Til Stortinget

Sammendrag

Olje- og energidepartementet legger i proposisjonen frem forslag om endring av petroleumsloven (lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirkomhet) § 10-2. Denne bestemmelsen omhandler krav til organisasjon og ledelse av petroleumsvirksomhet, baser mv. Hensikten med lovendringen er å sikre bedre samsvar mellom lovens ordlyd og Norges forpliktelser under EØS-avtalen. Samtidig vil den nye bestemmelsen bedre reflektere den praksis som er etablert i medhold av den.

Departementet viser til at lovforslaget ikke har vært på alminnelig høring. ESA (EFTAs overvåkningsorgan) har vurdert petroleumsloven i forhold til Norges forpliktelser under EØS-avtalen, herunder også i forhold til EUs konsesjonsdirektiv (direktiv 94/22/EF om betingelser for tildeling og bruk av tillatelser til å drive leting etter og utvinning av hydrokarboner), som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i petroleumsloven. ESA har i den forbindelse kommet til at petroleumsloven § 10-2, slik den nå er utformet, ikke fullt ut kan anses forenlig med Norges forpliktelser under EØS-avtalen. ESA synes likevel å legge til grunn at norske myndigheters praktisering av bestemmelsen er i tråd med prinsippene i EØS-avtalen.

Petroleumsloven § 10-2 krever i første ledd at rettighetshaver skal kunne lede sin petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel selvstendig fra Norge. I tredje ledd oppstilles det krav om bruk av baser i Norge.

Departementet fremmer i proposisjonen i tillegg forslag om tekniske endringer i petroleumsloven §§ 4-12, 4-13 og 6-1. Det vises til at ved en inkurie ble henvisninger i §§ 4-12 og 4-13 ikke endret som følge av endringer i paragrafnummereringen ved vedtakelsen av lov 27. juni 2003 nr. 68 om endringer i lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet. I § 6-1 henvises det til tinglysingsloven – lov 7. juni 1935 nr. 1 om tinglysing. Den riktige betegnelsen er lov 7. juni 1935 nr. 2 om tinglysing. Henvisningene blir nå oppdatert.

Petroleumsloven § 10-2 første ledd

Departementet viser til at § 10-2 første ledd i praksis er anvendt slik at rettighetshaver må være representert i Norge dersom han skal utøve petro-leumsvirksomhet her. Rettighetshaver vil ha fleksibilitet med hensyn til hvordan virksomheten organiseres. De større oljeselskapene vil typisk ha kompetansemiljøer i andre land som de også vil benytte i petroleumsvirksomheten i Norge. Rettighetshaver må imidlertid sørge for at han er representert, slik at han til enhver tid kan fatte informerte beslutninger om sin petroleumsvirksomhet i Norge.

Hva som vil kreves i praksis vil måtte avhenge av størrelsen, omfanget og kompleksiteten på rettighetshavers petroleumsaktivitet i Norge, herunder om han er operatør eller ikke.

Et særlig spørsmål i denne forbindelse er plasseringen av en driftsorganisasjon. Når det er besluttet at et nytt felt skal bygges ut, er det ofte praktisk å drive feltet fra et sted som ikke ligger altfor langt borte fra feltet.

Hovedbegrunnelsen for kravet i § 10-2 første ledd er hensynet til god ressursforvaltning og til helse, miljø og sikkerhet. Olje- og energidepartementet legger til grunn at dette er legitime hensyn i forhold til konsesjonsdirektivet, og har også på basis av den etablerte praksis lagt til grunn at bestemmelsen i § 10-2 første ledd er proporsjonal i forhold til Norges forpliktelser under EØS-avtalen. ESA mener på sin side at bestemmelsen må omformuleres noe, både for å bli bedre i samsvar med Norges forpliktelser under EØS-avtalen, og for å reflektere praksis bedre. Olje- og energidepartementet foreslår derfor tilpasninger i denne bestemmelsen – for å bringe den i bedre overensstemmelse med praksis.

Petroleumsloven § 10-2 tredje ledd

Olje- og energidepartementet viser til at slik bestemmelsen er praktisert, vil rettighetshaver på kommersielt grunnlag beslutte hvilke baser han skal benytte i petroleumsvirksomheten. Det viser seg i praksis at det mest kostnadseffektive for rettighetshaver i de fleste tilfelle er å bruke baser i Norge. Dette gjelder ikke minst på grunn av transportkostnadene ved bruk av baser i andre land.

ESA har signalisert at departementets praksis med å legge rettighetshavers kommersielle hensyn til grunn for basevalg er forenlig med Norges forpliktelser under EØS-avtalen. Ordlyden i § 10-2 tredje ledd bidrar imidlertid ikke til å gi rettighetshaver den nødvendige klarhet for de krav som oppstilles. Olje- og energidepartementet foreslår derfor tilpasninger i denne bestemmelsen - for å bringe den i bedre overensstemmelse med praksis.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Bendiks H. Arnesen, Marianne Marthinsen, Torstein Rudihagen, Tor-Arne Strøm og Eirin Sund, fra Fremskrittspartiet, Oskar J. Grimstad, Ketil Solvik-Olsen og Tor Sigbjørn Utsogn, fra Høyre, Nikolai Astrup, Bjørn Lødemel og Siri A. Meling, fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Volen, fra Senterpartiet, lederen Erling Sande, og fra Kristelig Folkeparti, Line Henriette Hjemdal, viser til at EFTAs overvåkningsorgan har vurdert petroleumsloven i forhold til Norges forpliktelser under EØS-avtalen, herunder også i forhold til EUs konsesjonsdirektiv om betingelser for tildeling og bruk av tillatelser til å drive leting etter utvinning av hydrokarboner.

Komiteen viser til at ESA i den forbindelse har kommet til at norske myndigheters praktisering av bestemmelsen er i tråd med prinsippene i EØS-avtalen. Petroleumsloven § 10-2 krever i første ledd at rettighetshaver skal kunne lede sin petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel selvstendig fra Norge. I tredje ledd oppstilles det krav om bruk av baser i Norge.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, viser til at regjeringen foreslår en endring i petroleumsloven for å sikre bedre samsvar mellom lovens ordlyd og Norges forpliktelser under EØS-avtalen. I tillegg vil petroleumsloven § 10-2 gjennom endringer,også bedre reflektere den praksis som er etablert i medhold av bestemmelsen som det er bred politisk enighet om. Flertallet tar til etterretning at lovforslaget ikke har vært på alminnelig høring.

Flertallet viser videre til at den nye bestemmelsen bedre reflekterer etablert praksis. Erfaringene fra felt som Skarv, Snøhvit og Goliat viser at nye utbygginger utenfor Nord-Norge gir nye arbeidsplasser og økt aktivitet i regionen. Nye funn, aktiv leting og tildelingspolitikk og mulig åpning av nye arealer skaper optimisme og forventninger til ringvirkninger i landsdelen. I denne situasjonen er det svært viktig at det ikke kan sås tvil om hvorvidt Norges lovgivning vedrørende krav til organisasjon og bruk av baser er i tråd med landets forpliktelser etter EØS-avtalen. Den foreslåtte endring vil gjøre lovverket og Norges praktisering av bestemmelsene mer robust.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at Prop. 102 L (2010–2011) ikke har vært sendt ut på høring før saken ble oversendt Stortinget, og mener at dette er uheldig. Høringsrunden er viktig i en demokratisk prosess for at Stortinget skal kunne få alternativ informasjon, vurderinger og synspunkter fra berørte parter og fagmiljøer uavhengig av departementet.

Disse medlemmer viser til proposisjonen hvor det som begrunnelse for at saken ikke er sendt på alminnelig høring, fremholdes at:

«(…) forslaget er begrunnet i en innsigelse fra ESA (EFTAs overvåkningsorgan), som har vurdert petroleumsloven i forhold til EØS-avtalen.»

Disse medlemmer setter spørsmålstegn ved en slik begrunnelse, og viser til flere eksempler på saker som baserer seg på innsigelser fra ESA, men som likevel har vært ute på alminnelig høring, herunder «Forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter», og hjemfallsaken (Ot.prp. nr. 61 (2007–2008)).

Disse medlemmer mener det er viktig at det skapes lokale og regionale ringvirkninger når nye områder åpnes for petroleumsvirksomhet. Disse medlemmer mener at staten bør bidra økonomisk til oppbygging av kompetanse og leverandørutvikling i Nord-Norge. Det er etter disse medlemmers mening viktig å bygge opp kompetanse lokalt og styrke det lokale og regionale næringslivet, slik at det kan delta i konkurransen om oppdrag i forbindelse med petroleumsvirksomheten.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at Høyre foreslo – ved behandlingen av statsbudsjettet for 2011 – som en start å bevilge 200 mill. kroner til dette formålet.

Disse medlemmer viser videre til at Høyre har foreslått at det bør etableres et næringsfond i størrelsesorden 5 mrd. kroner for de lokalsamfunn som blir berørt i Lofoten og Vesterålen, dersom det åpnes for petroleumsvirksomhet i dette området. Et slikt fond bør benyttes blant annet til å finansiere etablering av forskningsinstitusjoner som gir kompetansetunge arbeidsplasser og penger lokalt. Det trengs flere møteplasser mellom petroleumsvirksomhet og lokalsamfunn som sikrer utvikling av lokal kompetanse knyttet til petroleumsaktiviteten.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener det fremlagte forslaget til ny § 10-2 i petroleumsloven innebærer en klar svekkelse av de lovmessig forankrede krav til rettighetshaveres organisasjon og ledelse av petroleumsvirksomhet på norsk sokkel, samt krav til lokalisering av baser mv. Dette medlem mener de foreslåtte endringer er av en slik art at de burde vært sendt ut på alminnelig høring.

Dette medlem viser til den optimismen som nå er i ferd med å bygge seg opp i Nord-Norge i forbindelse med den vellykkede leteboringen på Skrugard, og den varslede konsekvensutredningen og mulige åpningen av det tidligere omstridte området i Barentshavet.

Dette medlem frykter at den foreslåtte endringen av petroleumsloven § 10-2, med svekkede krav til organisasjon, ledelse og lokalisering av baser, kan medføre mindre lokale og regionale ringvirkninger av fremtidig økt petroleumsaktivitet i Nord- Norge.

Dette medlem deler ikke regjeringens oppfatning av at de foreslåtte endringer kun innebærer en tilpasning slik at lovens ordlyd bedre reflekterer gjeldende praksis.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser videre til at Sivilombudsmannen 19. april 2011 sendte et brev til Olje- og energidepartementet, hvor det ble bedt om utdyping av advokat Jon Midthjells avslag på begjæring om innsyn i innsigelsesbrevet fra ESA vedrørende forholdet mellom petroleumsloven § 10-2 og Norges forpliktelser under EØS-avtalen. Disse medlemmer viser til departementets svarbrev den 11. mai 2011, hvor det gis følgende begrunnelse for å nekte innsyn:

«Bestemmelsen i petroleumsloven § 10-2 kunne etter sin ordlyd forstås slik at myndighetene i stor grad kunne fatte vedtak om lokalisering av driftsorganisasjoner og baser. Slike vedtak vil ikke kunne fattes under EØS-avtalen, og saken har derfor vært svært sensitiv for regjeringen. Et innsyn i nevnte brev fra ESA vil kunne medføre presseomtale av saken eller omtale av den fra andre, og dette var det politisk viktig for regjeringen å forhindre. Dette var ikke minst viktig av hensyn til partigruppene på Stortinget, som lett ville kunne få forfeilede inntrykk av saken dersom den ble galt eller ukritisk omtalt offentlig før det var oppnådd enighet mellom departementet og ESA om en løsning.»

Disse medlemmer viser til svaret fra Sivilombudsmannen til Olje- og energidepartementet den 20. mai 2011, hvor han skriver følgende:

«Grunnvilkåret for å unnta opplysninger fra offentlighet etter offentlighetsloven paragraf 20 første ledd, er at hemmelighold må være påkrevd av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser. Slik departementet har redegjort for saken, kan avslaget på begjæringen om innsyn i brevet fra ESA vanskelig sies å være begrunnet i hensynet til Norges utenrikspolitiske interesser. Når departementet har vist til at det var viktig for regjeringen å unngå medieoppmerksomhet og debatt om en sak som gjelder ringvirkningene for landets kommuner og regioner som følge av økt petroleumsvirksomhet, fordi saken har fremstått som så politisk vanskelig og sensitiv, synes avslaget snarere å være begrunnet i innenrikspolitiske hensyn. Etter ordlyden i paragraf 20 gir bestemmelsen ikke adgang til å nekte innsyn på bakgrunn av slike hensyn. […] En praksis lik den departementet har lagt opp til, må i tillegg anses å være i strid med de grunnleggende hensynene bak innsynsretten.»

Disse medlemmer mener ovennevnte brevkorrespondanse med tydelighet viser at regjeringen bevisst har forsøkt å holde saken skjult for offentligheten på bakgrunn av innenrikspolitiske hensyn og for å unngå debatt i offentligheten.

Disse medlemmer viser til statsrådens svarbrev til komiteen av 3. juni 2011. I brevet skriver statsråden følgende om hvorfor han selv eller utenriksministeren ikke har orientert Stortingets Europautvalg eller på annen måte tatt initiativ til å orientere eller konsultere Stortingets organer om ESAs åpningsbrev eller de pågående forhandlingene med ESA om denne saken:

«Da ESA begynte å arbeide med saken, var det departementets mål å beholde ordlyden i petroleumsloven § 10-2 uendret. I henhold til Stortingets forretningsorden § 13 a om Europautvalget kan en statsråd anmode om å fremlegge saker knyttet til EØS- avtalen for Europautvalget. Når det verken ble gjort for Europautvalget eller andre av Stortingets organer, var årsaken nettopp at departementets målsetting var å beholde ordlyden i petroleumsloven […] I vinter ble det endelig klart at det var behov for endring av ordlyden i § 10-2 for å bringe lovteksten bedre i samsvar med praksis, som ESA ikke har hatt innvendinger til. Stortinget ble informert gjennom regjeringens oversendelse av Prop L 102 (2010–2011) og samtidig invitert til å vedta den foreslåtte lovendringen.»

På spørsmål fra komiteen om hvorfor regjeringens forslag til endring av petroleumsloven ikke er sendt på offentlig høring slik forvaltningsloven og utredningsinstruksen krever, svarer statsråden at:

«Denne saken ble opprinnelig initiert ved ESAs fornyede gjennomgang av petroleumsloven i forhold til Norges forpliktelser under EØS-avtalen. Gjennom forhandlinger med ESA ble det oppnådd enighet om en ny ordlyd i petroleumslovens 10-2. Av den grunn var det ikke rom for endringer i forslaget til lovendring gjennom en høringsrunde, og en offentlig høring ble av departementet vurdert som ’åpenbart unødvendig’. Som det fremgår av proposisjonens punkt 5, reflekterer forslaget til nye bestemmelser i petroleumsloven § 10-2 første og annet ledd den praksis som følges i dag.»

Disse medlemmer stiller spørsmål ved statsrådens forklaring på den manglende åpenheten overfor Stortinget og offentligheten i denne saken. Prosessen mellom departementet og ESA fremstår ut fra statsrådens forklaring som et lukket kretsløp uten involvering i prosessen, og uten høring i etterkant. Disse medlemmer forstår statsråden slik at Stortinget ikke ble informert om åpningsbrevet fra ESA fordi departementet hadde til intensjon å beholde ordlyden i petroleumsloven. Da det endelig ble klart at loven måtte endres, ble saken ikke sendt på alminnelig høring fordi det var oppnådd enighet med ESA om en ny ordlyd som det ikke var rom for å endre gjennom en høringsrunde. Sett i sammenheng med departementets svarbrev til Sivilombudsmannen 11. mai i år, hvor det rett ut sies at det var politisk viktig for regjeringen å forhindre innsyn i ESAs åpningsbrev, blir statsrådens forklaring lite troverdig.

Disse medlemmer viser til at Stortingets utenrikskomité i Innst. S. nr. 252 (1995–1996) la til grunn at Stortinget normalt bør informeres når regjeringen mottar åpningsbrev fra ESA. Siden slutten av 1990-tallet har det vært utbredt praksis for å gi Stortinget innsyn i ESA-dokumenter av denne typen.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at det i proposisjonen gis en svært kortfattet beskrivelse av dagens praktisering av paragraf 10-2 i petroleumsloven. Det gis få eksempler i proposisjonen på hvilken praksis som har blitt ført frem til i dag, og det er uklart hva som ligger til grunn for regjeringens påstand om at ESA synes å legge til grunn at norske myndigheters praktisering av bestemmelsen er i tråd med prinsippene i EØS-avtalen. Det fremgår ikke av proposisjonen hvordan dagens praksis har blitt beskrevet overfor ESA. Gitt den manglende informasjon og åpenhet som har vært om saken i forkant av at proposisjonen ble fremmet for behandling i Stortinget, mener dette medlem at Prop. 102 L (2010–2011) ikke gir et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag i saken.

Dette medlem viser til ESAs åpningsbrev av 8. januar 2010, som etter anmodning fra komiteen ble oversendt til Stortinget 31. mai 2011. Av åpningsbrevet fremgår det at departementet allerede 17. september 2008 startet dialogen med ESA om denne saken. Etter utveksling av korrespondanse og uformell dialog oversendte ESA 17. juli 2009 en grundig analyse av forundersøkelsene i saken, og informerte departementet om at det fremsto tvilsomt at paragraf 10-2 i petroleumsloven var i tråd med EØS-avtalen. Åpningsbrevet fra ESA, som ble oversendt departementet ett og et halvt år etter at dialogen med ESA først startet, konkluderer med at petro-leumslovens paragraf 10-2 er et brudd med artikkel 31 og 36 i EØS-avtalen. Dette medlem finner det kritikkverdig at regjeringen valgte ikke å informere Stortingets Europautvalg om innholdet i åpningsbrevet fra ESA. Det er også grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt departementet på dette tidspunktet fortsatt var av den oppfatning at det var mulig å beholde ordlyden i petroleumsloven.

Dette medlem mener de foreslåtte endringene av paragraf 10-2 i petroleumsloven er av stor prinsipiell betydning, og bestrider departementest påstand om at endringene kun er en tilpasning til gjeldende praksis. Dette medlem viser til Senterpartiets egen rettsekspert Peter Thomas Ørebech, som i Aftenposten tirsdag 7. juni 2011 uttaler følgende:

«Det som er ett hundre prosent klart er at det (ref. lovendringen) snevrer inn den handlefrihet norske politikere har med hensyn til å gripe inn i en lokaliseringsdebatt. Det kan det ikke være noen tvil om […] Med dette er all politisk styring av lokaliseringssted forsvunnet fra norsk rett. Etter lovendringen kan det ikke kreves noe som helst med hensyn til selskapers organisering eller lokalisering – ikke engang at det er en eller annen filial i Norge.»

Dette medlem viser til energi- og miljøkomiteens høring tirsdag 7. juni 2011, hvor EØS-advokat Jon Øyvind Eide Midthjell understreket at ESA ikke har kompetanse til å binde opp Stortingets handlefrihet innenfor EØS-avtalen. ESA kan bare konstatere hvorvidt det foreligger avtalebrudd og deretter bringe saken inn for EFTA-domstolen dersom dette ikke rettes opp.

Dette medlem viser til at regjeringen selv må ta stilling til hvordan bruddet best kan rettes opp. Med dette som bakgrunn er dette medlem kritisk til regjeringens manglende åpenhet og involvering av Stortinget i saken. Dette medlem mener den fremlagte proposisjonen ikke gir grunnlag for å konkludere på hvorvidt regjeringens lovforslag er eneste og beste løsning, og ser ikke bort fra at større åpenhet i prosessen og bredere involvering av Stortinget kunne ført til et annet resultat.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjenoppta forhandlingene med ESA om krav til rettighetshaveres organisasjon og ledelse av petroleumsvirksomheten på norsk sokkel og bruk av baser mv.»

Forslag fra mindretall

Forslag fra Kristelig Folkeparti:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen gjenoppta forhandlingene med ESA om krav til rettighetshaveres organisasjon og ledelse av petroleumsvirksomheten på norsk sokkel og bruk av baser mv.

Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak til lov

om endringer i petroleumsloven

I

§ 4-12 annet ledd annet punktum skal lyde:

For transporten gjelder § 4-10 fjerde ledd tilsvarende.

§ 4-13 annet ledd første punktum skal lyde:

Bestemmelsene i § 4-12 annet ledd kommer tilsvarende til anvendelse såfremt den spesielle situasjon ikke tilsier noe annet.

§ 6-1 tredje ledd skal lyde:

Lov 7. juni 1935 nr. 2 om tinglysing kapitlene 2 og 3 gjelder tilsvarende så langt de passer og ikke annet følger av loven her eller forskrifter gitt i medhold av loven.

§ 10-2 skal lyde:

§ 10-2 Ledelse av petroleumsvirksomhet, base mv.

Rettighetshaver skal påse at virksomheten kan utøves på forsvarlig måte i samsvar med gjeldende lovgivning og under ivaretakelse av hensynet til god ressursforvaltning, helse, miljø og sikkerhet. Rettighetshavers organisasjon i Norge skal ha en struktur og størrelse som gjør at rettighetshaver til enhver tid kan fatte informerte beslutninger om sin petroleumsvirksomhet etter denne lov.

For å sikre etterlevelse av første ledd kan departementet i det enkelte tilfelle, og i den grad det anses nødvendig i forhold til omfanget av rettighetshavers virksomhet, oppstille særskilte krav til rettighetshavers organisasjon i Norge. Departementet kan også, dersom hensynet til god ressursforvaltning eller helse, miljø og sikkerhet tilsier det, pålegge rettighetshaver å bruke bestemte baser.

Rettighetshaver skal påse at forholdene blir lagt til rette, slik at fagforeningsvirksomhet blant egne ansatte og entreprenørens og underentreprenørens personell kan foregå i samsvar med norsk praksis.

II

Loven trer i kraft straks.

Oslo, i energi- og miljøkomiteen, den 10. juni 2011