og skape grunnlag for vekst og utvikling gjennom å bygge ned toll- og handelsbarrierer, sletting av illegitim statsgjeld, sikring av eiendomsrettigheter for det brede lag av befolkningen, korrupsjonsbekjempelse, utvikling av infrastruktur, satsning på helse og utdanning, kanalisering av bistand gjennom frivillige organisasjoner og globale fond, forsterket nød- og katastrofehjelp, økt satsning på handelsfasilitering og bistand til strukturelle tiltak som fremmer demokrati, rettsstat og markedsøkonomi. Alle tiltak som støttes skal bli gjenstand for grundig evaluering, resultatmåling og regnskapskontroll.

Disse medlemmer viser til og støtter konklusjonene i studier som slår fast at bistand i det store og hele ikke har bidratt til økonomisk vekst i u-landene. Videre mener disse medlemmer at bistanden i flere tilfeller har bidratt til å svekke den sosiale kontrakten mellom politikerne og innbyggerne i mottakerlandet, til å øke korrupsjonen, til å holde autoritære og totalitære statsledere ved makten og sågar til å forlenge krig og konflikt for på den måten å undergrave politisk utvikling og fattigdomsreduksjon.

Disse medlemmer har registrert at det ifølge flere studier er flere donorer og bistandsorganisasjoner enn noen gang. Bistandsbyråkratiet er enormt og hvert år foretas det over 35 000 transaksjoner knyttet til bistand, 85 pst. av disse er på under 7 mill. kroner og de fleste bistandsavhengige afrikanske land leverer hvert år inn over 10 000 donorrapporter. Norge som i 2009 ga bistand til 112 land med prosjekter ned i marginal størrelsesorden bidrar, etter disse medlemmers mening, sterkt til dette byråkratiet.

Utenriksdepartementet hevder å ha tatt i bruk reviderte retningslinjer for forvaltningen av bistanden samt styrket innsatsen mot korrupsjon ved blant annet å opprette Sentral kontrollenhet og en varslingskanal. Tiltakene er ment å styrke forutsetningene for bedre resultatoppnåelse i bistanden. Disse medlemmer merker seg at undersøkelsen av bilateral bistand likevel viser svakheter i departementets planlegging, oppfølging og forebygging av korrupsjon. Departementets vurderinger av om bistandstiltakene oppfyller grunnleggende kvalitetskrav er mangelfulle, noe som øker risikoen for svak måloppnåelse. Det gjelder for eksempel vurderinger av kvaliteten på resultatindikatorene og tiltak mot korrupsjon. I tillegg er departementets oppfølging av resultater mangelfull, noe som reduserer muligheten til å forbedre resultatoppnåelsen underveis.

Undersøkelsen av multilateral bistand viser at Utenriksdepartementets arbeid for å bedre FNs resultatoppfølging ikke er høyt nok prioritert. Norsk innsats i FN-organisasjonenes styrer viser varierende oppfølging av organisasjonenes resultatrapportering og tilsynsfunksjoner. I tillegg er den norske oppfølgingen svakt dokumentert. Manglende dokumentasjon svekker muligheten for målrettet og langsiktig oppfølging av organisasjonene, noe som forsterkes av hyppige personellutskiftninger i departementet. Det er uheldig at Utenriksdepartementet ikke benytter sin posisjon i styrene godt nok til å få økt kunnskap om bistandens resultater og bidra til et mer effektivt FN, hevdet riksrevisor Jørgen Kosmo da undersøkelsen ble presentert. Disse forhold ble også tatt opp i møter med den norske FN-delegasjonen i New York og med departementet under høringen. Disse gav ulike forklaringer.

Disse medlemmer mener at Norge som en av verdens største bidragsytere til FN, i langt sterkere grad må utnytte denne posisjonen både for å følge opp og innskjerpe kontrollrutinene overfor de ulike organisasjonene, og for å presse gjennom nødvendige reformer i FN-systemet.

Korrupsjon er utbredt i Norges samarbeidsland. Utenriksdepartementet hevder at man har arbeidet aktivt med å utvikle tiltak for å avdekke og håndtere korrupsjon i bistanden. Undersøkelsen viser likevel at departementets vurderinger av tiltak mot korrupsjon er mangelfulle i den bilaterale bistanden, og at Norge har en begrenset oppfølging av antikorrupsjonsarbeidet i FNs fond og programmer. Riksrevisjonen hevder det er positivt at departementet vil arbeide videre med å styrke innsatsen mot korrupsjon, noe disse medlemmer slutter seg til. UD hevder ifølge rapporten at man er enig i at det er behov for forbedringer i departementets forvaltning og vil benytte undersøkelsen til å gripe fatt i utfordringene.

Disse medlemmer mener rapporten med all tydelighet viser at man ikke har hatt tilstekkelig fokus hverken på resultatoppnåelse i bistand eller korrupsjonsbekjempelse. Disse medlemmer viser også til en serie om norsk bistand i Aftenposten 29.–31. oktober 2011. Artikkelserien redegjør for omfattende misbruk og korrupsjon av bistandsmidler til Tanzania over en 12 års periode. Prosjektene har manglet tilfredsstillende regnskapsførsel og internkontroll. Dette er systemer som må være på plass før utbetalingene finner sted. Eventuelle avvik må få umiddelbar oppfølgning og konsekvenser før videre finansiering. Dette vil etter disse medlemmers vurdering bidra til å oppfylle formålet med bistanden og man slipper store og kostbare granskninger i ettertid.

Disse medlemmer vil påpeke at det er viktig med åpenhet om disse spørsmål. Disse medlemmer forventer at forhold som avdekkes ikke blir forsøkt holdt skjult slik en kan få inntrykk av i artikkelserien i Aftenposten. Skal Norges nulltoleranse mot korrupsjon ha troverdighet i praksis, må det være full åpenhet om disse spørsmål.

Disse medlemmer har merket seg konklusjonene i studien «Anti-corruption Approaches: A Literature Review» utgitt av Norads evalueringsavdeling i januar 2009, som understreker at forskningen på området er i stand til å spore få suksesser knyttet til virkningene av bistandsfinansierte antikorrupsjonstiltak. Samtidig registrerer disse medlemmer at rapporten slår fast at mangelen på politiske vilje i mottakerlandets regjering ofte er den avgjørende forklaringsfaktoren i forhold til manglende resultater.

Disse medlemmer viser også til Representantforslag 140 S (2009–2010) fra Fremskrittspartiet om krav til antikorrupsjon og åpenhet i bistanden. Forslaget viste til det internasjonale åpenhetsinitiativet i bistanden, International Aid Transparency Initiative (IATI), som ble etablert under Høynivåforumet om bistandseffektivitet i Accra, Ghana i september 2008, og har som mål å øke tilgjengeligheten av og tilgang til informasjon om hvordan bistanden brukes og hva den oppnår. Initiativet samler donorland, utviklingslandenes regjeringer, ikke-statlige organisasjoner og bistandseksperter for på best mulig måte å legge frem løsninger på hvordan slik informasjon kan deles og gjøres tilgjengelig. I forslaget ble det konkret foreslått å sette krav til alle mottaksland av norsk bistand om at landet har tilsluttet seg åpenhetsinitiativet i bistanden.

Disse medlemmer ønsker å føre en bærekraftig utviklingspolitikk hvor målet er at utviklingslandene skal kunne klare seg uten overføringer fra Vesten.

Komiteen vil avslutningsvis bemerke at undersøkelsene i Dokument 3:4 (2010–2011) daterer seg primært til 2007, og at i en del av de sakene som blir tatt opp har departementet og NORAD endret rutiner etter at undersøkelsene ble gjennomført.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument 3:4 (2010-2011) – om Riksrevisjonens undersøkelse av resultatorienteringen i norsk bistand – vedlegges protokollen.

Vedlegg 1

Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til Utenriksdepartementet v/utenriksministeren, datert 7. november 2011

Ad kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av Dokument 3:4 (2010-2011) Riksrevisjonens undersøkelse av resultatorinteringen i norsk bistand

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har til behandling Dokument 3:4 (2010-2011) fra Riksrevisjonen om resultatorienteringen i norsk bistand. Som ledd i behandlingen av saken har komiteen hatt møter med tre FN-organisasjoner i New York, blant annet FNs utviklingsprogram (UNDP) i tillegg til den norske FN-delegasjonen. I Washington hadde komiteen møte med Verdensbanken.

Komiteen gjennomførte 25. oktober 2011 en åpen kontrollhøring med miljø- og utviklingsminister Erik Solheim, tre private bistandsorganisajoner (Kirkens Nødhjelp, Redd Barna og SAIH), Transparency International og UNDPs nordiske kontor.

Utenriksministeren forvalter 6,7 milliarder kroner av neste års bistandsbudsjett og har ansvaret for blant annet bistand til Afghanistan, Pakistan og Midt-Østen i tillegg til ren nødhjelp og tiltak til fred, forsoning og demokrati.

Komiteen har på denne bakgrunn følgende spørsmål:

• 1. Kampen mot korrupsjon er et prioritert satsningsområde i utviklingspolitikken. Det dreier seg både om tiltak mot korrupsjon i forhold til prosjektene og kamp mot korrupsjon i det enkelte lands administrasjon. Har Utenriksdepartementet tilstrekkelig med kontrollmekanismer til å følge dette opp?

• 2. I handlingsplanen mot økonomisk kriminalitet understrekes det at regjeringen skal bidra til at kampen mot korrupsjon og hvitvasking prioriteres av IMF og Verdensbanken i gjennomgangen av landenes økonomi. Hvordan følger departementet dette opp?

• 3. En sentral kontrollenhet ble opprettet i Utenriksdepartementet i 2007. Hvordan fungerer denne i dag?

• 4. Hvordan fungerer koordineringen av FN-organisasjonene ute? UNDP har i mange år innehatt Resident coordinator-ansvaret. Hvordan fungerer nå pilotprosjektet ”One UN”?

• 5. Et økende antall donorer og stadig mer fragmentering av givere og programmer utfordrer også norsk bistandsforvaltning og skaper et uoversiktlig bilde i det enkelte mottakerland. Hvordan er dette i Afghanistan?

• 6. Målet for norsk bistand er å føre folk ut av fattigdom – på permanent basis – med utgangspunkt i FNs tusenårsmål. Hvordan vurderer utenriksministeren forutsetningene for resultat/måloppnåelse ved tildeling av bistandsmidler?

• 7. I Prop 1 S (2011-2012) understrekes det at ”samarbeidslandenes strategier og prioriteringer skal være styrende”. Kan Pariserklæringens understreking av mottakerlandenes egne utviklingsstrategier av og til kollidere med norske myndigheters resultatorientering og kvalitetssikring av norsk bistand?

• 8. Under kontrollhøringen understreket miljø- og utviklingsministeren at Norge skal ha ”nulltoleranse for korrupsjon i alle deler av vår virksomhet, enten det er nødhjelp eller det er gjennom frivillige organisasjoner eller FN-systemet”. Afghanistan er som kjent et av de mest korrupte land i verden. Hvor store beløp har blitt avdekket som korrupsjon av midlene som har gått til Afghanistan, og hvordan er dette fulgt opp av Utenriksdepartementet?

Av hensyn til den videre fremdrift i saken, ber komiteen om et snarlig svar.

Vedlegg 2

Brev fra Utenriksdepartementet v/utenriksministeren og miljø- og utviklingsministeren til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 16. november 2011

Ad kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av Dokument 3:4 (2010-2011) Riksrevisjonens undersøkelse av resultatorienteringen i norsk bistand.

Vi viser til brev fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen av 7. ds hvor komiteen har stilt åtte spørsmål til utenriksministeren. Ettersom spørsmålene også i stor grad berører miljø- og utviklingsministerens portefølje, gir vi nedenfor et felles svar på de spørsmål komiteen ønsker belyst.

Ad 1. Kampen mot korrupsjon er et prioritert satsningsområde i utviklingspolitikken. Det dreier seg både om tiltak mot korrupsjon i forhold til prosjektene og kamp mot korrupsjon i det enkelte lands administrasjon. Har Utenriksdepartementet tilstrekkelig med kontrollmekanismer til å følge dette opp?

Kampen mot korrupsjon begynner ved å forebygge. Utenriksdepartementet har i de senere år kontinuerlig søkt å ta grep som gjør at saksbehandlingen blir bedre slik at risikoen for at korrupsjon skal inntreffe blir så liten som mulig. Konkret dreier dette seg om å fortsette arbeidet med utvikling av gode kvalitetssikrings- og kontrolltiltak.

I 2009 ble det innført nye, standardiserte rutiner for forvaltning av tilskuddsmidler. Felles, interne retningslinjer for tilskuddsforvaltning og et felles elektronisk system for økonomistyring og prosjektoppfølging benyttes nå i UD, Norad og ved ambassadene. Det er også etablert en tilskuddsforvaltningsenhet og en anskaffelsesseksjon i departementet. Dette har bidratt til en mer enhetlig saksbehandling og styrket kontroll, og økt bevissthet og kompetanse om økonomiske misligheter. For eksempel har kravene til søknader, til vurdering av prosjektene, og til rapportering blitt strengere.

Norad gir forvaltningsfaglig rådgivning og juridisk kvalitetssikring innen bistandsforvaltning og foretar jevnlig forvaltningsgjennomganger av utenriksstasjoner med bistandsporteføljer, på oppdrag fra departementet.

Departementet fortsetter sitt arbeid med forbedringer og videreutvikling av interne rutiner, retningslinjer og verktøy. Ett sentralt verktøy er avtalemaler. Kvaliteten på de avtaler som inngås er viktige både for styringen og oppfølgingen av prosjekter, og er et viktig grunnlag for reaksjoner ved eventuelle økonomiske misligheter. Departementet har gjennom årene utviklet en rekke ulike avtalemaler. Departementet har gjennom årene utarbeidet en rekke ulike maler. Selv om avtalemaler krever at tilskuddsmottaker skal forebygge økonomiske misligheter og å varsle om slike, vil en systematisk gjennomgang av malene bli gjennomført for å gjøre dem til et enda mer effektivt virkemiddel i å forebygge misligheter.

I 2011 har departementet arbeidet særlig aktivt med å styrke risikostyringen. Det er et mål å øke bevisstheten om og kompetansen innenfor risikostyring i utenrikstjenesten. Som ledd i dette utprøves nå en felles metode med felles begreper for risikostyring. Siktemålet er å få riskostyringssystemet på plass fra begynnelsen av 2012. Det vil innebære en styrking av risikostyringen både innenfor tilskuddsforvaltningen og i virksomhetsstyringen.

Forvaltningsfaglig opplæring, støtte og veiledning for saksbehandlere og ledere er forbedret. Det er etablert en hjelpefunksjon i U4, Ressurssenteret for anti-korrupsjon basert ved Chr. Michelsens institutt som ansatte i UD/Norad og ambassadene kan henvende seg til med spørsmål rundt korrupsjon og anti-korrupsjonsarbeid. I løpet av 10 dager får den ansatte svar på spørsmålet. Statistikken viser at spørsmål/svar fra denne tjenesten er lastet ned fra internett 215.000 ganger fra mars 2010 til mars 2011.

Hvert år arrangeres det i regi av U4 opplæring i anti-korrupsjonsarbeid i 10-12 land. På disse kursene deltar ambassadene sammen med partnere fra bl.a. landets myndigheter, sivilt samfunn, akademia og media. U4 har også, på oppdrag fra bl.a. Norad, utviklet et e-læringskurs ( 4-6 ukers varighet) om anti-korrupsjon for ansatte i UD/Norad og ambassadene.

De fleste land Norge har utviklingssamarbeid med har undertegnet FN-konvensjonen mot korrupsjon. Unntaket er Sør Sudan som har startet prosessen med å tilslutte seg konvensjonen. Konvensjonen dekker helt sentrale områder for korrupsjonsbekjempning og det er etablert en mekanisme hvor det enkelte lands gjennomføring av konvensjonen evalueres. Med utgangspunkt i dette verktøyet mottar ambassadene korte oversikter over saker ambassadene kan følge opp med de enkelte lands myndigheter.

Blant tiltak i mottakerlandene som Norge bidrar til, er bistand til fiansforvaltningsreform og kapasitetsutvikling i finansdepartementer, støtte til riksrevisjoner, og parlamenters muligheter til å oppfylle sin kontrollfunksjon, samt styrking av antikorrupsjonsbyråer og justissektoren for å øke evnen til å oppdage og etterforske økonomisk kriminalitet. Det gis også støtte til forbedringer av samarbeidslands innkjøpssystemer, ofte under ledelse av Verdensbanken eller regionale banker.

Støtten til frie medier, korrupsjonsjegernettverk og det sivile samfunn er også et verdifullt bidrag til økt åpenhet og innsyn i forvaltningen, følgelig også for å forebygge korrupsjon.

Ad 2. I handlingsplanen mot økonomisk kriminalitet understrekes det at regjeringen skal bidra til at kampen mot korrupsjon og hvitvasking prioriteres av IMF og Verdensbanken i gjennomgangen av landenes økonomi. Hvordan følger departementet dette opp?

I dagens globaliserte økonomi spiller finansinstitusjoner og – aktører i rike land en viktig rolle i forhold til å tiltrekke seg, fasilitere, og gjemme bort korrupte og ulovlige transaksjoner – ofte ved hjelp av skatteparadiser og internasjonale banker med svake kontrollrutiner. UDs innsats mot korrupsjon og hvitvasking reflekterer en slik situasjonsforståelse. Åpenhet om finanstransaksjoner er spesielt viktig og vil også gjøre det lettere å konfiskere profitt fra organisert kriminalitet. Hvilken utfordring det siste representerer kan illustreres av anslaget UN Organisation against Drugs and Crime (UNODC) gjør i en nylig studie finansiert av Norge; under 1 % av global ulovlig kapitalflyt konfiskeres og fryses.

UD støtter en rekke anti-korrupsjons- og åpenhetstiltak både i Verdensbanken, IMF, og flere andre multilaterale organisasjoner.

Norge støtter Verdensbankens anti-korrupsjonsarbeid, både politisk og finansielt. Norge bidro aktivt til at bankens vedtok en styresett - og anti-korrupsjonsstrategi i 2008. Norge har siden 2008 bidratt med til sammen 50 millioner kroner til et flergiverfond, for å støtte bankens implementering av denne strategien, inkludert å styrke bankens arbeid på landnivå, finansiere innovative pilotprosjekt og stimulere til forskning og kunnskap om styresett og korrupsjon. Norge største giver til ”the Stolen Asset Recovery Initiative (StAR)” som følger opp FNs anti-korrupsjonskonvensjons ambisjon om å tilrettelegge bedre for tilbakeføring av stjålne midler til opprinnelsesland.

I IMF støtter vi flere relevante programmer på områdene anti-hvitvasking og kamp mot terrorfinansiering, skatteadministrasjon, og naturressursforvaltning. Også i vår mer løpende dialog med de to institusjonene fremmer vi ideen om behovet for finansiell åpenhet globalt for å kunne hanskes med korrupsjon og hvitvasking.

Ad 3. En sentral kontrollenhet ble opprette i Utenriksdepartementet i 2007. Hvordan fungerer denne i dag?

Bemanningen i Sentral kontrollenhet er i dag fem medarbeidere. Enheten rapporterer til Utenriksråden. Mandatet for arbeidet er nedfelt i Hovedinstruks for økonomistyringen i utenrikstjenesten som bygger på Reglementet for økonomistyring i staten. Blant enhetens oppgaver er å ”utgjøre den sentrale enhet for saker hvor det varsles om mistanke om økonomiske misligheter”. Enheten er videre ansvarlig mottager av varsel departementet mottar fra den eksterne varslingskanalen departementet opprettet i 2008. Den eksterne varslingskanalen er felles for utenriksdepartementet, Norad og Fredskorpset.

I den enkelte sak er arbeidsgangen etter at et varsel er kommet inn at enheten først vurderer om midler bevilget over Utenriksdepartementets budsjett er berørt og om det synes å kunne være grunnlag for mistanke om økonomiske misligheter. Dersom det er sannsynlig at det er hold i varslet, blir fagavdeling/ambassade/ samarbeidspartner meddelt at all videre utbetaling i vedkommende prosjekt blir frosset inntil saken er tilfredsstillende utredet. Dernest igangsettes undersøkelser med sikte på å få dokumentert mislighetene og størrelsen på dette. Til denne dokumenteringen benyttes anerkjente revisjonsfirmaer. Når det er avdekket et beløp, kreves dette tilbakebetalt og det vurderes straffeforfølging. Saken er avsluttet for departementets del når avdekket beløp er tilbakebetalt og spørsmålet om straffeforfølging er tilfredsstillende besvart.

Sentral kontrollenhet har ansvaret for å føre en oversikt over alle saker utenrikstjenesten er blitt varslet om. Med utgangspunkt i denne oversikten har enheten laget en rapport om resultatet av arbeidet med økonomiske misligheter frem til 1.9. 11, som er lagt ut på regjeringen.no. Oversikten vil bli ajourført hvert kvartal.

Sentral kontrollenhet har utarbeidet retningslinjer for alle ansatte i utenrikstjenesten for håndtering av økonomiske misligheter. De sist reviderte retningslinjene er fra 18. 3. 2011.

Sentral kontrollenhet bidrar også i den interne opplæringen i utenrikstjenesten.

Ad 4. Hvordan fungerer koordineringen av FN-organisasjonene ute? UNDP har i mange år innehatt Resident coordinator-ansvaret. Hvordan fungerer nå pilotprosjektet ”One UN”?

FNs arbeid på landnivå er i endring som følge av pågående reformer. ”Ett FN” er viktig for at organisasjonene samlet sett skal levere bedre på landnivå. Den nye tilnærmingen brukes nå i 26 land, de åtte opprinnelige pilotlandene og 18 såkalte selvstartere. Det er særlig disse landene som nå driver reformen framover.

Norge har vært en av pådriverne for et mer effektivt FN på landnivå, ikke minst gjennom statsministerens deltakelse i FN-reformpanelet som la fram sine anbefalinger i 2006. Norge har også bidratt med finansiering av utviklingsaktiviteter etter ”Ett FN”-modellen.

Panelets forslag om å ”levere som én” har bidratt til betydelige endringer i måten FN arbeider på. Flere av pilotlandene har lagt fram felles landprogrammer for de største fond og programmer - UNDP, Unicef og UNFPA, i enkelte tilfelle også WFP - for de respektive styrene. Norge har vært blant pådriverne. Departementet innhenter vurderinger fra ambassadene og resultatfaglige vurderinger fra Norad. Erfaringene, basert bl.a. på landvise evalueringer, viser bedre utviklingsresultater, sterkere nasjonalt eierskap, mer samarbeid FN-organisasjonene i mellom og lavere transaksjonskostnader for programlandene og etter hvert også for FN-organisasjonene. Den uavhengige evalueringen av ”Ett FN”-modellen som skal ferdigstilles våren 2012 vil være et viktig bidrag for rulle modellen vider ut.

At modellen har gitt virkning utover pilotlandene vises ved at den nye versjonen av FNs rammeverk for utviklingsaktiviteter på landnivå innebærer en mye større grad enn tidligere av økt koordinering og et felles FN-svar på programlandenes utviklingsbehov og prioriteringer. Hovedprinsippet bak modellen vil altså bli lagt til grunn i land som ikke har tatt i bruk ” Ett FN”-modellen.

Det er likevel fortsatt utfordringer. Fra norsk side legger vi særlig vekt på å styrke FNs stedlige koordinators autoritet som leder for FNs landteam og vi arbeider aktivt for å sikre at alle FN-organisasjoner slutter opp om prinsippet bak ”Ett FN” – modellen.

Ad 5. Et økende antall donorer og stadig mer fragmentering av givere og programmer utfordrer også norsk bistandsforvaltning og skaper et uoversiktlig bilde i det enkelte mottakerland. Hvordan er dette i Afghanistan?

Den norske sivile innsatsen ble gjennomgått i januar 2010. I denne sammenheng ble det besluttet å konsentrere norsk bistand innen tre hovedsektorer; utdanning, styresett og landsbygdutvikling. Det ble også besluttet at en økt andel av norsk bistand skulle gå via Verdensbankens flergiverfond (Afghanistan Reconstruction Trust Fund – ARTF) og FN til afghanske budsjetter og programmer. En viktig bevegrunn for disse endringene var å motvirke fragmentering av innsatsen.

Under Kabulkonferansen i juli 2010 ble det satt som mål at 80 % av internasjonal støtte skal gis i henhold til afghanske priorite-ringer og nasjonale programmer, samt at 50 % av støtten vil være såkalt ”on budget” og gå gjennom myndighetenes institusjoner. Det internasjonale giversamfunnet og afghanske myndigheter var enige om dette målet for å sikre bedre koordinering og åpenhet rundt den internasjonale innsatsen. Giverne i Kabul følger denne prosessen nøye og er i tett dialog med myndighetene om de nasjonale programmene. Norge leverer godt i forhold til Kabul-forpliktelsene, og det er viktig at flere givere følger opp og gir sin bistand iht. disse prinsippene.

Ad 6. Målet for norsk bistand er å føre folk ut av fattigdom – på permanent basis – med utgangspunkt i FNs tusenårsmål. Hvordan vurderer utenriksministeren forutsetningene for resultat/måloppnåelse ved tildeling av bistandsmidler?

Land eller folk er sjelden ”bare fattige”. De er gjerne uten myndighetsstrukturer, uten utdanning, har ingen jobb, har dårlig helse, manglende rettsstat – og er ofte i eller har nyss avsluttet væpnet konflikt. Dette er noen av faktorene som ofte kjennetegner fattigdom, som hindrer utvikling. Å ta spranget fra fattigdom og konflikt til forutsigbar trygghet er en langvarig, vanskelig og uforutsigbar prosess som må foretas av hvert enkelt land, hvert enkelt folk i løpet av tiår. Med andre ord vil et norsk prosjekt alene ikke medføre permanent reduksjon av fattigdom for et folk eller et land.

Dessverre har de som trenger vår bistand mest også de dårligste forutsetningene for å gjøre seg langsiktig nytte av den – å skape seg et bedre utkomme, et tryggere liv. Men selv i land med høy risiko for manglende måloppnåelse vil vi ikke la være å bistå der vår hjelp faktisk kan utgjøre en forskjell.

Og bistand nytter. Status for FNs tusenårsmål er gjengitt i budsjettproposisjonen for 2012. Målingene viser at resultater oppnås, tildels med imponerende hastighet. Andelen som lever i ekstrem fattigdom har gått fra 46 prosent til 27 prosent. Norsk utviklingsbistand bidrar til denne framgangen.

Ad 7. I Prop 1 S (2011-2012) understrekes det at ” samarbeidslandenes strategier og prioriteringer skal være styrende”. Kan Pariserklæringens understrekning av mottakerlandenes egne utviklingsstrategier av og til kollidere med norske myndigheters resultatorientering og kvalitetssikring av norsk bistand?

Pariserklæringen har to bærebjelker for å sikre resultater og kvalitet i utviklingssamarbeidet, og begge er innlemmet i norsk utviklingspolitikk: For det første: Det er samarbeidslandenes strategier og prioriteringer som skal være styrende, og for det andre: Samarbeidet skal bygge på en partnerskapsmodell hvor dialog mellom samarbeidslandet og norske myndigheter legger til rette for åpenhet og likeverd i partnerskapet. Innenfor de rammer som norske målsettinger og forvaltningsprinsipper setter, vil vi bistå våre partnerland med å gjennomføre sine strategier.

Ad 8. Under kontrollhøringen understreket miljø- og utviklingsministeren at Norge skal ha ”nulltoleranse for korrupsjon i alle deler av vår virksomhet, enten det er nødhjelp eller det er gjennom frivillige organisasjoner eller FN-systemet”. Afghanistan er som kjent et av de mest korrupte land i verden. Hvor store beløp har blitt avdekket som korrupsjon av midlene som har gått til Afghanistan, og hvordan er dette fulgt opp av Utenriksdepartementet?

Departementet og ambassaden i Kabul legger vekt på å støtte prosjekter som bidrar til å redusere korrupsjon. Flere av prosjektene gjennom FN og Verdensbanken bidrar bl.a. til innføring av mer transparente og effektive lønningsmekanismer overfor politi, lærere og øvrige offentlig ansatte. Hovedandelen av disse mottar nå lønninger direkte til bankkonto, mens man tidligere var avhengig av mellommenn og kontanter.

Verdensbanken har kapasitet og kompetanse til å arbeide med korrupsjon som overgår enkeltlands bistandsforvaltning. Banken har likeså engasjert firmaet International Relief and Development, IRD til å overvåke resultatoppnåelse i programmene som finansieres gjennom ARTF. Dette bidrar til bedre kontroll, samt en mer helhetlig oversikt over effekten av giverinnsatsen.

Målet for konsolidering av den norske utviklingsinnsatsen er å øke finansiering gjennom nasjonale programmer, men kanalvalget vil fortsatt måtte balanseres og vurderes løpende ut fra myndighetenes kapasitet og omfanget av korrupsjon. Det er fortsatt svak kapasitet hos myndighetene. I mange distrikter er det bare NGO-ene som yter sosiale grunntjenester til befolkningen. Det er derfor viktig å opprettholde muligheter for et betydelig ikke-statlig engasjement.

Det vurderes grundig hvilke NGO- partnere en fra norsk side inngår avtaler med. Norske samarbeidspartnere har alle lang fartstid i Afghanistan. De planlegger innsatsen i henhold til afghanske myndigheters utviklingsplaner, har fokus på resultatoppnåelse og vurderes å ha gode forvaltningsrutiner.

Sentral kontrollenhet har til nå mottatt varsler om mistanke om økonomiske misligheter i 8 saker. Det er avdekket at 614.370 NOK er blitt underslått. Av dette er 594.196 NOK blitt tilbakebetalt til utenriksdepartementet, mens vi fortsatt arbeider med å få tilbakebetalt 20.174 NOK. Påtalemyndighetene har til nå vært involvert i to av sakene.

Vedlegg 3 PDF-vedlegg fra Åpen høring

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 6. desember 2011