Til Stortinget

1. Sammendrag

1.1 Innledning

I lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa av 17. juli 1998 nr. 61 (opplæringslova) er likeverdig, inkluderende og tilpasset opplæring overordnede prinsipper. En viktig forutsetning for å sikre likeverdig og inkluderende opplæring er tilpasset opplæring. Det innebærer at opplæringen skal ta utgangspunkt i den enkelte elevs behov og tilrettelegges på en slik måte at eleven får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen.

For noen elever er ikke tilpasning innenfor rammen av den ordinære opplæringen nok til at de får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. For elever med særskilte behov skal behovet for spesialundervisning vurderes. Spesialundervisning innebærer en særlig tilpasning av opplæringen, som det er knyttet et enkeltvedtak til.

Retten til spesialundervisning i opplæringslova § 5-1 er den mest sentrale rettighetsbestemmelsen i loven og skal bidra til å ivareta opplæringsbehovet for elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Det har gjennom flere år vært et mål at flest mulig elever skal tilbys undervisning innenfor den ordinære tilpassede opplæringen. Under behandlingen av St.meld. nr. 30 (2003–2004) ga kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Innst. S. nr. 268 (2003–2004) uttrykk for at retten til spesialundervisning opprettholdes, samtidig som det må arbeides målrettet for å redusere bruken av den.

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for grunnopplæringen, herunder et ansvar for at elever med særskilte behov gis et likeverdig opplæringstilbud. Det overordnede ansvaret innebærer bruk og videreutvikling av virkemidler for å sikre og bidra til kvaliteten på opplæringen. Utdanningsdirektoratet skal bidra til at vedtatt politikk for grunnopplæringen blir iverksatt, mens fylkesmannsembetene blant annet utøver tilsyn med at kommuner følger lover og forskrifter på opplæringsområdet. Det er kommunene som er ansvarlige for gjennomføringen av opplæringen og for at bestemmelsene i regelverket ivaretas lokalt.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad Kunnskapsdepartementet ivaretar sitt overordnede ansvar for at elever med særskilte behov gis et likeverdig grunnskoletilbud i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Følgende problemstillinger er undersøkt:

• I hvilken grad sikres elever med særskilte behov et likeverdig opplæringstilbud?

• I hvilken grad legger Kunnskapsdepartementet til rette for at kommunene tilbyr elever med særskilte behov en likeverdig opplæring?

1.2 Gjennomføring av undersøkelsen

Revisjonskriteriene som ligger til grunn for undersøkelsen, er i hovedsak utledet fra opplæringslova og stortingsdokumenter (stortingsmeldinger, budsjettproposisjoner og innstillinger til disse).

Undersøkelsen er basert på en spørreundersøkelse, intervjuer, gjennomgang av elevmapper, offisiell statistikk og relevant dokumentasjon fra Stortinget og forvaltningen. Datainnsamlingen er gjennomført i perioden februar–november 2010.

Dokumentet gjør nærmere rede for informasjonsinnhentingen.

1.3 Oppsummering av funnene

Det er iverksatt en rekke tiltak for å styrke den ordinære tilpassede opplæringen i grunnskolen. Undersøkelsen viser at den statlige tilsynsaktiviteten på opplæringsområdet har økt. Sentralt i den sammenheng er innføringen av felles nasjonalt tilsyn i 2006. Undersøkelsen visere videre at det fra statlige myndigheters side har vært økt oppmerksomhet på behovet for veiledning og informasjon om regelverket knyttet til spesialundervisning. Viktig i den forbindelse er Utdanningsdirektoratets Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning fra 2009. Tiltakene har bidratt til å styrke myndighetenes forutsetninger for å sikre kvaliteten i grunnopplæringen.

For å sikre forsvarlig innhold og kvalitet i spe-sial-undervisningen er det i opplæringslova flere krav til saksbehandlingen. Reglene skal i tillegg sikre at planleggingen og gjennomføringen av undervisningen er dokumentert og sporbar, noe som også er i samsvar med krav til forsvarlig saksbehandling og prinsipper om god forvaltningsskikk. I Innst. S. nr. 268 (2003–2004) gir kirke-, utdannings- og forsk-ningskomiteen uttrykk for at videreføring av lovbestemmelsen om rett til spesialundervisning er nødvendig for å ivareta elevenes rettssikkerhet. Komiteen forutsatte at denne retten ikke ble svekket gjennom endringer i saksbehandlingskrav eller krav til individuelle opplæringsplaner.

Undersøkelsen viser omfattende svakheter i etterlevelsen av de særskilte saksbehandlingsreglene knyttet til tildeling, planlegging og oppfølging av spesialundervisningstilbudet i grunnskolen. Undersøkelsen viser også at den statlige styringen og oppfølgingen på området ikke i tilstrekkelig grad bidrar til regelverksetterlevelse. Det stilles i undersøkelsen spørsmål ved om Kunnskapsdepartementet i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt overordnede ansvar for at bruk og videreutvikling av virkemidler bidrar til at elever med særskilte behov gis et likeverdig grunnskoletilbud.

1.3.1 Kommunenes ansvar for spesial-undervisningen

I skoleåret 2009/2010 hadde 48 470 elever i grunnskolen enkeltvedtak om spesialundervisning. Dette utgjør 7,9 prosent av elevene. Foreløpige tall for skoleåret 2010/2011 viser at 51 822 elever har enkeltvedtak om spesialundervisning, noe som utgjør 8,4 prosent av elevene.

Vurderingen av om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen er ifølge opplæringslova § 5-1 kriteriet for om eleven skal ha spesialundervisning eller ordinær tilpasset opplæring. I St.meld. nr. 30 (2003–2004) pekes det på at variasjoner i omfang av spesialundervisning i kommunene er større enn det som lar seg forklare med en naturlig variasjon i antall elever med spesielle behov. Undersøkelsen viser at det fortsatt er store ulikheter mellom kommunene og at ulikhetene har økt fra 2006 til 2009. Dette gir økt risiko for at bruken av spesialundervisning ikke er i samsvar med lovens krav om vurdering av læringsutbytte som grunnlag for en særskilt tilrettelagt opplæring.

Svakheter ved vurdering av elevers behov for spesialundervisning

Før kommunen gjør vedtak om spesialundervisning skal det foreligge en sakkyndig vurdering av de særlige behovene til eleven. Ansvaret for å utarbeide sakkyndige vurderinger ligger hos den lokale PP-tjenesten. Sakkyndig vurdering skal utrede elevens behov for spesialundervisning og gi en tilråding om hva som vil være et forsvarlig opplæringstilbud for eleven.

Opplæringslova har ingen særskilt bestemmelse om saksbehandlingstid for PP-tjenestens utarbeidelse av sakkyndig vurdering. Forvaltningsloven § 11a krever at saker skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning (2009) viser til at saksbehandlingstid over tre måneder er for lang tid. Undersøkelsen inneholder ikke analyser av saksbehandlingsprosessen, men viser at gjennomsnittlig saksbehandlingstid fra eleven tilmeldes PP-tjenesten til sakkyndig vurdering foreligger, er over tre måneder ved 70 prosent av PP-tjenestene. 25 prosent av PP-tjenestene har gjennomsnittlig saksbehandlingstid over seks måneder.

Kunnskapsdepartementet peker på at saksbehandlingstiden i PP-tjenesten er kortere dersom man måler den fra bestilling av sakkyndig vurdering til tiltak er iverksatt. Departementet viser i den forbindelse til at tall fra Nordlandsforskning viser at 77 prosent av PP-tjenestene som er undersøkt, har en ventetid innenfor tre måneder fra bestilling mottas til tiltak er iverksatt.

Den sakkyndige vurderingen skal på grunnlag av læreplanverket gi en beskrivelse av mål det vil være realistisk for eleven å jobbe mot, slik opplæringslova legger opp til. Undersøkelsen viser at de sakkyndige vurderingene beskriver elevens vansker, men i mindre grad konkretiserer realistiske opplæringsmål. 30 prosent av PP-tjenestene mener læreplanverket har liten betydning når sakkyndig vurdering utarbeides. Mangelfull konkretisering av mål for opplæringen kan bidra til å svekke skolenes muligheter til å gi et tilpasset opplæringstilbud for elever med særskilte behov.

Mangelfulle enkeltvedtak om spesial-undervisning

Den sakkyndige vurderingen danner grunnlaget for enkeltvedtak om spesialundervisning. Myndighet til å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning er lagt til kommunene. Ifølge opplæringslova § 5-1 skal enkeltvedtaket beskrive hva som er et forsvarlig opplæringstilbud for eleven. Analyse av resultater fra felles nasjonale tilsyn i 2007 og 2008 viser at det var svakheter ved enkeltvedtak om spesialundervisning i 60 prosent av kommunene som var gjenstand for tilsyn. Enkeltvedtakene beskriver i liten grad hvilket opplæringstilbud skolen forplikter seg til å gi med hensyn til innhold, organisering eller omfang. Mangelfull konkretisering av opplæringstilbudet medfører risiko for at elevene ikke får et forsvarlig opplæringstilbud, slik opplæringslova stiller krav om. Mangelfull konkretisering av opplæringstilbudet svekker i tillegg elevenes/foreldrenes klageadgang.

Skoleeier har ifølge opplæringslova § 13-10 ansvar for å stille nødvendige ressurser til disposisjon for at kravene i opplæringslova og forskriftene skal oppfylles. Ot.prp. nr. 46 (1997–1998) viser til at en kommune ikke kan avslå et krav om spesialundervisning med begrunnelse i at det ikke er avsatt midler til dette. Samtlige fylkesmenn som er intervjuet peker på at økonomiske hensyn i praksis har betydning ved tildeling av spesialundervisning. I fylkesmennenes årsrapporter og tilsynsrapporter vises det til tilfeller der enkeltvedtak avviker fra sakkyndig vurdering med begrunnelse i mangel på ressurser. I all hovedsak er rektor delegert myndighet til å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning. Rektor har samtidig ansvar for å tildele ressurser til elever som får spesialundervisning. Avveininger av behov for spesialundervisning mot budsjettmessige hensyn medfører risiko for at det legges andre forhold til grunn for tildeling av spesialundervisning enn vurdering av elevens læringsutbytte.

Mangelfull planlegging og rapportering av spesialundervisningen

Opplæringslova § 5-5 krever at elever som tildeles spesialundervisning skal ha en individuell opplæringsplan (IOP). Planen skal angi omfang av undervisningen, hvilke mål opplæringen har og hva slags opplæring som er nødvendig for å nå disse målene. IOP må utarbeides så snart som mulig etter at enkeltvedtaket er truffet. Analyse av resultatene fra felles nasjonalt tilsyn i 2007 og 2008 viser at om lag 25 prosent av kommunene omfattet av tilsynene fikk påpekt svakheter ved innholdet i IOP. Svakhetene er i hovedsak knyttet til mangelfull beskrivelse og konkretisering av opplæringsmål. Det vises også til at IOP ikke klart nok definerer spesialundervisningens omfang og organisering.

For å følge opp IOP skal skolen hvert halvår rapportere hvilken opplæring eleven har fått og elevens grad av måloppnåelse i forhold til oppsatte mål i planen (jf. opplæringslova § 5-5). Halvårsrapportene skal danne utgangspunktet for det videre arbeidet med eventuelle tilpasninger og endringer av elevens opplæringssituasjon. Mangelfull konkretisering av opplæringsmål i IOP gjør det vanskeligere å vurdere måloppnåelse i halvårsrapportene. Analyser av resultater fra nasjonalt tilsyn i 2007 og 2008 viser at det var svakheter ved halvårsrapportene i om lag 20 prosent av kommunene. Mangelfull planlegging og rapportering av spesialundervisningen svekker mulighetene for å gjøre nødvendige justeringer i opplæringstilbudet.

Mangelfull etterlevelse av opplæringslovas bestemmelser om spesialundervisning

Det enkelte ledd i saksgangen for elever med særskilte behov skal sikre elevens rett til et forsvarlig opplæringstilbud. Undersøkelsen viser som nevnt svakheter i saksbehandlingen knyttet til tildeling, planlegging og oppfølging av spesialundervisningstilbudet. Undersøkelsen viser videre at svikt i et tidlig ledd i saksgangen får betydning for kvaliteten på vurderinger og beslutninger i den videre saksbehandlingen. Dette innebærer en risiko for at elever med særskilte behov ikke får et likeverdig opplæringstilbud. Det stilles i undersøkelsen spørsmål ved om Kunnskapsdepartementet gjennom sitt overordnede styringsansvar i tilstrekkelig grad har lagt til rette for at kommunenes forvaltningspraksis ved tildeling, planlegging og oppfølging av spesialundervisningen bidrar til at rettssikkerheten til elever med særskilte behov ivaretas.

Kunnskapsdepartementet understreker at det er viktig å være seg bevisst at det er kommunene som i opplæringslova har ansvaret for at opplæringen i grunnskolen er i samsvar med det som følger av lov og forskrift. En konstatering av at lovverket blir brutt ute i kommunesektoren gir i seg selv ikke svar på om departementet har ivaretatt sitt overordnede systemansvar. Dette har blant annet sammenheng med at kommunene er autonome rettssubjekter som staten ikke kan instruere med mindre en slik adgang har hjemmel i lov. Staten må således heller ikke opptre slik overfor kommunene at det oppstår tvil om hva som er lovens ansvarsforhold. Etter Kunnskapsdepartementets oppfatning er det sentrale spørsmålet om departementet innenfor sitt legitime handlingsrom på en adekvat måte følger opp vesentlige negative trekk innenfor sektoren når dette avdekkes.

1.3.2 Statlig styring og oppfølging av spesial-undervisningstilbudet

Svakheter ved forutsetninger for statlig tilsyn som virkemiddel for regelverks-etterlevelse

Etter opplæringslova § 14-1 har staten ansvar for å føre tilsyn med all virksomhet etter loven. Departementets myndighet og ansvar er delegert via Utdanningsdirektoratet til fylkesmannsembetene. Riksrevisjonens undersøkelse av opplæringen i grunnskolen viste at staten i begrenset grad førte tilsyn med sentrale bestemmelser i opplæringslova (Dokument nr. 3:10 (2005–2006)). I løpet av de siste årene er arbeidet med tilsyn på opplæringsområdet styrket. Et viktig ledd i styrkingen av det statlige tilsynet på opplæringsområdet var innføringen av felles nasjonalt tilsyn i 2006. Felles nasjonalt tilsyn innebærer at fylkesmennene årlig gjennomfører tilsyn, med utgangspunkt i felles tema og metodikk.

Et viktig grunnlag for å gjennomføre felles nasjonale tilsyn er bestemmelsen i opplæringslovas § 13-10 om forsvarlig system. Kravet innebærer at kommunene skal ha et internkontrollsystem for å vurdere om opplæringsloven og lovens forskrifter etterleves (Ot.prp. nr. 55 (2003–2004)). I tillegg til å bidra til økt regelverksetterlevelse i kommunene, skal bestemmelsen styrke statlige myndigheters mulighet til å føre tilsyn. Det ble i lovforslaget lagt til grunn at skoleeier i utgangspunktet står fritt til å utforme et forsvarlig system tilpasset lokale forhold, men det ble samtidig understreket at systemet skal være egnet til å avdekke mangler i forhold til regelverket og sikre adekvate oppfølgingstiltak (Ot.prp. nr. 55 (2003–2004)). Utdanningsmyndighetene har i en egen veileder samt i prosedyrer for fylkesmennenes tilsyn således lagt til grunn at systemet skal kunne dokumenteres skriftlig og blant annet omfatte rutiner for å forebygge, avdekke og rette opp manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. Systemet skal i tillegg omfatte beskrivelser av organiseringen knyttet til opplæringsvirksomheten, rutiner for innhenting og analyse av data, samt rutiner for å sikre tilstrekkelig kompetanse i kommunene.

Undersøkelsen viser at kommunene opplever bestemmelsen om forsvarlig system som lite konkret og vanskelig å forstå. Kravet om forsvarlig system har vært gjenstand for tilsyn i samtlige felles nasjonale tilsyn siden 2006. Tilsynene avdekket at langt over halvparten av kommunene som var gjenstand for tilsyn, ikke oppfylte kravene til et forsvarlig system. Undersøkelsen viser videre at fylkesmennene opplever betydelige utfordringer med å føre tilsyn med grunnlag i bestemmelsen. Det er i undersøkelsen stilt spørsmål ved om utformingen av kravet om forsvarlig system i tilstrekkelig grad har bidratt til å øke regelverksetterlevelsen i kommunene og til å styrke bruken av tilsyn som virkemiddel.

Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at når lovgivningen stiller et krav til kommunen, skal kommunen foreta seg det som er nødvendig for at de lovpålagte krav kan oppfylles, blant annet ved å etablere et hensiktsmessig system for intern kontroll av forvaltningen. Kunnskapsdepartementet viser til at det ble lagt inn et forholdsvis vidt lokalt handlingsrom i bestemmelsen om forsvarlig system for å følge opp lovverket, slik at det skulle være godt rom for tilpasninger til lokale behov og forutsetninger. Departementet vil likevel vurdere om det her kan være behov for visse presiseringer. Dette gjelder blant annet rapporteringsplikten oppover dersom et ansvarsnivå kommer til at det ikke er mulig å oppfylle sider ved lovverket innenfor de rammer vedkommende ansvarsnivå disponerer over.

Departementet viser ellers til at det gjennom en årrekke har foreligget omfattende skriftlig veiledning om regelverket knyttet til spesialundervisning. Imidlertid kan det også være grunn til å se på hvordan muntlig veiledning om regelverket blir drevet. I denne sammenheng er det ifølge departementet også viktig å se på hvordan det statlige tilsynet kommuniserer med kommunesektoren, herunder samspillet mellom tilsyn og veiledning.

Begrenset styringsinformasjon om PP-tjenestens virksomhet

En viktig forutsetning for bruk og videreutvikling av statlige virkemidler er kunnskap om effekter og resultater av tiltak som iverksettes og opplæringstilbudet som tilbys. Kirke-, utdannings- og forsk-ningskomiteen understreker i Innst. S. nr. 164 (2006–2007) at staten skal ha det overordnede ansvaret for systematisk kontroll og informasjonsinnhenting i norsk skole, og at dette er et viktig virkemiddel for å sikre at opplæringslova og forskriftene oppfylles.

Undersøkelsen viser at det er omfattende rapportering fra kommunene, fylkesmennene og Statped på spesialundervisningsområdet. Alle skoler og kommuner har siden 1992 rapportert data om grunnopplæring til GSI. Når det gjelder spesialundervisning inneholder GSI data om en rekke forhold knyttet til bruk, omfang og organisering av undervisningen.

Undersøkelsen viser at statlige myndigheter i mer begrenset grad mottar løpende styringsinformasjon om PP-tjenesten, utover informasjon om organisering og bemanning. Fra 2008 startet kommunene med å rapportere i GSI om kommunen har egen PP-tjeneste eller deltar i en interkommunal PP-tjeneste. I tillegg rapporteres det om fordeling av årsverk på ulike stillingsgrupper. Utdanningsdirektoratet opplyser at det er behov for et mer helhetlig system som kan gi mer detaljert informasjon om PP-tjenestens virksomhet. I undersøkelsen stilles det spørsmål om mer utfyllende styringsinformasjon om PP-tjenesten, for eksempel om saksbehandlingstid og kompetansebehov kan bidra til å styrke tjenestens arbeid med sakkyndige vurderinger og kompetanse- og organisasjonsutvikling i skolen.

Kunnskapsdepartementet påpeker at GSI ikke bare gir informasjon om organisering og bemanning, men også om stillingsgrupper, antall tilbakemeldinger og tilrådinger. Departementet har forbedring av styringsopplegget til løpende vurdering, herunder også om det bør hentes inn ytterligere relevant styringsinformasjon på ulike områder, bl.a. om spesialundervisning og PP-tjenesten gjennom Statpeds rapportering til direktoratet. Departementet kan vurdere å utvide GSI med flere indikatorer for PP-tjenesten, men understreker samtidig at myndighetene med jevne mellomrom bestiller langt bredere kartlegginger og evalueringer av PP-tjenesten enn det GSI kan imøtekomme.

Kunnskapsdepartementet viser for øvrig til at det forbereder en melding til Stortinget om det spesialpedagogiske området. Meldingen skulle legges fram i løpet av 2011. Et viktig grunnlag for arbeidet er utredningen som ble avgitt i NOU 2009:18. Utvalgets mandat var blant annet å vurdere i hvilken grad det er et system som sikrer tidlig innsats for barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere i hvilken grad Kunnskapsdepartementet ivaretar sitt overordnede ansvar for at elever med særskilte behov gis et likeverdig grunnskoletilbud. Retten til spesialundervisning er den mest sentrale rettighetsbestemmelsen i opplæringslova og skal bidra til å sikre et likeverdig opplæringstilbud for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Særlige saksbehandlingsreg-ler knyttet til tildeling, planlegging og gjennomføring av spesialundervisningen skal sikre forsvarlig innhold og kvalitet i undervisningen.

Undersøkelsen viser omfattende svakheter i etterlevelsen av saksbehandlingsreglene knyttet til spesialundervisningstilbudet. Den viser også at den statlige styringen og oppfølgingen ikke i tilstrekkelig grad bidrar til regelverksetterlevelse i kommunene. Mangelfull konkretisering og dokumentasjon av planlagt og gjennomført spesialundervisning gir etter Riksrevisjonens vurdering betydelig risiko for at retten til et likeverdig opplæringstilbud for elever med særskilte behov ikke oppfylles. Svakheter i dokumentasjon svekker i tillegg grunnlaget for klage, gjør det vanskeligere å justere undervisningsopplegget underveis og vanskeliggjør kontinuitet i undervisningen ved skifte av lærere eller skole.

Riksrevisjonen er innforstått med at kommunene er selvstendige rettssubjekter og etter opplæringslova har et selvstendig ansvar for gjennomføringen av grunnopplæringen og for at bestemmelsene i regelverket ivaretas lokalt. Riksrevisjonen vil imidlertid påpeke at staten på opplæringsområdet gjennom lovverket har et overordnet styringsansvar og disponerer styringsvirkemidler som tilsyn, veiledning og forskrifter. De særlige rettssikkerhetshensyn knyttet til spesialundervisning tilsier etter Riksrevisjonens oppfatning at staten innenfor sitt handlingsrom også har et særlig ansvar på dette området for å sikre elevenes rettigheter. Dette innebærer samlet sett et statlig ansvar for å følge opp at kommunene etterlever regelverket som ivaretar rettssikkerheten til elever med særskilte behov.

Riksrevisjonen ser i denne sammenheng positivt på den økte tilsyns- og veiledningsaktiviteten på opplæringsområdet. Innføringen av felles nasjonalt tilsyn har styrket og skapt en mer enhetlig statlig oppfølging av kommunene, og har bedret forutsetningene for økt regelverksetterlevelse i kommunene. Riksrevisjonen ser det som viktig at Kunnskapsdepartementet viderefører dette arbeidet, og videreut-vik-ler den muntlige veiledningen om regelverket overfor kommunene.

Riksrevisjonen er enig med Kunnskapsdepartementet i at et generelt krav til internkontroll i forvaltningen er en integrert del av enhver rettslig plikt forvaltningen blir pålagt. Undersøkelsen viser at internkontrollen i kommunene på opplæringsområdet gjennom etablering av forsvarlig system er mangelfull. Riksrevisjonen vil understreke at svakhetene knyttet til dette kravet innebærer en risiko for at elevers rett til et forsvarlig opplæringstilbud ikke oppfylles. Riksrevisjonen er imidlertid enig med departementet i at konkretisering av kravet til forsvarlig system ikke automatisk fører til lukking av avvik, men viser til at fylkesmennene opplever det som krevende å føre tilsyn når ikke kravene til internkontrollsystemet er konkretisert. Det forventes derfor at Kunnskapsdepartementet presiserer kravene til en forsvarlig internkontroll på dette området i det videre arbeidet.

Utdanningsmyndighetene har en forventning om tre måneders saksbehandlingstid for utarbeidelse av sakkyndig vurdering i PP-tjenesten. Undersøkelsen viser vesentlige avvik i forhold til denne forventningen. Riksrevisjonen understreker at hensynet til effektiv saksbehandling følger av kravet til god forvaltningsskikk og at effektiv saksbehandling er særlig viktig når det gjelder vurdering av opplæringstilbudet til elever med særskilte behov. Kunnskapsdepartementet bør derfor på egnet måte følge opp saksbehandlingstiden i PP-tjenesten i det videre arbeidet.

På bakgrunn av svakhetene som er påvist i undersøkelsen finner Riksrevisjonen grunn til å stille spørsmål ved om Kunnskapsdepartementet i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt overordnede ansvar for at elever med særskilte opplæringsbehov gis et likeverdig grunnskoletilbud.

1.5 Kunnskapsdepartementets svar

Saken har vært forelagt Kunnskapsdepartementet, og statsråden har i brev av 14. februar 2011 til Riksrevisjonen svart:

«… Spesialundervisning er en sentral elevrettighet for de som har behov for det, samtidig som man på dette området står overfor vesentlige pedagogiske, praktiske og administrative utfordringer. Dette førte til at regjeringen Stoltenberg i 2007 nedsatte et bredt sammensatt utvalgt ledet av kommunaldirektør Jorid Midtlyng (Midtlyngutvalget) som fikk som mandat å foreta en grundig gjennomgang av situasjonen, av spesialundervisningens plass i norsk skole og hva som bør gjøres med de utfordringene man står overfor. Utvalget besto av 16 medlemmer med fagkompetanse på høyt nivå innen pedagogikk, spesialpedagogikk, organisasjons- og forvaltningskunnskap og problemstillinger på tvers av sektorer. To av utvalgets medlemmer kom fra andre nordiske land, slik at man også kunne få et utenfra perspektiv på de utfordringene man står overfor. Utvalgets utredning ble avgitt i 2009 (NOU 2009:18 Rett til læring), og utredningen blir nå fulgt opp av departementet med sikte på en melding til Stortinget som fremlegges i løpet av året. Dette er allerede kjent for Riksrevisjonen.

Riksrevisjonens empiriske grunnlag knyttet til oppfølgingen av saksbehandlingskravene for spesialundervisningen i kommunesektoren gir på mange måter et rimelig dekkende bilde av situasjonen og bygger i stor grad opp under Midtlyngutvalgets så vel som departementets eget kunnskapsgrunnlag, ikke minst resultatene fra gjennomførte nasjonale tilsyn som departementet har tatt initiativet til. Resultatene fra de nasjonale tilsynene har vært omtalt bl.a. i de årlige budsjettproposisjonene fra Regjeringen til Stortinget. Det er imidlertid nyanser i faktagrunnlaget som bør være med i synsfeltet. Når det gjelder saksbehandlingstiden i PP- tjenesten vises det særlig til Nordlandsforsknings undersøkelse av PP-tjenesten i 2009, på bakgrunn av oppdrag fra departementet. Denne gir et annet og bedre bilde av saksbehandlingstiden i PP- tjenesten enn det som undersøkelsen til Riksrevisjonen viser. Det vises til departementets tidligere påpekning av at det kan være grunn til å se på hva forklaringen kan være når resultatene i de respektive undersøkelsene er så ulike. Men uansett er saksbehandlingstiden et viktig aspekt ved rettssikkerheten, noe som nødvendiggjør videre oppfølging.

Lovverket for spesialundervisning ble grundig utredet av opplæringslovutvalget (NOU 1995: 18), som ble ledet av jussprofessor Eivind Smith. Midtlyngutvalget går ikke inn for noen grunnleggende endring av lovverket og forutsetter på samme måte som opplæringslovutvalget at det i viktige henseende er vanskelig å komme utenom lovbestemmelser som forutsetter at det må anvendes konkret skjønn (rettsanvendelsesskjønn) i det enkelte tilfellet, noe som har sammenheng med kompleksiteten på det området som blir regulert. Selv om denne type regelverk reiser spesielle utfordringer, er det etter departementets syn ikke kommet forslag til en realistisk, alternativ reguleringsmåte. Departementet oppfatter situasjonen slik at heller ikke Riksrevisjonen kommer med kritikk av lovverket for spesialundervisning.

Riksrevisjonen ser positivt på den styrkede statlige tilsyns- og veiledningsaktiviteten på opplæringsområdet, for eksempel Utdanningsdirektoratets Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning fra 2009 (noe som er en bearbeidet versjon av tidligere veileder på området). Den mer systematiske tilsynsaktiviteten er både en vesentlig kilde til kunnskap om oppfølgingen av lovverket ute i kommunesektoren og et viktig element i løsningen av problemet med mangelfull oppfølging. Det er et sentralt formål med tilsynet å få avdekket eventuelle avvik fra regelverket og å få disse avvikene lukket, men det er også viktig at tilsynet virker preventivt for fremtiden og fører til læring med tanke på hva som bør endres. Det vises til departementets redegjørelse for utviklingen på disse områdene, noe som også er tatt inn i rapporten til Riksrevisjonen. Det vises dessuten til rekken av andre tiltak som er iverksatt og som også vil kunne ha betydning for elevenes opplæring og oppfyllelsen av lovverket, for eksempel nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (herunder ulike former for prøver/tester), ny rektorutdanning, ny lærerutdanning, veiledningskorps, forskning og evaluering. Disse tiltakene er fremlagt for Stortinget i ulike dokumenter gjennom de senere år.

Departementet har tidligere redegjort for de mange initiativ som nasjonale utdanningsmyndigheter har tatt for på en systematisk måte å vurdere kvaliteten på opplæringen og elevenes læringsutbytte, for å heve lærere og rektorers kompetanse og for en vesentlig styrking av kvaliteten på og omfanget av tilsynet. Departementet kan ikke se at Riksrevisjonen har bestridt viktigheten av disse tiltakene. Departementet er derfor noe overrasket over Riksrevisjonens konklusjon om at det er grunn til å stille spørsmål om Kunnskapsdepartementet i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt overordnede ansvar for at elever med særskilte opplæringsbehov gis et likeverdig opplæringstilbud. Det kan oppfattes som om hovedproblemstillingen til Riksrevisjonen blir stående ubesvart. Riksrevisjonens generelle spørsmål antyder imidlertid en underliggende oppfatning om at departementet innenfor sitt legitime handlingsrom ikke følger opp på en tilfredsstillende måte når det blir avdekket negative trekk ute i sektoren på dette området, noe det ikke er lett å se det er dokumentert et godt grunnlag for. Det vises her også til hva departementet tidligere har sagt om at det er kommunene som i opplæringsloven har ansvaret for at opplæringen er i samsvar med lov og forskrift, og at bare en konstatering av at lovverket blir brutt ute i kommunesektoren ikke i seg selv gir svar på om departementet har ivaretatt sitt overordnede systemansvar. Dette har blant annet sammenheng med at kommunene er autonome rettssubjekter som staten ikke kan instruere med mindre en slik adgang har hjemmel i lov. Staten kan således heller ikke opptre slik overfor kommunene at det oppstår tvil om hva som er lovens ansvarsforhold.

Riksrevisjonen tar imidlertid opp tre særlige forhold i sine bemerkninger. Dette gjelder en fortsatt videreutvikling av tiltak for bedre regelverksetterlevelse, behovet for en presisering av kravene til internkontroll og departementets oppfølging av saksbehandlingstiden i PP-tjenesten. Departementet vil kommentere disse forholdene særskilt.

Erfaringene fra de siste års tilsyn med opplæringsloven har vist at det er et betydelig potensial for bedre regelverksetterlevelse i sektoren. På denne bakgrunn er departementet enig med Riksrevisjonen om betydningen av at det igangsatte arbeidet på tilsyns- og veiledningssiden blir videreført og videreutviklet, herunder også utvikling av den muntlige veiledningen overfor kommunene. Departementet har også startet et arbeid med å vurdere om lovverket bør presiseres når det gjelder kravene til forsvarlig internkontroll, men vil peke på at også andre sektorer med mer spesifiserte internkontrollkrav kan ha utfordringer knyttet til oppfyllelsen av disse kravene. Departementet er dessuten enig med Riksrevisjonen i at saksbehandlingstiden i PP- tjenesten bør følges opp i det videre arbeidet, noe det også tas sikte på vil være et tema i den nevnte meldingen til Stortinget som oppfølging av Midtlyngutvalget. Departementet vil imidlertid også i denne sammenhengen peke på at alle tiltak for økt statlig kontroll, økte krav til dokumentasjon og rapportering fra kommunal sektor har betydning for bruken av tid og ressurser i kommunene og skolene. Dette må tas i betraktning når en vurderer tiltak for sterkere statlig styring også på spe-sial-undervisningsområdet fremover.

Vi står altså på dette området overfor utfordringer som det må tas tak i og arbeides systematisk med. Dette må gjøres på en balansert måte, slik at ikke også oppstår vesentlige negative konsekvenser både innenfor og utenfor opplæringssektoren.

Det tas sikte på at den omtalte meldingen til Stortinget skal inneholde omtale av en rekke relevante tiltak på dette området, bl.a. knyttet til kompetanseheving i PP-tjenesten og organiseringen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet.»

1.6 Riksrevisjonens uttalelse

Retten til spesialundervisning i opplæringslova § 5-1 skal bidra til å sikre et likeverdig opplæringstilbud for elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av den ordinære tilpassede opplæringen. For å sikre kvalitet i spesialundervisningen er det i opplæringslova flere krav til saksbehandlingen.

Undersøkelsen viser omfattende svakheter i etterlevelsen av de særskilte saksbehandlingsreglene. Dette innebærer etter Riksrevisjonens vurdering en betydelig risiko for at retten til et likeverdig opplæringstilbud for elever med særskilte behov ikke oppfylles. Riksrevisjonen merker seg at Kunnskapsdepartementet erkjenner at det er et betydelig potensial for bedre regelverksetterlevelse i sektoren.

Riksrevisjonen har videre merket seg at departementet i sitt svar til undersøkelsen har gitt uttrykk for at Riksrevisjonen tar opp tre særlige forhold i sine bemerkninger. Dette gjelder en fortsatt videreutvikling av tiltak for bedre regelverksetterlevelse, behovet for en presisering av kravene til internkontroll og departementets oppfølging av saksbehandlingstiden i PP-tjenesten. Disse forholdene vil bli gitt spesiell oppmerksomhet i Riksrevisjonens treårige oppfølging.

Riksrevisjonen ser positivt på den styrkede statlige tilsyns- og veiledningsaktiviteten. For å få effektive tilsyn, er det i tillegg viktig at kravene til forsvarlig internkontroll på opplæringsområdet presiseres på en egnet måte, og Riksrevisjonen forventer at dette arbeidet følges opp.

Riksrevisjonen viser til at Kunnskapsdepartementet har gitt uttrykk for at saksbehandlingstiden i PP-tjenesten bør reduseres. Kunnskapsdepartementet må derfor på egnet måte følge opp saksbehandlingstiden i PP-tjenesten i det videre arbeidet.

Riksrevisjonen fastholder for øvrig at de særlige rettssikkerhetshensyn knyttet til spesialundervisning tilsier et særlig statlig ansvar for å følge opp at kommunene etterlever regelverket. Dette ansvaret gjelder selv om kommunene er egne rettssubjekter med selvstendig gjennomføringsansvar på grunnskoleområdet. Kunnskapsdepartementet har således etter Riksrevisjonens oppfatning et ansvar for å følge opp svakhetene som er identifisert i undersøkelsen.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Terje Halleland og Ulf Erik Knudsen, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser til Riksrevisjonens undersøkelse av spesialundervisning i grunnskolen – Dokument 3:7 (2010–2011). Komiteen viser til at opplæringslova legger til grunn at opplæringen skal være tilpasset den enkelte elev, og at elever som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, eventuelt ordinær tilpasset opplæring, har rett til spesialundervisning. Målet er imidlertid at flest mulig elever skal tilbys undervisning innenfor den ordinære tilpassede opplæringen. Retten til spesialundervisning er den mest sentrale rettighetsbestemmelsen i opplæringslova.

Komiteen viser til at skolen bidrar til å reprodusere sosiale forskjeller. Det har vært et viktig politisk mål å sikre skolen en mulighet til å utjevne so-siale forskjeller, slik at elevenes bakgrunn og historie ikke skal avgjøre deres fremtid. Retten til individuell opplæring og spesialundervisning er grunnleggende virkemidler for å sikre barn så like muligheter som mulig. Komiteen mener på denne bakgrunn at det har vært viktig at Riksrevisjonen gjennom denne undersøkelsen fokuserer på en av de grunnleggende utfordringene i norsk skole.

Komiteen viser til at rundt 8 prosent av elevene i grunnskolen får spesialundervisning. Variasjonene i omfanget av spesialundervisning mellom kommunene er imidlertid større enn det som lar seg forklare med en naturlig variasjon. Riksrevisjonens undersøkelse viser at det fortsatt er store variasjoner mellom kommunene og at ulikhetene har økt de siste årene. Samtlige fylkesmenn som er intervjuet i undersøkelsen, peker på at økonomiske hensyn har betydning ved tildeling av spesialundervisning. Denne utviklingen er etter komiteens vurdering bekymringsfull. Opplæringslova er klar på at en kommune ikke kan avslå krav på spesialundervisning med den begrunnelse at det ikke er midler til dette.

Komiteen viser til at det er svakheter i saksbehandlingen knyttet til tildeling, planlegging og oppfølging av spesialundervisningstilbudet. Blant annet tar det for lang tid før sakkyndig vurdering foreligger. Det er mangler ved enkeltvedtakene, mangler ved individuelle opplæringsplaner og svakheter ved rapporteringen. Komiteen viser til at retten til spesialundervisning kvalitetssikres gjennom fire dokumenter; sakkyndig vurdering hvor en vurderer elevens læringsutbytte, enkeltvedtak som fastslår hva eleven har rett til, individuell opplæringsplan som fastsetter mål og oppfølgingstiltak og halvårsrapporter med evaluering. Til sammen fungerer disse dokumentene som et system for vurdering og oppfølging av elever med behov for spesialundervisning.

Komiteen finner det kritikkverdig at saksbehandlingstiden for sakkyndig vurdering er for lang, samt at det foreligger vesentlige mangler ved mange enkeltvedtak og individuelle opplæringsplaner. Komiteen finner det videre kritikkverdig at rapporteringen ikke har vært god nok.

Komiteen viser imidlertid til at regjeringen i Meld. St. 18 (2010–2011) side 75 har erkjent at systemet ikke fungerer godt nok. Det er videre konstatert at det er vanskelig å vite hvilke resultater spesialundervisningen faktisk gir. Regjeringen har i meldingen foreslått en rekke tiltak for å styrke tiltakskjeden blant annet ved å utvide etter- og videreutdanningstilbudet for lærere, utvikle bedre veiledere, omorganisering av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet (Statped), bruk av assistenter i opplæringen og forenkle saksbehandlingsreglene mv., jf. kapittel 4.14 side 87. Det skal blant annet utvikles en digital veileder som skal inneholde maler, rutinebeskrivelser og eksempler fra andre kommuner som skal hjelpe kommunene til å treffe gode avgjørelser. Den digitale veilederen skal også inneholde en foreldreplakat med oversikt over rettigheter og muligheter for brukermedvirkning. Kunnskapsdepartementet vil videre, i samarbeid med andre departementer, iverksette programmet Vi sprenger grenser, et tiltak for å øke forventningene, bevisstheten og kompetansen om læringen og utviklingen til elever med store sammensatte lærevansker og utviklingshemninger. Målgruppen for programmet er førskolelærere og lærere.

Komiteen er positiv til de foreslåtte tiltakene. Etter komiteens vurdering kan flere av disse tiltakene bidra til et bedre tilbud for de som trenger spesialundervisning. Komiteen forutsetter imidlertid at departementet følger opp iverksettingen av tiltakene nøye gjennom tilsynsaktiviteten og at Stortinget på egnet måte holdes orientert om utviklingen.

Komiteen forventer videre at de avdekkede svakhetene knyttet til dagens enkeltvedtak, blant annet mangelfull konkretisering av mål for opplæringen, blir bedre når de nye tiltakene blir iverksatt.

Før kommunen gjør vedtak om spesialundervisning, skal det foreligge en sakkyndig vurdering av de særlige behovene til eleven. Ansvaret for å utarbeide de sakkyndige vurderingene ligger hos den lokale PP-tjenesten. 70 prosent av tjenestene har en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på over tre måneder mens 25 prosent har over seks måneder. Komiteen er enig med Utdanningsdirektoratet i at en saksbehandlingstid på over tre måneder er for lang. Komiteen vil videre presisere behovet for å sikre at sakkyndigvurdering foreligger raskest mulig, og mener departementet bør vurdere forslag om lovfesting av maksimal behandlingstid.

Komiteen viser videre til at kommunene skal ha et internt kontrollsystem som også må fange opp svikt i etterlevelse av opplæringslovas bestemmelse om spesialundervisning. Riksrevisjonens undersøkelse viser at kommunene opplever kravet som lite konkret og vanskelig å forstå. Kontroller som har vært avholdt, viste at langt over halvparten av kommunene som var gjenstand for tilsyn, ikke oppfylte kravene. Komiteen legger til grunn at de nye veilederne og styrking av tiltakskjeden blant annet ved etter- og videreutdanningstilbudet vil styrke kommunens tilsynsrolle. Komiteen legger til grunn at departementet vil følge opp denne utviklingen nøye og vurdere eventuelle tiltak om tilsynsfunksjonen ikke styrkes i tråd med disse forventningene.

Komiteen merker seg at det i undersøkelsen stilles spørsmål ved om Kunnskapsdepartementet i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt overordnede ansvar for at bruk og videreutvikling av virkemidler bidrar til at elever med særskilte behov gis et likeverdig grunnskoletilbud. Komiteen er enig i at departementet har et ansvar for å sikre at nasjonale føringer følges opp, og viser til at dette i en viss grad er ivaretatt gjennom Meld. St. 18 (2010–2011). Komiteen viser for øvrig til behandlingen i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen.

3. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument 3:7 (2010–2011) – Riksrevisjonens undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen – vedlegges protokollen.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 31. mai 2011