En viktig del av rettighetsperspektivet i direktivet
sikres ved at utlendinger uten lovlig opphold skal innrømmes en
periode for frivillig retur. Retur av utlendinger basert på frivillighet
vil både være fordelaktig for utlendingen og mindre byrdefullt for
utlendingsmyndighetene. Departementet mener derfor at det er positivt
med det klare fokuset på frivillig retur i direktivet. Tall fra
2009 viser at 1 019 personer reiste frivillig fra Norge i samarbeid
med Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen (IOM). De som returnerer
frivillig får reisen betalt, samtidig som IOM bistår med praktisk
hjelp før og etter hjemreise.
Direktivets ordning knyttet til frivillig retur
avviker noe fra norsk rett. Det er særlig utgangspunktet, at alle
skal få en frist for frivillig utreise, som skiller regelsettene.
Departementet foreslår på bakgrunn av dette
å endre § 90 sjette ledd, slik at direktivets hovedregel kommer
bedre til uttrykk. Det foreslås en bestemmelse hvor det slås fast
at vedtak som kan iverksettes skal pålegge utlendingen å reise innen
en fastsatt frist. Fristen skal være på mellom 7 og 30 dager.
I tråd med artikkel 7 (2) foreslår departementet
at fristen kan utvides når det er nødvendig.
Departementet mener at vurderingen av om det skal
gis en forlenget frist skal være streng. Bare dersom det foreligger
særlige grunner bør det gis en forlenget frist. De hensynene som
direktivet viser til, som lengden på oppholdet, barn i skole, eller
andre familie- eller sosiale bånd, vil være av sentral betydning
ved vurderingen av om forlenget frist skal gis. I denne sammenheng
kan det vises til artikkel 5 i direktivet som også fremhever barnets
beste og retten til familieliv. Bakgrunnen for at vurderingen bør
være streng er at departementet ønsker å fastholde et klart skille mellom
lovlig og ulovlig opphold. En utstrakt bruk av forlengelser vil
sende mange utlendinger inn i en uønsket mellomsituasjon, som heller ikke
er direktivets intensjon.
Lovforslaget åpner også for å unnlate å gi en
frist for frivillig retur dersom det er fare for unndragelse, eller
en søknad er avslått som åpenbar grunnløs, eller som følge av vesentlig
uriktige eller åpenbart villedende opplysninger, eller hvor utlendingen
utgjør en fare for offentlig orden eller grunnleggende nasjonale
interesser, jf. artikkel 7 (4).
Departementet foreslår å ta inn unntakene i
utlendingsloven § 90 sjette ledd for å sørge for at vedtakene i
disse tilfellene kan iverksettes straks av politiet.
Departementet ønsker å videreføre dagens ordning
hvor politiet har en adgang til å føre utlendingen ut dersom det
er mest sannsynlig at utlendingen ikke vil forlate riket innen utløpet
av fristen.
For å sikre det nødvendige rettslige grunnlaget for
politiets kompetanse til å iverksette vedtak ved fare for unndragelse,
er det grunn til å hjemle dette i lovs form. Det er her tale om
en inngripende handling og legalitetsprinsippet tilsier et krav
om en klar hjemmel for politiet i denne sammenheng. Departementet
viderefører gjeldende ordlyd i utlendingsloven § 90 sjette ledd tredje
punktum siste alternativ hvor politiet kan føre ut en utlending
når det er mest sannsynlig at utlendingen ikke vil forlate riket.
Bestemmelsen er foreslått som nytt første punktum i sjuende ledd.
Departementet foreslår også i § 90 nytt niende ledd
at Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om fastsettelse av frist
for frivillig retur. Som følge av at ordningen med frivillig retur
nå endres, vil det være et behov for å gi utfyllende forskriftsbestemmelser
om utlendingsmyndighetenes praktisering av det nye regelverket.
I henhold til dagens praksis gis ikke utlendinger som
overføres til andre land i medhold av Dublin II-forordningen en
periode for frivillig retur. Det er ikke intensjonen i Dublin II-forordningen
at en slik periode skal gis. Returdirektivet vil heller ikke medføre
at Dublin-overføringer skal underlegges en periode for frivillig
retur. Departementet foreslår derfor å innta i ny § 90 sjette ledd
at det også kan unnlates å sette en periode for frivillig retur
når utlendingen omfattes av § 32 første ledd bokstav b. På denne
måten vil dagens ordning i forbindelse med overføring av utlendinger
i henhold til Dublin II-forordningen videreføres.
Direktivet oppstiller et klart krav til medlemsstatene
om å innvilge tredjelandsborgere en periode for frivillig retur.
Spørsmålet er om en nektelse av en periode for frivillig retur, eller
en kort periode for frivillig retur, eller en nektelse av en forlengelse
av en periode for frivillig retur, kan påklages. Det klare utgangspunktet
i utlendingsloven er at beslutninger om iverksettelse ikke kan påklages.
Dette regnes kun som prosessledende handlinger som ikke angår vedtaket
direkte. Departementet foreslår å videreføre den norske ordningen
med et klart skille mellom beslutninger og vedtak. Dette innebærer
at nektelse av en periode for frivillig retur, eller en kort periode
for frivillig retur, må anses å være en beslutning som er prosessledende,
som dermed ikke kan påklages.
Selv om en periode for frivillig retur er oversittet kan
ikke dette bety at utlendingen automatisk vil være avskåret fra
å returnere med det frivillige returprogrammet. Målgruppen for programmet er
alle utlendinger uten lovlig opphold eller som har en forvaltningssak
etter utlendingsloven til behandling. Av ulike årsaker har politiet
ikke muligheten til å tvangsreturnere alle med ulovlig opphold og
det er helt sentralt å stimulere til frivillig retur også etter
at perioden for frivillig retur er oversittet.
Komiteen viser til
at spørsmålet om en individuell frist for frivillig retur, etter
regjeringens vurdering, ikke er dekket godt nok i dagens norske
lovgivning, og gir sin tilslutning til at spørsmålet lovreguleres,
herunder at muligheten for forlenget frist utover sju til 30 dager
kun skal brukes unntaksvis, med de særlige begrunnelsene som foreslås
(lengde på opphold, barn i skole, familiære eller sosiale bånd). Komiteen støtter
regjeringens vurdering av at det bør være et klart skille mellom
lovlig og ulovlig opphold, og at dette konkretiseres gjennom å la
være å gi en frist i tilfeller der det er fare for unndragelse, der
søknaden er avslått som åpenbart grunnløs, der det er gitt uriktige
eller villedende opplysninger eller der utlendingen er en fare for
offentlig orden eller nasjonale interesser.
Komiteen tar til orientering
at det er nødvendig å hjemle dagens praksis med at politiet iverksetter
vedtak ved fare for unndragelse, men at dette bare innebærer justeringer
i forhold til dagens lovverk (§ 90 sjette ledd blir nytt første
punktum i § 90 sjuende ledd).
Komiteen tar også til orientering
at reglene om unntak fra frist for frivillig retur gjelder i situasjoner
der personer overføres til andre land i medhold av Dublin II-forordningen,
og at dette lovhjemles i ny § 90 sjette ledd. Videreføringen av
dagens praksis om at iverksettelse av vedtak ikke kan påklages,
støttes.
Programmet for frivillig retur omfatter alle
uten lovlig opphold. Komiteen støtter en videreføring
av dagens praksis med at programmet skal være åpent, også for dem
som har oversittet fristen for retur.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at det er viktig for en god og effektiv
returpolitikk at direktivet implementeres på en måte som ikke er
til hinder for en økning i frivillige returer. Frivillig retur er foretrukket
både av menneskelige og økonomiske hensyn, og den foretrukne måte
å reise hjem på for søkeren. Til enkelte land er frivillig retur
den eneste måten å kunne returnere på.
Disse medlemmer vil i tillegg
understreke at frivillig retur er kostnadseffektivt, og bidrar til
å regulere ulovlig migrasjon på en måte som frigjør ressurser for
politiet til gjennomføring av tvangsretur av prioriterte grupper.
Vurdering av frivillig retur må avveies mot reelle muligheter for
tvangsutsendelse. Det er i mange tilfeller lettere og raskere å
tilrettelegge frivillig enn tvungen retur.
Disse medlemmer mener det vil
være hensiktsmessig å forlenge perioden for frivillig retur i de
tilfeller hvor en person har søkt om frivillig retur med det frivillige
returprogrammet. Det må sikres gode rapporteringsrutiner i samarbeid med
leverandør av det frivillige returprogrammet, for å avdekke eventuell
trenering eller manglende samarbeidsvilje.