Brev fra Utenriksdepartementet v/miljø- og utviklingsministeren, datert 10. juni 2010

Dokument 8:141 S (2009-2010) - Uttalelse vedrørende Representantforslag 141 S (2009-2010) fra stortingsrepresentantene Morten Høglund og Jan Arild Ellingsen om en norsk budsjettstrategi for FN

Innledningsvis har regjeringen følgende generelle kommentarer til forslaget om en norsk budsjettstrategi for FN:

• a) FN har i kraft av sin medlemsmasse universell legitimitet og er eneste forum som kan sikre en regelbasert verdensorden.

• b) FN-systemet utgjør viktige kanaler for norsk bistand. FN har betydning som går langt ut over overføring av finansielle ressurser og har sentrale roller både globalt og på landnivå som fora for den utviklingspolitiske debatten, konfliktforebygging og fredsbevaring, i utformingen av universelle normer og utviklingspolitiske prinsipper og ved omfattende rådgivning til nasjonale myndigheter og bidrag til nasjonal kompetanseutvikling i de fattige landene. FN har gjennom sin nøytralitet utviklingslandenes tillit og har derfor også et fortrinn når det gjelder å bistå i gjennomføringen av felles vedtatte normer.

• c) FN er i en særstilling som kanal for norsk bistand sammenlignet med aktører som nasjonale myndigheter, sivilt samfunnsorganisasjoner og private aktører: FN og dets organisasjoner styres og drives etter regelverk besluttet av FNs medlemsland, og Norge bidrar ikke bare med finansiering, men deltar også i styrende organer. Det siste gir anledning til påvirkning og kontroll. Gjennom aktiv deltakelse i styrende organer er Norge med på å legge føringer for en organisasjons samlede virksomhet, ikke bare for norske bidrag.

Forslag I: Stortinget ber regjeringen utarbeide kontinuerlige evalueringer av FNs underorganisasjoner med hensyn til effektivitet og resultat-oppnåelse.

Regjeringen er enig i at kontinuerlige vurderinger av FN-organisasjonenes effektivitet og resultatoppnåelse er påkrevd. Derfor er dette arbeidet blitt styrket de siste årene. Vurderingene gjøres i dag på flere måter:

• a) Gjennom aktiv deltakelse i organisasjonenes styrende organer hvor organisasjonenes årlige rapporter om resultatoppnåelse, evalueringsvirksomheten og internrevisjon samt rapporter fra ekstern revisor og enkeltstående evalueringer behandles. Styredeltakelsen innebærer gjerne nært samarbeid med andre land, både nordiske og andre likesinnede land.

• b) Norge har vært sentral i opprettelsen av et nylig styrket nettverk (Multilateral Organisations Performance Assessment Network, MOPAN) som nå består av 16 giverland og som hvert år foretar felles vurderinger av de viktigste multilaterale organisasjonene. FNs utviklingsprogram (UNDP), FNs barnefond (Unicef), Verdensbanken og Den afrikanske utviklingsbanken (AfDB) ble gjennomgått i 2009. I 2010 foretas det vurderinger av FNs befolkningsfond (UNFPA), Verdens helseorganisasjon (WHO), Den asiatiske utviklingsbanken (AsDB) og Det internasjonale fond for jordbruksutvikling (IFAD). Fra 2011 vil seks organisasjoner/institusjoner bli gjennomgått hvert år. De største organisasjonene vil bli vurdert hvert tredje eller hvert fjerde år, avhengig av når rapportene kan brukes inn i viktige prosesser for å bedre resultatfokus og effektivitet i de ulike organisasjonene.

• c) Gjennom uavhengige evalueringer som administreres av Norads evalueringsavdeling.

• d) Utenriksdepartementets såkalte ”profilark” som i 2009 oppsummerte vurderingene av i alt 25 multilaterale organisasjoner og globale fond. Det arbeides med å utvikle klarere vurderingskriterier for å sikre mer systematiske vurderinger på tvers av organisasjonene. Dette vil bli søkt gjennomført i 2011.

• e) Også informasjonsutveksling med likesinnede land bidrar til de norske vurderingene av ulike organisasjoner. Eksempelvis var det i mars 2010 et nordisk møte hvor en rekke multilaterale organisasjoner ble diskutert, basert på ulike typer gjennomganger som anført ovenfor.

De nevnte vurderinger og tiltak er iverksatt for å imøtekomme behovet for kontinuerlige vurderinger av FNs organisasjoner og sikrer at dette gjøres i tett samarbeid med andre givere.

Forslag II: Stortinget ber regjeringen om å gjøre Norges bidrag til FN avhengig av fremdriften og resultatene av reformarbeidet i organisasjonen.

Som omtalt i Dokument 8:141 S (2009-2010) fastsettes bidragene til FNs regulære budsjett etter en fastsatt fordelingsnøkkel og finansieringen av FNs fredsbevarende operasjoner skjer etter en egen bidragsskala. Også medlemskontingentene i FNs særorganisasjoner er basert på fremforhandlede fordelingsnøkler. Felles for disse tre er at totalbudsjettene besluttes ved enighet mellom FNs 192 medlemsland og at Norge ikke kan beslutte størrelsen på de norske bidragene, utover å søke å påvirke størrelsen på totalbudsjettene.

Når det gjelder frivillige bidrag, kan imidlertid omfanget av den norske støtten knyttes til reformviljen i den enkelte organisasjon. Dette blir gjort. Det klareste eksemplet er at Norge besluttet å ikke inngå ny programsamarbeidsavtale med FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) da den forrige programsamarbeidsavtalen utløp i 2009. Dette fordi man var misfornøyd med oppfølgingen av det reformarbeidet som styrende organer hadde pålagt organisasjonen, herunder effektiviseringstiltak og et styrket fokus på resultatoppnåelse. Dette innebærer ikke at bistanden til landbruk går ned, men at midlene omdisponeres til andre aktører innenfor og utenfor FN.

Som en oppfølging av anbefalingene fra reformpanelet, hvor statsminister Stoltenberg var en av lederne, står reformspørsmål som harmonisering av administrative systemer og rutiner samt deltakelse i FNs koordineringen på landnivå sentralt i dialogen med organisasjonene. I forhold til FNs utviklingsprogram (UNDP), FNs barnefond (UNICEF) og FNs befolkningsfond (UNFPA) har Norge i tillegg vært med på å drive fram likelydende vedtak i styrene om en omfattende budsjettreform som tar sikte på å styrke budsjettene som virkemiddel til å oppnå resultater og for øvrig gi lettere innsyn i hvordan organisasjonens finansielle ressurser brukes.

Forslag III: Stortinget ber regjeringen avvikle ordningen med flerårig indikativt tilsagn til FNs underorganisasjoner.

Stortingets behandling av St.prp. nr. 1 (2005-2006) åpnet for å gi flerårige indikative tilsagn til FNs viktigste utviklingsorganisasjoner, noe som i praksis innebærer et løfte - med forbehold om Stortingets samtykke (budsjettvedtak) - om å opprettholde nivået på støtten i påfølgende år. Slike tilsagn, som bare gjelder kjernebidrag, er å anse som et ”svar” på organisasjonenes styrevedtatte langtidsplaner (strategiske planer) og vil normalt ha samme tidshorisont som organisasjonenes planer.

Utenriksdepartementet har benyttet seg av muligheten til å gi flerårige indikative tilsagn til UNDP, UNICEF og UNFPA.

Flerårige tilsagn bidrar til større forutsigbarhet for organisasjonene, noe som legger til rette for at organisasjonene kan drives mer effektivt og på basis av prioriteringene i organisasjonenes langtidsplaner. For Norge som stor bidragsyter av kjernemidler til disse organisasjonene, er dette viktige hensyn. Forutsigbarhet i finansiering er erkjent som et sentralt bistandseffektivitetsprinsipp og nedfelt i Pariserklæringen om bistandseffektivitet og den påfølgende handlingsplanen (Accra Agenda for Action) så vel som i fremforhandlede dokumenter om FNs utvik-lingsaktiviteter, herunder også organisasjonenes ressursmobiliseringsstrategier som styrene har sluttet seg til. Også en rekke andre givere gir flerårige tilsagn til de samme organisasjonene.

Regjeringen søker å påvirke organisasjonene i retning av økt effektivitet og ønsker derfor å videreføre ordningen med flerårige indikative tilsagn. I tillegg til nevnte grunner, anses slike tilsagn som hensiktsmessige også fordi et gir anledning til å knytte klare forventinger til hva organisasjonene skal levere blant annet når det gjelder oppfølging av forventninger om reformvilje, mer resultatbasert styring og bedre effektivitet samt en rettighetstilnærming til virksomheten og ivaretakelse av likestillingshensyn.

Forslag IV: Stortinget ber regjeringen legge frem en rapport om fremdriften i reformarbeidet i FNs avdeling for fredsoperasjoner (DPKO).

Fredsoperasjoner er et av FNs viktigste virkemidler. Regjeringen er opptatt av at FN skal lykkes som fredsbevarer. Dette har blitt stadig mer utfordrende i en situasjon der sikkerhetssituasjonen i mange av operasjonsområdene er blitt mer krevende, med opprørsgrupper som ikke føler seg forpliktet til å legge ned våpnene, som angriper sivilbefolkningen og i en del tilfeller også FN-personell. Samtidig med at utfordringene er blitt mer komplekse, har operasjonene både fått stadig mer omfattende oppgaver og blitt betydelig større.

Norge har vært en pådriver og støttespiller for de reformprosessene som har vært iverksatt de senere årene for å gjøre FN best mulig i stand til å håndtere utviklingen som er beskrevet ovenfor. Det gjelder både de prosessene som har vært rettet spesielt inn mot fredsoperasjonene og de som gjelder hele FN-apparatet, som ”ett FN på landnivå”. Den siste operasjonsrettede reformprosessen, også kjent som”New HorizonBasert på tittelen på rapporten som ligger til grunn: “A new partnership agenda. Charting a new horizon for UN peacekeeping.””, ble innledet i juli 2009 og anga fire hovedprioriteringer:

• 1) Styrke planlegging, drift og oppfølging av operasjonene

• 2) Styrke utvikling av kapasitet. Tilgangen på ressurser er ikke uendelig - hvordan kan FN få tilgang på og få mer ut av de ressursene som faktisk finnes?

• 3) Bedre feltstøtten – hvordan legge best mulig til rette for gjennomføring i felt – i fht. logistikk, sikkerhet osv.

• 4) Bidra til policy-utvikling – utvikle praktiske retningslinjer for gjennomføring av sentrale oppgaver som beskyttelse av sivile og robust fredsbevaring

Framdriften varierer på de ulike områdene. Planlegging og oppfølging (punkt 1) er styrket gjennom bl.a. intensivert dialog mellom sikkerhetsrådet, sekretariatet og de bidragsytende landene. Når det gjelder punkt 2) har man bl.a. nylig startet pilotprosjekter for å utvikle klarere retningslinjer for hvilke resultater man forventer i felt av ulike militære enheter. En global feltstøttestrategi (punkt 3) ble vedtatt i juni d.å. Den forventes å ville bidra til bedre praktisk tilrettelegging for gjennomføring av operasjonsmandatene i felt. På policysiden (punkt 4) er utviklingen av et strategisk rammeverk for beskyttelse av sivile en av de mest sentrale, men også en av de mest utfordrende oppgavene. Dette skyldes både at det er svært krevende å legge opp til gode beskyttelsesstrategier og at land i Sør er på vakt mot forslag som kan bidra til at FNs rolle kan komme i konflikt med nasjonal suverenitet.

Norge bidrar aktivt til å gjennomføre målsettingene under New Horizon-prosessen med personell, kapasitetsbyggingstiltak og doktrineutvikling. En oversikt over aktuelle områder for videre norsk innsats ble overlevert FN våren 2010. Oversikten vil danne grunnlag for videre utvikling av samarbeidet med FN om støtte til fredsoperasjonene.

FN har varslet at en framdriftsrapport for New Horizon-prosessen vil foreligge i slutten av september. Det bør i lys av denne vurderes om det er formålstjenelig med en ytterligere, separat norsk rapport.

Forslag V: Stortinget ber regjeringen legge prinsippet om null nominell vekst i FNs budsjetter til grunn ved de årlige/toårige budsjett-behandlingene i organisasjonen.

Regjeringen er enig i at det er viktig å bidra til budsjettdisiplin i FNs regulære budsjett, men mener et prinsipp om null nominell vekst ikke er hensiktsmessig. For perioden 2010-2011 utgjør Norges bidrag 0,871 pst. av det regulære budsjettet. Budsjettet vedtas ved konsensus.

Det har vært diskusjoner de siste tjue årene om reell nullvekst - som tillater videreføring av FNs løpende aktiviteter på eksisterende nivåer - eller nominell nullvekst bør legges til grunn for FNs regulære budsjett. Norge har støttet kravet om budsjettdisiplin, men mener at nullvekstlinjen vil bidra til en statisk tilnærming til FNs oppgaver gjennom sementering av gamle oppgaver snarere enn til et sterkt og effektivt FN som endres i tråd med nye globale oppgaver. Også Norge har interesse av at FN kan påta seg oppgaver som vi prioriterer høyt. Med de konstellasjoner som er innenfor verdenssamfunnet i dag, er det stor sannsynlighet for at disse ikke vil få finansiering innenfor det regulære budsjettet dersom nullvekstlinjen legges til grunn. Nominell nullvekst vil innebære en gradvis nedbygging av FNs aktiviteter og rolle sammenlignet med andre globale aktører som ikke har samme legitimitet og ikke er underlagt samme finansielle begrensninger.

Finanskrisen har bidratt til å snu den tidligere trenden med økninger i det regulære budsjettet som omtales i Dokument 8:141 S (2009-2010). Generalsekretæren har den senere tid hatt en ambisjon om 0,5 pst. reell vekst i det regulære budsjettet, og budsjettet for 2010-2011, som ble vedtatt etter langvarige forhandlinger under norsk ledelse, innebærer et budsjett som ligger litt over nullvekstgrensen. Sikkerhetsrådet og generalforsamlingen har samtidig pålagt sekretariatet en rekke nye oppgaver, noe som i praksis innebærer at det regulære budsjettet i realiteten har blitt strammere de senere år. Viktige deler av sekretariatets oppgaver er underfinansiert over det regulære budsjettet, og sekretariatet er derfor i stor grad avhengig av frivillige bidrag for å følge opp mandatene, også oppgaver som har høy prioritet på norsk side. Ett eksempel er FNs kontor for koordinering av humanitær bistand (OCHA) som ikke får tilstrekkelige midler over det regulære budsjettet til å utøve sine kjernefunksjoner og som derfor er avhengig av frivillige bidrag, herunder fra Norge. Tilsvarende er oppfølgingen av sikkerhetsrådsresolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet i stor grad avhengig av frivillige bidrag. Regjeringen vil fortsatt arbeide for at FNs kjerneoppgaver i størst mulig grad dekkes under det regulære budsjettet for å gjøre gjennomføringen mindre avhengig av frivillige bidrag som er mindre forutsigbare og også innbærer en uheldig byrdefordeling mellom medlemslandene.

I arbeidet med de regulære budsjettene har det for øvrig vært et sentralt norsk anliggende å bidra til et sterkere resultatfokus og økt ansvarlighet, herunder at kontrollutøvende instanser (særlig Office of Internal Oversight Services, OIOS) sikres tilstrekkelige ressurser og uavhengighet.

Forslag VI: Stortinget ber regjeringen bidra til at nye mandater og aktiviteter fortrinnsvis finansieres gjennom eliminering av utdaterte, irrelevante eller dupliserende mandater.

Regjeringen er enig i at et økende antall mandater, som resulterer i tiltakende fragmentering og duplisering i FNs arbeid, er en stor utfordring i forhold til å sikre resultater og effektivitet. Vi arbeider for å bidra til å eliminere mandater som ikke lenger er relevante og samkjøre dupliserende mandater. Det må imidlertid erkjennes at dette er en vanskelig og ofte politisk følsom oppgave fordi medlemsstatene har eierskap til, og ofte også egeninteresse av, ulike mandater. Under det pågående arbeidet med reform av generalforsamlingen har Norge gått inn for et prinsippvedtak om at nye mandater skal tidsbegrenses, noe som vil innebære at en eventuell forlengelse vil kreve nye vedtak. Sammen med likesinnede prøver vi også å få tidsbegrensing inn i enkeltmandatene. Formell eliminering av mandater krever konsensus, og dette forklarer hvorfor den særskilte prosessen med å revidere FNs mandater som ble igangsatt under FNs 60 generalforsamling i 2005 så langt har gitt begrensede resultater. Dette betyr imidlertid ikke nødvendigvis at alle gjenstående mandater forblir operative. Mandater som ikke lenger er aktuelle, vies naturlig nok ikke oppmerksomhet.

Eliminering av mandater kan imidlertid også skje utenfor prosessen omtalt ovenfor. Det viktigste eksemplet er opprettelsen av den nye kvinne- og likestillingsenheten, UN Women, hvor Norge har spilt en sentral rolle. Etableringen skjer som en oppfølging av reformpanelets anbefalinger. UN Women forutsettes å være operativ fra 2011 og innebærer at FNs utviklingsfond for kvinner (UNIFEM), et opplærings- og forskningsinstitutt (United Nations International Reserach and Tranining Institute for the Advancement of Women, INSTRAW) og to enheter i sekretariatet opphører fra samme tidspunkt.

Hensikten med å gjennomgå FNs mandater er å bidra til bedre resultater og effektivitet. Dette er imidlertid ikke eneste måte å sikre dette. Et godt eksempel er den humanitære reformen som gjennom den nye klyngetilnærmingen har ført til klart bedre koordinering mellom FN-enheter med et humanitært mandat, og også andre humanitære aktører, under ledelse av FNs kontor for koordinering av humanitær bistand (OCHA). Tilsvarende har etableringen av FN sentrale nødhjelpsfond (CERF) bidratt til at FN-organisasjonene kan komme langt raskere på banen i humanitære krisesituasjoner.