Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for
budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for en jevn og gradvis
økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes
på lang sikt. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte
år tilpasses konjunktursituasjonen.
Handlingsregelen gir fleksibilitet i budsjettpolitikken.
Denne fleksibiliteten har blitt utnyttet. Da norsk økonomi var inne
i en lavkonjunktur de første årene etter at handlingsregelen ble
innført, lå det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet
klart over 4-prosentbanen for bruk av petroleumsinntekter. Fra 2006
til 2008 var det omvendt. For å dempe virkningene av finanskrisen
på norsk økonomi er bruken av petroleumsinntekter i 2009 igjen brakt
betydelig over 4-prosentbanen.
Bruken av petroleumsinntekter måles ved det strukturelle,
oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I fjor høst vedtok Stortinget
et budsjett for 2009 som la opp til en bruk av oljeinntekter, målt ved
det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet på 92 mrd.
kroner. Dette tilsvarte 4 pst. av anslått kapital i Statens pensjonsfond
– Utland ved inngangen til budsjettåret, og innebar en ekspansiv
impuls tilsvarende 0,7 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.
I den finanspolitiske tiltakspakken (St.prp.
nr. 37 (2008–2009)) som ble lagt fram 26. januar 2009, ble bruken
av oljeinntekter i 2009 økt med nesten 27 mrd. kroner ut over nivået
i saldert budsjett. Endringer i forbindelse med Stortingets behandling
av tiltakspakken innebar en ytterligere økning med knapt 1,7 mrd.
kroner, slik at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet etter
dette ble anslått til 120,5 mrd. kroner.
Vedtakene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett
2009 økte det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med ytterligere
9,5 mrd. kroner, til nær 130 mrd. kroner. Dette anslaget ble også
lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2010. Bruken av oljeinntekter
ble i Nasjonalbudsjettet 2010 anslått å øke med 55 mrd. 2009-kroner
fra 2008 til 2009, tilsvarende en impuls på 3 pst. av trend-BNP
for Fastlands-Norge. Dette innebar en bruk av oljeinntekter i 2009
som var 39 mrd. kroner høyere enn forventet realavkastning av kapitalen
i Statens pensjonsfond – Utland ved inngangen til året.
Etter ferdigstillelsen av Nasjonalbudsjettet
2010 og Gul bok for 2010 er det kommet ny informasjon om skattelikningen
for 2008, samt om den løpende skatte- og avgiftsinngangen i 2009.
Den nye informasjonen trekker samlet sett i retning av en viss oppjustering
av statens skatte- og avgiftsinntekter i 2009. I hovedsak skyldes
dette at utliknet skatt fra selskaper og andre etterskuddspliktige
skattytere for inntektsåret 2008 har avtatt mindre enn tidligere
anslått.
I forbindelse med tiltaksproposisjonen (St.prp. nr.
37 (2008–2009)) ble det vedtatt en konjunkturavhengig skattelette
for næringslivet gjennom en midlertidig adgang til å tilbakeføre
selskapsunderskudd for skatteårene 2008 og 2009 mot beskattet overskudd
de to foregående årene. Budsjettvirkningen kommer med ett års etterslep på
statsbudsjettet i 2009 og 2010. Basert på et usikkert tallgrunnlag
ble tiltaket beregnet å gi et bokført provenytap på 4,5 mrd. kroner
i 2009. I dette anslaget er det tatt hensyn til at ordningen ble
utvidet ved behandlingen i Stortinget. Likningen for etterskuddspliktige
skattytere tyder på at tiltaket har utløst skattefradrag på i alt
3,2 mrd. kroner for inntektsåret 2008. Dette innebærer isolert sett
at det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet i 2009 reduseres
med 1,3 mrd. kroner i forhold til tidligere anslag.
Samlet sett er anslaget for de strukturelle
skatte- og avgiftsinntektene i 2009 satt opp med om lag 3 mrd. kroner
i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet 2010. Det er da lagt
til grunn at deler av den høyere skatteinngangen fra selskaper som gjelder
inntektsåret 2008 kan knyttes til den kraftige høykonjunkturen fram
til omslaget høsten 2008. Siden foretak betaler skatter etterskuddsvis,
vil endringer i lønnsomheten i foretakene slå ut med et visst etterslep
i statens skatteinntekter.
Endringer i utgifter og inntekter utenom skatter
i forbindelse med nysalderingen bidrar samlet sett til å redusere
det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2009 med om lag
2,5 mrd. kroner sammenliknet med anslaget i Nasjonalbudsjettet 2010.
Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2009 kan etter dette
anslås til 124,4 mrd. kroner, som er 5,5 mrd. kroner lavere enn
i Nasjonalbudsjettet 2010. Bruken av oljeinntekter i 2009 anslås
nå å bli drøyt 33 mrd. kroner høyere enn forventet realavkastning
av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland ved inngangen til året.
Finansdepartementet vil komme tilbake med oppdaterte
anslag for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2009
i stortingsmeldingen om statsregnskapet for 2009. Mer fullstendige beregninger
av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, basert på en helhetlig
gjennomgang av utviklingen i norsk økonomi, legges fram to ganger
i året, i nasjonalbudsjettet og i revidert nasjonalbudsjett.
Det oljekorrigerte underskuddet anslås nå til 107,2
mrd. kroner og tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter
som dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond
– Utland.
Siden Stortinget vedtok budsjettet i fjor høst
er det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet økt med 58,6
mrd. kroner. Økningen skyldes i stor grad reduserte skatteinntekter
fra fastlandsøkonomien som følge av lavere aktivitet i norsk økonomi
enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2009 og økte utgifter for
å motvirke effektene av den internasjonale finanskrisen i forbindelse med
tiltakspakken som ble fremmet i januar, og ytterligere utgiftsøkninger
i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009.
Medregnet forslag i proposisjonen er det foreslått
eller vedtatt endringer som samlet sett reduserer inntektene utenom
petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner med om lag 31,6 mrd. kroner
siden budsjettet ble vedtatt i fjor høst. Hovedtallene bak dette
er reduserte anslag for skatter og avgifter med 21,0 mrd. kroner, reduserte
utbytter med 6,5 mrd. kroner og reduserte renteinntekter med 3,8
mrd. kroner.
Nysaldert budsjett 2009 viser at utgiftene siden saldert
budsjett 2009 er vedtatt eller foreslått økt med 27,0 mrd. kroner
(eksklusive utgifter til petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner).
De store utgiftsøkningene gjennom 2009 skyldes i hovedsak tiltak
for å dempe effektene av den internasjonale finanskrisen i norsk
økonomi. Av økningen utgjør økte utgifter i folketrygden om lag
16 mrd. kroner.
Den reelle, underliggende utgiftsveksten på statsbudsjettet
anslås nå til 6½ pst. fra regnskapet for 2008. I Nasjonalbudsjettet
2009, som ble fremmet høsten 2008, ble den reelle, underliggende
utgiftsveksten anslått til 3¼ pst. I Revidert nasjonalbudsjett 2009
ble den reelle, underliggende utgiftsveksten anslått til 6¾ pst. Foruten
økte utgifter i 2009 skyldtes oppjusteringen i forbindelse med Revidert
nasjonalbudsjett 2009 også en lavere prisvekst enn tidligere lagt
til grunn. Nedsettelsen av anslaget for den reelle, underliggende
utgiftsveksten fra Revidert nasjonalbudsjett 2009 til nysalderingen
skyldes lavere utgifter med om lag 1,1 mrd. kroner.
Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten
anslås nå til 273,8 mrd. kroner, som er 121,0 mrd. kroner lavere
enn i saldert budsjett 2009. Nedjusteringen skyldes hovedsakelig
lavere petroleumspriser enn anslått i saldert budsjett. Etter at
det er overført 107,2 mrd. kroner til statsbudsjettet avsettes det
netto 166,6 mrd. kroner i Statens pensjonsfond – Utland. Inklusive
renteinntekter og utbytte på 108,4 mrd. kroner, fordelt med 103,5
mrd. kroner fra Statens pensjonsfond – Utland og 4,9 mrd. kroner
fra Statens pensjonsfond – Norge, anslås overskuddet i Statens pensjonsfond
til 275,0 mrd. kroner i 2009. Ettersom statsbudsjettet forutsettes
å gå i balanse, anslås dermed det samlede overskuddet i statsbudsjettet
og Statens pensjonsfond også til 275,0 mrd. kroner i 2009.
I Nasjonalbudsjettet 2010 ble kapitalen i Statens pensjonsfond
– Utland ved utgangen av 2009 anslått til knapt 2 600 mrd. kroner.
Anslaget er redusert med i underkant av 200 mrd. kroner i forhold
til anslaget i Nasjonalbudsjettet 2009. Regnskapstall fra Norges
Bank viser at kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland var 2 497
mrd. kroner ved utgangen av oktober 2009. Endelige tall for kapitalen
i Statens pensjonsfond – Utland ved utgangen av 2009 vil bli presentert
i statsregnskapet for 2009.
Nysaldert budsjett 2009 viser et brutto finansieringsbehov
på 187,5 mrd. kroner, som er 117,3 mrd. kroner høyere enn i saldert
budsjett. Økningen skyldes i hovedsak opprettelsen av Statens obligasjonsfond
og Statens finansfond med 50 mrd. kroner til hvert av fondene.
Fra saldert budsjett 2009 til nysaldert budsjett
er folketrygdens samlede utgifter økt med 16 017 mill. kroner, mens
folketrygdens inntekter er økt med 3 878 mill. kroner. Folketrygdens
finansieringsbehov er dermed økt med 12 139 mill. kroner i nysaldert
budsjett.
Det er tidligere forutsatt at folketrygdens
finansieringsbehov skal dekkes ved statstilskudd, jf. Gul bok 2009.
Det er imidlertid fortsatt usikkert hvor stort det endelige regnskapsresultatet
vil bli. I denne proposisjonen foreslås det derfor at folketrygdens
finansieringsbehov for 2009 dekkes ved statstilskudd uten angivelse
av beløp, jf. forslag vedtak.
Det nysalderte budsjettet vil kunne avvike fra
det endelige regnskapet. Dette må ses i sammenheng med blant annet
usikkerhet om endelig forbruk på regelstyrte utgiftsordninger, skatte-
og avgiftsinntekter og nivået på overførte bevilgninger fra 2009
til 2010.
Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten
overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond – Utland ut fra
regnskapsførte inntekter og utgifter. Tilbakeføringen fra fondet for
å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd fastlegges imidlertid
endelig ved nysalderingen ut fra anslag på regnskap for budsjettåret.
Endret netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten etter nysaldert
budsjett vil dermed i sin helhet innebære endret netto avsetning
i fondet.
Ved at tilbakeføringen til statsbudsjettet fastsettes
endelig ved Stortingets behandling av nysalderingsproposisjonen,
vil et lavere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt
ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et overskudd.
Tilsvarende vil et høyere oljekorrigert underskudd i regnskapet
enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres
opp med et underskudd, jf. nærmere redegjørelse om denne budsjetteringspraksisen
i St.prp. nr. 66 (2005–2006).
For nærmere detaljer om gjennomføringen av budsjettpolitikken
i 2009 vises det til proposisjonen kapittel 1.
Komiteen tar omtalen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti viser til at det har blitt flere
fattige under regjeringen Stoltenberg II, og mener derfor noe burde
settes av til dem som har det aller vanskeligst før jul. Disse
medlemmer foreslår derfor en ekstrabevilgning på 30 mill.
kroner til flere organisasjoner som jobber for å bedre hverdagen
for fattige, slik at disse får ekstra midler til å gjøre julen bedre
for de svakeste.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til disse medlemmers alternative budsjett for 2009,
der disse medlemmer foreslo betydelige kutt i blant
annet offentlig byråkrati. Dersom disse forslagene hadde blitt vedtatt,
ville det ikke vært behov for å øke offentlige utgifter til dagens
høye nivå. Disse medlemmer betrakter nysalderingen
i hovedsak som en teknisk revisjon, men foreslår likevel grep som disse
medlemmer mener er fornuftig og som kun har balansevirkning. Disse medlemmer foreslår
sletting av bompengegjelden ved utgangen av 2009 slik at bilistene
slipper å betale bompenger for å kjøre på norske veier, samt sletting
av sykehusgjeld på 1 mrd. kroner.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Venstre mener at nysalderingen ikke skal være en arena
for budsjettomkamp. Disse medlemmer tar derfor ikke
opp ordinære og nye forslag i denne innstillingen. Disse
medlemmer merker seg at nysalderingen innebærer en forsiktig
forbedring av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet
i forhold til Nasjonalbudsjettet 2010 med 5,5 mrd. kroner, noe som
skyldes gunstigere anslag både på utgifts- og inntektssiden. Det
strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet beregnes nå til
124,4 mrd. kroner.
Disse medlemmer ser det som gledelig
at norsk økonomi utvikler seg bedre enn fryktet. Det bedrede anslaget
vil, isolert sett, gjøre det enklere å komme tilbake på en oljepengebruk
i tråd med handlingsregelen. Disse medlemmer støtter
de klare signalene i salderingsproposisjonen om at handlingsregelen
legges til grunn for budsjettpolitikken. I en situasjon der det
er mange signaler om at Norge står i fare for å utvikle en todelt
økonomi og der en sterkere norsk krone er en av de største truslene,
mener disse medlemmer at det er viktig at dette oppfattes av
samfunnet rundt oss som realistisk.
Disse medlemmer merker seg imidlertid
at Regjeringen ikke har omtalt at en bedring i det strukturelle,
oljekorrigerte budsjettunderskuddet også medfører at ekspansiviteten
i budsjettet for 2010 øker. Disse medlemmer viser
til sine forslag under statsbudsjettbehandlingen som ville redusert
ekspansiviteten og dempet tendensen til utvikling av en todelt økonomi.
Disse medlemmer merker seg også
at den reelle, underliggende utgiftsveksten på statsbudsjettet nå
anslås til 6,5 pst. og den nominelle veksten til 10,6 pst. Utgiftsveksten
er et resultat av finanskrisetiltak, men må reduseres kraftig om en
skal unngå ytterligere svekkelse av norsk konkurransekraft.
Disse medlemmer merker seg at
staten nå har nådd en eierandel på 67 pst. i Statoil. Disse medlemmer viser
til den dominerende rolle staten nå har på eiersiden i mange, sentral
norske virksomheter. Disse medlemmer mener at et bredt,
spredt og mangfoldig eierskap er viktig for utvikling av innovasjon
og verdiskaping i hele landet. Disse medlemmer forutsetter
at det ikke er aktuelt å øke statens eierandel ytterligere.