Til Stortinget

Sammendrag

Stortingsrepresentantene Siv Jensen, Per Sandberg og Per-Willy Amundsen fremmet 12. mai 2010 følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremlegge forslag til nye bestemmelser i straffeloven som oppstiller «undergraving av asylinstituttet» som eget straffskjerpende moment.»

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jan Bøhler, Sigvald Oppebøen Hansen, Stine Renate Håheim, Thor Lillehovde og Tove-Lise Torve, fra Fremskrittspartiet, Hans Frode Kielland Asmyhr, Morten Ørsal Johansen, Åse Michaelsen og lederen Per Sandberg, fra Høyre, André Oktay Dahl og Anders B. Werp, fra Sosialistisk Venstreparti, Akhtar Chaudhry, og fra Senterpartiet, Jenny Klinge, viser til at forslagsstillerne tar opp et tema som både regjering og storting gjennom tid har hatt sterkt fokus på.

Komiteen mener at det av hensyn til personer med beskyttelsesbehov eller annet oppholdsgrunnlag er av avgjørende betydning at tilliten til asylinstituttet er høy.

Komiteen deler forslagsstillernes oppfatning av at det er viktig å hindre at asylsøkere utnytter asylinstituttet for å begå kriminalitet under opphold i Norge.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne er bekymret over at det de siste årene har skjedd en «markant økning i innvandringen til Norge», og at «en del asylsøkere har blitt rekruttert inn i kriminell virksomhet og gjør kriminelle handlinger mens de venter på behandlingen av asylsøknaden». Dette skyldes ifølge forslagsstillerne at regjeringen har hatt en for lav «terskel for å gi asylsøkere oppholdstillatelse gjennom flere år», og at det derfor «kan det se ut som om mange grunnløse asylsøkere har kommet til Norge nettopp for å bedrive kriminalitet og uten et reelt håp om å få bli her».

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, deler ikke forslagsstillernes virkelighetsbeskrivelse av situasjonen. Det har vært en markant nedgang i antall asylsøkere i 2010, og det er kun en liten andel asylsøkere som begår kriminelle handlinger. Flertallet deler justisministerens vurdering i svarbrev av 4. oktober 2010 (vedlagt), hvor han gir uttrykk for at det er vanskelig å forstå at forslagsstillerne har belegg for en slik virkelighetsoppfatning som er gjengitt i forslagsteksten. Flertallet viser videre til at det er gjennomført en rekke tiltak både for å styrke retten til beskyttelse for personer som har behov for det, og for å motvirke at personer uten beskyttelsesbehov kommer til Norge.

Komiteen viser til at forslagsstillerne tar opp spørsmål knyttet til en nylig avsagt høyesterettsdom hvor en asylsøker ble dømt til 18 dagers betinget fengsel for oppbevaring av narkotika, mens tingrett og lagmannsrett hadde idømt asylsøkeren 21 dagers ubetinget fengsel. På bakgrunn av denne avgjørelsen fremmer forslagsstillerne forslag om at Stortinget ber regjeringen fremlegge forslag til nye bestemmelser i straffeloven som oppstiller «undergraving av asylinstituttet» som eget straffskjerpende moment.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til svarbrevet av 4. oktober 2010 fra statsråden til komiteen hvor det listes opp en lang rekke tiltak som er helt eller delvis gjennomført for å begrense antall asylsøkere uten beskyttelsesbehov til Norge og å uttransportere personer som får avslag på asylsøknaden.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til det nevnte brevet hvor det listes opp en lang rekke tiltak som er helt eller delvis gjennomført for å begrense asylstrømmingen til Norge og uttransportere personer som får avslag på asylsøknaden.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, avgrenser mot å kommentere disse forholdene nærmere, viser til statsrådens svar og konsentrerer seg i det følgende om å vurdere forslagsstillernes konkrete forslag til endringer i straffeloven.

Flertallet viser til at det er svært kort tid siden straffeloven ble behandlet i Stortinget og at det verken fra regjering eller storting ble ytret ønske om å legge inn denne type straffskjerpende momenter i forhold til det forslagsstillerne nå tar opp. Flertallet merker seg at forslagsstillerne ikke drøfter hvordan en generell regel om at «undergraving av asylinstituttet» skal anvendes i praksis. Flertallet legger til grunn at forslaget ikke skiller mellom personer som bevisst benytter asylinstituttet til å begå kriminalitet og personer som begår kriminalitet mens de søker asyl uten at det var planlagt fra begynnelsen. Flertallet legger også til grunn at man ikke kan operere med ulik straffesanksjonering basert på nasjonalitet eller asylstatus sammenliknet med norske statsborgere.

Flertallet viser imidlertid til at Høyesterett i den konkrete saken gjengitt i Rt 2010 s. 449, uttaler at dersom det kan bevises at den domfelte har kommet til Norge under påberopelse av asyl, for det formål å omsette narkotika i profittøyemed, vil en slik straffbar handling gjerne ha et profesjonelt preg som det vil være relevant å se hen til ved straffeutmålingen.

Flertallet viser i denne sammenheng til statsrådens svar med henvisning til den praksis som Høyesterett har lagt seg på. I statsrådens svar heter det:

«Etter min mening er de rettslige utgangspunktene som Høyesterett trekker opp fornuftige, og jeg mener at de både ivaretar den alminnelige likhetstanken som er grunnleggende ved utmåling av straff, samtidig som de åpner opp for å møte profesjonell utnyttelse av asylinstituttet med strengere straff.»

Flertallet vil peke på at det etter gjeldende rett altså er anledning til å legge vekt på i straffeskjerpende retning at en person har kommet til Norge under påberopelse av asylinstituttet for å begå kriminalitet, dersom dette kan påvises i den konkrete saken. Dette var imidlertid ikke tilfellet i den konkrete dommen forslagsstillerne viser til.

Flertallet viser i denne sammenheng til statsrådens svar med henvisning til den praksis som Høyesterett har lagt seg på.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser igjen til at det etter gjeldende rett allerede er anledning til å legge vekt på slike forhold. Hvorvidt det også er behov for å kodifisere dette som et straffskjerpende moment i straffeloven, er disse medlemmer usikker på og vil på det nåværende tidspunkt ikke ta stilling til.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at det i regjeringens politiske plattform 2009–2013 legges opp til at regjeringen «vil åpne for at det også kan benyttes frihetsberøvelse ved rettens kjennelse i utsendelsesprosessen overfor personer som begår kriminelle handlinger og personer som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser». Flertallet vil framheve at Justisdepartementet den 7. juli 2010 sendte på høring flere forslag til utvidede hjemler for bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven. Flertallet viser også til at Prop. 3 L (2010–2011) Endringer i utlendingsloven inneholder forslag om at det ved vurderingen av om det er grunnlag for å fengsle en utlending på grunn av unndragelsesfare etter utledningsloven, blant annet skal kunne legges vekt på om utlendingen er ilagt straff.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre har imidlertid merket seg at det generelle straffenivået for salg av mindre kvanta narkotika har blitt nedjustert over tid. Disse medlemmer stiller spørsmål ved i hvilken grad dette gir seg utslag i at mennesker som søker om asyl, i større grad oppfordres til å begå kriminalitet ved at denne type handlinger generelt straffes mildere enn tidligere og at dette er en utilsiktet virkning fra lovgivers side. Disse medlemmer stiller også spørsmål ved hvorvidt mildere straffesanksjonering av denne type kriminalitet medfører utfordringer med å få sendt kriminelle asylsøkere ut. Disse medlemmer viser til at utlendingslovens bestemmelser kontinuerlig må søkes å korrespondere med straffelovens bestemmelser i forhold til et ønske om at asylinstituttet ikke misbrukes.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen redegjøre for hvorvidt nedjusteringen av straffenivået for enkelte narkotikaforbrytelser medfører utfordringer knyttet til å få sendt asylsøkere som begår denne type kriminalitet raskere ut, og fremme eventuelle forslag for å bøte på dette. Parallelt bes det utredet hvorvidt straffeloven bør endres og at utnyttelse av asylinstituttet skal anses som et straffskjerpende moment etter straffelovgivningen.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer at justisministeren ikke tar inn over seg de utfordringer en mislykket innvandringspolitikk har medført. Både en dokumentar i NRK og en rekke avisartikler de siste årene setter fokus på asylsøkere som har kommet hit på grunn av muligheten for lettjente penger innen salg av narkotika. Når «Plata» utenfor Oslo S blir omtalt som «Paradis» på grunn av pengene man kan tjene der, har vi et problem. Disse medlemmer viser til at det ryktes om Oslo og Norge i resten av Europa fordi man kan tjene penger her, samtidig som det er lett å unndra seg straffeforfølgelse og holde seg skjult for utlendingsmyndighetene.

Disse medlemmer ser selvfølgelig at også andre virkemidler er nødvendige for å hindre ankomst av denne typen utlendinger. For at en straffskjerpelse som nevnt i forslaget skal bli virkningsfull, må selvfølgelig også politiet settes i stand ressursmessig for å ta de kriminelle.

Også disse medlemmer vil vise til dommen i Høyesterett som danner deler av grunnlaget for dette forslaget. Førstevoterende sier der også at det er aktuelt å tillegge det vekt i skjerpende retning at en asylsøker er kommet til Norge for å begå kriminalitet. Etter disse medlemmers oppfatning bør dette også fremgå av loven. På denne bakgrunn støtter disse medlemmer forslaget fra forslagsstillerne.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til det fremlagte forslag og i all hovedsak til de begrunnelsene som flertallet og statsråden gir i forhold til de prinsipielle betenkelighetene knyttet til det fremlagte forslag slik det foreligger.

Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet og Høyre:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen redegjøre for hvorvidt nedjusteringen av straffenivået for enkelte narkotikaforbrytelser medfører utfordringer knyttet til å få sendt asylsøkere som begår denne type kriminalitet raskere ut, og fremme eventuelle forslag for å bøte på dette. Parallelt bes det utredet hvorvidt straffeloven bør endres og at utnyttelse av asylinstituttet skal anses som et straffskjerpende moment etter straffelovgivningen.

Forslag fra Fremskrittspartiet:

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen fremlegge forslag til nye bestemmelser i straffeloven som oppstiller «undergraving av asylinstituttet» som eget straffskjerpende moment.

Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 8:134 S (2009–2010) – representantforslag fra stortingsrepresentantene Siv Jensen, Per Sandberg og Per-Willy Amundsen om å gjøre «undergraving av asylinstituttet» til en skjerpende omstendighet i straffelovgivningen – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Brev fra Justis- og politidepartementet v/statsråden til justiskomiteen, datert 4. oktober 2010

Dokument 8:134 S (2009-2010) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Siv Jensen, Per Sandberg og Per-Willy Amundsen om å gjøre "undergraving av asylinstituttet" til en skjerpende omstendighet i straffelovgivningen

Jeg viser til komiteens brev 15. september 2010 ved leder Per Sandberg, hvor det bes om departementets uttalelse til forslaget fra stortingsrepresentantene Siv Jensen, Per Sandberg og Per-Willy Amundsen: Dokument 8:134 S (2009–2010). Forslaget lyder:

Stortinget ber regjeringen fremlegge forslag til nye bestemmelser i straffeloven som oppstiller "undergraving av asylinstituttet" som eget straffskjerpende moment.

Jeg er enig med forslagsstillerne at det er viktig å hindre at enkelte utnytter asylsystemet til å begå kriminalitet under oppholdet i Norge som asylsøkere. Dette undergraver tilliten til asylinstituttet.

Forslagsstillerne antyder at norsk asylpraksis er så liberal at den virker tiltrekkende på kriminelle. Jeg kan vanskelig forstå at man har belegg for en slik påstand. Det er de siste to årene gjennomført en rekke tiltak med sikte på både å styrke retten til beskyttelse for de som har krav på det, og en rekke tiltak for å motvirke at personer uten beskyttelsesbehov kommer til Norge som asylsøkere. Statistikken viser at det har vært en vesentlig reduksjon i ankomstene av asylsøkere fra 2009 til 2010. I samme periode har man sett en økning i antallet asylsøkere i våre naboland Danmark og Sverige.

Vi har videre inngått tilbaketakelsesavtaler med viktige land som Irak, Afghanistan og Serbia, som har gjort det mulig å returnere avviste asylsøkere til disse landene. I tillegg har det rent generelt vært en økt innsats for å gjennomføre retur av de som har fått avslag, og antallet returer er derfor langt høyere hittil i år enn i samme periode i fjor. En grunn til at vi i en del tilfelle ikke får returnert personer uten lovlig opphold i Norge så raskt som vi ønsker, er at de har en uavklart identitet og noen ganger også nasjonalitet. Regjeringen har derfor økt innsatsen for å sikre en raskest mulig identitetsavklaring, blant annet gjennom den pågående etableringen av et Nasjonalt Identitets- og dokumentasjonssenter (NID).

Når det gjelder forslagsstillernes ønske om endringer i straffeloven, viser jeg til at straffeloven 1902 inneholder lite av generelle regler om hvilke omstendigheter som skal tillegges vekt ved utmåling av straff innenfor de alminnelige strafferammer. Det er også få bestemmelser om hva som generelt er å anse som skjerpende eller formildende omstendigheter. Straffeloven 1902 § 61 inneholder en generell regel om straffskjerpelse (etter nærmere bestemte vilkår) ved gjentakelse, mens straffeloven 1902 § 232 for legemsfornærmelse, legemsbeskadigelse og grov legemsbeskadigelse gir anvisning på straffskjerpelse dersom vedkommende krenkelse er særlig smertefull eller farlig. Norsk straffutmålingspraksis er i hovedsak basert på domstolenes praksis, først og fremst Høyesteretts avgjørelser. Gjennom rettspraksis har det utviklet seg normer for hva som skal regnes som formildende og skjerpende omstendigheter ved straffutmåling.

I motsetning til i straffeloven 1902, er det i straffeloven 2005 § 77 og § 78 tatt inn egne bestemmelser om skjerpende og formildende omstendigheter ved straffutmålingen. Momentene er i hovedsak en kodifisering av gjeldende rett, og de er ikke uttømmende. Det innebærer at domstolene også kan ta andre momenter i betraktning ved straffutmålingen når de foreliggende omstendigheter i saken eller samfunnssituasjonen tilsier det. For eksempel er det bestemt at det i skjerpende retning skal tas i betraktning at lovbruddet er begått på en særlig hensynsløs måte, er begått av flere i fellesskap eller er begått i nærvær av barn under 15 år, og i formildende retning skal det tas i betraktning at lovbryteren har begrenset skaden, det er gått lang tid siden lovbruddet, eller lovbryteren har avgitt en uforbeholden tilståelse.

Fordi representantforslaget begrunner sitt forslag med henvisningen til en "nylig avsagt dom i Høyesterett", vil jeg gjerne knytte noen kommentarer til dommen. Ut fra beskrivelsen i representantforslaget antar jeg at det siktes til Høyesteretts avgjørelse 12. april 2010, gjengitt i Rt. 2010 side 449, hvor en ghanesisk statsborger ble dømt til 18 dagers betinget fengsel for salg av 2,28 gram hasjisj. Domfelte hadde sittet 21 dager i varetekt. Fra premiss 12–15 siteres:

"(12) Spørsmålet om betydningen for straffutmålingen av at overtredelser av narkotikalovgivningen begås av asylsøkere, har stått sentralt i både tingrettens og lagmannsrettens dom, samt i partenes anførsler for Høyesterett. Jeg skal derfor først knytte noen bemerkninger til dette.

(13) Lagmannsretten har gitt tilslutning til følgende uttalelse i tingrettens dom: «Kriminelle som misbruker asylinstituttet til salg av narkotika er et stort og stadig økende samfunnsproblem, og allmennpreventive hensyn gjør seg særlig gjeldende.»

(14) Det står noe uklart for meg hva det nærmere bestemt ligger i dette utsagnet. Jeg har vanskelig for å se at det kan være et relevant hensyn ved straffutmålingen hvorvidt narkotikaforbrytelser begås av asylsøkere eller av norske statsborgere. At det kan være relevant ved den strafferettslige reaksjonsfastsettelse å legge vekt på hvorvidt en utlending blir bortvist eller utvist av riket, er innlysende, jf. også det som er gjengitt fra Riksadvokatens rundskriv. Atskillig mer problematisk forekommer det meg å være generelt å reagere strengere overfor asylsøkere med henvisning til allmennpreventive hensyn. Tvert imot må det følge av alminnelige likhetsbetraktninger at det er den straffbare handling som skal bedømmes, og at hver domfelt skal vurderes individuelt.

(15) Dersom det faktum som ligger til grunn for domfellelsen, gir grunnlag for slutninger om at den domfelte er kommet til Norge under påberopelse av asylinstituttet med det formål å omsette narkotika i profittøyemed, kan det rimeligvis ligge annerledes an. I slike tilfeller vil de straffbare handlinger gjerne ha et profesjonelt preg som det vil være relevant å se hen til ved straffutmålingen, jf. Rt. 2000 side 2030 for et tilfelle av vinningskriminalitet."

Førstvoterende, med tilslutning fra sakens øvrige dommere, uttaler altså at han vanskelig kan se at det kan være et relevant hensyn ved straffutmålingen hvorvidt lovbruddet – i dette tilfellet narkotikaforbrytelsen – er begått av asylsøkere eller av norske statsborgere. Dette er jeg enig i. Deretter uttales det at dersom det i den individuelle saken kan påvises at den domfelte er kommet til Norge "under påberopelse av asylinstituttet med det formål å omsette narkotika i profittøyemed", kan det ligge annerledes an, og at i "slike tilfeller vil de straffbare handlinger gjerne ha et profesjonelt preg som det vil være relevant å se hen til ved straffutmålingen". Imidlertid var det ikke grunnlag for å trekke slike slutninger i denne saken.

Etter gjeldende rett vil det altså kunne være anledning til å legge vekt på i straffskjerpende retning at personer kommer til Norge under påberopelse av asylinstituttet for å omsette narkotika i profittøyemed. Slik vil det også være når straffeloven 2005 trer i kraft. Etter straffeloven 2005 § 77 bokstav i) skal det ved straffutmåling i skjerpende retning især tas i betraktning at lovbruddet "er ledd i en planlagt eller organisert virksomhet". Er gjerningspersonen tidligere domfelt for en tilsvarende handling, eller dersom den straffbare handlingen er begått som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, er det dessuten adgang til å forhøye fengselsstraffen inntil det dobbelte, jf. hhv. straffeloven 1902 §§ 60 a og 61 og straffeloven 2005 § 79.

Etter min mening er de rettslige utgangspunktene som Høyesterett trekker opp fornuftige, og jeg mener at de både ivaretar den alminnelige likhetstanken som er grunnleggende ved utmåling av straff, samtidig som de åpner opp for å møte profesjonell utnyttelse av asylinstituttet med strengere straff. Strafferetten og straffeprosessen skal være lik for alle, og man skal ikke straffes strengere utelukkende fordi man er eller har vært asylsøker.

For øvrig vil jeg knytte noen kommentarer til straffenivået for salg av mindre kvanta narkotika. I Ot.prp. 22 (2008–2009)punkt 4.2.3.4 er det uttalt om straffnivået for befatning med narkotika til eget bruk:

"Departementet peker på at straffenivået over tid er blitt noe nedjustert i norsk rettspraksis. Især er det tilfelle for befatning med små kvanta narkotika til eget bruk. Slike tilfelle skal straffes mildere en annen befatning med narkotika, se særlig Rt. 1999 side 33. Er det tale om større kvanta tillegges dette momentet mindre vekt, se Rt. 2002 side 872 og Rt. 2003 side 118."

Videre:

"Det bør på samme måte som i dag gis strenge straffer for de profesjonelt pregede, alvorlige narkotikasakene. Samtidig er departementet enig i den varsomme nedjusteringen som over tid har funnet sted i straffenivået, særlig hva gjelder saker som omhandler narkotikaovertredelse knyttet til eget bruk. Slike tilfeller har en klart lavere straffverdighet enn befatning med narkotika som tar sikte på videresalg av større mengder narkotika. Samlet sett foreslår derfor departementet at den straffutmålingspraksis som nå etter hvert har festnet seg, videreføres, likevel slik at annen straff enn ubetinget fengsel i større grad bør anvendes i saker om videresalg av en liten mengde narkotika for å finansiere eget rusmisbruk."

Uttalelsene her om annen straff enn ubetinget fengsel er altså utelukkende knyttet til salg av små mengder narkotika for å finansiere eget rusmisbruk, ikke salg som er knyttet til profitt.

Slik jeg oppfatter representantforslaget forsøker det å ivareta ulike formål, ettersom begrunnelsen for straffskjerpelse så tett knyttes sammen med muligheten for å få gjennomført uttransportering av utlendingen. Jeg viser her til at Justisdepartementet 7. juli i år sendte på høring flere forslag til utvidede hjemler for bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven. Tiltakene er blant annet rettet mot asylsøkere og personer med ulovlig opphold, som begår kriminalitet. Høringsforslaget er en oppfølging av det som ble signalisert i Soria Moria II, og inneholdt blant annet følgende forslag til endringer i utlendingsloven:

• Mindre strengt beviskrav for å fengsle ved tvil om identitet.

• Mindre strengt sannsynlighetskrav for å fengsle på grunn av unndragelsesfare.

• Ny hjemmel for å pålegge meldeplikt eller bestemt oppholdssted overfor utlendinger som er asylsøkere eller har ulovlig opphold, og som blir straffet for forhold som kan føre til utvisning.

• Ny hjemmel for frihetsberøvelse av utlendinger som ikke overholder slikt pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted som nevnt i punktet over.

• Ny hjemmel for frihetsberøvelse av utlendinger som har fått vedtak om utvisning på grunn av ilagt straff.

• Endring av fristen for når en utlending som blir pågrepet med hjemmel i utlendingsloven må fremstilles for en domstol for fengsling. Fristen foreslås endret fra "snarest mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelsen", til "snarest mulig og senest tre dager etter pågripelsen.

Jeg vil komme tilbake til Stortinget med oppfølging av høringen så snart denne er avsluttet og høringssvarene er gjennomgått og vurdert.

For øvrig viser jeg til at det i Prop. 3 L (2010–2011) Endringer i utlendingsloven(gjennomføring av returdirektivet), som Justisdepartementet fremmet i statsråd 1. oktober 2010, er lagt frem forslag om at det ved vurderingen av om det er grunnlag for å fengsle en utlending på grunn av unndragelsesfare etter utlendingsloven, blant annet skal kunne legges vekt på om utlendingen er ilagt straff. Det er videre foreslått en presisering om at det skal kunne legges vekt på om utlendingen har gitt uriktige opplysninger i utlendingssaken. Dette vil nok ofte være tilfellet for de som kommer hit med det formål å begå kriminalitet.

Oslo, i justiskomiteen, den 9. november 2010