5. Gjennomføring av direktivets regel om frivillig retur – Artikkel 7
En viktig del av rettighetsperspektivet i direktivet sikres ved at utlendinger uten lovlig opphold skal innrømmes en periode for frivillig retur. Retur av utlendinger basert på frivillighet vil både være fordelaktig for utlendingen og mindre byrdefullt for utlendingsmyndighetene. Departementet mener derfor at det er positivt med det klare fokuset på frivillig retur i direktivet. Tall fra 2009 viser at 1 019 personer reiste frivillig fra Norge i samarbeid med Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen (IOM). De som returnerer frivillig får reisen betalt, samtidig som IOM bistår med praktisk hjelp før og etter hjemreise.
Direktivets ordning knyttet til frivillig retur avviker noe fra norsk rett. Det er særlig utgangspunktet, at alle skal få en frist for frivillig utreise, som skiller regelsettene.
Departementet foreslår på bakgrunn av dette å endre § 90 sjette ledd, slik at direktivets hovedregel kommer bedre til uttrykk. Det foreslås en bestemmelse hvor det slås fast at vedtak som kan iverksettes skal pålegge utlendingen å reise innen en fastsatt frist. Fristen skal være på mellom 7 og 30 dager.
I tråd med artikkel 7 (2) foreslår departementet at fristen kan utvides når det er nødvendig.
Departementet mener at vurderingen av om det skal gis en forlenget frist skal være streng. Bare dersom det foreligger særlige grunner bør det gis en forlenget frist. De hensynene som direktivet viser til, som lengden på oppholdet, barn i skole, eller andre familie- eller sosiale bånd, vil være av sentral betydning ved vurderingen av om forlenget frist skal gis. I denne sammenheng kan det vises til artikkel 5 i direktivet som også fremhever barnets beste og retten til familieliv. Bakgrunnen for at vurderingen bør være streng er at departementet ønsker å fastholde et klart skille mellom lovlig og ulovlig opphold. En utstrakt bruk av forlengelser vil sende mange utlendinger inn i en uønsket mellomsituasjon, som heller ikke er direktivets intensjon.
Lovforslaget åpner også for å unnlate å gi en frist for frivillig retur dersom det er fare for unndragelse, eller en søknad er avslått som åpenbar grunnløs, eller som følge av vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger, eller hvor utlendingen utgjør en fare for offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser, jf. artikkel 7 (4).
Departementet foreslår å ta inn unntakene i utlendingsloven § 90 sjette ledd for å sørge for at vedtakene i disse tilfellene kan iverksettes straks av politiet.
Departementet ønsker å videreføre dagens ordning hvor politiet har en adgang til å føre utlendingen ut dersom det er mest sannsynlig at utlendingen ikke vil forlate riket innen utløpet av fristen.
For å sikre det nødvendige rettslige grunnlaget for politiets kompetanse til å iverksette vedtak ved fare for unndragelse, er det grunn til å hjemle dette i lovs form. Det er her tale om en inngripende handling og legalitetsprinsippet tilsier et krav om en klar hjemmel for politiet i denne sammenheng. Departementet viderefører gjeldende ordlyd i utlendingsloven § 90 sjette ledd tredje punktum siste alternativ hvor politiet kan føre ut en utlending når det er mest sannsynlig at utlendingen ikke vil forlate riket. Bestemmelsen er foreslått som nytt første punktum i sjuende ledd.
Departementet foreslår også i § 90 nytt niende ledd at Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om fastsettelse av frist for frivillig retur. Som følge av at ordningen med frivillig retur nå endres, vil det være et behov for å gi utfyllende forskriftsbestemmelser om utlendingsmyndighetenes praktisering av det nye regelverket.
I henhold til dagens praksis gis ikke utlendinger som overføres til andre land i medhold av Dublin II-forordningen en periode for frivillig retur. Det er ikke intensjonen i Dublin II-forordningen at en slik periode skal gis. Returdirektivet vil heller ikke medføre at Dublin-overføringer skal underlegges en periode for frivillig retur. Departementet foreslår derfor å innta i ny § 90 sjette ledd at det også kan unnlates å sette en periode for frivillig retur når utlendingen omfattes av § 32 første ledd bokstav b. På denne måten vil dagens ordning i forbindelse med overføring av utlendinger i henhold til Dublin II-forordningen videreføres.
Direktivet oppstiller et klart krav til medlemsstatene om å innvilge tredjelandsborgere en periode for frivillig retur. Spørsmålet er om en nektelse av en periode for frivillig retur, eller en kort periode for frivillig retur, eller en nektelse av en forlengelse av en periode for frivillig retur, kan påklages. Det klare utgangspunktet i utlendingsloven er at beslutninger om iverksettelse ikke kan påklages. Dette regnes kun som prosessledende handlinger som ikke angår vedtaket direkte. Departementet foreslår å videreføre den norske ordningen med et klart skille mellom beslutninger og vedtak. Dette innebærer at nektelse av en periode for frivillig retur, eller en kort periode for frivillig retur, må anses å være en beslutning som er prosessledende, som dermed ikke kan påklages.
Selv om en periode for frivillig retur er oversittet kan ikke dette bety at utlendingen automatisk vil være avskåret fra å returnere med det frivillige returprogrammet. Målgruppen for programmet er alle utlendinger uten lovlig opphold eller som har en forvaltningssak etter utlendingsloven til behandling. Av ulike årsaker har politiet ikke muligheten til å tvangsreturnere alle med ulovlig opphold og det er helt sentralt å stimulere til frivillig retur også etter at perioden for frivillig retur er oversittet.
Komiteen viser til at spørsmålet om en individuell frist for frivillig retur, etter regjeringens vurdering, ikke er dekket godt nok i dagens norske lovgivning, og gir sin tilslutning til at spørsmålet lovreguleres, herunder at muligheten for forlenget frist utover sju til 30 dager kun skal brukes unntaksvis, med de særlige begrunnelsene som foreslås (lengde på opphold, barn i skole, familiære eller sosiale bånd). Komiteen støtter regjeringens vurdering av at det bør være et klart skille mellom lovlig og ulovlig opphold, og at dette konkretiseres gjennom å la være å gi en frist i tilfeller der det er fare for unndragelse, der søknaden er avslått som åpenbart grunnløs, der det er gitt uriktige eller villedende opplysninger eller der utlendingen er en fare for offentlig orden eller nasjonale interesser.
Komiteen tar til orientering at det er nødvendig å hjemle dagens praksis med at politiet iverksetter vedtak ved fare for unndragelse, men at dette bare innebærer justeringer i forhold til dagens lovverk (§ 90 sjette ledd blir nytt første punktum i § 90 sjuende ledd).
Komiteen tar også til orientering at reglene om unntak fra frist for frivillig retur gjelder i situasjoner der personer overføres til andre land i medhold av Dublin II-forordningen, og at dette lovhjemles i ny § 90 sjette ledd. Videreføringen av dagens praksis om at iverksettelse av vedtak ikke kan påklages, støttes.
Programmet for frivillig retur omfatter alle uten lovlig opphold. Komiteen støtter en videreføring av dagens praksis med at programmet skal være åpent, også for dem som har oversittet fristen for retur.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at det er viktig for en god og effektiv returpolitikk at direktivet implementeres på en måte som ikke er til hinder for en økning i frivillige returer. Frivillig retur er foretrukket både av menneskelige og økonomiske hensyn, og den foretrukne måte å reise hjem på for søkeren. Til enkelte land er frivillig retur den eneste måten å kunne returnere på.
Disse medlemmer vil i tillegg understreke at frivillig retur er kostnadseffektivt, og bidrar til å regulere ulovlig migrasjon på en måte som frigjør ressurser for politiet til gjennomføring av tvangsretur av prioriterte grupper. Vurdering av frivillig retur må avveies mot reelle muligheter for tvangsutsendelse. Det er i mange tilfeller lettere og raskere å tilrettelegge frivillig enn tvungen retur.
Disse medlemmer mener det vil være hensiktsmessig å forlenge perioden for frivillig retur i de tilfeller hvor en person har søkt om frivillig retur med det frivillige returprogrammet. Det må sikres gode rapporteringsrutiner i samarbeid med leverandør av det frivillige returprogrammet, for å avdekke eventuell trenering eller manglende samarbeidsvilje.