3. Regelverksprosesser etter finanskrisen
I ljos av røynslene frå den internasjonale finanskrisa arbeider mange land, institusjonar og organisasjonar med forslag til nye reglar og med endringar av gjeldande regelverk. Det er sett i verk omfattande prosessar for å greia ut nye reglar i mellom anna G20, IMF, Baselkomiteen for banktilsyn, Financial Stability Board (FSB), OECD og EU.
I G20 er det dei siste par åra oppnådd semje om mellom anna å skjerpa krava til kapital og likviditet i bankar, innføra ny regulering av derivathandel, såkalla hedgefond og kredittvurderingar, betra internasjonale rekneskapsstandardar og innføra nye reglar for godtgjersle til tilsette i finansinstitusjonar. Det førebuande arbeidet til G20-toppmøta, inkludert utarbeiding av konkrete forslag til regelverk og tiltak, vert først og fremst utført av FSB og Baselkomiteen.
Baselkomiteen har hatt på høyring strengare krav til kapital og likviditet for bankar, dei såkalla Basel III-krava. Den 16. desember 2010 vart komiteen samd om dei nye krava og om vidare framdrift for innføring. Det er semje i komiteen om at Basel III-krava i hovudsak bør få full verknad seinast frå 2019. EU-kommisjonen vil truleg innan sommaren 2011 leggja fram forslag til endringar i kapitalkravdirektiva til EU som følgjer opp store delar av Basel III-krava.
EU har tidlegare gjennomført to rundar med endringar (revisjonar) i kapitalkravsdirektiva, som mellom anna omfattar kapital- og likviditetskrav for bankar. Dei første endringane, dei såkalla CRD II- og CRD III-direktiva, vart i hovudsak sette i kraft frå årsskiftet 2010/2011. Dei største endringane kjem likevel truleg i neste runde – det såkalla CRD IV-regelverket (gjennomføring av Basel III-krava). I tillegg til endringane i kapitalkravsdirektiva er det i EU gjort framlegg om og gjennomført tiltak og regelverksendringar på ei rad andre område, mellom anna om innskotsgaranti, avviklingsordningar for bankar, forbrukarvern, verdipapirhandel, hedgefond, kredittvurderingsbyrå, ny europeisk tilsynsstruktur o.a.
Dei internasjonale prosessane vil først og fremst ha verknad for Noreg ved at endringar i det gjeldande EU-regelverket på finansmarknadsområdet vert tekne inn i EØS-avtalen. Regjeringa arbeider for at Noreg skal ta del i det arbeidet som går føre seg på dette området.
Finanskrisa har også ført til viktige nasjonale regelendringar i mange land. Sverige, Tyskland og Storbritannia er døme på land som har innført såkalla stabilitetsavgifter retta mot bankar. Storbritannia er og blant dei landa som etter finanskrisa vil endra organiseringa av tilsynsstyresmaktene på finansmarknadsområdet. USA er politisk forplikta til å følgja opp semja i G20 om mellom anna strengare kapital- og likviditetskrav overfor bankar. Vidare er det i USA vedteke ei omfattande reform av finansmarknadsreguleringa og tilsynsstrukturen. I kapittel 3 i meldinga vert nokre av dei mest sentrale forslaga frå i hovudsak EU og Baselkomiteen omtala, saman med korte merknader om norsk oppfølging.
Komiteen viser til at det i kjølvannet av finanskrisen er bred enighet om at det må innføres nye og bedre reguleringer av finansmarkedene internasjonalt, og at det er igangsatt omfattende prosesser for å få dette på plass blant annet i G20, IMF, OECD og Den europeiske unionen (EU). De nye reglene vil ha betydning også for Norge, ettersom endringer i det gjeldende EU-regelverket på finansmarkedene vil bli tatt inn i EØS-avtalen. Komiteen er derfor fornøyd med at regjeringen arbeider for at Norge skal ta aktiv del i det arbeidet som foregår på dette området.
Komiteen viser videre til at ett av spørsmålene som har særlig fokus internasjonalt er problemstillinger knyttet til bankene som såkalte systemviktige institusjoner. Fordi følgende av problemer i banksektoren kan bli svært omfattende, kan myndighetene se det som nødvendig å gjennomføre støttetiltak for banker som havner i problemer, noe som vil kunne gi opphav til en «implisitt statsgaranti». For å unngå dette er det behov for regelverk for håndtering av finansinstitusjoner i krise, slik at styresmaktene også kan avvikle systemviktige institusjoner på en ordnet måte. Komiteen mener det er et viktig grep mot for stor risikotagning i bankene internasjonalt at det finnes infrastruktur, regelverk og planer slik at sentrale og nødvendige funksjoner i insolvente finansinstitusjoner kan videreføres under avvikling av institusjonene.
Komiteen viser til at Finanskriseutvalget la fram sin rapport tidligere i år.
Komiteen viser til at forventinger om statlig inngripen kan overfor banker som nyter godt av implisitt statsgaranti føre til at slike banker oppnår rimeligere finansiering i obligasjonsmarkedet på grunn av bedre kredittvurderinger enn uten støtteforventinger. Slike støtteforventinger medvirker også til at disse finansinstitusjonene vil kunne oppnå bedre inntjening og høyere vekst enn andre aktører. Slik kan de store aktørene bli enda større, få enda bedre lånevilkår, og potensielt utgjøre en større trussel mot finansiell stabilitet. Komiteen ser det ideelt sett ikke som ønskelig, av hensyn til finansiell stabilitet og mest mulig likeverdig konkurranse i markedet, at store aktører nyter godt av en slik implisitt statsgaranti.
Komiteen viser til at Finanskriseutvalget i sin innstilling pekte på at det største finanskonsernet i Norge, DnB NOR, som også har en spesiell rolle i infrastrukturen i det norske banksystemet blant annet som oppgjørsbank for mindre banker, årlig nyter godt av en implisitt statsgaranti verdt mellom 1 og 4 mrd. kroner. Tilsvarende ordninger finnes for store finanskonsern/banker i andre land.
Komiteen viser til at dette også er problemstillinger det arbeides med internasjonalt. Både Det Internasjonale Pengefondet (IMF), Financial Stability Board (FSB) og Baselkomiteen arbeider med forslag som etter planen skal legges fram for G-20 landene senere i år. FSB mener for eksempel at kravene til tapsbærende evne bør settes høyere for systemviktige institusjoner, enn for andre institusjoner. Finanskriseutvalget tar til orde for det samme. Komiteen mener det vil være naturlig å komme tilbake til disse spørsmålene i forbindelse med oppfølgingen av Finanskriseutvalgets innstilling og arbeidet med ny finanslovgivning, jf. NOU 2011:8 fra Banklovkommisjonen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, viser til at den implisitte statsgarantien kan sees på som en statlig subsidie.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre, viser videre til at det i mange land foregår diskusjoner om hvordan man kan sikre at finansinstitusjoner betaler for kostnadene forbundet med myndighetenes hjelpetiltak til bank- og finanssektoren. Flertallet mener at dette spørsmålet er like relevant i Norge. Flertallet ser det derfor som riktig og nødvendig at regjeringen vurderer hvordan man kan sikre seg betaling fra norske finansinstitusjoner som reflekterer eventuelle forventninger hos kreditorer om at deres risiko er redusert som følge av sannsynligheten for statlig inngripen. Finanskriseutvalget omtaler en slik betaling som «stabilitetsavgift», og foreslår at myndighetene utreder dette nærmere.
Flertallet viser videre til at finansielle tjenester i hovedsak er unntatt fra merverdiavgift. Dette gjør at det offentlige ikke får inn en andel av merverdien som blir skapt gjennom produksjon av disse tjenestene, i motsetning til hva som er tilfellet ved produksjon av andre varer og tjenester i økonomien.
Flertallet viser ellers til at Norge og de andre nordiske landene har bedre muligheter og større handlefrihet enn mange andre land i Europa til selv å vurdere hva som er egnede kapitalkrav til finansinstitusjoner i lys av erfaringene fra den internasjonale finanskrisen. Flertallet ser derfor på det som ønskelig at norske myndigheter vurderer om det raskere bør fastsettes strengere kapitalkrav til finansinstitusjoner på nordisk nivå, enn det som følger av EUs minimumskrav. Dette må imidlertid ikke være en forutsetning for at norske myndigheter vurderer strengere kapitalkrav til norske finansinstitusjoner enn det som følger av EUs minimumskrav. Flertallet henviser også til sine merknader under kapittel 2.2 om viktigheten av arbeidet for å bevare den norske innskuddsgarantien, og støtter fullt ut regjeringens aktive holdning og innsats i saken.
Flertallet tar for øvrig redegjørelsen til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre viser til at den norske stat ikke har hatt direkte regnskapsmessige nettokostnader knyttet til tiltakene i forbindelse med finanskrisen. Disse medlemmer viser også til at staten har mottatt inntekter fra både Statens obligasjonsfond og Statens finansfond i hele perioden og at disse alle har vært basert på markedsmessige vilkår. På denne bakgrunn anser disse medlemmer det som lite relevant å ilegge en ytterligere stabilitetsavgift med formål å dekke inn statens kostnader.
Disse medlemmer viser til at finansielle tjenester i hovedsak er unntatt fra merverdiavgift. Disse medlemmer erkjenner at finansnæringen på denne måten ikke betaler den samme type avgifter som andre næringer blir pålagt i Norge. Disse medlemmer vil likevel understreke at dette unntaket gjelder for hele næringen globalt sett. På denne bakgrunn vil disse medlemmer advare regjeringen mot å innføre særnorske avgifter som vil svekke norsk finansnærings konkurranseevne.
Disse medlemmer viser til at departementet skriver:
«Finansdepartementet ser det som tenleg at Noreg følgjer opp dei nye likviditetsreglane frå Baselkomiteen relativt tidleg. Dei nye likviditetsreglane kan innførast raskare i Noreg enn i mange andre land. Årsaka er at den økonomiske utviklinga i Noreg er god, og at finansinstitusjonane er solide. Det gjev oss større fridom til å vurdera kva som er høvelege likviditetskrav i ljos av røynslene frå den internasjonale finanskrisa.»
Disse medlemmer er positive til det arbeidet som nå gjøres gjennom Baselkomiteen og i EU med nye krav til kapitaldekning. De nye reglene vil medføre endringer både når det gjelder soliditet (kapitaldekning) og likviditet. Nye krav vil bidra til at finansnæringen blir mer robust ved nye kriser. Disse medlemmer deler imidlertid Finanstilsynets skepsis til å gjennomføre egne krav i Norge eller i Norden. Det vises i den forbindelse til pressemeldingen fra Finanstilsynet av hva Skogstad Aamo sa på Finansnæringens Dag:
«Foreløpig bør man være varsomme med å formulere norske eller nordiske særkrav til kapitaldekningen. Det er imidlertid realistisk å regne med en styrking av kapitaldekningen mellom 1 og 2 prosentenheter for å imøtekomme markedets krav i lys av de nye internasjonale kravene. I tillegg til at en stor del av de årlige overskudd må brukes til økt egenkapital, kan det da bli behov for mellom 30 og 50 milliarder fra markedet»
Disse medlemmer frykter at norske særkrav og eventuelle nye skatter for finansnæringen vil svekke næringens konkurranseevne og kunne gå ut over vekstmulighetene. Det kan bli vanskeligere for norske bedrifter å få lån og prisen på kreditt vil gå opp.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til representantforslaget fra stortingsrepresentantene Geir Jørgen Bekkevold, Dagrun Eriksen, Knut Arild Hareide og Hans Olav Syversen om 20 tiltak for å motvirke en ny finanskrise (Dokument 8:60 S (2010–2011), som ble fremmet 17. desember 2010.
Dette medlem har registrert at det regjeringsoppnevnte Finanskriseutvalget i sin rapport «Bedre rustet mot finanskriser» (NOU 2011:1) tar til orde for flere av de samme tiltakene som Kristelig Folkeparti har foreslått, herunder en såkalt aktivitetsskatt på overskudd og lønn i finansinstitusjonene. Dette medlem er enig med utvalgsmedlem og professor i samfunnsøkonomi Karen Helene Ulltveit-Moe ved Universitetet i Oslo, som under henvisning blant annet til en slik aktivitetsskatt, skriver i Dagens Næringsliv 28. januar 2011:
«Vi skylder alle dem som mistet jobb og hus under finanskrisen å ta et oppgjør med næringens særvilkår.»
Dette medlem viser til at aktivitetsskatt i finanssektoren også har blitt foreslått av Det internasjonale pengefondet (IMF). Overskudd og lønn er et uttrykk for merverdi, og en skatt på dette vil derfor kunne anses som en merverdiavgift, en avgift finansielle tjenester per i dag i hovedsak er unntatt. En slik skatt vil gjøre at finansnæringen får en skattebelastning mer på linje med andre næringer, og på denne måten hindre at finansnæringen blir unaturlig stor. En generell skatt på summen av overskudd og lønn kan kombineres med skattlegging av lønn og overskudd ut over det normale, for å motvirke overdreven risikotaking.