1.1 Bakgrunn

I proposisjonen fremmar Kommunal- og regionaldepartementet forslag til nye reglar om møteoffentlegheit i kommuneloven.

Reglane i kommuneloven om møteoffentlegheit er sentrale verkemiddel for å sikre openheit i folkevalde organ i kommunane og fylkeskommunane. Openheit i kommunar og fylkeskommunar er med på å skape tillit til kommunal verksemd og å styrkje lokaldemokratiet.

Arbeidet med å revidere reglane om møteoffentlegheit i kommuneloven begynte med høyringsnotat 9. september 2005. Der blei behovet for revidering grunngitt i fire punkt. For det første blei det vist til at prinsippet om møteoffentlegheit blei grunnlovfesta i 2004, i Grunnloven § 100 femte ledd. Departementet konstaterte at reglane i kommuneloven om opne og lukka møte såleis var knytte til Grunnloven. For det andre blei det vist til at ei ny offentleglov var i emning, og offentleglovutvalet hadde peikt på behovet for å sjå prinsippa om dokumentoffentlegheit i offentleglova og prinsippet om møteoffentlegheit i kommuneloven i nærmare samanheng. For det tredje peikte departementet på at det var ønskjeleg å presisere innhaldet i reglane og i nokon grad kodifisere ulovfesta rett. For det fjerde var det behov for å greie ut og eventuelt endre enkelte reglar som Sivilombudsmannen var spesielt oppteken av. Det gjaldt særleg spørsmålet om rett til å kontrollere avgjerder om lukking av møte.

Denne revisjonen har vore varsla tidlegare, mellom anna i Ot.prp. nr. 96 (2005–2006) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (komitémodell, avtalevalg m.m.). Proposisjonen bygde på høyringsnotat 9. september 2005, der eit forslag til revidert § 31 var teke inn. Forslaget blei likevel ikkje følgt opp i odelstingsproposisjonen. Det blei grunngitt med at departementet såg det som nødvendig å sjå lovendringar i føresegnene i kommuneloven om møteoffentlegheit i samanheng med handsaminga i Stortinget av forslaget til ny offentleglov.

Departementet varsla i Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) pkt. 1.4.2 at ein ville kome tilbake til spørsmålet om revidering av reglane i kommuneloven om møteoffentlegheit på eit seinare tidspunkt. Revisjonsforslaget som ligg føre, er også ei direkte oppfølging av innstillinga frå kommunal- og forvaltningskomiteen, Innst. O. nr. 62 (2008–2009), etter Ot.prp. nr. 17 (2008–2009), der komiteen ber om at regjeringa legg fram forslag til endring av § 31.

Særleg om møteoffentlegheit i kontrollutvalet

Kommuneloven § 77 nr. 8 slår fast at møte i kontrollutvalet skal haldast for lukka dører dersom ikkje utvalet sjølv har bestemt noko anna.

Da Stortinget handsama Dokument nr. 8:59 (2008–2009) og Innst. O. nr. 62 (2008–2009) gjekk alle partia på Stortinget inn for opne møte i kontrollutvalet. Eit fleirtal ønskte likevel at spørsmålet først skulle greiast ut av ei arbeidsgruppe som var sett ned av Kommunal- og regionaldepartementet for å føreslå tiltak for å styrkje kontrollutvalet, revisjonen og den administrative internkontrollen i kommunar og fylkeskommunar.

I rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane kapittel 7.7, rår arbeidsgruppa til at kommuneloven bør endrast slik at møta i kontrollutvalet som hovudregel er opne. Arbeidsgruppa streka likevel under at konsekvensane for det praktiske arbeidet i kontrollutvalet bør greiast ut nærmare, og at kontrollutvala treng rettleiing før ei eventuell lovendring trer i kraft.

Departementet vurderer for tida korleis tilrådingane frå arbeidsgruppa skal følgjast opp.

1.2 Regelendringar som er vedtekne etter høyringa

1. juli 2009 tredde nye reglar i kommuneloven i kraft. Det inneber for det første at folkevalde organ er pålagde å protokollere og oppgi heimel for lukkingsvedtak etter ny § 30 nr. 4. For det andre har tre eller fleire medlemmer av eit kommunestyre eller fylkesting rett til å bringe avgjerder om møte skal haldast for opne eller stengde dører, inn for departementet til kontroll av om avgjerda er lovleg, jamfør § 59 nr. 1 andre punktum.

Departementet gjer i proposisjonen kort greie for endringane i kommuneloven §§ 30 nr. 4 og 59 nr. 1 andre punktum, som blei vedtekne 28. mai 2009, og som tredde i kraft 1. juli 2009.

1.3 Behov for endringar i møteprinsippet og prinsippet om møteoffentlegheit

1.3.1 Møteprinsippet

Møteprinsippet følgjer av kommuneloven § 30. Departementet viser til at føresetnaden i lova er klar på at møteprinsippet ikkje er avgrensa til å gjelde sjølve vedtaket. Også sakshandsaminga på førehand skal skje i møte. Departementet meinte det ville vere formålstenleg å slå dette tydeleg fast. Ved å ta inn ei presisering i § 30 nr. 1 vil det framstå som utvilsamt at sakshandsaminga føreåt skal skje i møte.

Departementet foreslår at prinsippet om møteoffentlegheit blir utforma som ein rett for alle («enhver») til å vere til stades på møta til folkevalde organ, i staden for slik formuleringa er i dag: ei plikt for organet til å halde møte for opne dører. Å utforme føresegna om møteoffentlegheit som ei rettsføresegn vil, slik departementet ser det, gjere føresegna meir i samsvar med Grunnloven § 100 femte ledd og anna regelverk om innsyn i det offentlege. Dessutan meiner departementet at når prinsippet om møteoffentlegheit no blir utforma som ei rettsføresegn, vil det kunne gjere føresegna enklare og publikum meir medvitne om høvet til å vere til stades på møte i folkevalde organ. Sjå forslag til § 31 nr. 1.

1.4 Departementet si vurdering av lukkingsgrunnlaga

Folkevalde organ har i nokre tilfelle anten rett eller plikt til å lukke møta sine under handsaminga av saker. Ulike omsyn kan tilseie at det er behov for å hindre at visse opplysningar som vil kome fram i handsaminga av ei sak, kjem ut til offentlegheita.

1.4.1 Teieplikt – påbod om stengde dører

Folkevalde organ har ei plikt til å lukke møte når det følgjer av teieplikt fastsett ved lov. Departementet har lagt til grunn at dette lukkingsgrunnlaget skal førast vidare, jamfør forslag til ny § 31 nr. 2.

I høyringsnotatet føreslo departementet at opplysningar som er teiepliktige, men som den folkevalde har fått tilgang til uavhengig av vervet sitt, også burde utgjere eit lukkingsgrunnlag.

Etter ei ny vurdering har departementet kome til at det ikkje er behov for ein slik særleg lukkingsheimel. Departementet ser at det normalt vil vere heimel for å lukke møtet på anna grunnlag i slike tilfelle. Departementet viser til at unntaksføresegna som gjeld personvern, langt på veg vil kunne nyttast som heimel for å lukke møtet i desse tilfella. I tillegg legg departementet vekt på omsynet til eit einsarta regelverk om teieplikt i tråd med forvaltningsloven. På bakgrunn av dette følgjer ikkje departementet opp forslaget frå høyringsnotatet.

Departementet held fast ved at det ikkje er nødvendig med nokon særskild heimel til å lukke møtet i saker der teieplikta er oppheva på grunnlag av samtykke frå privatpersonar. Omsynet til at vedkomande har moglegheit til demokratisk kontroll, er, slik departementet ser det, avgjerande.

1.4.2 Personvern og omsynet til andre tungt-vegande private interesser

Personvern

Departementet føreslår å føre vidare personvern som lukkingsgrunnlag. Personvern er eit innarbeidd lukkingsgrunnlag etter gjeldande rett, og den nye føresegna i Grunnloven § 100 femte ledd viser til personvern som eit aktuelt lukkingsgrunnlag. Ein slik heimel vil i praksis ha ei randsone mot teiepliktreglane, og vil gi folkevalde høve til å lukke møte etter ei konkret, skjønnsmessig vurdering av omstenda i saka. I ei slik vurdering bør interessa offentlegheita har av å vere til stades på møtet, vegast opp mot omsyna som taler for å lukke møtet. Departementet meiner at lukkingsgrunnlag for personalsaker og teiepliktige opplysningar ikkje fullt ut tek vare på omsynet til interessene til privatpersonar. Det vil kunne vere tilfelle der eit organ må drøfte eigenskapane og handlingane til enkeltpersonar. Sjølv om desse opplysningane ikkje fell inn under den relativt strenge føresegna om teiepliktige opplysningar i forvaltningsloven, kan ein tenkje seg at personane det gjeld, likevel bør vernast mot at opplysningane blir offentleg kjende. Slike tilfelle vil truleg som oftast oppstå når organet diskuterer om ein person etter søknad skal få tildelt eit offentleg løyve eller liknande, men det kan heller ikkje utelukkast at organet i ein debatt kjem inn på eigenskapar eller handlingar til enkeltpersonar. I slike tilfelle meiner departementet at organet bør kunne lukke møtet av omsyn til personvern.

Departementet vil også framheve at det kan vere aktuelt å lukke eit møte av omsyn til personvern når folkevalde sit på sensitive og teiepliktige personopplysningar som er relevante for saka, men som dei har fått kunnskap om utanom vervet.

Andre tungtvegande private interesser

Departementet føreslår å fjerne «andre tungtveiende private interesser» som lukkingsgrunn. Svært få høyringsinstansar kommenterte forslaget, men dei som uttalte seg, støtta forslaget frå departementet. Departementet går derfor ut frå at det ikkje er behov for å vidareføre dette som eit sjølvstendig lukkingsgrunnlag, og at dei andre lukkingsgrunnlaga i føresegna tek tilstrekkeleg vare på interessene til privatpersonar. Departementet viser til at personalsaker og personvern utgjer sjølvstendige lukkingsgrunnlag, i tillegg til det sjølvsagde lukkingsgrunnlaget som teie-pliktreglane utgjer.

Oppheving av heimelen til å lukke alle møte i eit organ

Departementet føreslår å fjerne føresegna i § 31 nr. 4, som gir kommunestyret ein særskild heimel til å gjere vedtak om at alle møte i eit organ eller handsaminga av visse typar saker i eit organ skal gå for stengde dører når ein kan grunngi det med omsynet til personvern. Departementet kan ikkje sjå at det vil innebere urimeleg mykje arbeid å ta stilling til og avgjere ved kvart enkelt møte om det skal lukkast eller ikkje. Departementet meiner at det eventuelle ekstraarbeidet som ei oppheving av denne føresegna fører til for organet, også vil kunne gi ein positiv effekt i form av større merksemd rundt reglane.

1.4.3 Personalsaker

Departementet viser til at offentlegheita etter gjeldande rett ikkje har rett til å vere til stades når personalsaker blir handsama. Under handsaminga av slike saker skal dørene vere stengde. Regelen er grunngitt med at det er behov for å skjerme den enkelte tilsette mot offentleg debatt om og innsyn i personlege tenestlege tilhøve. Føresegna skal fange opp saker som gjeld tilsetjingar, oppseiingar, lønnsvilkår, permisjonar osv. I slike saker er det ofte heilt nødvendig å trekkje fram og vurdere dei personlege eigenskapane og bakgrunnen til enkeltpersonar.

Departementet føreslår, i tråd med forslaget i høyringsnotatet, å føre vidare personalsaker som eit lukkingsgrunnlag, men med enkelte justeringar. At personalsaker bør vere eit lukkingsgrunnlag, fekk brei støtte i høyringsrunden. Sjå forslag til § 31 nr. 4.

1.4.4 Lukking av omsyn til offentlege interesser

Tungtvegande offentlege interesser vil i praksis ofte vere forretningsmessige tilhøve, men det kan også vere aktuelt å skjerme opplysningar om offentlege kontroll- og inspeksjonsrutinar.

Departementet føreslår at føresegna som gir organet høve til å lukke møtet av omsyn til «tungtveiende offentlige interesser», blir monaleg omformulert. Etter forslaget kan møtet lukkast når omsynet til tungtvegande offentlege interesser tilseier det, og det vil kome fram opplysningar i møtet som kunne vore unnatekne frå offentleg innsyn etter offentleglova om dei hadde stått i eit dokument. Sjå forslag til § 31 nr. 5.

I vilkåret om at dei offentlege interessene må vere tungtvegande ligg det at terskelen for å lukke eit møte på dette høve skal vere høg.

Departementet meiner at omsynet til offentlege interesser er spesielt eigna for ei samordning mellom regelsetta i høvesvis kommuneloven og offentleglova. I offentleglova er det fleire føresegner som gir forvaltningsorganet heimel til å skjerme opplysningar i eit dokument frå innsyn. Desse unntaksføresegnene opplyser nærmare om kva interesser og omsyn som kan gi grunn til unntak frå hovudregelen om innsyn. Departementet meiner at desse føresegnene også er godt eigna til å regulere når eit organ kan vedta å lukke møtet av omsyn til offentlege interesser. Formålet med å vise til «hensynet til tungtveiende offentlige interesser» er først og fremst å identifisere kva føresegner i offentleglova som kan vere aktuelle når organet vurderer lukking. Det betyr at organet først må vurdere om omsynet til tungtvegande offentlege interesser krev at møtet blir lukka. Deretter må organet vurdere aktuelle grunnlag i offentleglova. Møtet kan ikkje lukkast dersom ikkje offentleglova gir heimel for å unnta tilsvarande opplysningar i eit dokument.

Departementet har vurdert om ein bør krevje at organet også vurderer føresegna om meiroffentlegheit i offentleglova § 11 når det er aktuelt å lukke møtet av omsyn til offentlege interesser. Departementet har kome til at det ikkje bør stillast eit slikt krav.

1.4.5 Lukking av omsyn til den interne sakshandsaminga

Kommunestyret kan etter kommuneloven § 31 nr. 5 vedta å lukke møta i andre folkevalde organ når desse organa ikkje skal gjere vedtak i saka (organ som berre skal innstille i saka eller førebu saka på annan måte). Eit vedtak om lukking må ha som grunn «et bestemt angitt forhold ved den særskilte sak eller sakstype». Skjønnet til kommunestyret er elles fritt og kan ikkje overprøvast.

Føresegna er omdiskutert, særleg fordi kommunane i hovudsak bruker denne heimelen til å lukke møta i formannskapet under handsaminga av budsjettinnstillinga.

Departementet uttalte i høyringsnotatet at det er behov for å vurdere om det er grunn til å føre vidare lukkingsheimelen i § 31 nr. 5 i den forma og med den rekkjevidda han har i dag.

Etter høyringsrunden har departementet gjort ei todelt vurdering. For det første er det vurdert om det i utgangspunktet er grunnlag for å snevre inn lukkingsgrunnlaget frå å vere relativt vidt til berre å gjelde arbeidet med å førebu innstillinga til årsbudsjettet. Deretter har departementet vurdert om det er behov for ein heimel som gir høve til å lukke budsjettmøte.

Departementet legg til grunn at det i utgangspunktet ikkje er noko til hinder for å snevre inn lukkingsgrunnlaget i § 31 nr. 5 til berre å gjelde møte som er knytte til arbeidet med årsbudsjettet.

Slik departementet ser det, viser høyringsrunden at det er fullt mogleg å gjennomføre forsvarlege budsjettprosessar sjølv om møta i formannskapet er opne. Departementet meiner derfor at omsynet til forsvarlege prosessar ikkje lenger er så tungtvegande at det kan legitimere unntak frå prinsippet om møteoffentlegheit. Departementet har såleis falle ned på at prinsippet om møteoffentlegheit bør få gjennomslag, også i samanheng med handsaminga av innstillinga til årsbudsjettet, og føreslår derfor at gjeldande § 31 nr. 5 blir oppheva.

1.5 Møte i rådet i parlamentarisk styrte kommunar og fylkeskommunar

Møta i rådet i parlamentarisk styrte kommunar blir etter § 31 nr. 6 haldne for stengde dører med mindre rådet sjølv bestemmer noko anna og det ikkje vil stride mot teieplikt fastsett ved lov eller gjeld handsaming av personalsaker. I høyringsnotatet uttalte departementet at det ikkje er nokon grunn til å vurdere endringar i dette prinsippet. Det blei likevel føreslått ei språkleg forenkling og ei klargjering i føresegna.

Den parlamentariske styreforma gjer at rådet har ein særleg karakter. Ved sida av å vere eit folkevalt organ er rådet etter kommuneloven § 19 den øvste leiinga av administrasjonen i kommunen eller fylkeskommunen. Det gjer at rådet har eit anna og sterkare behov for å kunne lukke møta sine enn andre folkevalde organ.

Rådet har i utgangspunktet inga anna av-gjerdsmakt enn den som følgjer av ansvaret det har som leiar av administrasjonen. Om rådet skal utøve makt, til dømes gjere enkeltvedtak, må kommunestyret delegere avgjerdsmakt til rådet.

Departementet følgjer derfor opp forslaget i høyringsnotatet, og fremmar forslag om at kommunerådet eller fylkesrådet sjølv bestemmer om møta deira skal vere opne. Sjå forslag til ny § 31 av nr. 3.

1.6 Vedtak om lukking av dørene – kompetanse- og prosedyrereglar

I tråd med høyringsnotatet, fremmar departementet ingen særskilde endringsforslag i tilknyting til sjølve lukkingskompetansen.

Når det gjeld prosedyrereglane, føreslår departementet å føre vidare føresegna om at debatt om lukking av møtet skal haldast for stengde dører dersom møteleiaren krev det eller organet det gjeld, vedtek det. Departementet føreslår ein ny regel om at sjølve avrøystinga skal vere open. Det er ein demokratisk verdi at det er openheit om korleis dei enkelte representantane og partia har røysta, sjå forslag til ny § 31 a nr. 1.

Retten til å gjere opptak av opne møte eller overføre møtet direkte til nokon utanfor møtet vert vidareført. Departementet meiner framleis at det ikkje er behov for realitetsendringar i føresegna, men at ordlyden må justerast i takt med den teknologiske utviklinga. Departementet har gjort enkelte justeringar i ordlyden, samanlikna med forslaget i høyringsnotatet. Heller ikkje desse endringane tek sikte på å endre realitetsinnhaldet i føresegna. Departementet fremmar såleis forslag til ny § 31 a nr. 2.

1.7 Krins av personar som kan krevje lovlegkontroll

Ved lovendringa 19. juni 2009 nr. 88 blei det teke inn eit eksplisitt grunnlag for å lovleg kontrollere avgjerder om å halde eit møte for opne eller lukka dører i § 59 nr. 1 andre punktum. I tråd med denne føresegna kan tre eller fleire medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget saman bringe avgjerder om møte skal haldast for opne eller lukka dører, inn for departementet til kontroll av om avgjerda er lovleg. Fylkesmannen har fått delegert makt til å kontrollere om avgjerder som er gjorde av kommunar, er lovlege.

I proposisjonen drøftar departementet om krinsen av personar som kan setje fram krav om lovlegkontroll, skal førast vidare i tråd med gjeldande rett, eller om personkrinsen bør utvidast til «enhver».

Departementet konkluderer med at moglegheitene for å kontrollere avgjerder som er tekne av folkevalde organ om å lukke møte, er tilstrekkelege og godt tekne vare på, og har kome til at det ikkje vil vidareføre forslaget frå høyringsnotat 9. september 2005 om å gi «enhver» rett til å krevje lovlegkontroll av avgjerder om opne eller lukka møte.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvensar

Forslaget som blir lagt fram i proposisjonen, er i all hovudsak av redaksjonell og presiserande karakter. Slik forslaget er utforma, vil regelverket bli enklare og meir oversiktleg for alle som skal bruke føresegnene. Forslaget medverkar på den måten til å oppfylle generelle mål om eit enklare regelverk. Forslaget vil ikkje ha økonomiske eller administrative konsekvensar, verken for kommunal eller statleg forvaltning.