I proposisjonen fremmar Kommunal- og regionaldepartementet
forslag til nye reglar om møteoffentlegheit i kommuneloven.
Reglane i kommuneloven om møteoffentlegheit er
sentrale verkemiddel for å sikre openheit i folkevalde organ i kommunane
og fylkeskommunane. Openheit i kommunar og fylkeskommunar er med
på å skape tillit til kommunal verksemd og å styrkje lokaldemokratiet.
Arbeidet med å revidere reglane om møteoffentlegheit
i kommuneloven begynte med høyringsnotat 9. september 2005. Der
blei behovet for revidering grunngitt i fire punkt. For det første
blei det vist til at prinsippet om møteoffentlegheit blei grunnlovfesta
i 2004, i Grunnloven § 100 femte ledd. Departementet konstaterte
at reglane i kommuneloven om opne og lukka møte såleis var knytte
til Grunnloven. For det andre blei det vist til at ei ny offentleglov var
i emning, og offentleglovutvalet hadde peikt på behovet for å sjå
prinsippa om dokumentoffentlegheit i offentleglova og prinsippet
om møteoffentlegheit i kommuneloven i nærmare samanheng. For det
tredje peikte departementet på at det var ønskjeleg å presisere
innhaldet i reglane og i nokon grad kodifisere ulovfesta rett. For
det fjerde var det behov for å greie ut og eventuelt endre enkelte
reglar som Sivilombudsmannen var spesielt oppteken av. Det gjaldt
særleg spørsmålet om rett til å kontrollere avgjerder om lukking
av møte.
Denne revisjonen har vore varsla tidlegare,
mellom anna i Ot.prp. nr. 96 (2005–2006) Om lov om endringer i lov
25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (komitémodell,
avtalevalg m.m.). Proposisjonen bygde på høyringsnotat 9. september
2005, der eit forslag til revidert § 31 var teke inn. Forslaget blei
likevel ikkje følgt opp i odelstingsproposisjonen. Det blei grunngitt
med at departementet såg det som nødvendig å sjå lovendringar i
føresegnene i kommuneloven om møteoffentlegheit i samanheng med
handsaminga i Stortinget av forslaget til ny offentleglov.
Departementet varsla i Ot.prp. nr. 17 (2008–2009)
pkt. 1.4.2 at ein ville kome tilbake til spørsmålet om revidering
av reglane i kommuneloven om møteoffentlegheit på eit seinare tidspunkt.
Revisjonsforslaget som ligg føre, er også ei direkte oppfølging
av innstillinga frå kommunal- og forvaltningskomiteen, Innst. O.
nr. 62 (2008–2009), etter Ot.prp. nr. 17 (2008–2009), der komiteen
ber om at regjeringa legg fram forslag til endring av § 31.
Kommuneloven § 77 nr. 8 slår fast at møte i
kontrollutvalet skal haldast for lukka dører dersom ikkje utvalet
sjølv har bestemt noko anna.
Da Stortinget handsama Dokument nr. 8:59 (2008–2009)
og Innst. O. nr. 62 (2008–2009) gjekk alle partia på Stortinget
inn for opne møte i kontrollutvalet. Eit fleirtal ønskte likevel
at spørsmålet først skulle greiast ut av ei arbeidsgruppe som var
sett ned av Kommunal- og regionaldepartementet for å føreslå tiltak
for å styrkje kontrollutvalet, revisjonen og den administrative
internkontrollen i kommunar og fylkeskommunar.
I rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i
kommunane kapittel 7.7, rår arbeidsgruppa til at kommuneloven bør
endrast slik at møta i kontrollutvalet som hovudregel er opne. Arbeidsgruppa
streka likevel under at konsekvensane for det praktiske arbeidet
i kontrollutvalet bør greiast ut nærmare, og at kontrollutvala treng
rettleiing før ei eventuell lovendring trer i kraft.
Departementet vurderer for tida korleis tilrådingane
frå arbeidsgruppa skal følgjast opp.
1. juli 2009 tredde nye reglar i kommuneloven
i kraft. Det inneber for det første at folkevalde organ er pålagde
å protokollere og oppgi heimel for lukkingsvedtak etter ny § 30
nr. 4. For det andre har tre eller fleire medlemmer av eit kommunestyre
eller fylkesting rett til å bringe avgjerder om møte skal haldast
for opne eller stengde dører, inn for departementet til kontroll av
om avgjerda er lovleg, jamfør § 59 nr. 1 andre punktum.
Departementet gjer i proposisjonen kort greie
for endringane i kommuneloven §§ 30 nr. 4 og 59 nr. 1 andre punktum,
som blei vedtekne 28. mai 2009, og som tredde i kraft 1. juli 2009.
Møteprinsippet følgjer av kommuneloven § 30. Departementet
viser til at føresetnaden i lova er klar på at møteprinsippet ikkje
er avgrensa til å gjelde sjølve vedtaket. Også sakshandsaminga på
førehand skal skje i møte. Departementet meinte det ville vere formålstenleg
å slå dette tydeleg fast. Ved å ta inn ei presisering i § 30 nr. 1
vil det framstå som utvilsamt at sakshandsaminga føreåt skal skje
i møte.
Departementet foreslår at prinsippet om møteoffentlegheit
blir utforma som ein rett for alle («enhver») til å vere til stades
på møta til folkevalde organ, i staden for slik formuleringa er
i dag: ei plikt for organet til å halde møte for opne dører. Å utforme
føresegna om møteoffentlegheit som ei rettsføresegn vil, slik departementet
ser det, gjere føresegna meir i samsvar med Grunnloven § 100 femte
ledd og anna regelverk om innsyn i det offentlege. Dessutan meiner
departementet at når prinsippet om møteoffentlegheit no blir utforma
som ei rettsføresegn, vil det kunne gjere føresegna enklare og publikum
meir medvitne om høvet til å vere til stades på møte i folkevalde organ.
Sjå forslag til § 31 nr. 1.
Folkevalde organ har i nokre tilfelle anten
rett eller plikt til å lukke møta sine under handsaminga av saker.
Ulike omsyn kan tilseie at det er behov for å hindre at visse opplysningar
som vil kome fram i handsaminga av ei sak, kjem ut til offentlegheita.
Folkevalde organ har ei plikt til å lukke møte
når det følgjer av teieplikt fastsett ved lov. Departementet har
lagt til grunn at dette lukkingsgrunnlaget skal førast vidare, jamfør
forslag til ny § 31 nr. 2.
I høyringsnotatet føreslo departementet at opplysningar
som er teiepliktige, men som den folkevalde har fått tilgang til
uavhengig av vervet sitt, også burde utgjere eit lukkingsgrunnlag.
Etter ei ny vurdering har departementet kome
til at det ikkje er behov for ein slik særleg lukkingsheimel. Departementet
ser at det normalt vil vere heimel for å lukke møtet på anna grunnlag
i slike tilfelle. Departementet viser til at unntaksføresegna som
gjeld personvern, langt på veg vil kunne nyttast som heimel for
å lukke møtet i desse tilfella. I tillegg legg departementet vekt
på omsynet til eit einsarta regelverk om teieplikt i tråd med forvaltningsloven.
På bakgrunn av dette følgjer ikkje departementet opp forslaget frå
høyringsnotatet.
Departementet held fast ved at det ikkje er
nødvendig med nokon særskild heimel til å lukke møtet i saker der
teieplikta er oppheva på grunnlag av samtykke frå privatpersonar.
Omsynet til at vedkomande har moglegheit til demokratisk kontroll,
er, slik departementet ser det, avgjerande.
Departementet føreslår å føre vidare personvern som
lukkingsgrunnlag. Personvern er eit innarbeidd lukkingsgrunnlag
etter gjeldande rett, og den nye føresegna i Grunnloven § 100 femte ledd
viser til personvern som eit aktuelt lukkingsgrunnlag. Ein slik
heimel vil i praksis ha ei randsone mot teiepliktreglane, og vil
gi folkevalde høve til å lukke møte etter ei konkret, skjønnsmessig
vurdering av omstenda i saka. I ei slik vurdering bør interessa
offentlegheita har av å vere til stades på møtet, vegast opp mot
omsyna som taler for å lukke møtet. Departementet meiner at lukkingsgrunnlag
for personalsaker og teiepliktige opplysningar ikkje fullt ut tek
vare på omsynet til interessene til privatpersonar. Det vil kunne
vere tilfelle der eit organ må drøfte eigenskapane og handlingane
til enkeltpersonar. Sjølv om desse opplysningane ikkje fell inn
under den relativt strenge føresegna om teiepliktige opplysningar
i forvaltningsloven, kan ein tenkje seg at personane det gjeld,
likevel bør vernast mot at opplysningane blir offentleg kjende.
Slike tilfelle vil truleg som oftast oppstå når organet diskuterer
om ein person etter søknad skal få tildelt eit offentleg løyve eller
liknande, men det kan heller ikkje utelukkast at organet i ein debatt kjem
inn på eigenskapar eller handlingar til enkeltpersonar. I slike
tilfelle meiner departementet at organet bør kunne lukke møtet av
omsyn til personvern.
Departementet vil også framheve at det kan vere aktuelt
å lukke eit møte av omsyn til personvern når folkevalde sit på sensitive
og teiepliktige personopplysningar som er relevante for saka, men
som dei har fått kunnskap om utanom vervet.
Departementet føreslår å fjerne «andre tungtveiende
private interesser» som lukkingsgrunn. Svært få høyringsinstansar
kommenterte forslaget, men dei som uttalte seg, støtta forslaget
frå departementet. Departementet går derfor ut frå at det ikkje
er behov for å vidareføre dette som eit sjølvstendig lukkingsgrunnlag,
og at dei andre lukkingsgrunnlaga i føresegna tek tilstrekkeleg
vare på interessene til privatpersonar. Departementet viser til
at personalsaker og personvern utgjer sjølvstendige lukkingsgrunnlag,
i tillegg til det sjølvsagde lukkingsgrunnlaget som teie-pliktreglane
utgjer.
Departementet føreslår å fjerne føresegna i
§ 31 nr. 4, som gir kommunestyret ein særskild heimel til å gjere
vedtak om at alle møte i eit organ eller handsaminga av visse typar
saker i eit organ skal gå for stengde dører når ein kan grunngi
det med omsynet til personvern. Departementet kan ikkje sjå at det
vil innebere urimeleg mykje arbeid å ta stilling til og avgjere ved
kvart enkelt møte om det skal lukkast eller ikkje. Departementet
meiner at det eventuelle ekstraarbeidet som ei oppheving av denne
føresegna fører til for organet, også vil kunne gi ein positiv effekt
i form av større merksemd rundt reglane.
Departementet viser til at offentlegheita etter gjeldande
rett ikkje har rett til å vere til stades når personalsaker blir
handsama. Under handsaminga av slike saker skal dørene vere stengde.
Regelen er grunngitt med at det er behov for å skjerme den enkelte
tilsette mot offentleg debatt om og innsyn i personlege tenestlege
tilhøve. Føresegna skal fange opp saker som gjeld tilsetjingar, oppseiingar,
lønnsvilkår, permisjonar osv. I slike saker er det ofte heilt nødvendig
å trekkje fram og vurdere dei personlege eigenskapane og bakgrunnen
til enkeltpersonar.
Departementet føreslår, i tråd med forslaget
i høyringsnotatet, å føre vidare personalsaker som eit lukkingsgrunnlag,
men med enkelte justeringar. At personalsaker bør vere eit lukkingsgrunnlag,
fekk brei støtte i høyringsrunden. Sjå forslag til § 31 nr. 4.
Tungtvegande offentlege interesser vil i praksis ofte
vere forretningsmessige tilhøve, men det kan også vere aktuelt å
skjerme opplysningar om offentlege kontroll- og inspeksjonsrutinar.
Departementet føreslår at føresegna som gir
organet høve til å lukke møtet av omsyn til «tungtveiende offentlige
interesser», blir monaleg omformulert. Etter forslaget kan møtet
lukkast når omsynet til tungtvegande offentlege interesser tilseier
det, og det vil kome fram opplysningar i møtet som kunne vore unnatekne
frå offentleg innsyn etter offentleglova om dei hadde stått i eit dokument.
Sjå forslag til § 31 nr. 5.
I vilkåret om at dei offentlege interessene
må vere tungtvegande ligg det at terskelen for å lukke eit møte
på dette høve skal vere høg.
Departementet meiner at omsynet til offentlege interesser
er spesielt eigna for ei samordning mellom regelsetta i høvesvis
kommuneloven og offentleglova. I offentleglova er det fleire føresegner
som gir forvaltningsorganet heimel til å skjerme opplysningar i
eit dokument frå innsyn. Desse unntaksføresegnene opplyser nærmare om
kva interesser og omsyn som kan gi grunn til unntak frå hovudregelen
om innsyn. Departementet meiner at desse føresegnene også er godt eigna
til å regulere når eit organ kan vedta å lukke møtet av omsyn til
offentlege interesser. Formålet med å vise til «hensynet til tungtveiende
offentlige interesser» er først og fremst å identifisere kva føresegner
i offentleglova som kan vere aktuelle når organet vurderer lukking. Det
betyr at organet først må vurdere om omsynet til tungtvegande offentlege
interesser krev at møtet blir lukka. Deretter må organet vurdere
aktuelle grunnlag i offentleglova. Møtet kan ikkje lukkast dersom
ikkje offentleglova gir heimel for å unnta tilsvarande opplysningar
i eit dokument.
Departementet har vurdert om ein bør krevje
at organet også vurderer føresegna om meiroffentlegheit i offentleglova
§ 11 når det er aktuelt å lukke møtet av omsyn til offentlege interesser. Departementet
har kome til at det ikkje bør stillast eit slikt krav.
Kommunestyret kan etter kommuneloven § 31 nr.
5 vedta å lukke møta i andre folkevalde organ når desse organa ikkje
skal gjere vedtak i saka (organ som berre skal innstille i saka
eller førebu saka på annan måte). Eit vedtak om lukking må ha som
grunn «et bestemt angitt forhold ved den særskilte sak eller sakstype».
Skjønnet til kommunestyret er elles fritt og kan ikkje overprøvast.
Føresegna er omdiskutert, særleg fordi kommunane
i hovudsak bruker denne heimelen til å lukke møta i formannskapet
under handsaminga av budsjettinnstillinga.
Departementet uttalte i høyringsnotatet at det
er behov for å vurdere om det er grunn til å føre vidare lukkingsheimelen
i § 31 nr. 5 i den forma og med den rekkjevidda han har i dag.
Etter høyringsrunden har departementet gjort
ei todelt vurdering. For det første er det vurdert om det i utgangspunktet
er grunnlag for å snevre inn lukkingsgrunnlaget frå å vere relativt
vidt til berre å gjelde arbeidet med å førebu innstillinga til årsbudsjettet.
Deretter har departementet vurdert om det er behov for ein heimel
som gir høve til å lukke budsjettmøte.
Departementet legg til grunn at det i utgangspunktet
ikkje er noko til hinder for å snevre inn lukkingsgrunnlaget i § 31
nr. 5 til berre å gjelde møte som er knytte til arbeidet med årsbudsjettet.
Slik departementet ser det, viser høyringsrunden at
det er fullt mogleg å gjennomføre forsvarlege budsjettprosessar
sjølv om møta i formannskapet er opne. Departementet meiner derfor
at omsynet til forsvarlege prosessar ikkje lenger er så tungtvegande
at det kan legitimere unntak frå prinsippet om møteoffentlegheit.
Departementet har såleis falle ned på at prinsippet om møteoffentlegheit
bør få gjennomslag, også i samanheng med handsaminga av innstillinga
til årsbudsjettet, og føreslår derfor at gjeldande § 31 nr. 5 blir
oppheva.
Møta i rådet i parlamentarisk styrte kommunar blir
etter § 31 nr. 6 haldne for stengde dører med mindre rådet sjølv
bestemmer noko anna og det ikkje vil stride mot teieplikt fastsett
ved lov eller gjeld handsaming av personalsaker. I høyringsnotatet
uttalte departementet at det ikkje er nokon grunn til å vurdere
endringar i dette prinsippet. Det blei likevel føreslått ei språkleg forenkling
og ei klargjering i føresegna.
Den parlamentariske styreforma gjer at rådet
har ein særleg karakter. Ved sida av å vere eit folkevalt organ
er rådet etter kommuneloven § 19 den øvste leiinga av administrasjonen
i kommunen eller fylkeskommunen. Det gjer at rådet har eit anna
og sterkare behov for å kunne lukke møta sine enn andre folkevalde
organ.
Rådet har i utgangspunktet inga anna av-gjerdsmakt
enn den som følgjer av ansvaret det har som leiar av administrasjonen.
Om rådet skal utøve makt, til dømes gjere enkeltvedtak, må kommunestyret
delegere avgjerdsmakt til rådet.
Departementet følgjer derfor opp forslaget i
høyringsnotatet, og fremmar forslag om at kommunerådet eller fylkesrådet
sjølv bestemmer om møta deira skal vere opne. Sjå forslag til ny
§ 31 av nr. 3.
I tråd med høyringsnotatet, fremmar departementet
ingen særskilde endringsforslag i tilknyting til sjølve lukkingskompetansen.
Når det gjeld prosedyrereglane, føreslår departementet
å føre vidare føresegna om at debatt om lukking av møtet skal haldast
for stengde dører dersom møteleiaren krev det eller organet det gjeld,
vedtek det. Departementet føreslår ein ny regel om at sjølve avrøystinga
skal vere open. Det er ein demokratisk verdi at det er openheit om
korleis dei enkelte representantane og partia har røysta, sjå forslag
til ny § 31 a nr. 1.
Retten til å gjere opptak av opne møte eller
overføre møtet direkte til nokon utanfor møtet vert vidareført.
Departementet meiner framleis at det ikkje er behov for realitetsendringar
i føresegna, men at ordlyden må justerast i takt med den teknologiske
utviklinga. Departementet har gjort enkelte justeringar i ordlyden,
samanlikna med forslaget i høyringsnotatet. Heller ikkje desse endringane
tek sikte på å endre realitetsinnhaldet i føresegna. Departementet
fremmar såleis forslag til ny § 31 a nr. 2.
Ved lovendringa 19. juni 2009 nr. 88 blei det teke
inn eit eksplisitt grunnlag for å lovleg kontrollere avgjerder om
å halde eit møte for opne eller lukka dører i § 59 nr. 1 andre punktum.
I tråd med denne føresegna kan tre eller fleire medlemmer av kommunestyret
eller fylkestinget saman bringe avgjerder om møte skal haldast for opne
eller lukka dører, inn for departementet til kontroll av om avgjerda
er lovleg. Fylkesmannen har fått delegert makt til å kontrollere
om avgjerder som er gjorde av kommunar, er lovlege.
I proposisjonen drøftar departementet om krinsen
av personar som kan setje fram krav om lovlegkontroll, skal førast
vidare i tråd med gjeldande rett, eller om personkrinsen bør utvidast
til «enhver».
Departementet konkluderer med at moglegheitene
for å kontrollere avgjerder som er tekne av folkevalde organ om
å lukke møte, er tilstrekkelege og godt tekne vare på, og har kome
til at det ikkje vil vidareføre forslaget frå høyringsnotat 9. september
2005 om å gi «enhver» rett til å krevje lovlegkontroll av avgjerder
om opne eller lukka møte.
Forslaget som blir lagt fram i proposisjonen,
er i all hovudsak av redaksjonell og presiserande karakter. Slik
forslaget er utforma, vil regelverket bli enklare og meir oversiktleg
for alle som skal bruke føresegnene. Forslaget medverkar på den
måten til å oppfylle generelle mål om eit enklare regelverk. Forslaget
vil ikkje ha økonomiske eller administrative konsekvensar, verken for
kommunal eller statleg forvaltning.